市場還是管理：稅費改革后的鄉(xiāng)村水利 4000字

市場還是管理：稅費改革后的鄉(xiāng)村水利4000字水利是農(nóng)業(yè)的命脈，中國用占世界7%的耕地，養(yǎng)活著世界22%的人口，這個奇跡的背后，便是以灌溉為根底的精耕細作農(nóng)業(yè)。中國可灌溉耕地面積占全部耕地的45%，但這45%的耕地生產(chǎn)了70%的糧食，換句話說，可灌溉耕地糧食產(chǎn)出率約相當(dāng)于其他耕地的三倍。離開了水利，中國不可能用占世界7%的耕地養(yǎng)活22%的人口。

如此重要的灌溉水利，最近20多年卻一直沒有得到足夠的重視。尤其是農(nóng)村稅費改革后，不僅難以重新發(fā)動民間力量建設(shè)新的大中型水利設(shè)施，而且不能正常使用過去建成的大中型水利設(shè)施。離開大中型水利設(shè)施，就不能從大江大河大湖中調(diào)水灌溉農(nóng)田，可灌溉耕地逐步變成“三年一小旱，五年一大旱〞的靠天收耕地。如此下去，中國的糧食平安將受到威脅，農(nóng)業(yè)問題將再次成為全國性的根底問題。雖然可以通過國家投資建設(shè)和維護大中型水利設(shè)施，但不解決這些建成的大中型水利設(shè)施與農(nóng)田水利尤其是與家戶經(jīng)營體制之間的銜接關(guān)系，這些國家投資的大中型水利設(shè)施也不能發(fā)揮作用。

大中型水利設(shè)施與農(nóng)田水利的銜接，在人民公社時期是不存在問題的，這一點我們已在“鄉(xiāng)村水利的組織根底〞一文中展開論述[1]。1980年代分田到戶以后，雖然是家戶經(jīng)濟為主，但雙層經(jīng)營也不是一句空話。仍然以鄉(xiāng)村水利為例：大中型水利設(shè)施不可能與單個農(nóng)戶談判來解決家戶經(jīng)濟層面的農(nóng)田水利問題，而鄉(xiāng)村組織介入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，使大中水利設(shè)施找到了談判的對手從而解決了大中型水利設(shè)施與分戶經(jīng)營體制下的農(nóng)田水利的銜接。

2022年以來逐步在全國推行的農(nóng)村稅費改革，要求鄉(xiāng)村組織不再插手家戶經(jīng)濟生產(chǎn)環(huán)節(jié)的事務(wù)，尤其是不得再以共同生產(chǎn)費的名義收取任何費用。農(nóng)民在生產(chǎn)環(huán)節(jié)需要合作解決的事務(wù)，只能通過“一事一議〞的方法籌資解決。除鄉(xiāng)村組織不得介入農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)節(jié)事務(wù)的規(guī)定外，近年來以稅費改革配套改革的名義，全國大幅度削減村組干部，甚至絕大數(shù)農(nóng)村干脆取消了村民小組長，村民小組的事務(wù)由村干部代管。在既無資金籌措渠道和能力，又無組織體系可資利用的情況下，大中型水利設(shè)施與家戶經(jīng)濟難以銜接的矛盾徹底暴露出來，以前依靠從大江、大湖、大河中調(diào)水灌溉的農(nóng)業(yè)灌區(qū)，因為不能解決與大中型水利設(shè)施的交易，而不得不另建一套不能抗大旱甚至不能抗小旱的小型水利系統(tǒng)，已經(jīng)建好的大中型水利系統(tǒng)因為不被使用，很快便被毀損。而有一日，大旱已至，小型水利設(shè)施沒有用處，中國糧食高產(chǎn)地區(qū)的可灌溉耕地大面積絕收，糧食迅即危及國家戰(zhàn)略平安。這時候，國家只能再投巨資重建已被毀損的大中型水利設(shè)施。但即使如此，仍然解決不了大中型水利設(shè)施與家戶經(jīng)濟的銜接問題。

2022年以來，我們一直在湖北省荊門市高陽鎮(zhèn)的五個村進行村莊公共項目建設(shè)實驗，其中小型水利項目是我們實驗的主要工程。在實驗過程中，我們逐步發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前水利建設(shè)中存在的嚴(yán)重問題。下列以在其中的新賀泵站灌區(qū)的調(diào)查為例，展開我們的討論。

一、灌區(qū)根本情況

新賀泵站是1976年修建的一座中型泵站，揚程24米，從漢江引水，設(shè)計灌溉能力為1.4萬畝耕地，灌區(qū)主要是高陽鎮(zhèn)官橋片的五個村，分別為新賀村、賀集村、季橋村、呂集村和官橋村，其中尤以新賀村和賀集村依賴于新賀泵站提水灌溉。在新賀泵站建成以前，以上五村主要依靠攔截流經(jīng)五村的小河流水和修挖蓄水大堰，來解決農(nóng)業(yè)抗旱問題。因為小河流水沒有源頭，可攔截河水不多，蓄水堰也無法解決農(nóng)田抗旱問題，五村大局部耕地經(jīng)常受到旱災(zāi)威脅。舉例來說，在1960——1975年，灌區(qū)所在五村因為受到旱災(zāi)，成災(zāi)面積達畝。

1977年新賀泵站建成投入使用，因為從漢江引水，以前威脅農(nóng)田收成的旱災(zāi)不再成為問題，到分戶經(jīng)營的1982年，新賀泵站每年平均抽水到達數(shù)千小時時間。

分戶經(jīng)營后，新賀泵站灌區(qū)情況有所改變。首先，因為人民公社的解體，泵站灌溉失去了強有力的組織者，五個村之間相互協(xié)調(diào)抽水灌溉的難度加大，尤其是在最需要抽水的月份，各村常為抽水次序矛盾重重。其次，靠近泵站的村，特別是新賀村，常常指望接它村抽水時的渠道漏水，來解決自己的灌溉問題，新賀村還普遍存在偷水的現(xiàn)象，即在它村從泵站抽水時，偷偷將放水渠挖開，水便流向本村田塊。再次，泵站水渠常年得不到維護，渠道漏水日趨嚴(yán)重，處在灌區(qū)下游村抽水，“好死了別人〞，即所抽之水的相當(dāng)局部漏到上游村的耕地，以至新賀泵站邊上的新賀四組村民常常抱怨〔或真或假？故作矯情？〕，在抗旱季節(jié)，新賀四組總是受到水災(zāi)之苦。

這樣一來，處在灌區(qū)下游的呂集村、官橋村和季橋村先后脫離新賀泵站灌區(qū)，逐步恢復(fù)建新賀泵站后已經(jīng)毀掉的小水利，尤其是攔截流經(jīng)村內(nèi)小河的河水。呂集村重新啟用一個已經(jīng)廢掉的荒湖蓄水，季橋村在豐水季節(jié)將河水抽入50年代未建設(shè)的一個水庫中，等到農(nóng)田需要用水時再灌溉農(nóng)田。

到此時，新賀泵站與家戶經(jīng)濟銜接困難的問題并未全部暴露出來，鄉(xiāng)村組織以共同生產(chǎn)費名義向農(nóng)戶收取抽水抗旱費用，新賀泵站與鄉(xiāng)村組織尤其是村民小組織進行抽水談判。因為每年降雨量及降雨時間不同，農(nóng)田需要從泵站抽水的抽水量有很大差別，但鄉(xiāng)村組織向農(nóng)戶按畝平攤提取的共同生產(chǎn)費卻大致相差不多，農(nóng)戶甚至不辨別共同生產(chǎn)費與鄉(xiāng)村組織收取的其他稅費的差異，共同生產(chǎn)費事實上也一直是搭著農(nóng)業(yè)稅費一并收取的。農(nóng)戶與鄉(xiāng)村組織達成的默契是：鄉(xiāng)村組織必須解決抗旱用水問題，農(nóng)戶那么按時繳納以共同生產(chǎn)費名義下達的抽水費用。農(nóng)戶在抗旱缺水時，對鄉(xiāng)村干部最常講也最有力的一句話是：“你們不趕快抽水抗旱，到時別想收到稅費〞。鄉(xiāng)村干部在農(nóng)田抗旱時節(jié)也都全力以赴，不然到秋收后收稅收費的難度極大。

到1990年代末，農(nóng)村情況有了進一步的變化，其中的關(guān)鍵變化是自上而下減輕和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民負擔(dān)的系列政策出臺，各種收稅收費工程的標(biāo)準(zhǔn)或取消，使鄉(xiāng)村組織財政來源成為問題，共同生產(chǎn)費逐步代替其他稅費成為“農(nóng)民負擔(dān)的筐，什么都往里面裝〞，農(nóng)民越來越不堪忍受鄉(xiāng)村組織收取的遠遠超過實際抗旱費用的共同生產(chǎn)費。

與此同時，在新賀泵站灌區(qū)，隨著下游村莊脫離灌區(qū)，灌區(qū)面積越來越小，而泵站工作人員的工資，泵站維護費用不可能同步減少，新賀泵站便越來越依賴于較少灌區(qū)面積來平攤泵站日常運作的費用。

更糟糕的是，作為新賀泵站灌區(qū)僅存的新賀村和賀集村，正如全國絕大數(shù)農(nóng)村一樣，在1990年代后期逐步欠下大量村級債務(wù)，隨著農(nóng)民負擔(dān)的逐步標(biāo)準(zhǔn)，還債可能性日小，而還債壓力日增〔考慮其中相當(dāng)局部債務(wù)是村干部以私人名義向農(nóng)戶借貸，這種壓力當(dāng)可以想象〕。新賀泵站仍然為新賀、賀集兩村抽水，但新賀、賀集兩村從農(nóng)戶那里以共同生產(chǎn)費名義收取的抽水費，卻并沒有交給泵站，而用作其他優(yōu)先工程。在短短的四年時間，賀集、新賀兩村便欠下新賀泵站20多萬元水費，新賀泵站不僅職工工資無法兌現(xiàn)，泵站得不到正常維護，而且沒有方法繳納抽水的電費，以至電站不再向泵站供電。

在村級債務(wù)無法化解的情況下，新賀、賀集兩村不可能歸還欠泵站的抽水費用，不僅舊費用無法繳清，而且想欠下新的抽水費。泵站方面那么因為新賀、賀集兩村的欠費，已經(jīng)無法運轉(zhuǎn)，僅僅是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強有力協(xié)調(diào)下，由村民小組另行收費，現(xiàn)金抽水以應(yīng)嚴(yán)重的正在進行著的旱災(zāi)。2022年，新賀泵站僅以此種方式為新賀四組抽過21個小時的水。

泵站抽水價格的回升，及鄉(xiāng)村組織試圖提高共同生產(chǎn)費收取規(guī)范以補其他收費之缺乏，也使農(nóng)戶不堪重負，一些修建小水利比擬方便的地方，便逐步嘗試回到與家戶經(jīng)濟相適應(yīng)的小水利之中，尤其是重新修挖堰塘，打井灌溉，在小河中修攔水壩等，這種虛高的大中型水利設(shè)施的收費不僅刺激起農(nóng)民修建小水利的熱情，而且小水利切割了大水利：小水利的修建，使農(nóng)戶在風(fēng)調(diào)雨順年景，不再需要泵站抽水，但其他必須泵站抽水農(nóng)戶無法克服自己抽水時有小水利農(nóng)戶的搭便車問題，這就使得泵站難以實際使用。換句話說，小水利建設(shè)制造了農(nóng)戶更加復(fù)雜的對大水利的需求格局，這種格局使農(nóng)戶一致行動的可能性更小。但小水利不能解決抗大旱的問題，在正長年景，農(nóng)戶不需要大水利，終究會造成大水利的毀損。但大旱之年，農(nóng)戶何以解決抗旱問題？

因此，到農(nóng)村稅費改革前夕，以鄉(xiāng)村組織收取共同生產(chǎn)費來解決大中型水利設(shè)施與家戶經(jīng)濟銜接的矛盾已經(jīng)暴露出來，并到了再難解決的程度。農(nóng)村稅費改革前，荊門市農(nóng)戶投資小水利的積極性已經(jīng)難以抵擋。而地方政府的負責(zé)人無論是糊涂還是義憤，他們在農(nóng)戶投資建設(shè)小水利上起了推波助瀾但極不負責(zé)的作用，比方高陽鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)即說“農(nóng)民要想富，脫離黃蕩湖〞〔泵站〕，“黃蕩湖〞泵站是從漢江引水的大型泵站，實際灌溉面積到達30多萬畝，正是從漢江引水的黃蕩湖泵站，徹底改造了包括高陽鎮(zhèn)在內(nèi)的數(shù)十萬畝旱包子耕地，使之成為旱澇保收的高產(chǎn)良田。

2022年在湖北全面推開的農(nóng)村稅費改革，那么成為對大中型水利設(shè)施的最后一擊，使大中型水利設(shè)施徹底無法與家戶經(jīng)濟相銜接。2022年農(nóng)村稅費改革文件規(guī)定，鄉(xiāng)村組織不得插手農(nóng)戶生產(chǎn)環(huán)節(jié)的事務(wù)，以共同生產(chǎn)費名義收取的各種費用不得再收，農(nóng)田灌溉由農(nóng)戶以村民小組為單位成立用水協(xié)會自主解決。稅費改革的這種規(guī)定，相對此前鄉(xiāng)村組織普遍以共同生產(chǎn)費來加重農(nóng)戶負擔(dān)的實際，是有道理的，問題是，農(nóng)戶用水協(xié)會基本不可能克服內(nèi)部搭便車的問題，因此不能解決大中型水利