《行政訴訟法》修改趨勢漫談

《行政訴訟法》修改趨勢鄧小兵博士蘭州大學(xué)法學(xué)院副教授中國社會科學(xué)院博士后漫談行政法與行政訴訟法的關(guān)系

行政訴訟法關(guān)于被告的規(guī)定，直接推動(dòng)了行政主體理論的發(fā)展；行政訴訟法上關(guān)于原告和第三人的規(guī)定，豐富和推動(dòng)了行政相對人的理論；行政訴訟法關(guān)于證據(jù)的規(guī)定，直接推動(dòng)了行政程序理論的發(fā)展；行政訴訟法關(guān)于受案范圍的規(guī)定，直接影響了行政行為理論的構(gòu)建；行政訴訟法關(guān)于執(zhí)行的規(guī)定，直接影響了行政行為效力理論的發(fā)展等等?？梢哉f，行政訴訟法對于行政法學(xué)的發(fā)展起到了直接的、重要的促進(jìn)作用，沒有行政訴訟法，行政法學(xué)就不能快速發(fā)展成為當(dāng)前的“顯學(xué)”。

行政訴訟法的出現(xiàn)

行政訴訟法是資產(chǎn)階級革命取得勝利并建立資產(chǎn)階級國家以后的產(chǎn)物?，F(xiàn)代國家的行政法，同刑法、民法不同，大多數(shù)國家的許多行政法律文件中，都既規(guī)定了實(shí)體法規(guī)范，又同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的程序法規(guī)范。而在刑法領(lǐng)域和民法領(lǐng)域中，實(shí)體法同程序法已基本分開，形成了刑法、刑事訴訟法和民法、民事訴訟法等相對獨(dú)立的法律部門。

行政訴訟法的發(fā)展

第二次世界大戰(zhàn)以后，有一些國家已制定了行政程序方面的單行法律，如美國的《聯(lián)邦行政程序法》、日本的《行政案件訴訟法》、德國的《聯(lián)邦行政訴訟法》等。有的國家還設(shè)有行政法院，受理行政案件。把程序法同實(shí)體法逐步分開來形成為兩個(gè)相對獨(dú)立的法律部門，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的必然趨勢。中國制定與實(shí)施《行政訴訟法》的意義中國封建時(shí)代，皇帝代表統(tǒng)治階級依靠封建法律統(tǒng)治和壓迫老百姓。當(dāng)時(shí)的法律，是民、刑、行政不分；實(shí)體、程序不分的。由于長期以來官貴民賤、官尊民卑的意識形態(tài)，人們心目中沒有民可以告官的觀念。中華人民共和國建立后，實(shí)行社會主義法制，但由于沒有建立起行政訴訟制度，老百姓要告政府及其工作人員，也缺乏法制的保障?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》的制定與實(shí)施，打破了幾千年傳下來的傳統(tǒng)觀念，建立起了民可以告官的行政訴訟制度。因此，人們普遍地把這部法律叫做“民可以告官”的法律。它是社會主義民主政治建設(shè)和社會主義法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑。中國行政訴訟法的主要內(nèi)容

《中華人民共和國行政訴訟法》于1989年4月4日由七屆全國人大第二次會議通過，同日公布，1990年10月1日起施行。法典分為11章，75條，規(guī)定了制定這部基本法律的目的和貫穿適用于整個(gè)法典的一些基本原則；什么樣的行政案件由哪一級法院來管轄；可以告到法院去的行政案件的受案范圍；行政訴訟各種參加人和他（它）們在訴訟中的法律地位、權(quán)利、義務(wù)；行政訴訟證據(jù)的種類及其有關(guān)的一些問題；行政案件的起訴程序、受理程序、審理程序、裁判程序和判決、裁定的執(zhí)行程序；制止妨害行政訴訟行為的必要措施；由國家（政府）名義承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任的行政賠償制度；有關(guān)涉外行政訴訟的一些原則；以及訴訟費(fèi)用和施行日期等問題?！缎姓V訟法》的

修改建議

一、行政爭議解決機(jī)制應(yīng)充分體現(xiàn)司法最終性

《行政訴訟法》第三條規(guī)定:“人民法院依法對行政案件獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！边@一條將審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織和個(gè)人之間的關(guān)系做了界定,但從我國行政訴訟實(shí)踐的效果來看還有所不足,故建議在這一條增加一款:“行政爭議由人民法院行使最終裁決權(quán)。”這一規(guī)定包含兩層含義:

一是一切行政行為(除法律另有明確規(guī)定的個(gè)別情形除外)均應(yīng)有機(jī)會受到司法審查;

二是司法裁決應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行?zhí)行,司法權(quán)威理應(yīng)受到行政機(jī)關(guān)的尊重。這一規(guī)定能夠更好地體現(xiàn)行政爭議解決機(jī)制中的司法最終性,保證由司法機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)的行政管理行為進(jìn)行最終的裁決,也符合當(dāng)今行政法治發(fā)展的世界潮流,有助于更有效、可靠地保護(hù)公民的合法權(quán)益。二、改革行政審判體制，

確保法院獨(dú)立公正審判行政案件

行政訴訟被告的特殊性，決定了人民法院在審理行政案件中，遇到的干擾和阻力比其他審判工作更大，為了減少人民法院在審理行政案件中的干擾和阻力，最高人民法院通過司法解釋在案件管轄上采取了一定措施，提高了案件的級別管轄。但這只是權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)槟壳拔覈ㄔ涸O(shè)置體制和法官的選任晉升管理制度充滿了地方化和行政化色彩，決定了法院很難做到獨(dú)立和公正。因此，必須通過行政訴訟制度改革創(chuàng)出一條司法改革的新路。改革的思路可以分為三種：1、比較現(xiàn)實(shí)但又不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄。同時(shí)，提高法院的審級，凡以政府為被告的，原告有權(quán)要求與被告上級政府同級的法院管轄該案。2、相對理想的方案是：在現(xiàn)有行政審判體制基礎(chǔ)上，設(shè)立最高法院和省高級法院的巡回法庭，旨在發(fā)揮巡回法庭的“特效性”和“及時(shí)性”優(yōu)勢，解決當(dāng)事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應(yīng)當(dāng)受理的行政案件、執(zhí)行機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行判決和行政機(jī)關(guān)抗拒執(zhí)行的案件?！把不胤ㄍァ本哂袃芍貙傩裕浩湟?，它是最高法院和省級法院設(shè)立的一個(gè)監(jiān)督審判機(jī)構(gòu)，不但對地方法院的案件受理、審判和執(zhí)行程序進(jìn)行全程式的監(jiān)督，而且有權(quán)對被判決履行義務(wù)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。它可以代表最高法院就個(gè)案向有關(guān)基層法院發(fā)出受理命令、重新審理命令和執(zhí)行命令。并可以應(yīng)原告的申請，直接參與對某些行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)。其二，在必要的時(shí)候，它有權(quán)決定直接受理某些一審案件；此時(shí)，最高行政法院是一審法院，它作出的判決或裁定為終局判決或裁定?！把不胤ㄍァ笔亲罡叻ㄔ汉褪「呒壏ㄔ簝?nèi)部的常設(shè)機(jī)構(gòu)，但其工作人員組成是不固定的，由最高法院和高級法院臨時(shí)抽調(diào)的法官組成，每巡回一次，它的主要組成人員就更換一次。3、最理想的方案是：借鑒許多大陸法系國家的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立相對獨(dú)立的行政法院。行政法院是直屬于最高人民法院的審判機(jī)關(guān)，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉(zhuǎn)由行政法院行使，各級人民法院行政庭取消，其他業(yè)務(wù)庭的與行政機(jī)關(guān)有關(guān)的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完全獨(dú)立于地方各級人民法院和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)。最高行政法院院長可以由最高人民法院院長兼任，也可由其他人擔(dān)任，由全國人民代表大會選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務(wù)委員會和最高人民法院的監(jiān)督。副院長、審判員由全國人大常委會根據(jù)最高行政法院院長的提請任免。高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由上級行政法院任命。行政法院的組織系統(tǒng)可以是最高行政法院和地方各級行政法院。地方各級行政法院分為基層行政法院、中級行政法院和高級行政法院。地方各級行政法院的設(shè)置不與現(xiàn)行行政區(qū)劃重疊?？梢愿鶕?jù)實(shí)際需要，按自然地域劃區(qū)設(shè)置。在交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)，可以采取由基層行政法院設(shè)立派出行政庭的方式加以解決。三、應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍

《行政訴訟法》關(guān)于“受案范圍”的現(xiàn)行規(guī)定存在明顯不足:一是受案范圍過窄,只限于“具體行政行為”;二是《行政訴訟法》第十一條列舉的八類具體行政行為的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,從立法技術(shù)上講存在瑕疵;三是“肯定列舉”的敘述模式不利于保護(hù)公民合法權(quán)益。因此有必要通過明確賦予訴權(quán)并簡化訴由的方式來擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,加大對公民合法權(quán)益的保護(hù)力度。具體來說,建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定:“公民有權(quán)就行政爭議向人民法院提起訴訟。行政爭議是指公民與行政機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生的需要通過法律調(diào)整的爭議?！薄肮窬托姓幾h依法向人民法院提起訴訟的,屬于行政訴訟的受案范圍?！?、關(guān)于抽象行政行為的審查按照現(xiàn)行的行政訴訟法的規(guī)定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問題。但是，從實(shí)際情況來看，目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多，違法實(shí)施抽象行政行為的問題日趨嚴(yán)重。而且抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，加之層次多、范圍廣，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個(gè)意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力，因此，更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。

鑒于目前抽象行政行為較為混亂，加之中國加入世界貿(mào)易組織后，有關(guān)抽象行為接受司法審查是我國應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)法律義務(wù)，所以迫切需要尋找一個(gè)行之有效的解決途徑。法院作為解釋和適用法律的權(quán)威機(jī)關(guān)，對于抽象行政行為合法性的判斷最具權(quán)威性，能夠更好地實(shí)現(xiàn)對抽象行政行為的監(jiān)督職能。首先要將納入行政訴訟范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。其次應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以該抽象行政行為直接作用的對象為相對人的范圍。此外，對抽象行政行為提起訴訟，也應(yīng)以公民、法人或其他組織的合法權(quán)益受到侵犯為前提條件。提起訴訟的條件應(yīng)不同于對具體行政行為提起訴訟的條件，即不能以相對人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件，而應(yīng)當(dāng)以相對人權(quán)利可能受到影響為前提。法院的管轄制度也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整，提高審查抽象行政行為的法院管轄級別。當(dāng)事人因適用被撤銷的抽象行政行為遭受損失的，可以在追索期限內(nèi)要求國家賠償。至于在抽象行象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當(dāng)事人則無權(quán)提出賠償?shù)恼埱蟆?、關(guān)于對內(nèi)部行政行為的救濟(jì)現(xiàn)行行政訴訟法將行政機(jī)關(guān)對其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定絕對地排除在受案范圍之外，實(shí)踐證明這是不科學(xué)的，也與世界許多國家的做法不一致。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對公務(wù)員作出的行為與其他行政行為并沒有嚴(yán)格的區(qū)別，理應(yīng)納入司法審查的范圍。3、關(guān)于其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督與救濟(jì)

按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，除行政機(jī)關(guān)以外，法律法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施的行為也要接受法院的司法審查。而何種組織屬于法律法規(guī)授權(quán)的組織卻在理論上沒有定論。我們認(rèn)為，這個(gè)概念并不科學(xué)，而應(yīng)代之以“其他公權(quán)力主體”的概念。即所有行使公權(quán)力的主體，無論是國家行政機(jī)關(guān)，還是事業(yè)單位、社會團(tuán)體、自治組織都應(yīng)當(dāng)接受法院的司法審查。所以，諸如居民委員會、村民委員會、律師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會、足球協(xié)會等組織對其成員作出的各種法律行為，除非屬于平等民事法律關(guān)系調(diào)整的范圍，一律都應(yīng)納入行政訴訟范圍，接受法院的司法審查。4、關(guān)于行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍根據(jù)行政訴訟法第十一條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定，我國行政訴訟保護(hù)的權(quán)益范圍僅限于相對人的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)。而行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等權(quán)利，以及受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等其他權(quán)利的，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規(guī)的特別規(guī)定。這種權(quán)利保護(hù)范圍顯然過窄，與我國法治的發(fā)展方向是不一致的。在未修改現(xiàn)行行政訴訟法的情況下，有時(shí)法院只能通過擴(kuò)大解釋人身財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍解決這類問題，但這不是長久之計(jì)。為了更加周全地保護(hù)公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)修改行政訴訟法，將所有憲法和法律賦予公民法人的權(quán)利都納入行政訴訟的保護(hù)范圍。

5、應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟的救濟(jì)范圍。

從我國的司法實(shí)踐來看,隨著改革開放的進(jìn)程不斷加快,進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟救濟(jì)的范圍,除了違法侵權(quán)責(zé)任以外,將行政合同違約責(zé)任、行政指導(dǎo)過錯(cuò)責(zé)任、公共營造物致?lián)p責(zé)任以及補(bǔ)償責(zé)任等等納入救濟(jì)范圍已是客觀要求。故提出如下建議:

建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中因違法或者過錯(cuò)對公民合法權(quán)益造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在合同履行過程中的違約行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任或參照民法相關(guān)規(guī)定承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)的過程中由于故意或重大過失對公民合法權(quán)益造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的合法行政行為對公民合法權(quán)益造成損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。公民單獨(dú)就損害賠償、補(bǔ)償提出請求應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決,對行政機(jī)關(guān)的處理不服或者行政機(jī)關(guān)逾期不予答復(fù)的可以向人民法院提起訴訟?！蔽濉?yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟參加人范圍從多年來的行政訴訟制度實(shí)踐看,《行政訴訟法》關(guān)于訴訟參加人的規(guī)定存在一些突出問題。主要表現(xiàn)為:

行政訴訟原告的范圍狹窄,資格的確立規(guī)則不明確;

未規(guī)定行政公益訴訟,在國家利益或社會公共利益受到損害、又無行政相對人起訴的情況下,不能有效維護(hù)國家利益和社會公共利益;

行政訴訟第三人的確立規(guī)則不明確,第三人的范圍比較狹窄;

未建構(gòu)訴訟代表人制度,在當(dāng)事人眾多的情況下不利于訴訟的順利進(jìn)行等等。故亟需進(jìn)一步明確行政訴訟原告資格的確立規(guī)則和范圍,建構(gòu)行政公益訴訟制度,明確行政公益訴訟原告的范圍,明確行政訴訟第三人的確立規(guī)則并擴(kuò)展其范圍,規(guī)定行政訴訟代表人制度及其具體內(nèi)容。具體而言,建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定:“認(rèn)為行政行為侵害其權(quán)益或?qū)ζ湓斐刹焕绊懙墓裼袡?quán)提起行政訴訟。但是,公益行政訴訟的原告資格不受上述規(guī)定的限制?！薄叭嗣駲z察院認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的,可以提起公益行政訴訟。在人民檢察院不提起公益行政訴訟的情況下,公民認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的,可以提起公益行政訴訟?！薄巴崞鹪V訟的行政行為或者訴訟結(jié)果有利害關(guān)系的其他公民可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟?！绷?、明確行政訴訟被告資格問題由于我國行政機(jī)關(guān)林立，層次復(fù)雜，存在大量的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)授權(quán)組織，所以，如何確定這些主體的訴訟地位將是行政訴訟法修改的重點(diǎn)。我們認(rèn)為，可以考慮將行政訴訟的被告界定為“以自己的名義作出行政行為，又能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的主體”。七、行政訴訟立法應(yīng)當(dāng)兼顧公平與效率

(一)建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定:“訴訟期間,停止所爭議行政行為的執(zhí)行,并由人民法院制作決定書。但有下列情形之一的,不停止行政行為的執(zhí)行,并告知當(dāng)事人:(1)原告同意執(zhí)行的;(2)經(jīng)被告或有利害關(guān)系的第三人申請,經(jīng)人民法院審查,認(rèn)為停止行政行為的執(zhí)行會對國家或社會重大公共利益或第三人利益造成不可彌補(bǔ)的損失的;(3)規(guī)范性文件已經(jīng)生效的;(4)法律、法規(guī)規(guī)定不停止執(zhí)行的?！弊龃诵薷牡睦碛墒?行政訴訟原告、被告之間的實(shí)際地位懸殊,不停止執(zhí)行可能給原告帶來利益損害,并影響其起訴的積極性,故應(yīng)規(guī)定一般情形下停止執(zhí)行為原則,同時(shí)規(guī)定例外情形。再則,由于行政行為的公定力、拘束力等特性及行政效率的要求,停止執(zhí)行所爭議行政行為應(yīng)由法院決定,并允許當(dāng)事人提出異議;而不停止執(zhí)行所爭議行政行為是一種常態(tài),則不必由法院決定,但也應(yīng)給予當(dāng)事人救濟(jì)機(jī)會。(二)建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定:“人民法院審理行政案件，在雙方自愿、被告行政機(jī)關(guān)對訴訟標(biāo)的享有自由裁量權(quán)、不損害國家、社會公共利益及第三人利益的情形下，可以適用調(diào)解,可以和解?！?三)建議在《行政訴訟法》中明確規(guī)定:“中級人民法院和基層人民法院審理下列一審行政案件,可以適用簡易程序:(1)訴訟標(biāo)的額在1000元以下的行政案件;(2)用簡易程序作出的行政處罰、行政許可案件;(3)初步審查有可能在程序上駁回起訴的案件;(4)事實(shí)認(rèn)定無異議,僅對法律適用或程序有異議的案件;(5)不服行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的案件;(6)雙方當(dāng)事人合意選擇并申請適用簡易程序的案件?！卑恕⑼晟谱C據(jù)規(guī)則行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定比較適合，但還不夠全面系統(tǒng)，缺少關(guān)于舉證時(shí)限、證明標(biāo)準(zhǔn)、證明對象、證據(jù)的審查判斷、與行政程序中證據(jù)的關(guān)系等問題的詳細(xì)規(guī)定，還不能完全解決行政訴訟中有關(guān)證據(jù)的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證中的所有問題。為正確認(rèn)定行政案件事實(shí)，實(shí)現(xiàn)行政訴訟的公正和效率，保障當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利，有必要通過行政訴訟法的修改制定出有關(guān)當(dāng)事人舉證、質(zhì)證、法院調(diào)取證據(jù)的審查認(rèn)定等較為具體的規(guī)則，形成一套符合行政訴訟規(guī)律的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證規(guī)則，為審判人員認(rèn)定各種證據(jù)的能力提供規(guī)范依據(jù)。修改建議稿充分考慮了行政訴訟的特殊性，對行政訴訟證據(jù)增加了諸多有特色性的規(guī)定。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，在明確被告承擔(dān)舉證責(zé)任的基礎(chǔ)上，規(guī)定原告享有舉證的權(quán)利，只在例外的情形下承擔(dān)提供證據(jù)的責(zé)任。其次，規(guī)定了原告、第三人提供證據(jù)或被告舉證的時(shí)限。原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)，被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起20日內(nèi)提供全部證據(jù)和所依所需依據(jù)的規(guī)范性文件。再次，明確規(guī)定被告及其訴訟代理人均不得自行向原告收集證據(jù)。強(qiáng)調(diào)不得“自行”取證主要是強(qiáng)調(diào)經(jīng)法院準(zhǔn)許，被告仍可以取證。再其次，認(rèn)可了實(shí)踐中積極探索的庭前證據(jù)交換制度，其目的在于通過證據(jù)交換使當(dāng)事人在庭審前即將全部證據(jù)提出，整理案件要點(diǎn)，固定爭點(diǎn)和證據(jù)，以保障開庭審理的順利進(jìn)行。通過證據(jù)開示、交換，被告可以決定是否需要向人民法院提出申請補(bǔ)充或收集反駁證據(jù)，從而保證程序公平和訴訟效率。同時(shí)，規(guī)定當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過程中沒有爭議并記錄在卷的證據(jù)，經(jīng)審判人員在庭審中說明后，可以作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，有利于提高訴訟效率。同時(shí)還強(qiáng)化了被告到庭應(yīng)訴的義務(wù)。規(guī)定經(jīng)合法傳喚，因被告無正當(dāng)理由拒不到庭而需要依法缺席判決的，被告提供的證據(jù)不能作為定案的依據(jù)。在證人作證方面，修改建議稿強(qiáng)調(diào)證人出庭作證義務(wù)，允許原告或者第三人要求相關(guān)行政執(zhí)法人員作為證人出庭作證，增設(shè)專家輔助人。建議修改稿還確立了比較完整的認(rèn)證規(guī)則體系。一是引入法官自由心證；二是確立非法證據(jù)排除規(guī)則；三是確立案卷外證據(jù)排除規(guī)則，規(guī)定被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，人民法院一般不予采納；四是確立推定規(guī)則，即妨礙舉證的推定，規(guī)定原告確有證據(jù)證明被告持有的證據(jù)對原告有利，被告無正當(dāng)事由拒不提供的，可以推定原告的主張成立；五是確立最佳證據(jù)規(guī)則，即規(guī)定證明同一事實(shí)的數(shù)個(gè)證據(jù)，其證明效力如何認(rèn)定。九、解決行政判決裁定執(zhí)行難

和非訴執(zhí)行的問題長期以來，行政判決裁定的執(zhí)行難是一個(gè)棘手的問題。最主要的原因是法院缺乏司法權(quán)威和獨(dú)立性，被告敢于抗拒法院的裁判。目前法律規(guī)定“罰款”和“向行政機(jī)關(guān)提出司法建議”等執(zhí)行方式遠(yuǎn)不能解決所有執(zhí)行難問題。為此，我們建議通過修改行政訴訟法的方式采取以下幾項(xiàng)措施，保障行政判決的執(zhí)行效果:第一，提高執(zhí)行法院的審級。即所有行政案件的執(zhí)行均交由高于被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)級別的法院執(zhí)行。第二，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)首長的法律責(zé)任。我國行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，他應(yīng)該對行政機(jī)關(guān)的全部行為負(fù)責(zé)任。拒不執(zhí)行法院判決裁定構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《刑法》第313條規(guī)定追究行政首長的“拒不執(zhí)行判決、裁定罪”。行政訴訟法應(yīng)該對此作出明確規(guī)定。第三，改革非訴執(zhí)行制度，建立“官告民”的簡易訴訟制度。建議制定《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)一部分強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政機(jī)關(guān)對作為和不作為義務(wù)，容忍義務(wù)，享有自我執(zhí)行的權(quán)力。如對于吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的處罰，可以采取斷水?dāng)嚯?、?qiáng)制封閉、填埋、收繳證照等執(zhí)行措施。同時(shí)，對于數(shù)額較大的金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，如罰款和沒收，為了防止執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制措施，建議創(chuàng)設(shè)“官告民”的簡易訴訟制度，由法院運(yùn)用簡易程序?qū)彶楹髨?zhí)行。十、完善行政訴訟類型與裁判制度行政訴訟的種類是指公民、法人和其他組織可以提起行政訴訟請求救濟(jì)且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁判的訴訟形態(tài)?！缎姓V訟法》只對判決的形式進(jìn)行了規(guī)定，而未規(guī)定訴訟的種類。根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，我國行政訴訟的判決分為維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決。最高人民法院司法解