我國船舶污染事故應急預案體系

1我國船舶污染事故應急預案體系河北海事局李躍全2009年11月2主要內(nèi)容一、國家突發(fā)事件應急預案體系二、我國船舶污染事故應急體系三、西北太船舶污染事故應急預案四、新的防治船舶污染海洋環(huán)境條例的規(guī)定五、未來發(fā)展展望3一、國家突發(fā)事件應急預案體系

突發(fā)事件應對法確立的主要制度（一）統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的管理體制

1、突發(fā)事件的分類與分級

—突發(fā)事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等4類；

—按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般等四級；

—法律、行政法規(guī)和國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定；

—突發(fā)事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。4（一）統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的管理體制2、統(tǒng)一領導、分級負責、屬地為主

—縣級政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；

—涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責；

—突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級政府應當立即進行先期處置，控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應急救援工作，并立即向上一級政府報告，必要時可以越級上報。

—發(fā)生地的縣級政府不能消除或者不能有效控制的，由上級政府統(tǒng)一領導應急處置工作。

—法律、行政法規(guī)規(guī)定由國務院有關部門對突發(fā)事件應對工作負責的從其規(guī)定，地方政府應當予以配合、提供支持。5（一）統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的管理體制3、綜合協(xié)調(diào)機制

—國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應對工作；根據(jù)實際需要，設立國家突發(fā)事件應急指揮機構，必要時派出工作組指導有關工作。

—縣級以上地方政府設立突發(fā)事件應急指揮機構，統(tǒng)一領導、協(xié)調(diào)本級政府各有關部門和下級政府開展有關突發(fā)事件的應對工作。

—上級政府主管部門根據(jù)各自職責，指導、協(xié)助下級政府及其相應部門做好有關突發(fā)事件的應對工作；

—國務院和縣級以上地方政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及其具體職責由國務院規(guī)定。6（一）統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的管理體制3、軍隊參與應急

—解放軍、武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務院、中央委的命令，參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作。4、國際合作

—中華人民共和國政府在突發(fā)事件的預防、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等方面，同外國政府和有關國際組織開展合作與交流。7（二）預防與應急準備制度１、應急預案制度

—國家建立健全突發(fā)事件應急預案體系。

—國務院制定國家突發(fā)事件總體應急預案，組織制定國家突發(fā)事件專項應急預案；國務院有關部門根據(jù)各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發(fā)事件部門應急預案。

—地方人民政府及其有關部門應當根據(jù)有關法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其相關部門的應急預案以及本地區(qū)的實際情況，制定相應的突發(fā)事件應急預案。

—應急預案制定機關應當根據(jù)實際需要和情勢變化，適時對應急預案予以修訂。

—應急預案制定、修訂程序由國務院規(guī)定。8（二）預防與應急準備制度１、應急預案制度

—應急預案應當根據(jù)本法和其他有關法律、行政法規(guī)，針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和可能造成的社會危害，具體規(guī)定突發(fā)事件應急管理工作的組織指揮體系與職責，突發(fā)事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等內(nèi)容。

9（二）預防與應急準備制度2、培訓制度

—縣級以上人民政府應當建立健全突發(fā)事件應急應急管理培訓制度，對行政機關負有應急處置職責的工作人員定期進行培訓。3、應急救援隊伍體系建設

—縣級以上政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍，政府有關部門可以設立專業(yè)應急救援隊伍。

—縣級以上政府及其有關部門可以建立志愿者應急救援隊伍，單位應當建立專職或者兼職應急救援隊伍。

—縣級以民政府應當加強專業(yè)與非專業(yè)應急救援隊伍的合作，聯(lián)合培訓、演練，提高合成、協(xié)同應急的能力。

—政府及其有關部門、有關單位應當為專業(yè)應急救援人員購買人身意外傷害保險，配備必要的防護裝備和器材，減少其人身風險。10二、我國船舶污染事故應急預案體系

1、我國船舶污染風險2、國際法及國內(nèi)法規(guī)定3、應急預案體系框架4、應急反應程序111、我國船舶污染風險

溢油事故概況*2008年中國海域海水環(huán)境質(zhì)量13.7萬平方公里海域未達到清潔海域水質(zhì)標準其中較清潔海域面積：6.5萬平方公里污染海域面積：7.2萬平方公里與2007年相比污染海域面積減少約2.2萬平方公里較清潔海域面積增加約1.4萬平方公里近岸局部海域水質(zhì)略有好轉(zhuǎn)*2008年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報12

污染海域分布遼東灣渤海灣萊州灣長江口杭州灣珠江口部分大中城市近岸局部水域

13

水上石油運輸及航運業(yè)狀況*中國石油進口2007:進口1.97億噸石油（其中1.63億噸原油）2008:超過2億噸（其中1.79億噸原油）同比增長9.5%沿岸水域航運狀況超過90%的進口石油通過船舶運輸運載石油、有毒有害化學品和其他貨物的船舶艘次增加,使得近岸水域船舶密度明顯增大，溢油及有毒有害化學品（HNS）泄漏的風險提高*據(jù)海關總署統(tǒng)計數(shù)字14

*近年來水上溢油事故的趨勢(1990-2008)溢油量50噸以上的事故數(shù)量：56總溢油量：17,325噸平均每次事故溢油量：309噸2008年未發(fā)生溢油量50噸以上的水上溢油事故*中國海事局統(tǒng)計數(shù)據(jù)15

常見溢油類型：燃料油（33起，59%），柴油（9起，16%），原油（6起，10.7%）溢油類型溢油量（噸）事故數(shù)量平均溢油量（噸）原油31326522燃料油8299.633251.5柴油3331.89370.2潤滑油4701470汽油17553585石腦油1871–混合溢油

150350總計17325.45630916近年來水上溢油事故的趨勢1990—2008年溢油量50噸以上的水上溢油事故數(shù)量

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年度溢油總量呈現(xiàn)下降趨勢（2002—2008）年度溢油總量（溢油量10噸以上的事故）18

主要溢油事故原因：碰撞（35起事故，占事故總數(shù)的62.5%，碰撞事故溢油量8514.6噸，占總溢油量的49%）Causeofoilspillaccidentsabove50tonsfrom1990to2008溢油類型事故原因原油碰撞3，爆炸1，碰撞沉沒1，其他1燃料油碰撞17，傾覆4，擱淺4，沉沒2，碰撞沉沒3，其他3柴油碰撞4，碰撞沉沒1，爆炸1，擱淺1，沉沒2潤滑油碰撞沉沒1汽油碰撞2，擱淺1石腦油碰撞1混合溢油碰撞2，傾覆119

溢油量50噸以上的水上溢油事故原因（1990—2008）20

近年來HNS泄漏事故的趨勢（1997-2008）泄漏量50噸以上的事故數(shù)量：15總泄漏量：5165噸平均每次事故泄漏量：344噸泄漏量最大的事故：2000噸鹽酸泄漏入海（2004年）2008年未發(fā)生泄漏量50噸以上的事故21

近年來HNS泄漏事故的趨勢（1997-2008）HNS泄漏量50噸以上的事故數(shù)量：近年來呈下降趨勢22

常見的HNS泄露事故:酸類（8起事故，53.3%）化學品類型泄漏量（噸）事故數(shù)量平均泄漏量（噸）濃硫酸14456240.8鹽酸210021050苯1491–四氯化碳2201–苯乙烯6391–氫氧化鈉溶液2401–MMA和

PMA2251–甲苯671–二甘醇801–總計51651534423

泄漏量50噸以上的HNS泄漏事故原因（1997—2008）碰撞為主要的事故原因化學品類型事故原因濃硫酸碰撞3，擱淺2，沉沒1鹽酸擱淺沉沒1，沉沒1苯擱淺四氯化碳擱淺苯乙烯碰撞氫氧化鈉溶液碰撞MMA和PMA擱淺甲苯碰撞二甘醇船殼破裂242、國際及國內(nèi)法律規(guī)定（1）OPRC/OPRC-HNS（2）海洋環(huán)境保護法（3）防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例25（1）OPRC/OPRC-HNS

背景“ExxonValdez”號油輪事故26“ExxonValdez”號油輪事故概況1989年11月25日觸礁擱淺在美國阿拉斯加的威廉王子灣漏出原油3.6萬噸當時氣候惡劣采取的應急措施未能完全湊效污染的海岸1609公里、海域達7770平方公里威廉王子灣的海洋生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，大量野生動物死亡，漁業(yè)資源受到危害，漁場被迫關閉，影響極大美國海岸警備隊對此事故跟蹤了三年EXXON石油公司為此事故支付罰款、清污費、賠償費和其它費用約合80億美元。27OPRC公約的誕生美國通過這次污染事故吸取教訓，于1990年頒布實施防污法案，并稱為OPA90，同時認識合作必要性1990年11月19-30日，IMO召開外交大會，會上通過了一個公約，即《1990年國際油污防備反應合作公約。該公約于1995年5月13日對締約國生效，目前已有74個國家加入我國于1998年3月31日加入，于1998年6月30日對我國生效28加入公約《國務院關于決定加入<1990年國際油污防備、反應和合作公約>的批復》（國函[1998]6號）

“……我國加入公約后，在國務院環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指導下，由交通部會同國務院有關部門按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定組織實施該公約?！?/p>

國務院

1998年1月21日1998年3月31日加入公約，當年6月30生效292000年4月1日生效的

新《海環(huán)法》國家根據(jù)防止海洋環(huán)境污染的需要，制定國家海上污染事故應急計劃沿?？赡馨l(fā)生重大海洋環(huán)境污染事故的單位應當依照國家的規(guī)定，制定污染事故應急計劃沿?？h級以上地方人民政府及其有關部門在發(fā)生重大海上污染事故時，必須按照應急計劃解除或者減輕危害30（2）裝卸油類的港口、碼頭、裝卸站和船舶必須編制溢油污染應急計劃，并配備相應的溢油污染應急設備和器材

國家海事行政主管部門負責制定全國船舶重大海上溢油污染事故應急計劃31新防污條例及未來發(fā)展趨勢2009年9月2日國務院常務會議原則通過新《條例》針對船舶污染預防、污染事故應急、事故調(diào)查和損害賠償設定了一系列新的制度，包括防污應急設備專項驗收制度、污染物接收作業(yè)許可制度、污染危害性貨物進出港許可制度、污染危害性不明貨物評估制度、開箱查驗制度、污染清除作業(yè)協(xié)議制度、船舶污染事故應急反應制度、船舶污染事故調(diào)查處理制度、油污損害民事責任強制保險和基金制度等1、從規(guī)劃、預案體系、監(jiān)測監(jiān)視機制、應急防備能力（國家、地方政府、企業(yè)）2、事故等級劃分提高3、新制度：風險與能力相適應、清污協(xié)議服務、清污效果評估制度、設備檢測、人員培訓新防污條例及未來發(fā)展趨勢防污條例出臺前的準備工作：從2007年起啟動了5個配套部門規(guī)章的起草工作，并列入了我部2009年立法計劃。目前，《船舶油污損害民事責任保險管理辦法》已提交部政法司審議；《船舶及其相關作業(yè)污染防治管理規(guī)定》和《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和處置管理規(guī)定》將于近期提交部政法司；《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》已經(jīng)起草完成，并列入財政部2009年立法計劃。32新防污條例及未來發(fā)展趨勢下一步主要工作計劃一是要落實防污應急設備專項驗收制度，擬制定防污應急設備專項驗收管理辦法，在《船舶污染海洋環(huán)境應急防備和處置管理規(guī)定》出臺后由我局頒布實施；二是要按照2008年部船舶溢油應急處置能力建設工作方案專題會議要求，引導港航企業(yè)與專業(yè)應急公司簽訂應急服務協(xié)議，將專業(yè)應急清污公司標準作為船舶污染物接收企業(yè)資質(zhì)的前提條件，促進市場化運作的專業(yè)應急公司健康發(fā)展；33新防污條例及未來發(fā)展趨勢三是我局于2008年已向部科技司提交申報“船舶污染控制技術交通行業(yè)重點實驗室”的相關報告，尚在審查之中。我局將進一步按照要求做好申報和建設工作；四是努力提高船舶污染事故監(jiān)控能力，包括衛(wèi)星遙感和航空遙感監(jiān)視，目前已要求煙臺溢油應急技術中心開始對渤海海域進行衛(wèi)星遙感試點，下一步在試點的基礎上，考慮擴大應用范圍；34新防污條例及未來發(fā)展趨勢五是爭取推動國務院出臺《國家重大海上油污染事故應急預案》和《全國船舶溢溢油應急處置能力建設指導意見》，研究編制防治船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境應急能力建設規(guī)劃，報國務院批準后公布實施。六是落實好“十一五”期間船舶溢油應急設備庫和清污船的建造；編制好“十二五”規(guī)劃的相關內(nèi)容。35新防污條例及未來發(fā)展趨勢七是積極配合財政部出臺《船舶油污損害賠償基金征收和使用管理辦法》。八是加強對船舶污染應急作業(yè)、指揮人員的培訓和對船舶污染事故調(diào)查官的培訓，提高船舶污染事故調(diào)查和應急處置水平。3637我國目前海上船舶溢油應急計劃的構架中國海上船舶溢油應急計劃北方海區(qū)溢油應急計劃南海海區(qū)溢油應急計劃特殊海區(qū)溢油應急計劃東海海區(qū)溢油應急計劃船上油污應急計劃臺灣海峽水域溢油應急計劃秦皇島海域溢油應急計劃其它特殊區(qū)域溢油應急計劃港口污染應急計劃碼頭和設施污染應急計劃38船舶污染事故應急預案的現(xiàn)狀船舶溢油應急預案體系初步建立。為執(zhí)行OPRCl990公約和《海環(huán)法》的相關要求，交通部和國家環(huán)保局于2000年4月1日共同頒布實施了《中國海上船舶溢油應急計劃》，在全國范圍內(nèi)開展了各級應急預案體系的建設工作。目前我國已參加國際區(qū)域性溢油應急合作計劃1個，國內(nèi)頒布實施國家級溢油應急計劃1個，海區(qū)級溢油應急計劃4個，省級應急計劃9個、地市級溢油應急計劃58個。按照公約要求，我國國際航線和國內(nèi)航線船舶分別于1995年和1996年編制完成了《船上油污應急計劃》，運輸有毒有害液體化學品的船舶于2001年編制完成了《船舶海洋污染應急計劃》；同時，我國與周邊國家和地區(qū)共同研究編制了《西北太平洋區(qū)域行動計劃》，現(xiàn)已生效實施；船舶污染事故應急預案的現(xiàn)狀為更好地整合國內(nèi)資源，加強國內(nèi)區(qū)域間的協(xié)作，交通部海事局主持編制完成并實施了《珠江口區(qū)域海上溢油應急計劃》、《臺灣海峽水域船舶油污應急協(xié)作計劃》、《渤海海域船舶污染應急聯(lián)動協(xié)作機制》等協(xié)作行動計劃?；拘纬闪藝壹?、海區(qū)、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、港口（碼頭）和船舶六級溢油應急反應體系。3940發(fā)展展望海洋污染應急機制的建立已經(jīng)做了多年的努力，國務院也對如何完善海洋污染應急和賠償機制進行了專門研究。當前要抓住全國上下學習、實踐科學發(fā)展觀的時機，破解難題，按照統(tǒng)籌規(guī)劃應急能力建設、整合資源、統(tǒng)一指揮海洋污染應急、扶持社會力量建設等多方面入手，逐步建立統(tǒng)一高效的海洋污染應急機制。未來發(fā)展展望存在的問題一是對船舶溢油應急工作的緊迫性認識不足。一直以來，國家對水上安全的投入整體偏低。多數(shù)地方政府對溢油應急能力建設沒有實質(zhì)性財政投入，在人、財、物等方面也缺乏必要的支持和保障措施。僅有一些經(jīng)濟發(fā)達的沿海城市，如深圳、青島等地方政府在溢油應急體系建設方面才有一定的投資。4142未來發(fā)展展望二是沒有建立統(tǒng)一的海洋污染應急預案?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》規(guī)定的國家重大海上污染事故應急計劃尚未建立。原交通部會同環(huán)?？偩钟?000年頒布了《中國海上船舶溢油應急計劃》，但該計劃覆蓋面小，法律層次低，強制力不夠，實施難度大，目前急需建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、覆蓋全部水域（海上、內(nèi)河）的國家水上污染事故應急預案體系。未來發(fā)展展望三是海洋污染組織指揮體系不完善，相關部門未能形成合力。目前五個涉海污染管理部門各司其職，分別管理相應的污染應急管理，相互溝通協(xié)調(diào)尚嫌不夠，出現(xiàn)無主污染源事故時存在推諉責任的現(xiàn)象，使得事故處置效率低下，難以形成統(tǒng)一高效的組織指揮體系。43未來發(fā)展展望四是應急處置能力遠不能適應形勢需要，應急設備總量不足。國家和地方政府投資建設的溢油應急反應中心規(guī)模小，社會清污力量勢單力薄，應急能力尚不具備應對我國管轄海域內(nèi)溢油污染事故特別是重大溢油事故的能力。據(jù)統(tǒng)計，我國沿海船舶溢油污染事故的清污率只有7％，而國際上已達70%以上，每年在我國沿海海域發(fā)生的船舶溢油污染絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。有毒有害化學品的應急能力亟待建立。44未來發(fā)展展望五是應急保障機制未能建立。船舶污染損害賠償機制是船舶溢油應急體系的保障機制。雖然新修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》對建立實施我國船舶油污損害賠償機制有明確的法律依據(jù)，但是至今包括船舶油污強制保險制度、船舶油污基金制度尚未真正建立實施，清污費用無清償保障，導致清污手段、清污能力得不到發(fā)展，嚴重影響到海上溢油應急反應體系的有效運作。45未來發(fā)展展望下一步加強海上污染應急體系建設的設想一是盡快出臺國家重大海上污染事故應急計劃當前實施的《中國海上船舶溢油應急計劃》覆蓋面小，層次低，強制力不夠，實施難度大。應盡快按照《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，由交通運輸部統(tǒng)籌指導，在相關部門的協(xié)同下，建立起涵蓋海上、內(nèi)河水域的，功能全面、職責分明、機制健全、各方面協(xié)調(diào)一致的水上重大污染事故應急反應預案，由國務院發(fā)布實施。46未來發(fā)展展望二是建立統(tǒng)一高效的指揮協(xié)調(diào)機構應充分發(fā)揮中國海上搜救中心的組織指揮職能，在堅持各有關部門依法對有關海洋污染管理各司其職、各負其責的基礎上，對各類水上污