論我國檔案保管機構(gòu)的性質(zhì)

論我們國家檔案保管機構(gòu)的性質(zhì)Abstract：Inourcountry，therearefourcustodianinstitutions：archivesroom，nationalarchives，recordscentersandarchivesdepositories.Archivesroomisaarchivesutilitygrassrootsorganizations，butnotnecessarilythetransitionalinstitutions.Nationalarchivesisanindependentscientificandculturalinstitutions，itspubliclimitations.RecordsCenterandarchivesdepositoriesaredifferentinnaturetransitionalfilemanagementagency.Keyword：Archivesroom；Nationalarchives；RecordsCenter；Archivesdepository如上文所述，當我們拓展了收集工作的范圍之后，就不可以將保管機構(gòu)的收集范圍和檔案收集工作的范圍畫等號。也就是說，檔案收集工作的主體不應(yīng)僅僅局限于各級各類檔案保管機構(gòu)，還應(yīng)該包括全各組織和個人。但是，檔案收集工作的主要任務(wù)仍應(yīng)由各級各類檔案保管機構(gòu)承擔。一般認為，我們國家的檔案保管機構(gòu)有四大類：檔案室、檔案館、文件中心和檔案托管機構(gòu)。因此，就有必要對這些檔案保管機構(gòu)的性質(zhì)進行進一步的分析和討論。1作為內(nèi)部機構(gòu)的檔案室是檔案事業(yè)的基層組織，但不一定是過渡性機構(gòu)關(guān)于檔案室的定義，權(quán)威教學資料是這么規(guī)定的：“檔案室是各組織〔包括機關(guān)、團體、學校、工廠、、事業(yè)單位等，下同〕統(tǒng)一保管和本單位檔案的內(nèi)部機構(gòu)。〞[1]由此可以推知檔案室的基本性質(zhì)如下：其一，檔案室是一個單位的內(nèi)部機構(gòu)。其二，檔案室保存的是本單位的檔案。其三，檔案室是國家檔案工作體系中最基層的業(yè)務(wù)機構(gòu)。但是，它是不是一個先期保管具有長遠利用價值檔案的過渡性機構(gòu)呢？這是存疑的。也就是說，盡管相當多的檔案室〔尤其是機關(guān)檔案室〕是一種過渡性機構(gòu)，但“過渡性機構(gòu)〞是否可以作為檔案室性質(zhì)的第四個特點，仍有爭論。如果我們認為檔案室是過渡性機構(gòu)，那么大量、事業(yè)單位〔包括高校等〕的檔案保管機構(gòu)就不能稱為檔案室；如果我們認為不是，那么大量企業(yè)、事業(yè)單位〔包括高校等〕的檔案保管機構(gòu)盡管已稱為檔案館，但本質(zhì)上仍是檔案室，因為它們符合上述三個特點。所以，我們不認可檔案室一定要是一個暫時保存檔案的過渡性機構(gòu)。也就是說，它可以是、也可以不是一個過渡性機構(gòu)。這樣一來，所有企業(yè)、事業(yè)單位〔包括高校等〕的檔案保管機構(gòu)都可以稱為檔案室，盡管有時它們掛的是“檔案館〞的牌子。理由如下：第一，國際檔案界的觀點認為，檔案館是永久保存檔案的機構(gòu)，但并沒有說只有檔案館是永久保存檔案的唯一機構(gòu)。第二，雖然我們國家機關(guān)、團體檔案室以及一些企業(yè)、事業(yè)單位檔案室都是暫時保存檔案的過渡性機構(gòu)，但相當數(shù)量的企業(yè)、事業(yè)單位〔包括高校〕檔案室可以永久保存本單位的檔案。而且，檔案收集工作的主體也已從原來的檔案保管機構(gòu)逐漸拓展到全各組織和個人。這些組織和個人當然有可能永久保存自己收集起來的檔案。第三，從檔案室的定義不能必然地推導出“檔案室是一個暫時保存檔案的過渡性機構(gòu)〞。而且，在現(xiàn)有的各種教學資料當中也并不強調(diào)這一點。需要注意的是，根據(jù)上述檔案室性質(zhì)的三個特點可以認定，聯(lián)合檔案室不是真正意義上的檔案室，它更類似于后面提及的文件中心。并且，根據(jù)上述檔案室性質(zhì)的三個特點還可以進一步作如下分析：其一，檔案室是本單位的內(nèi)部機構(gòu)，主要為本單位服務(wù)。其二，檔案室是國家檔案工作體系中最基層的業(yè)務(wù)機構(gòu)，起基礎(chǔ)性作用。值得一提的是，雖然不一定是暫時保存檔案的過渡性機構(gòu)，不一定都要定期向檔案館移交檔案，但企業(yè)、事業(yè)單位檔案保管機構(gòu)當中某些重要的、具有社會利用價值的永久檔案也應(yīng)該向國家綜合檔案館移交。具體做法可以是自己保存一份〔套〕，移交一份〔套〕。其三，多數(shù)檔案室〔尤其是機關(guān)、團體和國有企業(yè)、事業(yè)單位的〕具有公共性，同時它不一定是只暫時保存〔處于半現(xiàn)行期的〕檔案的過渡性機構(gòu)，應(yīng)該可以作為現(xiàn)行文件公開的主體之一，參與到政務(wù)信息公開活動當中。首先，理論上是可行的。一般認為，檔案室保存的是半現(xiàn)行文件，但也應(yīng)看到，檔案室是文件形成單位的一個內(nèi)部機構(gòu)，是文件形成單位的組成部分，而且是文件形成單位唯一的文檔聚集地。因此，由檔案室對現(xiàn)行文件進行干預與控制的條件是完全具備的，這種干預與控制除了保證形成文件的規(guī)范化、標準化之外，還可以使文件運動加速，實現(xiàn)實時歸檔，為現(xiàn)行文件與半現(xiàn)行文件的對外公開服務(wù)創(chuàng)造條件。其次，法律上是默許的?！矙n案法實施辦法〕第二十二條第四款規(guī)定：機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和組織以及中國公民需要利用的，須經(jīng)檔案保存單位的同意。雖然法律上沒有規(guī)定檔案室對外開放的義務(wù)，但也沒有明文禁止檔案室對外開放。也就是說，檔案室對外開放與否，本單位有充分的自由裁量權(quán)。隨著政務(wù)信息公開的日趨常態(tài)化和制度化，各機關(guān)、團體和國有企業(yè)、事業(yè)單位更應(yīng)該與時俱進，充分運用這一自由裁量權(quán)，讓檔案室參與到政務(wù)信息公開活動中來。2永久保存檔案的檔案館是獨立的科學事業(yè)機構(gòu)，其“公共性〞存在局限性關(guān)于檔案館的定義，我們可以舉百度百科對國家檔案館的定義為例：“由國家各級設(shè)立并領(lǐng)導，負責接收和一定范圍的具有社會和價值的各種檔案，并提供社會利用的事業(yè)機構(gòu)。〞當下我們國家各級各類檔案館一般都長久或永久保存檔案，因此，不少人認為只有檔案館才能長久或者永久保存檔案，其他檔案保管機構(gòu)均不具有這樣的職能，將長久或者永久保存檔案的機構(gòu)完全等同于檔案館，這是對檔案館認識的一大誤區(qū)。關(guān)于檔案館的性質(zhì)，“根據(jù)〔檔案法〕和有關(guān)文件的規(guī)定，檔案館屬于-和國家的科學文化事業(yè)機構(gòu)，是永久保管檔案的基地，是科學研究和各方面工作利用檔案史料的中心〞。[2]這里所說的檔案館主要是指國家綜合檔案館，但也應(yīng)該包括各級專業(yè)〔專門〕檔案館，由此可以推知檔案館的性質(zhì)如下：其一，檔案館是一個獨立的機構(gòu)，是屬于-和國家的科學文化事業(yè)機構(gòu)。因此，一方面國家綜合檔案館既是-的、又是的機構(gòu)，不可能是真正意義上的公共檔案館，從而具有一定的機密性；但另一方面它又具有公共性，是科學文化事業(yè)機構(gòu)。特別是現(xiàn)在國內(nèi)對建設(shè)公共檔案館的呼聲越來越高，館藏資源的公共性在逐步提高，檔案的開放程度與規(guī)模在努力擴大，檔案社會化服務(wù)的力度也在不斷加強。所有這些使我們國家檔案館先天不足的“公共性〞在后天得到了一定的彌補，但這種先天留下的缺陷是后天無法完全彌補的。其二，檔案館是永久保管檔案的基地，保存的主要不是本單位的檔案，而是具有社會利用價值的檔案。需要強調(diào)的是，檔案館是永久保管檔案的基地，同時也是只保管永久檔案的基地。我們認為應(yīng)該更嚴格各級國家綜合檔案館檔案收集的范圍，即接收本級各機關(guān)、團體及所屬單位的檔案應(yīng)明確為“具有永久保存價值〞而非“具有長久保存價值〞。具體理由是：第一，設(shè)區(qū)市以上的國家綜合檔案館都是只保存永久檔案的基地，只有縣級國家綜合檔案館例外。而這一例外是一種權(quán)宜之計，有當時的背景，目的是為了豐富館藏。各類專門〔或?qū)I(yè)性〕檔案館同樣可以如此保管。第二，作為只保管永久檔案的基地有利于日常管理，既優(yōu)化館藏，又可以減少工作量。不再進館的部分重要的長期檔案存放在原單位的檔案室，也可以因其公共性而得到開放，不影響利用。騰出的空間可以存放更重要的來自社會各組織和個人的具有社會利用價值的永久檔案。第三，國外的檔案館就是只保管永久檔案的基地。其三，檔案館是國家檔案工作體系中的核心業(yè)務(wù)機構(gòu)，是科學研究和各方面工作利用檔案史料的中心。由此可知，各級國家綜合檔案館以及各級專業(yè)〔專門〕檔案館滿足檔案館的上述性質(zhì)特點，但部門、企事業(yè)單位檔案館不滿足，它們本質(zhì)上是檔案室。相應(yīng)地，我們還可以對檔案館作如下分析：其一，檔案館是-和國家的科學文化事業(yè)機構(gòu)，長期以來肩負著“為-管檔、為國守史〞的責任，主要為-政機關(guān)服務(wù)。我們國家的檔案館與國外的公共檔案館不同，不具備公共檔案館與生俱來的“公共性〞?！?838年8月英國頒布了〔公共檔案法〕，成立了世界上第一個依法命名的‘公共檔案館’，以此區(qū)別于機關(guān)檔案館、教會檔案館、大學檔案館、私人企業(yè)檔案館。〞[3]由此，不難理解為什么我們國家檔案館的首要服務(wù)對象是-政機關(guān)，而不是全體社會公民。其二，檔案館是由國家設(shè)立，保存著對國家和社會有利用價值的檔案，具有一定的公共性，應(yīng)該對外開放，為社會服務(wù)。雖然我們國家檔案館不具備真正意義上的“公共性〞，但由于其保存的主要是-政機關(guān)在公務(wù)活動中形成的公共檔案，而且館藏資源正在努力公共化；再加上，檔案館為社會公眾提供服務(wù)的愿望日益顯現(xiàn)，檔案館服務(wù)社會化正在加強，所以，從這個角度來看，我們國家檔案館作為科學文化事業(yè)機構(gòu)，具備面向社會服務(wù)的條件，而且也應(yīng)該為社會服務(wù)。當然，我們國家檔案館的“公共性〞是存在局限性的，這與先天條件和后天發(fā)展都有著莫大的關(guān)系。為此，想要把我們國家檔案館建設(shè)成為真正意義上的公共檔案館的期望不宜太高。其三，檔案館是國家檔案工作體系中的核心業(yè)務(wù)機構(gòu)，起核心作用。主要集中體現(xiàn)在兩方面：一是檔案館在國家檔案資源體系建設(shè)中起主導作用，檔案館網(wǎng)自上而下，遍布全國各地，保存著為數(shù)相當可觀、規(guī)模相當龐大的檔案。二是檔案館是提供檔案社會化服務(wù)的主要承擔者，在所有的檔案保管機構(gòu)中，以法律的形式明確規(guī)定向社會提供檔案利用服務(wù)職責的，唯獨檔案館一家。3文件中心和檔案托管機構(gòu)是性質(zhì)不同的過渡性檔案管理機構(gòu)3.1文件中心是一種社會化、集約化和專業(yè)化的過渡性檔案管理機構(gòu)?！拔募行氖菫榘氍F(xiàn)行文件最終處置之前進行廉價儲存、保管和利用的一種機構(gòu)。〞這是國際檔案理事會的術(shù)語詞典對文件中心下的定義。如上文所述，文件中心是一種社會化、集約化和專業(yè)化的檔案管理機構(gòu)，它的設(shè)置一般不像檔案室一樣隸屬于某一個文件形成單位，而是按地區(qū)、按系統(tǒng)建立的介于文件形成單位和地方綜合檔案館之間的一種過渡性檔案管理機構(gòu)。[4]可以這樣理解文件中心的性質(zhì)：其一，作為一種過渡性檔案管理機構(gòu)，文件中心不永久保存檔案。所以它不是檔案館。其二，文件中心不像檔案室一樣隸屬于某一個文件形成單位，而是一個獨立的檔案保管機構(gòu)，所以它不是檔案室。但它也是屬于基層的業(yè)務(wù)機構(gòu)。其三，作為一種過渡性檔案管理機構(gòu)，文件中心既可以保存非檔案的半現(xiàn)行文件，也可以保存已經(jīng)成為檔案的半現(xiàn)行文件。既可以指文件中心，也可以指商業(yè)性文件中心。由此可以認定，聯(lián)合檔案室不是真正意義上的檔案室，它更類似于文件中心。接下來的問題是，文件中心是不是只保存半現(xiàn)行文件？或者說，它是不是可以保存現(xiàn)行文件，從而積極參與現(xiàn)行文件的公開活動？根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)看，是可以的，至少這樣做并沒有違反相關(guān)的規(guī)定。另外，權(quán)威教學資料中“文件中心一般由國家的各級綜合性檔案館負責管理〞這句話值得質(zhì)疑：其一，這是不是說文件中心有可能成為檔案館的內(nèi)部機構(gòu)？如果這是將國家檔案館內(nèi)設(shè)的檔案寄存中心與文件中心相提并論，確實不妥；如果不是，而僅僅僅是在體制上接受領(lǐng)導、指導和監(jiān)督，就不應(yīng)該這么提；其二，文件中心可以在體制上接受領(lǐng)導、指導和監(jiān)督，但商業(yè)性文件中心不屬于體制內(nèi)，因此更不應(yīng)該如此提。接下來，我們還可以對文件中心作進一步的分析：其一，文件中心作為一個管理半現(xiàn)行文件的過渡性檔案管理機構(gòu)，在文件形成單位與檔案館之間發(fā)揮著紐帶、橋梁的作用。文件中心一方面要妥善保管原單位的半現(xiàn)行文件，滿足原單位的利用需求，另一方面又要對半現(xiàn)行文件進行最終處置，向檔案館移交具有長久保存價值的檔案。就這一點而言，文件中心的功能與檔案室相似，而且二者具有不可兼容性，也就是說，針對特定的文件形成單位，一方的存在就意味著另一方的消失，二者只能選其一。其二，文件中心作為一個管理半現(xiàn)行文件的過渡性檔案管理機構(gòu)，以“精簡、節(jié)約、高效〞著稱。文件中心的建立有利于消除現(xiàn)有的檔案室管理模式中“小而全〞的弊端，可以有效彌補檔案室存在的機構(gòu)不健全、人員不穩(wěn)定、管理水平不高等諸多不足，最重要的優(yōu)點是可以四兩撥千斤，以有限的人財物資源實現(xiàn)最大的效益，突顯“精簡、節(jié)約、高效〞的優(yōu)勢。當然，文件中心的這些優(yōu)勢在國內(nèi)更多是停留在理論層面上的探討，尚沒有在工作實踐中顯現(xiàn)出來。其三，文件中心的管理對象不限于半現(xiàn)行文件，服務(wù)對象不限于文件形成單位。管理半現(xiàn)行文件，并為文件形成單位提供文件服務(wù)，這是文件中心建立的初衷。但是，隨著政務(wù)信息公開的不斷推進，文件中心有條件，也有能力在其中扮演適當角色。同時，也應(yīng)看到文件中心能否把角色扮演好，很重要的一個前提是文件形成單位是否愿意將現(xiàn)行文件交由文件中心管理，并對外公開。根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，是要求文件形成單位主動對外公開現(xiàn)行文件的，至于采取怎樣的公開方式和程序則是非常靈活的，可以在國家檔案館、公共設(shè)置信息查閱場所，也可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點，等等。這就意味著文件中心也可以成為現(xiàn)行文件公開場所，只要文件形成單位認為有必要。假如國內(nèi)的生長有所改變，允許文件中心有足夠的發(fā)展壯大空間，那么它在今后的功能與建立之初相比，必將有所拓展。未來的文件中心不再只是為文件形成單位提供文檔管理服務(wù)，而且還可以向社會提供文件〔包括現(xiàn)行文件和半現(xiàn)行文件〕的利用服務(wù)。3.2檔案托管機構(gòu)是一種內(nèi)部機構(gòu)性質(zhì)的過渡性檔案管理機構(gòu)。檔案托管機構(gòu)又稱為檔案寄存中心、檔案托管中心，如果它是“國家綜合檔案館設(shè)立的，為各類企業(yè)、社會組織以及個人提供文件與檔案寄存服務(wù)的機構(gòu)〞，[5]那么，可以推知它的性質(zhì)如下：其一，檔案托管機構(gòu)是一個單位〔國