省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的動(dòng)因分析

省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的動(dòng)因分析中圖分類號(hào)：H15文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-055X〔2017〕03-0026-11doi：1019366/jcnki1009-055X201703010一、引言自20世紀(jì)80年代以來，包括發(fā)展中國(guó)家在內(nèi)的許多國(guó)家，都進(jìn)行了績(jī)效預(yù)算改革，以改進(jìn)公共支出問責(zé)制的有效性。績(jī)效預(yù)算的目標(biāo)是提供關(guān)于項(xiàng)目結(jié)果的客觀信息，而不是只關(guān)注投入和實(shí)施過程，以回應(yīng)納稅人的問責(zé)訴求。經(jīng)合組織指出，以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算是一種將資金分配到可衡量結(jié)果的預(yù)算形式，這被認(rèn)為是效用最大的回報(bào)〔OECD，2005〕。[1]財(cái)政績(jī)效預(yù)算在西方國(guó)家被廣泛采用〔Schick，1990〕。[2]1993年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了〔績(jī)效和結(jié)果法案〕，這很大程度上奠定了財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革的法律基礎(chǔ)。截至1998年，50個(gè)州中有47個(gè)采用了某種形式的財(cái)政績(jī)效預(yù)算〔Melkers和Willoughby1998〕。[3]PhilipG.Joyce認(rèn)為，“績(jī)效評(píng)估和預(yù)算編制作為手段，而不是預(yù)算工具，取得了最大的成功。〞[4]JulieMelkers和KatherineWilloughby〔1998〕證實(shí)，從財(cái)政績(jī)效預(yù)算中獲得的信息有助于者更好解他們的項(xiàng)目并進(jìn)行必要的改進(jìn)。[3]但是，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并沒有顯著改變預(yù)算分配〔Melkers&Willoughby，2001〕[5]。隨后，一些經(jīng)合組織國(guó)家探索如何通過財(cái)政績(jī)效預(yù)算，使更具競(jìng)爭(zhēng)力、成本效益、責(zé)任感及回應(yīng)性〔W.MarkCrainandJ.BrianORoark，2002〕。[6]同樣，發(fā)展中國(guó)家在實(shí)施財(cái)政績(jī)效預(yù)算方面也遇到了相當(dāng)大的困難〔PeterN.Dean，1986〕。[7]受〔績(jī)效和結(jié)果法案〕〔GPRA〕影響，和祖國(guó)大陸的廣東省在2001年和2003年分別試行了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)〔Lee和Wang，2009〕。[8]2003年，敦促建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)制度；2005年，財(cái)政部也開始評(píng)價(jià)一些機(jī)構(gòu)的績(jī)效。中國(guó)在一定程度上通過財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化的責(zé)任意識(shí)〔Ma，2009〕。[9]中國(guó)許多省份都以財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)為管理工具，但問題是，各地為何選擇這種工具？如何演進(jìn)？當(dāng)前，學(xué)界較少探討中國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的創(chuàng)新及其演變，包括中國(guó)最為發(fā)達(dá)，同時(shí)也是第一個(gè)開展省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的廣東省。本文發(fā)現(xiàn)，廣東省委書記和省長(zhǎng)以及財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的啟動(dòng)、實(shí)施和發(fā)展中發(fā)揮了決定性作用。從理論上說，該項(xiàng)改革屬于自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，具有明顯的權(quán)力驅(qū)動(dòng)特征。在改革啟動(dòng)階段，廣東省高層領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政廳官員各自發(fā)揮積極作用，財(cái)政廳官員在省領(lǐng)導(dǎo)的支持下推動(dòng)改革。而在演進(jìn)階段，省委書記啟動(dòng)了演進(jìn)的改革議程，倡議引入第三方評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效?u價(jià)，財(cái)政廳為此制定了詳細(xì)的引入第三方評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效的工作方案，委托第三方機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立評(píng)價(jià)。領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)、自上而下驅(qū)動(dòng)的改革模式，使改革驅(qū)力中權(quán)威強(qiáng)制的“勢(shì)能〞十足，但績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)與約束功能沒有能充分發(fā)揮，從而導(dǎo)致的部門利益誘致的“動(dòng)能〞不足，使改革難以持續(xù)、深入的開展并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且存在落入形式主義俗套的風(fēng)險(xiǎn)。二、理論分析改革或制度創(chuàng)新〔變遷〕為何會(huì)發(fā)生？關(guān)于改革或制度變遷動(dòng)因的理論解釋，總體上有強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩大動(dòng)因。[10]384強(qiáng)制性變遷解釋了權(quán)威資源對(duì)改革啟動(dòng)的重要推動(dòng)作用，進(jìn)言之，可將其歸類為權(quán)威驅(qū)動(dòng)型的改革，遵循自上而下的路徑強(qiáng)勢(shì)推行改革。誘致性變遷解釋了利益追求對(duì)改革啟動(dòng)的重要拉動(dòng)作用，此類改革可以命名為利益驅(qū)動(dòng)型改革，遵循自下而上的路徑謀求變革。在這一解釋框架下，針對(duì)的改革創(chuàng)新動(dòng)力或動(dòng)因，學(xué)界又演繹出了“沖擊-回應(yīng)〞或危機(jī)驅(qū)動(dòng)、壓力驅(qū)動(dòng)和政績(jī)驅(qū)動(dòng)等理論模型，對(duì)改革的動(dòng)因進(jìn)行解釋。一是危機(jī)驅(qū)動(dòng)理論。如費(fèi)正清認(rèn)為，中國(guó)近代的現(xiàn)代化改革是外部沖擊危機(jī)下的被動(dòng)回應(yīng)結(jié)果。[11]448而事實(shí)上，危機(jī)驅(qū)動(dòng)不僅包含外部危機(jī)，也涵蓋內(nèi)部危機(jī)；我們國(guó)家的改革開放就是對(duì)內(nèi)部危機(jī)的回應(yīng)。張琦〔2009〕對(duì)中美制度改革的研究也發(fā)現(xiàn)，美國(guó)20世紀(jì)初期的危機(jī)是驅(qū)動(dòng)改革的直接且重大因素。[12]二是壓力驅(qū)動(dòng)理論。如安衛(wèi)華〔2000〕認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)力源于、改革者、科技發(fā)展及財(cái)政壓力。[13]謝慶奎〔2005〕指出，“創(chuàng)新的動(dòng)力來自于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的壓力、精英的努力以及社會(huì)發(fā)展的需求[14]。俞可平〔2005〕發(fā)現(xiàn)，“體制的變化直接地要求管理體制的變革，創(chuàng)新的動(dòng)力來自于公民的需求。〞[15]宋迎法〔2006〕認(rèn)為，世界范圍內(nèi)創(chuàng)新來自于全球化、信息化的壓力和官僚制發(fā)展的不協(xié)調(diào)，以及世界各地日益高潮的民主化要求。[16]吳建南〔2007〕分析表明，“所迫、內(nèi)在和外在的種種壓力是地方不改革不行、不創(chuàng)新不行的首要原因……所面臨的發(fā)展壓力是決定其創(chuàng)新的最終根源。〞[17]吳少龍〔2009〕提出，地方績(jī)效預(yù)算改革動(dòng)因包括財(cái)政支出壓力、省級(jí)改革影響、政治家支持及相關(guān)工作者的責(zé)任轉(zhuǎn)換。[18]孫嘵莉〔2011〕認(rèn)為，公共服務(wù)的創(chuàng)新推動(dòng)力源于社會(huì)危機(jī)需要、社會(huì)整合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、公民權(quán)利意識(shí)和維權(quán)動(dòng)機(jī)增強(qiáng)等方面的壓力。[19]郭明〔2014〕指出，上級(jí)驅(qū)動(dòng)、基層推動(dòng)、主體主動(dòng)是地方改革得以持續(xù)的原因，三者相互支持才能提升地方改革的成效。[20]三是政績(jī)驅(qū)動(dòng)理論。史丹、喬艷杰〔2008〕認(rèn)為，“地方制度創(chuàng)新的動(dòng)力因素包括制度環(huán)境的變化、制度缺陷、利益訴求、地方對(duì)政績(jī)的追求。[21]李靖和張舜禹〔2013〕從組織行為學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為地方創(chuàng)新動(dòng)力主要源自社會(huì)發(fā)展、民眾認(rèn)同、官員對(duì)政績(jī)的追求、地方間競(jìng)爭(zhēng)以及適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化的需要。[22]而周黎安等人構(gòu)建的官員晉升的政績(jī)錦標(biāo)賽模型，也是解釋改革創(chuàng)新的核心模型。[23]陳家喜和汪永成〔2013〕指出，政績(jī)是解構(gòu)我們國(guó)家地方創(chuàng)新發(fā)生、發(fā)展與演化過程的基本因素；創(chuàng)新在上下邏輯、前后邏輯和左右邏輯的作用機(jī)理下，地方創(chuàng)新不斷被推出、仿效和復(fù)制，同時(shí)又不斷地被中止或替換。[24]四是精英推動(dòng)。政治和社會(huì)各界的精英是推動(dòng)改革創(chuàng)新的重要驅(qū)動(dòng)力。楊雪冬〔2011〕歸納了9個(gè)有利于創(chuàng)新成功的因素，它們包括：有能力和遠(yuǎn)見的創(chuàng)新者、團(tuán)結(jié)協(xié)作的創(chuàng)新團(tuán)體〔領(lǐng)導(dǎo)集體〕、周密而可行的創(chuàng)新計(jì)劃、有力的實(shí)施者、上級(jí)的認(rèn)可和支持、相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的配合和支持、當(dāng)?shù)孛癖姷睦斫夂蛥⑴c、有力的輿論環(huán)境以及創(chuàng)新者職位的升遷。[25]47藍(lán)煜昕〔2012〕對(duì)創(chuàng)新的動(dòng)力進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，各地的創(chuàng)新探索既非社會(huì)自下而上的壓力驅(qū)動(dòng)，亦非源自自上而下的指示和動(dòng)員，而是地方-政領(lǐng)導(dǎo)思想解放、主動(dòng)創(chuàng)新的結(jié)果。[26]上述的四大理論解釋框架對(duì)改革創(chuàng)新的動(dòng)力具有解釋力，本文將運(yùn)用壓力驅(qū)動(dòng)和精英推動(dòng)兩大理論來解釋廣東省省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革及其演進(jìn)的邏輯，并探討這種驅(qū)動(dòng)類型的改革所存在的問題。三、實(shí)證分析廣東省省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革源于財(cái)政壓力驅(qū)動(dòng)，演進(jìn)則屬于精英推動(dòng)。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的督促，使得改革具有強(qiáng)制性變遷的成分；而對(duì)財(cái)政資金使用效益和問責(zé)性的追求，使改革又帶有誘致性變遷的烙印。相比于某些改革純粹基于壓力驅(qū)動(dòng)〔純動(dòng)力〕不同，廣東的改革是壓力驅(qū)動(dòng)與精英推動(dòng)雙重驅(qū)動(dòng)〔混合動(dòng)力〕，因而具有自身的特點(diǎn)與問題。〔一〕廣東省財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的啟動(dòng)2003年8月，廣東省財(cái)政廳開始試行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)“民營(yíng)科技園建設(shè)補(bǔ)助項(xiàng)目〞“山區(qū)老區(qū)2000所小學(xué)改造建設(shè)補(bǔ)助項(xiàng)目〞“十六個(gè)扶貧重點(diǎn)縣公路建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目〞這3個(gè)資助項(xiàng)目展開績(jī)效評(píng)價(jià)。2004年，廣東省財(cái)政廳成立績(jī)效評(píng)價(jià)處，制定并實(shí)施〔廣東省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試行方案〕。廣東省財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的流程包括項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果運(yùn)用。一是績(jī)效目標(biāo)申報(bào)。資金使用部門〔單位〕在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，必須明確提出項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，提交項(xiàng)目可行性報(bào)告。預(yù)算數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項(xiàng)目，可行性報(bào)告必須有科學(xué)的論證和專家意見。二是績(jī)效評(píng)價(jià)。包括資金使用部門自評(píng)和財(cái)政部門評(píng)價(jià)。2003―2011年，廣東省共實(shí)施績(jī)效自評(píng)項(xiàng)目13653個(gè)，重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目1592個(gè)，涉及財(cái)政資金2760億元。首先，部門自評(píng)。部門自評(píng)包括項(xiàng)目中期評(píng)價(jià)和完成后評(píng)價(jià)。首先，跨年度項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目中期績(jī)效自我評(píng)價(jià)制度。每個(gè)預(yù)算年度結(jié)束，資金使用部門都要對(duì)項(xiàng)目績(jī)效實(shí)施一年一評(píng)的中期評(píng)價(jià)制度，自評(píng)報(bào)告上報(bào)財(cái)政廳。其次，項(xiàng)目完成后，資金使用部門必須向財(cái)政廳提交績(jī)效自評(píng)報(bào)告。從2005年開始，廣東省要求省級(jí)部門對(duì)500萬元以上和跨年度的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，必須在項(xiàng)目完成后一個(gè)月內(nèi)對(duì)項(xiàng)目績(jī)效和預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，并向財(cái)政廳提交績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)報(bào)告。自評(píng)報(bào)告的內(nèi)容包括項(xiàng)目資金使用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出、效果與影響等。財(cái)政廳績(jī)效評(píng)價(jià)處對(duì)自評(píng)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核、評(píng)審。2005年，財(cái)政廳審核了154個(gè)項(xiàng)目的自評(píng)報(bào)告，最后核定的結(jié)果是33個(gè)項(xiàng)目“良好〞、54個(gè)項(xiàng)目“好〞、61個(gè)項(xiàng)目“一般〞、6個(gè)項(xiàng)目“差〞。2007年，共有66個(gè)部門報(bào)送了348個(gè)績(jī)效自評(píng)報(bào)告，涉及省財(cái)政2006年及以前年度預(yù)算安排的總額約171億元的資金。與2006年相比，增加12個(gè)部門〔2006年為54個(gè)〕，增加項(xiàng)目103個(gè)〔2006年為245個(gè)〕，增加資金總額52億元〔2006年為119億元〕。納入自評(píng)的項(xiàng)目覆蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、行政、教科文衛(wèi)、漁水、、、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域。其次，財(cái)政部門評(píng)價(jià)。財(cái)政廳的績(jī)效評(píng)價(jià)處在每個(gè)預(yù)算年度篩選部分有影響和有代表性的重點(diǎn)支出項(xiàng)目進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。綜合績(jī)效評(píng)價(jià)由財(cái)政部門在項(xiàng)目自評(píng)的基礎(chǔ)上，收集資料和數(shù)據(jù)，采取定量和定性分析方法，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治方面的產(chǎn)出、效果與影響進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)。從2003年8月至2005年12月，全省先后組織開展了131個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。三是結(jié)果運(yùn)用?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算資金分配和績(jī)效提升。首先，對(duì)跨年度實(shí)施中期評(píng)價(jià)的項(xiàng)目支出，在提交年度評(píng)價(jià)報(bào)告之前，財(cái)政部門不再撥付資金。財(cái)政廳根據(jù)評(píng)價(jià)報(bào)告的結(jié)果，對(duì)長(zhǎng)期項(xiàng)目資金作中期調(diào)整，以使項(xiàng)目資金發(fā)揮最大的效益；對(duì)于績(jī)效差劣的項(xiàng)目，同類項(xiàng)目的下一預(yù)算年度不再安排預(yù)算資金。其次，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目，財(cái)政廳將評(píng)價(jià)結(jié)果向省報(bào)告，并對(duì)后續(xù)資金撥付提出處理意見，經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算。再次，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將作為下年度安排部門預(yù)算的重要依據(jù)。最后，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果分析、診斷部門的管理問題，加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)控。通報(bào)表揚(yáng)績(jī)效良好的項(xiàng)目，并優(yōu)先安排下年度的同類項(xiàng)目。從整個(gè)評(píng)價(jià)流程可以看出，省財(cái)政廳希望通過改革強(qiáng)化對(duì)支出部門的控制，試圖向支出部門灌輸績(jī)效和節(jié)約意識(shí)，以便減少浪費(fèi)，并逐步在部門中建立問責(zé)制。[27]115簡(jiǎn)而言之，改革目的是以加強(qiáng)控制為主，提高管理能力為輔。這對(duì)控制部門的支出擴(kuò)張需求產(chǎn)生了一定作用，部門的績(jī)效意識(shí)有所增強(qiáng)，部門預(yù)算編制逐漸趨向?qū)徤鳎つ空?qǐng)款的現(xiàn)象逐漸減少。據(jù)，省?各單位2006年預(yù)算新增請(qǐng)款比2005年約減少了30億元，2007―2008年基本維持穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)新增請(qǐng)款大幅反彈的情況。[28]財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政管理和決策有即時(shí)的影響[29]，并對(duì)公共項(xiàng)目績(jī)效起到審查作用，同時(shí)，可能對(duì)這些項(xiàng)目在資源分配決策方面產(chǎn)生影響，有效遏制鋪張浪費(fèi)行為。[8]但正如Ho和Im〔2015〕指出，財(cái)政績(jī)效預(yù)算改革在發(fā)展中國(guó)家面臨著組織，和政治等多方面的挑戰(zhàn)，通常很難實(shí)現(xiàn)其原始目標(biāo)。[30]這些挑戰(zhàn)之下，廣東省財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度比改革者預(yù)期的要少得多。首先，項(xiàng)目目標(biāo)審核困難。由于多數(shù)項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)置較為定性或粗略，目標(biāo)數(shù)量多且具有一定專業(yè)性，使得財(cái)政部門很難深入核查，導(dǎo)致目標(biāo)審核難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)部門工作人員的數(shù)量與專業(yè)技能均不足?？?jī)效評(píng)價(jià)處工作人員不足10人，工作任務(wù)繁重；且由于績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)是新鮮事物，大多數(shù)工作人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)理論與技能的掌握屬于邊學(xué)邊用、活學(xué)活用的水平，績(jī)效數(shù)據(jù)分析與評(píng)估的能力有待提升。再次，績(jī)效信息難以被完全有效使用。盡管開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是將績(jī)效與預(yù)算決策聯(lián)系起來，但廣東省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果難以對(duì)預(yù)算決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，其效果更多地體現(xiàn)在績(jī)效意識(shí)的傳播和績(jī)效的塑造上。畢竟，預(yù)算本質(zhì)上是一種政治過程，財(cái)政預(yù)算決策是權(quán)力博弈的結(jié)果。最后，法制化水平低。廣東省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)只是財(cái)政廳推動(dòng)的內(nèi)部改革，沒有上升到法制化的層面。比較中美財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，美國(guó)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的顯著特征是立法先行，改革在法律框架內(nèi)開展，立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)改革的進(jìn)程。而廣東省的改革則更多表現(xiàn)為一種行政上為了改善財(cái)政管理和運(yùn)作所作出的努力，并未進(jìn)入立法層面，法制化水平低?！捕硰V東省省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的演進(jìn)2011年，時(shí)任政治局委員、廣東省委書記汪洋提出“財(cái)政部門要研究引入第三方評(píng)價(jià)辦法，在建立科學(xué)合理的財(cái)政支出社會(huì)評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理、提高資金使用績(jī)效上闖出一條新路〞。為執(zhí)行省委書記的指示，廣東省財(cái)政廳制定了〔省財(cái)政部分專項(xiàng)資金實(shí)施第三方績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作方案〕，引入第三方開展財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)。2011年至2013年，廣東省財(cái)政廳共選取了14個(gè)省級(jí)財(cái)政資金項(xiàng)目，委托第三方開展資金績(jī)效評(píng)價(jià)。即通過公開〔邀請(qǐng)〕招標(biāo)方式，選定合資格的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，委托其獨(dú)立開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。1.項(xiàng)目類型開展第三方評(píng)價(jià)項(xiàng)目的類型包括〔義務(wù)和民辦教育〕、社會(huì)保障〔新型合作醫(yī)療、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)、新型養(yǎng)老〕、生態(tài)環(huán)境保護(hù)〔沿海防護(hù)林建設(shè)、節(jié)能專項(xiàng)〕、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)〔國(guó)道建設(shè)、和飲用水設(shè)施建設(shè)〕、產(chǎn)業(yè)發(fā)展〔戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端項(xiàng)目〕以及-建〔“兩新〞組織建設(shè)〕等。其中，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目為主。具體項(xiàng)目類型的數(shù)量及比例見表1。表1開展第三方評(píng)價(jià)的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目類型、數(shù)量與比例教育事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施社會(huì)保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境建設(shè)-建項(xiàng)目數(shù)量233321比例14%22%21%22%14%7%資料;：作者根據(jù)廣東省財(cái)政廳網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理〔下同〕。2.項(xiàng)目金額在開展第三方評(píng)價(jià)的14個(gè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目中，教育事業(yè)類專項(xiàng)資金的總金額最多〔431944億元〕，其次是基礎(chǔ)設(shè)施類資金〔308498億元〕，而生態(tài)環(huán)境建設(shè)類資金的數(shù)額最少〔僅有13719億元〕。就單個(gè)項(xiàng)目來說，義務(wù)教育項(xiàng)目資金數(shù)額最大〔4238億元〕；而沿海防護(hù)林及紅樹林建設(shè)項(xiàng)目資金最少，為035億元。詳見表2。表22011―2013年開展第三方評(píng)價(jià)的廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金概況項(xiàng)目類別項(xiàng)目名稱金額〔億元〕教育義務(wù)教育4238民辦教育081基礎(chǔ)設(shè)施小型水庫加固1205國(guó)、省道改建1400農(nóng)村飲用水安全1995社會(huì)保障“新農(nóng)村〞社會(huì)養(yǎng)老162“新農(nóng)村合作醫(yī)療〞2552欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)245生態(tài)環(huán)境沿海防護(hù)林及紅樹林建設(shè)035節(jié)能200產(chǎn)業(yè)性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展870旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展1200高端旅游發(fā)展050-建工作“兩新〞-建1723第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)第三方評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)類型包括高校、研究機(jī)構(gòu)和。其中，研究機(jī)構(gòu)2家，高校3家，4家。機(jī)構(gòu)及評(píng)價(jià)項(xiàng)目名稱見表3。在承擔(dān)評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)量方面，最多的是廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究?l展中心和中國(guó)〔珠江〕規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)，均達(dá)到3項(xiàng)，各占第三方評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)的20%。表3承擔(dān)第三方評(píng)價(jià)任務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)及承擔(dān)項(xiàng)目概況億元第三方機(jī)構(gòu)名稱機(jī)構(gòu)類型評(píng)價(jià)項(xiàng)目類型項(xiàng)目金額廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心內(nèi)研究機(jī)構(gòu)〔廣東省科技廳〕農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)16159農(nóng)村合作醫(yī)療25518646基層衛(wèi)生院建設(shè)245廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)沿海防護(hù)林035華南理工大學(xué)高校義務(wù)教育4538廣東商學(xué)院高校國(guó)、省道公路建設(shè)3499中山大學(xué)高校戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)173622廣東粵誠(chéng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所公司節(jié)能專項(xiàng)10219原點(diǎn)市場(chǎng)研究公司民辦教育08144廣東誠(chéng)安信會(huì)計(jì)師事務(wù)所公司-建工作05858中國(guó)水利〔珠江〕規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)公司高端旅游發(fā)展05水庫除險(xiǎn)加固1205旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)120廣東省省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效第三方評(píng)價(jià)的內(nèi)容覆蓋“投入-過程-產(chǎn)出-效果〞。投入包括項(xiàng)目可行性研究，績(jī)效目標(biāo)的制定，資金、人員、物資投入。過程包括項(xiàng)目管理的規(guī)范性，資金使用的合法性。產(chǎn)出包括績(jī)效目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn)程度、時(shí)效等。效果包括產(chǎn)生直接或間接的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)發(fā)展和自然環(huán)境的影響，以及項(xiàng)目對(duì)象滿意度。評(píng)價(jià)的方法包括項(xiàng)目資料審核、觀察勘驗(yàn)、訪談、問卷調(diào)查等方式。評(píng)價(jià)結(jié)果在省財(cái)政廳門戶網(wǎng)站上向社會(huì)公布，并向部門反饋問題和提出改進(jìn)建議，促進(jìn)部門提升績(jī)效；同時(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為今后預(yù)算分配的重要依據(jù)。廣東省級(jí)財(cái)政績(jī)效引入第三方評(píng)價(jià)是個(gè)進(jìn)步，是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理主體多元化的體現(xiàn)[31]，也體現(xiàn)了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的發(fā)展趨勢(shì)。但是，正如有學(xué)者指出，第三方評(píng)價(jià)有其適用范圍與限度，評(píng)價(jià)的有效性需要以一定的配套條件為前提。[32]基于此，廣東省財(cái)政第三方評(píng)價(jià)還存在以下不足。一是第三方的權(quán)威性不足。第三方的權(quán)威性主要源于省財(cái)政廳的委托而產(chǎn)生的間接性行政權(quán)威和自身的專業(yè)權(quán)威。但是，第三方?jīng)]有法律意義上的權(quán)力，對(duì)部門沒有強(qiáng)制的權(quán)力。因此，第三方在評(píng)價(jià)中可使用的權(quán)威資源或權(quán)威性，取決于被評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)第三方權(quán)威地位的解讀與感知。二是第三方信息不對(duì)稱。第三方收集數(shù)據(jù)的能力，決定了評(píng)價(jià)的質(zhì)量。但實(shí)際上，部門是個(gè)黑箱，第三方與部門處于信息不對(duì)稱的地位，其收集數(shù)據(jù)的能力受到很大的挑戰(zhàn)。三是公眾參與不足。民間立場(chǎng)、公眾參與應(yīng)該是第三方評(píng)價(jià)的重要特征，公眾評(píng)價(jià)應(yīng)該是第三方評(píng)價(jià)的主要方法。但公眾參與廣東省財(cái)政績(jī)效第三方評(píng)價(jià)的形式是滿意度評(píng)分，滿意度調(diào)查所占的權(quán)重也只有10%～20%。滿意度評(píng)分是第三方評(píng)價(jià)報(bào)告重要組成部分，但公眾對(duì)于公共項(xiàng)目的抱怨、意見和建議的收集則沒有得到應(yīng)有的重視。四是績(jī)效信息難以影響預(yù)算分配。雖然第三方評(píng)價(jià)的結(jié)果在名義上可以影響預(yù)算分配，但實(shí)際上，預(yù)算分配決策更多是一個(gè)政治過程，很少受到績(jī)效信息的影響。〔三〕廣東省財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革啟動(dòng)與演進(jìn)的原因分析財(cái)政支出壓力和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)支持是驅(qū)動(dòng)廣東省省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的直接原因，而地區(qū)的改革環(huán)境和的政策倡導(dǎo)則是間接誘因。在這些因素中，地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)改革議程所給予的大力支持，是持續(xù)推動(dòng)這項(xiàng)改革的最主要力量。同樣，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)引入第三方，也是地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)倡導(dǎo)的結(jié)果。一是壓力驅(qū)動(dòng)。廣東省省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的啟動(dòng)，是對(duì)越來越突出的財(cái)政收支壓力的回應(yīng)。廣東省一直是最為發(fā)達(dá)的省份，占全國(guó)的八分之一。但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度下降，但部門財(cái)政支出逐年遞增，財(cái)政支出面臨的壓力越來越大，財(cái)政部門希望通過績(jī)效評(píng)價(jià)來控制部門的支出需求。“我省財(cái)政收支規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，但財(cái)政資金供求矛盾突出。開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有利于加強(qiáng)財(cái)政支出管理。〞〔〔廣東省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試行辦法〕〕可見，對(duì)財(cái)政支出壓力的回應(yīng)，是推動(dòng)廣東省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革的直接原因。二是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。廣東省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革得到地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)的支持，屬于政治精英推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷。2003年，廣東省財(cái)政廳關(guān)于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的報(bào)告，得到時(shí)任廣東省委書記的肯定性批示，意味著這項(xiàng)改革獲得了地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)的支持。2003年，廣東省省長(zhǎng)也提出要開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步探索建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高項(xiàng)目的績(jī)效。2004年至2008年，廣東省省長(zhǎng)在每年的工作報(bào)告均強(qiáng)調(diào)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，“開展績(jī)效預(yù)算改革試點(diǎn)，建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)〞〔2004〕，“完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政資金使用效益〞〔2005〕，“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革走在全國(guó)前列，要深入推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)〞〔2006〕“省級(jí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作卓有成效〞〔2007〕，“要繼續(xù)深入開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作〞〔2008〕。2007年，“強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作〞被列為廣東省今后五年財(cái)政改革的重點(diǎn)。2011年，政治局委員、時(shí)任廣東省委書記汪洋提出“財(cái)政部門要研究引入第三方評(píng)價(jià)辦法，在建立科學(xué)合理的財(cái)政支出社會(huì)評(píng)價(jià)體系〞。為執(zhí)行汪洋書記的指示，廣東省財(cái)政廳制定了〔省財(cái)政部分專項(xiàng)資金實(shí)施第三方績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作方案〕，試行委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績(jī)效評(píng)價(jià)。三是政策倡??。广?省開展省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)改革，也是對(duì)政策倡導(dǎo)的回應(yīng)。2003年，十六屆三中全會(huì)報(bào)告中提出了要在中國(guó)“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系〞的財(cái)政改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。同年，財(cái)政部印發(fā)了〔級(jí)教科文部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法〕。2005年，財(cái)政部印發(fā)了〔部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法〔試行〕〕，要求對(duì)部門的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。2003年，廣東省財(cái)政廳的新任領(lǐng)導(dǎo)充分利