土地管理體制變革背后的深層矛盾 3600字

土地管理體制變革背后的深層矛盾3600字土地管理體制變革背后的深層矛盾

土地管理體制變革背后的深層矛盾

去年底我國(guó)決定實(shí)行省下列土地垂直管理體制，這意味著省級(jí)下列土地管理部門的官員將主要由上級(jí)土地管理部門管理。事實(shí)上，上收管理權(quán)力、強(qiáng)化部門權(quán)威的土地管理體制變革很早就發(fā)生了。早在上個(gè)世紀(jì)８０年代中期，面臨改革開(kāi)放后的第一次圈地浪潮，我國(guó)自上

而下成立了專門的土地管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。進(jìn)入９０年代，面對(duì)第二次圈地浪潮，建設(shè)用地的主要審批權(quán)開(kāi)始上收到中央和省級(jí)政府來(lái)行使，實(shí)行集中化的分級(jí)管理。這一次改革那么實(shí)現(xiàn)了土地管理機(jī)構(gòu)人事權(quán)力的上收，在省下列實(shí)行垂直管理。土地管理體制發(fā)生的幾次變革，深刻反映了作為開(kāi)展中的人口大國(guó)和土地資源緊缺國(guó)家，我國(guó)在土地資源利用和管理上面臨的一系列深層次矛盾和沖突。

愛(ài)護(hù)耕地與建設(shè)用地

我國(guó)是一個(gè)人多地少的開(kāi)展中的人口大國(guó)。一方面，我國(guó)人口基數(shù)大，人均耕地少，可開(kāi)發(fā)利用的宜農(nóng)后備土地資源極其有限。而人口增長(zhǎng)速度雖已大幅度減緩，但是人口總量還在增長(zhǎng)。按照一般預(yù)測(cè)，未來(lái)三、四十年內(nèi)我國(guó)都將面臨人口持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)的壓力。面對(duì)持續(xù)增長(zhǎng)的人口，糧食平安問(wèn)題將是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展中不能掉以輕心的一個(gè)根本的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題。因此，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，愛(ài)護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食平安必然成為我國(guó)土地管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。

另一方面，我國(guó)又是一個(gè)開(kāi)展中的國(guó)家，正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速開(kāi)展時(shí)期。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面開(kāi)展、“三農(nóng)〞問(wèn)題的最終解決都依賴于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)幾億農(nóng)民的小康目標(biāo)，需要通過(guò)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民來(lái)富裕農(nóng)民。按照一般預(yù)測(cè)，如果２０２０年我國(guó)人口總量控制在１４億左右，總體城鎮(zhèn)化水平到達(dá)５５％左右，屆時(shí)將有近８億人口居住在城鎮(zhèn)。也就是說(shuō)在今后近２０年中我國(guó)城鎮(zhèn)人口將會(huì)凈增約３億人，平均每年增加１０００萬(wàn)人以上。雖然，通過(guò)撤縣設(shè)市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、撤村建居，一局部農(nóng)村人口會(huì)就地城鎮(zhèn)化，但是，大局部農(nóng)村人口還是要通過(guò)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的易地轉(zhuǎn)移來(lái)進(jìn)城。大量人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中，將直接帶動(dòng)城鎮(zhèn)住宅用地和各類公共根底設(shè)施用地需求的增加。

正是我國(guó)的根本國(guó)情和所處的開(kāi)展階段決定了，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，我國(guó)將面臨愛(ài)護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的鋒利矛盾，這是世界上許多國(guó)家現(xiàn)在沒(méi)有和曾經(jīng)沒(méi)有過(guò)的。這一內(nèi)在矛盾要求必須建立世界上最嚴(yán)格的土地管理和耕地愛(ài)護(hù)制度，全面統(tǒng)籌愛(ài)護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的關(guān)系，在宏觀上保持重大用地關(guān)系協(xié)調(diào)，在微觀上保持農(nóng)地利用、愛(ài)護(hù)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的利益均衡。而事實(shí)上，過(guò)去每一次土地管理體制變革都是在愛(ài)護(hù)耕地與建設(shè)用地這一根本矛盾失衡、激化后中央政府做出的反饋。

中央政府與地方政府

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)愛(ài)護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的矛盾，需要積極發(fā)揮政府有形的手的作用，而不能單純依靠市場(chǎng)伎倆來(lái)調(diào)節(jié)。但是，問(wèn)題是對(duì)于這一矛盾著的兩個(gè)方面，由于所處管理位置上的差別等各種原因，中央政府和地方政府有著不同的態(tài)度。中央政府更多關(guān)注的是帶有全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標(biāo)，如耕地保有量、國(guó)家糧食平安、農(nóng)民利益愛(ài)護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定等；而地方政府那么更看重本地區(qū)部分的、短期的開(kāi)展目標(biāo)，如工業(yè)開(kāi)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地資產(chǎn)性收益等。在處理愛(ài)護(hù)耕地和建設(shè)用地的關(guān)系問(wèn)題上，中央政府和地方政府的優(yōu)先目標(biāo)不可能完全一致，分級(jí)管理體制也很難保障地方政府自覺(jué)地按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的要求管理土地。

在分級(jí)管理體制下，地方政府為了追求本地區(qū)的率先開(kāi)展和“以地生財(cái)〞及其“政績(jī)〞，以各種形式變相躲避上級(jí)政府的規(guī)劃管制、方案控制和審批管理，違法違規(guī)批地，圈占并低價(jià)向市場(chǎng)供給土地，大量土地被亂占濫用和閑置浪費(fèi)，造成土地市場(chǎng)秩序混亂。特別是，在征地中，以低價(jià)征收農(nóng)民的土地，造成許多農(nóng)民失地、失業(yè)、失去生活保障。實(shí)行省下列土地垂直管理，目的是要強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的宏觀調(diào)控能力，保障國(guó)家土地資源利用的全局性、戰(zhàn)略性目標(biāo)能夠得到落實(shí)。

公共管理者與土地所有者

分析起來(lái)，地方政府之所以在土地問(wèn)題上不能優(yōu)先從全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，其中一個(gè)不可無(wú)視的重要原因是，在現(xiàn)行土地制度下地方政府在承當(dāng)土地資源公共管理職能的同時(shí)，也承當(dāng)著城鎮(zhèn)國(guó)有土地所有者的職能。我國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)行土地國(guó)有制，法律雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的唯一主體，但是不可防止的是城鎮(zhèn)國(guó)有土地的所有權(quán)職能必然要由縣〔市〕人民政府來(lái)實(shí)際行使，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓的大局部收益要?dú)w入地方財(cái)政，中央政府只能是法律名義上的國(guó)有土地所有者，而不可能成為經(jīng)濟(jì)上的國(guó)有土地所有者。

正是實(shí)際承當(dāng)著國(guó)有土地所有者的職能，使地方政府擁有了“以地生財(cái)〞的權(quán)利。也就是說(shuō)，地方政府作為公共管理者的同時(shí)，也

是在其所管理領(lǐng)域中逐利的“局中人〞。地方政府在土地管理問(wèn)題上，往往發(fā)生雙重角色的混亂，甚至利用這種雙重角色來(lái)“謀利〞。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份動(dòng)用土地征收權(quán)低價(jià)征收農(nóng)民集體土地并將之變?yōu)閲?guó)有土地，然后以國(guó)有土地所有權(quán)代理人的身份予以出讓，從中獲取土地增值收益充實(shí)地方財(cái)政，或者在征地后低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)以變相獲取合

法或非法的租金收入。實(shí)際上，９０年代中后期中央上收用地審批權(quán)的土地管理體制改革，就是在國(guó)有土地所有權(quán)“地方化〞后不得不采取的舉措。

條條與塊塊

在實(shí)踐中，地方政府承當(dāng)?shù)耐恋刭Y源公共管理職能和國(guó)有土地資產(chǎn)管理職能要由地方政府土地管理部門來(lái)具體執(zhí)行，這就決定了地方土地管理部門處于了地方政府和上級(jí)土地管理部門不同工作目標(biāo)的聚焦點(diǎn)上。在分級(jí)管理體制下，一方面，地方土地管理部門在業(yè)務(wù)上受上級(jí)土地管理部門的指導(dǎo)，在分級(jí)土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級(jí)核定的用地方案指標(biāo)，安頓建設(shè)用地，愛(ài)護(hù)開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地，執(zhí)行土地資源利用公共管理職能；另一方面，地方土地管理部門還要按照地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展規(guī)劃和實(shí)際需要保障各類建設(shè)用地，按照地方政府的要求代行國(guó)有土地資產(chǎn)管理職能。這就是說(shuō)，愛(ài)護(hù)耕地與建設(shè)用地之間的矛盾在實(shí)踐中還具體表現(xiàn)在地方政府與土地管理部門之間的沖突上。

由于作為地方政府的一個(gè)職能部門，地方土地管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)人的人事任免權(quán)在本級(jí)地方政府，因此，地方土地管理部門不得不完全聽(tīng)命于本級(jí)地方政府，土地管理部門自上而下的規(guī)劃管制、方案控制、用地審批等管理措施的落實(shí)受到嚴(yán)重干擾。實(shí)際上，許多違法用地都得到了當(dāng)?shù)氐胤秸捌渫恋毓芾聿块T的事前默許，甚至一些地方政府的土地管理部門在本級(jí)政府的壓力下和用地者合謀變相轉(zhuǎn)用、占用耕地。比方，在最近國(guó)土資源部頒布的一些嚴(yán)重違法案件中，多數(shù)違法主體就是地方政府，有的違法占地量很大地方政府土地管理部門不可能不事前知曉。實(shí)行省下列垂直管理，目的是通過(guò)強(qiáng)化部門的條條管理，以此來(lái)約束地方政府的行為。當(dāng)然，實(shí)行省下列垂直管理，可能會(huì)加大條條和塊塊之間一些新的摩擦。比方，在建設(shè)用地審批方面，由于中央政府和省級(jí)政府擁有主要的用地審批權(quán)和人事權(quán)，在部門垂直管理的監(jiān)督約束下，如何提高用地審批效率，及時(shí)、有效、合理地保障各類建設(shè)用地，這類問(wèn)題如果處理不當(dāng)就有可能成為新的矛盾焦點(diǎn)。

總之，我國(guó)土地資源利用和管理中面臨的一系列深層次矛盾和沖突表明，要妥善解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展中的土地問(wèn)題，就必須進(jìn)行全方位的配套改革和制度建設(shè)。這包括：建立和完善農(nóng)用地分級(jí)分類愛(ài)護(hù)體系，如以根本農(nóng)田愛(ài)護(hù)為核心的耕地愛(ài)護(hù)體系、以根本草原愛(ài)護(hù)為核心的草原愛(ài)護(hù)體系等；在愛(ài)護(hù)農(nóng)用地尤其是愛(ài)護(hù)耕地的同時(shí)，加快建立和完善一整套農(nóng)業(yè)支持和補(bǔ)貼體系，補(bǔ)償農(nóng)民因承當(dāng)耕地愛(ài)護(hù)、國(guó)家糧食平安保障、可持續(xù)開(kāi)展等公共利益所承受的損失；改革征地制度，縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)政府征地行為；建立新型的經(jīng)營(yíng)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度，保障農(nóng)民在經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和轉(zhuǎn)出中擁有自主決策權(quán)，保障農(nóng)民集體分享土地增值收益的權(quán)利；在必然要轉(zhuǎn)用一局部農(nóng)用地的情況下，通過(guò)完善土地租、稅、費(fèi)體系，保障將農(nóng)地轉(zhuǎn)用中取得的一局部土地增值收益持續(xù)穩(wěn)定地投入到農(nóng)用地開(kāi)發(fā)、整理和農(nóng)村閑散、廢棄的居民點(diǎn)用地復(fù)墾、整理中去，建立和完善耕地補(bǔ)償機(jī)制；修訂和完善各級(jí)土地利用