第三章財政預(yù)算綜述

第三章財政預(yù)算政府預(yù)算概述

“平衡預(yù)算”與“非平衡預(yù)算”預(yù)算周期與程序第三章財政預(yù)算第一節(jié)政府預(yù)算概述第二節(jié)“平衡預(yù)算”與“非平衡預(yù)算”第三節(jié)預(yù)算周期與程序本章概述首先闡釋政府預(yù)算的主要內(nèi)容，包括預(yù)算觀念、預(yù)算原則、預(yù)算分類與組織形式等。其次，對傳統(tǒng)的“平衡預(yù)算政策”與二戰(zhàn)后逐漸形成的“非平衡預(yù)算政策”做比較分析，說明政府在使公共財政發(fā)揮“功能作用”的同時，至少在觀念上，要堅持傳統(tǒng)的理財原則。最后，以美國聯(lián)邦政府的預(yù)算活動為例，解釋現(xiàn)代國家的一般預(yù)算程序及其特點。第一節(jié)政府預(yù)算概述一、何謂政府預(yù)算二、預(yù)算原則三、預(yù)算的分類四、預(yù)算的編制方式第一節(jié)政府預(yù)算概述政府預(yù)算是指一國政府在每個財政年度內(nèi)全部收入與支出計劃。政府制定財政預(yù)算的主要目的，在于為完成政府財政政策目標(biāo)而確定財政活動重點及其優(yōu)先順序，并且據(jù)此監(jiān)控財政活動進(jìn)程。一、何謂政府預(yù)算《聯(lián)邦政府預(yù)算的公民指南》用更為通俗的語言解釋了政府預(yù)算的一般概念：第一，預(yù)算是關(guān)于政府的開支計劃。第二，預(yù)算是關(guān)于政府的收入計劃。第三，預(yù)算是關(guān)于政府借款或償還借款的計劃。第四，預(yù)算說明公共財政活動對國民經(jīng)濟(jì)生活的影響。

一、何謂政府預(yù)算

第五，預(yù)算說明預(yù)期國民經(jīng)濟(jì)活動對公共財政的影響。第六，預(yù)算是關(guān)于政府財政活動的一種歷史記錄。

簡言之，政府預(yù)算是一國政府在每個財政年度內(nèi)的全部收入與支出計劃，其實質(zhì)是對政府在公共財政領(lǐng)域的責(zé)任范圍(Commitments)的界定，或?qū)φ鶓?yīng)承擔(dān)義務(wù)的界定。一、何謂政府預(yù)算預(yù)算權(quán)限可簡單地理解為，國家(通過立法程序)以法的形式給予政府的支配使用國家財政資金的權(quán)力。預(yù)算權(quán)限所確定的各政府部門可以支配的錢數(shù)，就是政府的預(yù)算支出，或稱財政支出(FiscalOutlay)。在一定時期內(nèi)財政支出=財政收入--------財政收支平衡財政支出>財政收入--------財政赤字財政支出<財政收入--------財政盈余二、預(yù)算原則完整性原則可靠性原則公開性原則明確性原則年度性原則完整的政府預(yù)算應(yīng)該既包括收入預(yù)算，也包括支出預(yù)算政府的支出預(yù)算所涉及的是以支出資金向公眾提供服務(wù)的計劃，而政府的收入預(yù)算則是研究為了實現(xiàn)這項計劃而如何籌資。預(yù)算活動體現(xiàn)了財政集中和分配資金的基本過程。一方面，國家通過稅收、企業(yè)收入、公債等手段把分散在各地區(qū)、部門、企業(yè)和個人手中的一部分國民收入集中起來，形成預(yù)算收入，為滿足各項公共需要奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，通過預(yù)算支出的安排，維持國家機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提高人民生活水平。因此，國家預(yù)算資金的來源和去向反映財政分配活動的主體部分，并在一定程度上反映國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、速度和效益水平。

在收支預(yù)算的編制過程中，保持其完整性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在收支項目的編制中必須完整，不能漏項和缺項；二是在具體數(shù)額上不能漏數(shù)、缺數(shù)；公共管理部門在編制收支預(yù)算時，不得隱瞞項目和少報收支數(shù)額，以保證部門收支預(yù)算的完整性。編制預(yù)算時，將部門依法取得的所有財政性收入和支出統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算，作為一個整體進(jìn)行管理。完整的政府預(yù)算應(yīng)該既包括預(yù)算內(nèi)資金，也包括預(yù)算外資金政府預(yù)算要體現(xiàn)綜合預(yù)算的思想，各項預(yù)算外資金應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理，各項預(yù)算內(nèi)外的財政性資金統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一編制綜合財政預(yù)算，不在部門預(yù)算之外保留其他的收支項目。在過去的預(yù)算管理中，大量的財政資金滯留在預(yù)算外，由各部門自行安排使用，脫離了財政的監(jiān)管，造成部門之間重復(fù)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)資源被浪費等問題，也使政府提供公共服務(wù)和進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力大大削弱。從長遠(yuǎn)來看，為從根本上實現(xiàn)完整統(tǒng)一的預(yù)算，必須取消預(yù)算外資金。為此國家應(yīng)制定實施統(tǒng)一預(yù)算的時間表，并采取必要的法律手段，逐步廢止有關(guān)預(yù)算外資金的各項法律和法規(guī)，使預(yù)算外資金失去其不應(yīng)有的合法地位。完整的政府預(yù)算應(yīng)該既包括編制執(zhí)行，也包括績效評價預(yù)算的編制下達(dá)僅僅是政府預(yù)算工作的一部分，如果只關(guān)注這部分內(nèi)容，容易導(dǎo)致預(yù)算分配的不合理、公共支出剛性擴(kuò)張和支出結(jié)果的僵化，預(yù)算應(yīng)有的指導(dǎo)性、權(quán)威性得不到體現(xiàn)。例如，提交人民代表大會審批的年度預(yù)算通常在支出方面僅列示支出類別的項目內(nèi)容，而每個類究竟包括哪些用款單位和具體支出項目卻缺乏必要的資料和科學(xué)論證，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整過多，追加頻繁，失去了政府預(yù)算的嚴(yán)肅性。績效預(yù)算以績效為導(dǎo)向，主要關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過程，而是執(zhí)行的結(jié)果和效果。因此，如何對執(zhí)行的結(jié)果和效果進(jìn)行評價和衡量構(gòu)成了績效預(yù)算的核心部分，其關(guān)鍵就是要建立起一套能夠客觀、準(zhǔn)確地反映政府公共活動效能的指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和計量方法。一個完整的預(yù)算，不僅是依據(jù)法律法規(guī)編制并執(zhí)行的，而且應(yīng)該強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的支出必須達(dá)到預(yù)先約定的成果，而這個成果通常就是公眾對政府提供的公共產(chǎn)品的需要，這就使得預(yù)算資源的配置與公共財政理念下的公共支出最終目的更加接近?？煽啃栽瓌t每一收支項目的數(shù)字指標(biāo)必須運用科學(xué)的方法，依據(jù)充分，資料確定，不得假定、估算，更不能任意編造。公開性原則國家預(yù)算及其執(zhí)行情況必須采取一定的形式公之于眾，讓民眾了解財政收支情況，并置于民眾的監(jiān)督之下。李德濤，深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”組織成員之一，于2010年10月9日通過廣州財政網(wǎng)站在線提出申請，16日下午，他從廣州市財政局得知申請被接受。廣州市財政局稱，因為2009年市本級部門預(yù)算涉及114個部門，內(nèi)容龐大，將全部放到廣州財政網(wǎng)上，可公開下載。這一答復(fù)，讓李德濤欣喜若狂。因為，這是“公共預(yù)算觀察志愿者”多年來先后向財政部、衛(wèi)生部、教育部、國家統(tǒng)計局、中國人民銀行等十多個部委，以及上海、北京、廣州等十幾個城市發(fā)出共計上百封信息公開申請后，終于實現(xiàn)了“零的突破”———中國第一次有市政府部門把全市各部門的預(yù)算在網(wǎng)上公開。不過，有意思的是，在從廣州市財政局得到申請被接受的同一天，李德濤也得到上海市財政局對其10月9日申請的答復(fù)。本報記者昨天看到了這份《政府信息公開申請答復(fù)書》（滬財告字[2009]第00140號）文件。在該答復(fù)書中，李德濤提出獲取上海市2009年度本級部門預(yù)算，被認(rèn)定屬于“國家秘密”不能公開。年度性原則任何一個國家預(yù)算的編制和實現(xiàn)，都要有時間上的界定，即所謂預(yù)算年度。預(yù)算年度是指預(yù)算收支起訖的有效期限，通常為一年(365天)。目前世界各國普遍采用的預(yù)算年度有兩種：一是歷年制預(yù)算年度，即從每年1月1日起至同年12月31日止，我國即實行歷年預(yù)算年度；二是跨年制預(yù)算年度，即從每年某月某日開始至次年某月某日止，中間歷經(jīng)12個月，但卻跨越了兩個年度，如美國的預(yù)算年度是從每年的10月1日開始，到次年的9月30日止。所謂預(yù)算的年度性原則，是指政府必須按照法定預(yù)算年度編制國家預(yù)算，這一預(yù)算要反映全年的財政收支活動，同時不允許將不屬于本年度財政收支的內(nèi)容列入本年度的國家預(yù)算之中。三、政府預(yù)算的分類按預(yù)算內(nèi)容分類總預(yù)算分預(yù)算按收支范圍分類普通（經(jīng)費）預(yù)算特別（專項）預(yù)算按政府級別分類中央預(yù)算地方預(yù)算按立法手續(xù)劃分本預(yù)算臨時預(yù)算追加預(yù)算新會計體系與政府財政預(yù)算組成體系相一致，分設(shè)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政總預(yù)算會計。這個體系以政府財政預(yù)算管理為中心，以經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為目的，進(jìn)行會計核算、反映預(yù)算執(zhí)行、實行會計監(jiān)督、參與預(yù)算管理、合理高度資金。為此，它分設(shè)資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、支出會計要素，確立“資產(chǎn)-負(fù)債=凈資產(chǎn)”、“收入-支出=結(jié)余，實行收付實現(xiàn)制，采用借貸記記賬法，運用歷史成本模式。美國的政府財政預(yù)算會計，分為聯(lián)邦、州、縣、市、等級制，強(qiáng)調(diào)經(jīng)管責(zé)任性和決策有用性，實行基金會計模型，采用修正的收付實現(xiàn)制（現(xiàn)金制）或修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制（應(yīng)計制），由國會下設(shè)會計總局規(guī)定聯(lián)邦政府預(yù)算會計原則及制度追加預(yù)算是指在原核定的預(yù)算總額以外，按規(guī)定程序編制的增加收入或支出的預(yù)算。我國各級預(yù)算在執(zhí)行過程中，如因政府政策的規(guī)定、國民經(jīng)濟(jì)計劃的調(diào)整，或其他特殊原因，必須增加原核定的收入或支出時，應(yīng)提出追加預(yù)算。日期：2011年11月25日招標(biāo)編號：11CNIC01-2028

中國儀器進(jìn)出口（集團(tuán)）公司受國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（招標(biāo)人）的委托，就“國家質(zhì)檢總局2011年追加預(yù)算120萬元以上專用儀器設(shè)備采購項目”（以下簡稱本項目）所需的貨物和服務(wù)，以國內(nèi)公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購。四、預(yù)算的編制方式——單式預(yù)算其主要特點是：

將政府各種財政收入與支出分別匯集，共同編入單一的總額形式的預(yù)算報表內(nèi)。

不是按照財政收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，而是按照財政收入的具體來源（如各類稅收收入、非稅收收入）和財政支出的具體目標(biāo)（如購買辦公設(shè)備、日用消耗物品、支付雇員薪金等），分別進(jìn)行總額預(yù)算。單式預(yù)算——優(yōu)勢單式預(yù)算的編制組織方法，完全符合根據(jù)古典預(yù)算平衡理論而確立的傳統(tǒng)預(yù)算原則，它體現(xiàn)了國家預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性、可靠性、公開性和年度性?；趩问筋A(yù)算以上優(yōu)點，20世紀(jì)30年代以前，大多數(shù)國家在編制政府預(yù)算時均使用單式預(yù)算形式。單式預(yù)算——劣勢單式預(yù)算的主要缺點集中反映在財政支出方面，它混淆了政府的行政經(jīng)費與資本支出的性質(zhì)。

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行政經(jīng)費屬于消費性支出，必須受財政收入的制約，不能出現(xiàn)預(yù)算赤字。

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資本支出屬于生產(chǎn)性支出或者經(jīng)營性支出，類似私人投資支出，只要經(jīng)營得當(dāng)，不僅能夠回收本金，而且還可以取得一定的投資收益。

預(yù)算的編制方式——復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算的基本形式是將政府全部財政收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)匯集，分別編入兩個或兩個以上的，互有聯(lián)系的收支對照表內(nèi)。一般說來，復(fù)式預(yù)算是由經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩部分組成。預(yù)算的編制方式——復(fù)式預(yù)算復(fù)式預(yù)算經(jīng)常預(yù)算資本預(yù)算經(jīng)常收入經(jīng)常支出稅收收入非稅收入國防支出行政管理支出經(jīng)濟(jì)支出文教科衛(wèi)支出資本收入資本支出生產(chǎn)性支出非生產(chǎn)性支出經(jīng)常預(yù)算收支盈余公債收入國外借款單式預(yù)算VS

復(fù)式預(yù)算政府預(yù)算由單式預(yù)算向復(fù)式預(yù)算的轉(zhuǎn)化，是社會政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展迫使政府活動范圍不斷擴(kuò)大的必然結(jié)果，也是政府赤字財政合法化的客觀要求。第二節(jié)“平衡預(yù)算”與“非平衡預(yù)算”一、“平衡預(yù)算”二、“非平衡預(yù)算”三、關(guān)于“平衡預(yù)算”之重要性與唯一性的討論預(yù)算的作用首先，預(yù)算可以用于平衡國民經(jīng)濟(jì)中的公共部門和私人部門的需求，即決定多大規(guī)模的政府，或政府開支是合適的。其次，依據(jù)不同經(jīng)濟(jì)形勢要求編制的預(yù)算決定著政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的基本方向，即通過刺激或抑制經(jīng)濟(jì)社會總需求的方法來抵消失業(yè)，或通貨膨脹對國民經(jīng)濟(jì)的影響。此外，預(yù)算也是對政府成百上千特殊項目開支政策的總概括，是政府特定時期經(jīng)濟(jì)政策、財政政策的集中體現(xiàn)。一、“平衡預(yù)算”古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家之所以主張平衡預(yù)算政策，主要是出于兩種基本考慮：

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政府財政出現(xiàn)赤字就要依靠發(fā)行公債予以彌補(bǔ)，發(fā)行公債不僅會減少私人經(jīng)濟(jì)部門的投資，而且還會帶來通貨膨脹的危險。

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財政赤字本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)生活中的巨大浪費，應(yīng)該嚴(yán)加控制，而實行年度平衡的預(yù)算政策最有助于控制政府支出的不斷增長，從而在根本上解決財政赤字問題。二、“非平衡預(yù)算”“非平衡預(yù)算”的理論依據(jù)

<英>梅納德·凱恩斯——《就業(yè)貨幣與利息通論》按照凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論建立起來的政府預(yù)算政策不再強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的“年度預(yù)算平衡”標(biāo)準(zhǔn)，而是更加注意政府預(yù)算政策的“逆商業(yè)周期而動”的作用，即希望通過政府對其財政支出進(jìn)行有意識的調(diào)整，達(dá)到基本熨平經(jīng)濟(jì)周期的目的。二、“非平衡預(yù)算”下的財政政策在經(jīng)濟(jì)過冷、失業(yè)率較高時，政府選擇使用擴(kuò)張性財政政策，造成預(yù)算盈余減少（或預(yù)算赤字增加）；在經(jīng)濟(jì)過熱、通貨膨脹嚴(yán)重時，政府選擇使用緊縮性財政政策，造成預(yù)算盈余增加（或預(yù)算赤字減少）。二、“非平衡預(yù)算”“非平衡預(yù)算”絕不意味著政府可以長期不考慮財政收支平衡問題。提倡“非平衡預(yù)算”的經(jīng)濟(jì)學(xué)家雖然反對年度預(yù)算平衡，但是他們?nèi)匀恢鲝堉芷陬A(yù)算平衡，即主張在使預(yù)算發(fā)揮熨平經(jīng)濟(jì)周期作用的同時實現(xiàn)預(yù)算的平衡。所謂周期平衡，是指從整個經(jīng)濟(jì)周期來看，政府可以用繁榮時期的財政盈余抵消蕭條時期的財政赤字，使政府預(yù)算在整個經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)保持基本平衡。三、關(guān)于“平衡預(yù)算”之重要性與唯一性的討論無論政府采取怎樣的非平衡預(yù)算，“非平衡”也只能視為對平衡預(yù)算的暫時偏離。戰(zhàn)后許多國家的實踐經(jīng)驗表明，公共財政一旦較長時間偏離平衡預(yù)算軌跡，不但會給社會經(jīng)濟(jì)生活帶來種種不利影響，而且再恢復(fù)平衡預(yù)算也極為困難。第三節(jié)預(yù)算周期與程序一、預(yù)算周期二、預(yù)算的編制三、預(yù)算的審批四、預(yù)算的執(zhí)行五、預(yù)算的審計（監(jiān)督）第三節(jié)預(yù)算周期與程序預(yù)算周期，指政府預(yù)算工作的主要活動內(nèi)容之周期循環(huán)過程。大部分國家的預(yù)算周期通?？梢詣澐譃樗膫€階段，對應(yīng)發(fā)生四項預(yù)算事件，依次為預(yù)算的編制預(yù)算的審批預(yù)算的執(zhí)行預(yù)算的審計一、預(yù)算周期按照時間順序，美國聯(lián)邦政府預(yù)算活動通?？梢詣澐譃?個階段：

（1）總統(tǒng)編制政府預(yù)算草案并提交國會審議；

（2）國會審議預(yù)算草案并批準(zhǔn)政府預(yù)算；

（3）各部門執(zhí)行經(jīng)國會審議批準(zhǔn)的政府預(yù)算案；

（4）對聯(lián)邦政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計。一、預(yù)算周期圖為2006財年美國聯(lián)邦政府預(yù)算周期安排

2004年2005年2006年2007年

2月10月2月

10月2月10月2月10月第一周期執(zhí)行審計

第二周期審批執(zhí)行審計

第三周期編制審批執(zhí)行審計

第四周期編制審批執(zhí)行

第五周期編制審批

二、預(yù)算的編制——程序首先，由總統(tǒng)制定下一個財政年度預(yù)算的基本框架和政府財政政策的基本取向。其次，OMB與各政府部門共同商議，確定較為具體的政策要求，并對下一財政年度及以后4年的各部門資金要求進(jìn)行規(guī)劃。爾后，各政府部門向OMB提交自己的預(yù)算申請。最后，OMB將全部預(yù)算文件（總統(tǒng)預(yù)算咨文、政府收支概算、分析說明書以及連續(xù)性項目在財政年度內(nèi)的支出預(yù)算等）移交給國會。二、預(yù)算的編制——特點（一）第一，預(yù)算編制程序十分嚴(yán)謹(jǐn)，預(yù)算編制各環(huán)節(jié)的所有負(fù)責(zé)人員職責(zé)明確，對每個預(yù)算細(xì)節(jié)均給予具體的技術(shù)指導(dǎo)，并為預(yù)算的審議、切磋和協(xié)調(diào)提供了充足的時間，這極大程度上保證了政府預(yù)算活動的協(xié)調(diào)性、靈活性與規(guī)范性。第二，將預(yù)算編制工作分解為收入預(yù)算與支出預(yù)算，分別責(zé)成相對獨立的不同政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，把專業(yè)分工和某種制衡機(jī)制引入預(yù)算編制工作有助于提高其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。二、預(yù)算的編制——特點（二）第三，總統(tǒng)提交給國會的預(yù)算報告的主要內(nèi)容至少涵蓋今后5年的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測、政府工作計劃、收支預(yù)測信息和未來5年的預(yù)算安排大致情況，強(qiáng)調(diào)長期預(yù)算與短期預(yù)算相結(jié)合。第四，預(yù)算編制工作具有較高透明度，也注意尊重納稅人的知情權(quán)，通常能夠依法接受國民對政府活動的監(jiān)督。第五，日益完善的預(yù)算制度和不斷發(fā)展的預(yù)算技術(shù)，對提高聯(lián)邦預(yù)算編制質(zhì)量和工作效率起到重要保障作用。三、預(yù)算的審批——程序國會對美國聯(lián)邦預(yù)算的審批，主要是按照1990