西方行政學(xué)名著- 美國公共行政的思想危機(jī)

2/5/2023美國公共行政的思想危機(jī)

文森特.奧斯特羅姆

2/5/2023作者簡介文森特·奧斯特羅姆(VincentA.Ostrom)——美國著名政治學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家、行政學(xué)家和政策分析學(xué)家，公共選擇理論的開創(chuàng)者之一、美國公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一。2/5/2023作者簡介他是印第安那大學(xué)政治學(xué)系阿瑟?本特利榮譽(yù)退休教授、政治理論與政策分析中心主任之一，印第安那大學(xué)政治理論與政策分析研究所創(chuàng)始人、其首創(chuàng)的政治理論與政策分析研究所已經(jīng)被公認(rèn)為美國公共選擇的三大學(xué)派之一。文森特?奧斯特羅姆是研究憲政與聯(lián)邦主義的著名學(xué)者。主要集中于公共服務(wù)尤其是公共資源與發(fā)展的多中心制度基礎(chǔ)研究，為發(fā)展中世界進(jìn)行政策咨詢方面作出了可貴的貢獻(xiàn)。2/5/2023目錄第一章信息危機(jī)第二章美國公共行政的思想主流第三章當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究第四章民主制行政的理論：被拋棄的選擇第五章選擇未來第六章美國政府持續(xù)的憲法危機(jī)第七章思想危機(jī)及其他2/5/2023章節(jié)內(nèi)容第一章信心危機(jī)第一節(jié)公共行政研究的持續(xù)危機(jī)第二節(jié)作為范式問題的危機(jī)第三節(jié)公共行政的范式問題2/5/20231.1信心危機(jī)美國建國第三個世紀(jì)之時，21世紀(jì)是否將是美國的世紀(jì)，美利堅合眾國是否會作為一個國家而幸存。美國人正在喪失信心。作者假設(shè)當(dāng)代美國社會病部分源于公共行政學(xué)說，，并進(jìn)一步設(shè)想這一可能性，繼續(xù)依靠這些學(xué)說，以此作為補(bǔ)救當(dāng)代社會病癥方案的基礎(chǔ)，會進(jìn)一步損害人類的福利。換句話說，我們的學(xué)說包含著很壞的藥，所以應(yīng)為公共行政研究奠定新的基礎(chǔ)。作者從公共行政研究和作為范式問題這兩個角度深入研究了思想危機(jī)。2/5/20231.2公共行政研究的持續(xù)危機(jī)公共行政研究在第二次世界大戰(zhàn)前夕形成了高潮，行政理論認(rèn)為，可以用技術(shù)方案解決公共問題。這時美國總統(tǒng)行政管理委員會《特別研究報告》(1937)以及古立克、厄威克編輯的配套書《行政科學(xué)文集》的出版標(biāo)志了這一高潮。不幸的是戰(zhàn)爭年代的控制措施陷入了持續(xù)的失敗。梅奧及其同事的研究，發(fā)現(xiàn)組織人際關(guān)系因素對生產(chǎn)力的影響似乎比組織的正式框架更大。而西蒙明確拒絕公共行政原則，認(rèn)為它們只是一些諺語。西蒙還走得不夠遠(yuǎn)，他的理論批評得到了不是更少的傳統(tǒng)的結(jié)論。韋伯在同一時間出版的《經(jīng)濟(jì)與社會》與傳統(tǒng)的公共行政理論在形式和方法上都是充分一致的。韋伯認(rèn)可價值祛除的社會科學(xué)，與西蒙價值－事實二分法的立場是一致的。戰(zhàn)后對傳統(tǒng)公共行政取向的挑戰(zhàn)伴隨著一輪強(qiáng)化美國公共行政學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的思想浪潮。2/5/20231967年末，瓦爾多將公共行政的信心危機(jī)看成是身份危機(jī)?！把芯恐黝}的性質(zhì)與范圍和研究、教學(xué)這一研究主題的方法都變得有問題了”經(jīng)過20年的批評，無法知道我們是什么（研究主題），也無法知道我們應(yīng)該如何進(jìn)行（方法）他認(rèn)為在其原來提出問題的層次無法解決這一問題。當(dāng)專業(yè)人員對其專業(yè)知識的根本效力缺乏信心時，在提供專業(yè)咨詢方面應(yīng)該極其謹(jǐn)慎。公共行政頭等重要的事情是去認(rèn)識在過去一代人時間里籠罩該領(lǐng)域研究工作的信心危機(jī)（身份危機(jī)），來厘清導(dǎo)致這一身份危機(jī)的概念性問題。理解這一問題第一步是將身份危機(jī)看作是科學(xué)研究歷史上重復(fù)出現(xiàn)的問題。2/5/20232.2作為范式問題的危機(jī)“常規(guī)科學(xué)的本質(zhì)特征是原則上認(rèn)同基本理論范式或者框架，在此，一群學(xué)者分享著共同的理論假設(shè)和界定重要術(shù)語及其關(guān)系的共同語言”。認(rèn)同是每一位學(xué)者在組織及進(jìn)行其研究時都視之為當(dāng)然。庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中，提出了范式一詞。范式告訴學(xué)者在研究活動中應(yīng)該“把握”什么。對一個范式形成普遍的共識時，學(xué)者們就在這一框架的限制內(nèi)進(jìn)行研究。而在范式危機(jī)時期會出現(xiàn)大量相互競爭的對主導(dǎo)范式的闡釋。對主導(dǎo)范式的爭論放松了共同理解的紐帶。當(dāng)傳統(tǒng)理論其他模式的發(fā)展依然無法解決主要危機(jī)時，完全不同的范式設(shè)計就有必要了。科學(xué)工作就從主導(dǎo)范式對新問題的應(yīng)用轉(zhuǎn)回到質(zhì)疑理論框架本身是否充分。只有在有替代范式的情況下才能夠期待解決公共行政的思想危機(jī)。2/5/20232.3公共行政的范式問題公共行政領(lǐng)域的危機(jī)意識起源于公共行政理論所內(nèi)含的范式的不足。西蒙挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)公共行政理論，但是它只是舊理論范式的另一種解釋。當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家著作中內(nèi)含著替代范式。官僚制理論是傳統(tǒng)公共行政理的核心概念，而且當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家將公益物品和服務(wù)的供給看成是公共行政的核心問題?！耙粋€思想結(jié)構(gòu)就像一付眼鏡。我們透過我們的眼鏡，運(yùn)用思想結(jié)構(gòu)在我們的心靈之‘眼’形成圖像，即思想洞察力，來觀察和歸置世界中的事件”民主制行政就是運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的眼鏡來思考威爾遜的范式選擇。當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的理論范式能使我們在《聯(lián)邦黨人文集》中有關(guān)稅收和國防的文章中發(fā)現(xiàn)行政理論。例如：美國的共同防務(wù)和內(nèi)部安全可以由全國政府的協(xié)作行政維持的復(fù)合的武裝力量提供。《聯(lián)邦黨人文集》中所討論的自治原則提供了一種行政體制，其特質(zhì)是“民主制”行政。民主制行政為當(dāng)前的一些公共事務(wù)問題提供新的補(bǔ)救。這些補(bǔ)救可以影響未來。于是，著手這一任務(wù)，就是重新設(shè)計公共行政的研究和實踐。2/5/2023第一章在全書中的作用本書是一個寫作學(xué)習(xí)的一個很好的范例。作者研究思路清晰，邏輯嚴(yán)密。作者在第一章首先提出問題，描述信心危機(jī)進(jìn)而具體到公共行政研究的危機(jī)，引申到這是一個范式危機(jī)，問題最終落在公共行政的范式出現(xiàn)了問題。2/5/2023啟示與思考1、一個學(xué)者的成長史作者現(xiàn)已90多歲，但是目前仍堅持參加研究所的活動，一生致力于學(xué)術(shù)研究，成果豐碩，研究一定要持之以恒。從前言中了解到作者涉獵多學(xué)科、多種研究方法，給我們一種啟示，想做一個成功的學(xué)者只有單一的學(xué)科背景是不夠的。他的研究是政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的結(jié)合，但是卻超越了政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)。他的夫人去年獲得了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，這是我們這個學(xué)科領(lǐng)域第二個獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的學(xué)者，第一個是西蒙。2/5/20232、公共行政的范式問題“范式”我們在閱讀論文中常?？吹?，我最近搜索期刊網(wǎng)，標(biāo)題中出現(xiàn)“范式”的公共行政研究的學(xué)術(shù)論文30多篇，非常多。這本書讓我們對范式有一個很深的理解，范式不是一個時耄的學(xué)術(shù)詞語，有特定的含義，檢驗標(biāo)準(zhǔn)。是否能稱之為一種范式，并不是歸納一些新理念就可以了。看過這本書，大家就可以寫一篇論文分析已有研究公共行政研究文獻(xiàn)中“范式”被濫用的問題，并討論公共行政的范式問題。2/5/2023第二章美國公共行政的思想主流第一節(jié)威爾遜的出發(fā)點第二節(jié)韋伯的官僚制理論第三節(jié)美國公共行政的研究傳統(tǒng)第四節(jié)古立克的異常學(xué)說第五節(jié)西蒙的挑戰(zhàn)2/5/2023第一節(jié)威爾遜的出發(fā)點一、威爾遜的理論預(yù)設(shè)在威爾遜看來:以為政治學(xué)家的重要關(guān)懷在于揭示“權(quán)力的真正保管人和重要的機(jī)制”；威爾遜的政治“現(xiàn)實”概念基于這一預(yù)設(shè)，在任何政府體質(zhì)內(nèi)部“總是有一個權(quán)力中心”。一旦行使主權(quán)性特權(quán)的中心得以確定，就可以闡明這一權(quán)力結(jié)構(gòu)，并可以理解這一政治秩序中社會生活的勻稱性。2/5/2023威爾遜看來：美國憲法“字面理論”的基礎(chǔ)是“權(quán)力平衡和得到適當(dāng)調(diào)整的相互制約”，這否定了美國政治中存在單一控制力量的預(yù)設(shè)。通過《國會制政府》的分析，威爾遜認(rèn)識到美國憲政體質(zhì)的“字面理論”所內(nèi)含的形式對政治實踐的確具有重要意義。

制約和平衡對美國政府體制中各式各樣的決策結(jié)構(gòu)之間順暢且和諧的關(guān)系制造了障礙。威爾遜制約和平衡成功地把自己確立為現(xiàn)實，就在這一意義上它們被證明是有害的。

2/5/2023威爾遜政治理論的核心定理是：“權(quán)力越分散，就越不負(fù)責(zé)任”。

威爾遜正常的趨向是走向聯(lián)邦政府部門擁有的所有越來越大的治理權(quán)力越來越集中，走向在實踐中認(rèn)可國會逐漸霸占的“至高無上的統(tǒng)治權(quán)”。中央政府正在持續(xù)地變得越來越強(qiáng)大，越來越積極，國會正在使自己成為這一政府中“一個主權(quán)性的機(jī)關(guān)”。2/5/2023二、威爾遜的行政理論基礎(chǔ)是“政治”與“行政”之間“涇渭分明”。界定為制定公法，設(shè)計公共政策。公共行政被界定為詳細(xì)、系統(tǒng)地執(zhí)行公法。各個政府為其憲法奠定基礎(chǔ)的政治原則可以各不相同；但良好行政的原則在任何政府體制中都非常相同。2/5/2023威爾遜還支持這一結(jié)論：人類文明中的現(xiàn)代性與“良好”行政體質(zhì)的完善有關(guān)?！傲己谩毙姓捏w質(zhì)是等級秩序化的，人員分等級，接受政府核心部門首腦的政治領(lǐng)導(dǎo)；行政組織的完善是由等級秩序化的、經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)的公務(wù)員實現(xiàn)的。因此，等級秩序化的完善就會使效率最大化，在此效率的尺度是在實現(xiàn)政策目標(biāo)方面花費(fèi)最少的資金或努力。2/5/2023三、威爾遜范式的基本定理1.在任何政府中只是存在一個占支配地位的權(quán)利中心；一個社會的政府為單一的權(quán)力中心所控制。2.權(quán)利越分散，它就越不負(fù)責(zé)任；或者，權(quán)利越一元化，它就會受到來自更為負(fù)責(zé)的單一權(quán)力中心的指導(dǎo)。3.憲法結(jié)構(gòu)界定和決定該中心構(gòu)成，并確立與立法和行政控制有關(guān)的政治結(jié)構(gòu)。每個民主政府的體質(zhì)都把人民的代表提高到人民主權(quán)的位置。4.政治領(lǐng)域設(shè)定行政的任務(wù)，但行政的領(lǐng)域在政治的適當(dāng)范圍之外。2/5/20235.就行政的功能來說，所有現(xiàn)代政府具有及相似的結(jié)構(gòu)。6.經(jīng)職業(yè)化訓(xùn)練的公務(wù)員等級序列的完善為“良好”行政提夠了結(jié)構(gòu)條件。7.等級制組織的完善會使效率最大化，在此效率尺度為花費(fèi)最少的錢和做最少的努力。8.上文界定的“良好”行政是人類文明的現(xiàn)代化和人類福利的提高之必要的條件。2/5/2023第二節(jié)韋伯的官僚制理論一、一致性對韋伯來說，“官僚是”是現(xiàn)代文明所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的必要條件或者組織手段。韋伯把現(xiàn)代國家看成是“單人統(tǒng)治”或者是“單中心”的。對韋伯來說，官僚制組織在技術(shù)上高于所有其他形式的組織，機(jī)器在技術(shù)上對非機(jī)械的生產(chǎn)方式有比較優(yōu)勢。

2/5/2023靈活、準(zhǔn)確、統(tǒng)一、連續(xù)性、速度、嚴(yán)格的服從、摩擦少、物力和人力成本低，是嚴(yán)格的官僚制行政的屬性。官僚制強(qiáng)調(diào)以可計算的規(guī)則為根據(jù)的客觀的組織行動、不顧及人?！肮倭胖凭哂小硇缘摹匦?，規(guī)則、手段、目的和注重事實主導(dǎo)其方向”。

官僚制行政的這一理性的特性使韋伯以及像威爾遜那樣的人把官僚制與聯(lián)系在一起。

在韋伯看來，“現(xiàn)代文明，尤其是技術(shù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)”要求“結(jié)果的可靠性”，而官僚制組織則可實現(xiàn)這一點?，F(xiàn)代文明2/5/2023二、異?，F(xiàn)象韋伯預(yù)料，“哪里徹底實現(xiàn)了行政的官僚化，哪里所確立的行政關(guān)系的類型實際上是不可摧毀的”。它是這樣一種工具，“任何知道懂得如何控制的人都能輕易使其運(yùn)轉(zhuǎn)”。實際上，官僚制將為任何政治主子服務(wù)。在韋伯看來，“因此，官僚機(jī)器繼續(xù)為成功的革命者或者侵略者服務(wù)，就像它曾經(jīng)為合法政府服務(wù)過的那樣”。2/5/2023充分發(fā)展的官僚制占主導(dǎo)地位，會使所有類型的憲政規(guī)則變得沒有意義。官僚制變成了排他性的政治現(xiàn)實。2/5/2023第三節(jié)美國公共行政的研究傳統(tǒng)美國公共行政研究大多“‘不用’論斷性的理論價值，從理論得出假設(shè)，然后用證據(jù)支持或者拒絕假設(shè)、以檢驗理論”。美國公共行政更關(guān)心作為規(guī)定性的學(xué)說，它可以用于使行政組織理性化，并重新組織，使之符合等級制組織的原則（字面理論）。被視之為永恒真理的原則能把“執(zhí)行方法從經(jīng)驗性實驗的混亂和代價昂貴中拯救出來”。2/5/2023第四節(jié)古立克的異常學(xué)說一、同質(zhì)性原則“同質(zhì)性原則”意味著手段必須有助于完成某一特定的任務(wù)。（把兩種或者更多種異質(zhì)的職能聯(lián)在一起，會混合生產(chǎn)要素，從而阻礙、損害凈社會生產(chǎn)從而犧牲行政的技術(shù)效率）

2/5/2023

古立克認(rèn)為：

1.“沒有人會考慮把供水和公共教育或者稅政與公共娛樂混合在一起?！边@些職能的差異太大，不能再一個機(jī)構(gòu)里混合。

2.”政治“，與”行政"是異質(zhì)的職能，不能混合在行政結(jié)構(gòu)內(nèi)，否則就會產(chǎn)生非效率。2/5/2023二、重組行政首長具體包括兩個措施：一是通過增加管理層次，在行政首長下設(shè)立3-4名助理，每個助理只管理同質(zhì)性事務(wù)；二是重組行政職能，即POSDCORB（概括行政首長的工作）。計劃（planning）、組織（organization）、人事（staffing）、指揮(directing)、協(xié)調(diào)(coordinating)、報告(reporting)以及預(yù)算（budgeting）。2/5/2023三、叢林結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)上，組織活動是按照“服務(wù)的'目的'、運(yùn)用的'程序'、接受服務(wù)的'個人'或'客戶'、提供服務(wù)的地點進(jìn)行安排的（部門化）"。但是古立克認(rèn)為組織活動可以用多個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行組織，而不是只用一個標(biāo)準(zhǔn)。例如在垂直上按照目標(biāo)進(jìn)行組織的同時在水平上按照程序進(jìn)行組織。這樣，組織就被構(gòu)造成一種叢林結(jié)構(gòu)（等級金字塔的對稱性被放棄，替之以“叢林結(jié)構(gòu)”的格局）。2/5/2023四、控股公司觀念古立克引入了“控股公司的觀念”:他建議“從事許多復(fù)雜活動的大型企業(yè)并不需要‘廣泛’的或者‘密切’的協(xié)調(diào)，而只需要最松散型的中央?yún)f(xié)調(diào)權(quán)威”，他用這個概念隱喻政府部門，“總統(tǒng)是控股公司的行政首長，每個部門是子公司”。古立克預(yù)料，在這種情況下，每個部門“被賦予廣泛的自由，以其認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆绞竭\(yùn)作，在母公司核心的總統(tǒng)會只負(fù)責(zé)防止沖突和競爭之事”。2/5/2023五、一個主子如果“每個人”只能服務(wù)于“一個主子”，命令統(tǒng)一原則大概可以保留。比如說：簡單的“等級概念”替換“叢林結(jié)構(gòu)”那樣的復(fù)雜的“組織間相互關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)”，但由單一的行政首長控制。2/5/2023第五節(jié)西蒙的挑戰(zhàn)西蒙認(rèn)為，應(yīng)該運(yùn)用效率標(biāo)準(zhǔn)作為工具

確定何種組織形式最好，基于此，西蒙批評的考察了傳統(tǒng)公共行政的原則。西蒙認(rèn)為放松命令統(tǒng)一原則的收益超過其成本的話就應(yīng)該放松?！霸谥貥?gòu)行政理論的努力中，西蒙努力發(fā)展了一種理性選擇的理論”。在一系列事實前提和價值前提的限定下，“效率標(biāo)準(zhǔn)意味著對所有人來說只有一個可欲的選擇”。2/5/2023由于人的理性和權(quán)威都是有限的，組織中的人都要受到彼此依賴，因而西蒙把組織看做不同成員（組織的顧客、雇員、企業(yè)家）所確立的可接受領(lǐng)域之間的均衡，即均衡組織模式。西蒙用效率標(biāo)準(zhǔn)拒絕了等級組織的完善就是效率這一預(yù)設(shè)。但是，奧斯特羅姆認(rèn)為，“盡管拒絕了在任何以及所有情況下，命令統(tǒng)一是效率必要的邏輯條件，西蒙在討論行政行為時又回到了面對等級制的現(xiàn)實”。也就是說，西蒙并沒有突破科層制，沒有提出替代性的組織方案。2/5/2023第三章當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究第一節(jié)人的模式第二節(jié)事物的結(jié)構(gòu)第三節(jié)決策安排2/5/2023第三章當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究第一節(jié)人的模式人性模式他們采用一種方法論的“個人主義”。運(yùn)用“代表性個人”的或者“一組代表性個人的視角”。代表性個人

社群成員、一個企業(yè)家、一個公共雇員或者其他個人，他們的利益都得到了明確的陳述；個人的

自利、理性、信息、法律與秩序以及最大化策略的選擇?？梢允羌僭O(shè)假設(shè)2/5/2023自利：它的假設(shè)主要意味著“每個個人都有影響他或她作出決定的偏好；這個偏好每個人都可能是不同的”。理性：它往往被界定為“以連續(xù)的方式對所有可得到的選擇進(jìn)行排序的能力”。信息：它的假設(shè)往往指三個層次，即確定性、風(fēng)險性以及不確定性。法律與秩序：假定某種政治結(jié)構(gòu)提供了分析的背景。最大化策略：個人會采用最大化策略的假設(shè)意味著個人所考慮的方案選擇會根據(jù)其自己的偏好提供最大的策略，這實際上與效率標(biāo)準(zhǔn)是同等的。2/5/2023第二節(jié)事物的結(jié)構(gòu)特色：相對可分性或者不可分性。重要標(biāo)準(zhǔn)：單個的個人通過“占有”、“交換”或者“使用”來“控制”事物的程度是確立其可分或不可分的重要標(biāo)準(zhǔn)。事物的排序：純粹私人事物到公共事物排序（任何決策情境所涉及的事物都可排序）。2/5/2023有益物品——喜愛；有害物品——躲避*潛在需求會超過供給，*供給超過需求，要求限制有益物品就會稀缺?；蛘咦兏┙o。"純粹的私益物品"被界定為高度可分的(可包裝、容納或者以具體的單位量度的東西)；“純粹的公益物品”是高度不可分的（一旦公益物品為若干人提供了，其他人也可以享用它們而不必付款）大多數(shù)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者都把外部效應(yīng)、共同財產(chǎn)資源、集體物品或者公益物品與私益物品相對，并與市場缺陷和市場失敗相關(guān)。2/5/2023第三節(jié)決策安排政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究的基礎(chǔ)是這一假設(shè)，如果要增加社群個人的福利潛力，追求最優(yōu)化策略的自利的個人要求適當(dāng)?shù)臎Q策規(guī)則或者決策安排來處理不同結(jié)構(gòu)的事物。沒有任何單一形式的組織是“適用于”所有情形的，每個組織安排都有“局限性”（如果這些局限性占上風(fēng)，那么制定缺陷和失敗就會顯現(xiàn)出來）。組織安排分析中重要的因素：（1）在某一共享的理解社群背景中；（2）當(dāng)自利的個人在特定的情景結(jié)構(gòu)內(nèi)選擇優(yōu)惠策略時；2/5/2023（3）特定組織安排應(yīng)用；（4）特定的事物（物品）結(jié)構(gòu)；（5）預(yù)料隨后發(fā)生的結(jié)果。組織安排的最優(yōu)選擇應(yīng)該是與“制度弱勢”或者“制度失敗”相關(guān)的“成本最小化”的選擇。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家在評估不同場合策略選擇決策結(jié)果方面進(jìn)行的分析可以應(yīng)用于四個不同的決策安排：1.可用于考察決策規(guī)則允許個人選擇與共同財產(chǎn)或者公益物品場合相聯(lián)系的效應(yīng)。2.可應(yīng)用于考察涉及公共部門內(nèi)全面安排有益物品和服務(wù)的大規(guī)模官僚組織的決策效應(yīng)。2/5/20233.在給定與個人選擇和大規(guī)模官僚制建制的制度缺陷和制度失敗相關(guān)的問題時，就要考慮能夠使一群人通過組織集體企業(yè)來降低開發(fā)共有財產(chǎn)資源或者提供公益物品的成本。4.還要把發(fā)展多組織安排看作是提供多種多樣公益物品和服務(wù)的手段。第四章：民主制行政的理論：被拋棄的選擇

第一節(jié)一些異常的思路第二節(jié)漢密爾頓和麥迪遜的民主制行政理論第三節(jié)托克維爾對民主制行政的分析理論背景官僚制行政理論

VS當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家、民主制行政理論1、官僚制行政理論：韋伯、威爾遜、白浩哲、霍布斯2、當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家：管轄交疊和權(quán)力分散在公共經(jīng)濟(jì)中能夠促進(jìn)各種公益物品和服務(wù)的生產(chǎn)（這就挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)公共行政要求只有單一權(quán)威中心、負(fù)責(zé)最高統(tǒng)一命令的政府單位的基本準(zhǔn)則）。3、民主制行政理論：管轄交疊和權(quán)力分散論點威爾遜提出了官僚制行政理論，把它作為有類似政府的“良好”行政規(guī)則，與此同時，他也拒絕了民主制行政理論第一節(jié)一些異常的思路（1）威爾遜、白浩哲、霍布斯：單一權(quán)威中心異常思路——威爾遜

《行政研究》：“體制內(nèi)之體制”盛行于美國政府?！叭绾喂芾磉@些政府中之政府，使公共官員的興趣不僅在于其上級，而且也在于其社群，最大限度地發(fā)揮其才能，才能無愧于心？”這意味著：公共官員作出決策的道德選擇基礎(chǔ)是良心、政治上司的權(quán)威以及社區(qū)的訴求因素。這些官員的主子實際上不只有一個。第一節(jié)一些異常的思路（2）白浩哲：

美國人在制定憲法時，試圖復(fù)制英國憲法，但美國體制的設(shè)計卻誤解了英國憲法。異常思路——奧斯特羅姆美國憲法的設(shè)計者知道他們正在做什么，審慎地把自己的政治實驗奠基在可選擇的設(shè)計之上。美國政治體制創(chuàng)造了不同于英國體制的聯(lián)邦結(jié)構(gòu)必然帶有交疊管轄的特色：第一節(jié)一些異常的思路（3）韋伯：民主制行政不是取代官僚制行政的有活力的選擇。民主制行政局限：只能運(yùn)用于地方組織或成員數(shù)量有限的組織；行政機(jī)構(gòu)“總是懸在純粹的仆從和主子之間”。異常思路——韋伯：民主制行政兩個特色：一是平等之上的假設(shè)，即每個人都有資格參與公共事務(wù)的活動，二是命令性權(quán)力的范圍限制在最小范圍內(nèi)。第二節(jié)漢密爾頓和麥迪遜的民主制行政理論（1）現(xiàn)象——聯(lián)邦體制中的共存行政國防、內(nèi)部安全及征稅問題：對付共同危險的適當(dāng)手段“應(yīng)該是共同委員會和共同財政的目標(biāo)”。國會起共同委員會的作用，授權(quán)建立適當(dāng)?shù)奈溲b，保障美國聯(lián)邦的共同防務(wù)，其資源由共同財政提供，共同財政則通過統(tǒng)一的征稅措施來自每個州的人民。適當(dāng)?shù)奈溲b一支混合的武裝力量，它的構(gòu)成：一是每個州均有精選的、訓(xùn)練有素的軍事武裝部隊，保護(hù)本州，并為了共同的防務(wù)接受合眾國的調(diào)遣；二是作為全國邊防守備隊的必要補(bǔ)充，為所有州提供共同的防務(wù)。防止武裝力量篡奪政治權(quán)力：每個州存在的民兵具有共存政制或交疊管轄特征的聯(lián)邦體制美國人民的“總體利益”可以在全國政府層次得以組織起來，而地方、特殊的利益則可以在無數(shù)州和地方政府層次得以組織起來?！奥?lián)邦和州政府只是（同一批）人民的不同代理人和受托人。根據(jù)構(gòu)造和設(shè)計而有不同的權(quán)力，并服務(wù)于不同的宗旨”州和全國政府共享的共存征稅權(quán)力，不可以建立充分交疊的、分立的稅政體制全國性行政要與各州建立協(xié)作性的安排，從而每一方都能獲得共同行動的好處，避免相互排斥性的競爭。（2）理論化——民主制行政

·民主制行政的原則——自治原則所有的政府單位都根據(jù)自治原則設(shè)計1政府的界限和條件源于人民確立和變更這些界限和條件的權(quán)利。2人民確立和變更政府界限和條件的權(quán)利通過根據(jù)非常規(guī)的決策規(guī)則才能采取行動的立憲程序得以表達(dá)。3憲法或者憲章中所說明的政府的界限和條件在法律上約束行使政府權(quán)力的人，并且不能被這些政府權(quán)威所改變。4憲法或者憲政中說明的政府的界限和條件根據(jù)共同·民主制行政可以替代官僚制行政

在民主制行政中，官僚制行政內(nèi)部的普遍的等級序列條件可以放松，如果公共行政組織得服務(wù)于特定的選民，如果大眾控制、立法監(jiān)督和司法救濟(jì)的機(jī)制成為官僚制控制機(jī)制的代替品。民主制行政程序必然依靠可作用于任何公共企業(yè)經(jīng)營的民主控制機(jī)制。第三節(jié)托克維爾對民主制行政的分析

《論美國的民主》

（1）現(xiàn)象——美國把自利的學(xué)說正確地運(yùn)用于治理社會分配權(quán)力

美國的自治傳統(tǒng)先來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后占據(jù)各州每個州的政治和行政事務(wù)的特質(zhì)是“中心在三個行動的焦點上”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣和州。B.限制權(quán)力

“執(zhí)行權(quán)力分散在許多手里”授予執(zhí)行性領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力可以通過大眾選舉，立法監(jiān)督以及司法救濟(jì)來得以限制（2）對比——法國官僚制行政、蘇聯(lián)民主社會行政

美國民主制行政在忙亂的活動中有著一種根本的秩序B.法國官僚制行政：與集權(quán)行政相關(guān)的統(tǒng)一設(shè)計、精密細(xì)致安排以及完備行政卻有相反的效果：“它只是構(gòu)成了障礙，而不是采取行動”C.蘇聯(lián)民主社會行政：“超君主型的行政”與共和制混合（高度集權(quán)的行政體制與作為民主社會特質(zhì)的平等至上主義的生活條件）只能是一種短命的怪物（3）理論化——民主制行政

·民主制行政的基礎(chǔ)一是每個人都有資格參與公共事務(wù)處理的平等之上主義的假設(shè)二是所有重要的決定都留給所有社群成員以及他們所選擇的代表考慮三是把命令的權(quán)力限制在必要的最小的范圍四是把行政機(jī)關(guān)的地位從主子的行政機(jī)關(guān)變成公仆的行政機(jī)關(guān)

·民主制行政可以替代官僚制行政

可以指望官僚制行政體制的要素，但不指望發(fā)現(xiàn)這些因素在民主體制中成主導(dǎo)性的特質(zhì)。民主制行政的特質(zhì)是多中心而不是單中心的。通過交疊管轄和權(quán)力分散的體制，民主制行政獲得了一種穩(wěn)定的形式，從而提供了一種公共行政組織的替代結(jié)構(gòu)結(jié)論漢密爾頓和麥迪遜的《聯(lián)邦黨人文集》以及托克維爾的《論美國的民主》闡述了民主制行政理論。美國建國的實驗是以民主制行政理論為基礎(chǔ)的。通過交疊管轄和權(quán)力分散的體制，民主制行政獲得了一種穩(wěn)定的形式，從而提供了一種公共行政組織的替代結(jié)構(gòu)。但是，就是這樣一種理論，卻被在19C末20C初發(fā)展的公共行政主流傳統(tǒng)所拒絕。這一拒絕實際上導(dǎo)致了本世紀(jì)眾多行政改革努力均以失敗而告終，也是美國政府在最近幾十年里憲法危機(jī)不斷的思想根源。

第五章：選擇未來

第一部分分析范式選擇的機(jī)會成本第二部分論述總結(jié)民主行政范式基本定理第三部分舉例具體分析不同政策取向的運(yùn)用第一部分分析范式選擇的機(jī)會成

本

威爾遜的理論源于霍布斯，認(rèn)為必須要有一個終極的權(quán)威，要有單一的主權(quán)者來掌權(quán)，因此拒絕了聯(lián)邦黨人的以權(quán)威分散、權(quán)力分立為基礎(chǔ)的設(shè)計理論。而聯(lián)邦黨人的實在憲法性法律的理論相比較而言具有延遲、公開的爭吵以及復(fù)雜的關(guān)系等成本。結(jié)論

兩種范式選擇都有各自的成本，但是選擇威爾遜范式的成本更高，實在憲法性法律這種體系雖也有成本，但因其可以盡量避免或減少輕率行動以及秘密陰謀帶來的巨大的損失，所以相對優(yōu)勢很大。第二部分論述總結(jié)民主行政范式基本定理

提出了托克維爾的關(guān)于“結(jié)社科學(xué)”的觀點，認(rèn)為這是民主國家“一切科學(xué)之母”，是民主社會發(fā)展文明的必要要素。由此產(chǎn)生疑問，這樣一種科學(xué)是奠基于霍布斯的主權(quán)理論還是限權(quán)憲法理論之上？進(jìn)而展開對霍布斯主權(quán)理論與限權(quán)憲法理論的一致與分歧之處的分析，進(jìn)而概括出民主制行政范式的基本理論。1、一致之處

兩種理論關(guān)于人性模式、社會組織的性質(zhì)以及政府具有實施法律的權(quán)力這幾方面具有相同的認(rèn)識，從這一程度上說，二者依據(jù)的人類結(jié)社的科學(xué)是共同的。主要包括一些共同的假設(shè)：單個人是構(gòu)成任何政治體制的基本材料或單位；決策規(guī)則是任何社團(tuán)中有序關(guān)系的基礎(chǔ)；規(guī)則依靠單個個人考慮他人利益制定、實施和修改；依靠分配給某些人超常的權(quán)力來對其他社群成員實施；政治不平等狀況的普遍存在。2、分歧之處

兩種理論對于政治不平等問題的認(rèn)識與解決出現(xiàn)分歧。霍布斯認(rèn)為政治不平等是絕對的，要依靠單中心的權(quán)威行使絕對的主權(quán)，這種主權(quán)高于法。而限權(quán)憲法理論認(rèn)為政治不平等是相對的，權(quán)力應(yīng)該分立，并相互制約，法律高于權(quán)力。結(jié)論威爾遜的行政理論適用于高度集權(quán)的單中心的決策結(jié)構(gòu)的政治體制，官僚制并非是所有政府唯一良好行政的理論。美國實際上是一個多中心的體制，需要選擇適當(dāng)?shù)恼谓M織理論——民主制行政范式進(jìn)行改革，否則“我們不能夠鑒別我們之所以痛苦的原因，我們也將染上我們不知道的疾病”。第三部分舉例具體分析不同政策取向的運(yùn)用首先是地區(qū)性的制度安排。舉經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會的報告為例，遵從威爾遜范式，報告不僅忽視官僚制的制度缺陷、目標(biāo)置換和機(jī)能失調(diào)，并且成本過高，不切實際接下來是全國性的事務(wù)分析。傳統(tǒng)模式集中于加強(qiáng)總統(tǒng)權(quán)力，這不僅沒有必要且弊端重重：額外成本過大，易造就一些戰(zhàn)爭和危機(jī)的政治飾詞導(dǎo)致政府績效危機(jī)和信任危機(jī)。結(jié)論霍布斯設(shè)想的憲法利于軍事國家的運(yùn)轉(zhuǎn)，但是“人類社會能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立良好政府，在此憲政規(guī)則能夠在具有實質(zhì)性分權(quán)和交疊管轄特色的政治體制中得以實施”“不斷的戰(zhàn)爭威脅也可以通過適當(dāng)?shù)睦寐?lián)邦組織原則得到潛在的解決”。也就是說，民主制行政的范式可以代替官僚制的范式。思考

從作者的觀點看，民主制可以替代官僚制，并且應(yīng)該代替官僚制，從實踐的角度看，真正的民主制行政的可行性。2/5/2023第六章

美國政府持續(xù)的憲法危機(jī)2/5/2023一作為憲政危機(jī)的水門事件章節(jié)目錄:1.1全能執(zhí)行機(jī)關(guān)的構(gòu)造-P1361.2總統(tǒng)指示就是有效的法律嗎?-P1391.3一種新型的總統(tǒng)執(zhí)行部門?-P1421.4新的秘密結(jié)論-P1431.5結(jié)論-P1432/5/2023二擴(kuò)大權(quán)力和放棄責(zé)任章節(jié)目錄:2.1執(zhí)行的責(zé)任與否定2.2立法與行政規(guī)則的制定2.3司法缺位與積極沖動2.4互相遷就治國2/5/2023一.主題:憲法危機(jī)二.理論背景:1939年和1949年的‘行政重組法’為尋求加強(qiáng)行政權(quán)力的人提供了廣泛機(jī)會。第2號重組計劃包含著重要的法律設(shè)計，劇烈的改變了美國的憲政體制。漢密爾頓等人的《聯(lián)邦黨人文集》:權(quán)力制衡托克維爾的《論美國的民主》2/5/2023三.核心觀點與思想:美國憲法所規(guī)定的三權(quán)分立與制衡的紙面原則沒能落實與當(dāng)代美國社會。美國的聯(lián)邦政府，通常為立法部分、行政部門和司法部門三個分支，其權(quán)利的分配與相互的關(guān)系，是憲法的基本精神所在，憲法出現(xiàn)的危機(jī)，也正是指三個部門在實踐中違背了憲法原意。

2/5/2023（一）行政部門：權(quán)力擴(kuò)張水門事件：總統(tǒng)扣留證據(jù)、限制調(diào)查范圍?！翱偨y(tǒng)是否可以合法的利用職務(wù)的外衣阻止這類程序，變成了一個重大的憲法問題?！?/5/20231939年和1949年的“行政重組法”—使總統(tǒng)獲得了更大的權(quán)力，可以頒布重組計劃，且具有憲法效力?！皣鴷褜嵸|(zhì)性的立法權(quán)轉(zhuǎn)移給了總統(tǒng)?！薄暗?號重組計劃”—“通過執(zhí)行部分的關(guān)于政府應(yīng)該干什么的指示，執(zhí)行權(quán)力可以置換國會的權(quán)力?！?/5/2023“托馬斯.霍布斯就認(rèn)識到，”契約沒有刀劍就只是言辭?！胺傻牧α恐饕揽繄?zhí)行的裁量權(quán)和行動。實施是有效法律的重要條件。”2/5/2023“總統(tǒng)的指示變成生效的法律時，國會的立法就只能起到一般地陳述原則或者目標(biāo)的作用了。立法變成實在道德而不是實在法時，國會就降級為履行禮儀性功能，宣布公共生活的道德上的陳詞濫調(diào)了。”2/5/2023如果在一般的法律規(guī)定之外，執(zhí)行部門的指示能夠指揮法律實施的實踐，那么執(zhí)行部門的指示就變成了生效的法律。”“立憲政府體制的邏輯是所有政府權(quán)力都要受到的限制。2/5/2023（二）立法：權(quán)力旁落“越來越強(qiáng)的趨向是國會依靠最松散的措辭，”如“清潔的空氣”、“純凈的水”，然后把規(guī)則和條例細(xì)化的任務(wù)分配給執(zhí)行機(jī)構(gòu)。行政重組法意味著根本性的規(guī)則制定權(quán)轉(zhuǎn)移到了執(zhí)行部門。”

2/5/2023“規(guī)則的制定權(quán)轉(zhuǎn)移到了執(zhí)行部門，這意味著法律不再被要求把公民當(dāng)做選民看待的人所指定。相反，職業(yè)的或行政的標(biāo)準(zhǔn)變成了至高無上的標(biāo)準(zhǔn)，是實施者而不是經(jīng)過治于人者的同意設(shè)定執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)?！?/5/2023實證道德性的立法和虛幻的基金撥款僅意味著國會的立法過程越來越具有公共劇場的特性，上演的戲劇不是現(xiàn)實而是小說。戲劇中的演員更關(guān)心其公共形象，而不關(guān)心其解決公共形象，更不關(guān)心其解決公共問題的能力。這是現(xiàn)在某些政治科學(xué)家所說的“符號”政治。2/5/2023（三）司