我國(guó)社保檔案管理的法制建設(shè)研究

我們國(guó)家社保檔案管理的法制建設(shè)研究ResearchontheConstructionofChina’ssocialsecurityrecordsmanagementlegalsystemAbstract：Socialsecurityarchivesarethetruere？cordsabouttheworkofenrollingunitsandtheper？sonalinterests，alsotheyaretheimportantbasisforparticipantstoenjoysocialinsurancetreatment.Withthedevelopmentofsocialsecuritysystem，thevol？umeofsocialsecuritybusinessandit，sarchivesarepickingup.However，scientificandstandardizedman？agementofsocialsecurityfilesthatneedssoundle？galsystemtobebasedon.However，thelegalsys？temofsocialsecurityrecordsmanagementprocessisslow，andtheregulatingareaofthesocialsecurityarchiveslawisincomplete，thelegalcontentandsys？temarenotsound.Toimprovethelegalsystemofso？cialsecurityrecordsneedsawiderangeofresearchandthecooperationamongrelateddepartments，inthesametimethesocialsecurityarchiveslawsandregulationsshouldbekeptsteadyandbeabolished，al？tered，establishedproperly.Keywords：Socialsecurityarchives；Legalcon？struction；archiveslawsandregulations“社保〞是保障的簡(jiǎn)稱(chēng)，保障一詞在1883年―1891年間由德國(guó)創(chuàng)立，我們國(guó)家在第七個(gè)五年計(jì)劃中開(kāi)始使用[1]?！铂F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典〕對(duì)社會(huì)保障一詞的解釋是指國(guó)家通過(guò)立法，積極動(dòng)員社會(huì)各方面資源，保證無(wú)收入、低收入以及遭受各種意外災(zāi)害的公民能夠維持生存，保障勞動(dòng)者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時(shí)的基本生活不受影響，同時(shí)根據(jù)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，逐步增進(jìn)公共福利水平，提高國(guó)民生活質(zhì)量；其內(nèi)容以社會(huì)制度為中心，同時(shí)包括社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫制度三部分。社保檔案即社會(huì)保障工作部門(mén)實(shí)際工作中直接形成的，對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像及電子文件的記錄，是個(gè)人或單位的社保憑證。例如，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)的養(yǎng)老、失業(yè)和工傷檔案，衛(wèi)生部門(mén)的醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療合作檔案，民政部門(mén)的傷殘撫恤、災(zāi)害救濟(jì)檔案等。社保檔案法制建設(shè)是科學(xué)、規(guī)范社保檔案的制度保證。當(dāng)前我們國(guó)家已經(jīng)制定頒布了管理各類(lèi)社保檔案的法律、規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章和規(guī)范性文件，它們作為社保部門(mén)、企事業(yè)單位及公民處理相關(guān)檔案事務(wù)時(shí)必須遵守的行為準(zhǔn)則，對(duì)社保檔案管理工作起著重要的指導(dǎo)作用，同時(shí)也保證了社保檔案作為權(quán)益憑證的可靠性。一、我們國(guó)家社保檔案管理法制建設(shè)的現(xiàn)在狀況〔一〕法律檔案法律包括專(zhuān)門(mén)的檔案法律和其他法律中關(guān)于檔案和檔案工作的法律規(guī)定兩部分內(nèi)容，當(dāng)前我們國(guó)家沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的社保檔案法律，其他單行法律中有個(gè)別涉及社保檔案條款的。如〔中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〕第七十四條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)為用人單位建立檔案，完整、準(zhǔn)確地記錄參加社會(huì)保險(xiǎn)的人員、繳費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)，妥善保管登記、申報(bào)的原始憑證和支付結(jié)算的憑證〞[2]。除此之外鮮有涉及社保檔案的法律?！捕骋?guī)檔案行政法規(guī)是由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)――在法定職權(quán)范圍內(nèi)為實(shí)施和法律的規(guī)定，制定和發(fā)布的有關(guān)檔案的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。由于我們國(guó)家現(xiàn)行法律缺乏對(duì)社保檔案管理的規(guī)定，至今還沒(méi)有針對(duì)社保檔案管理的行政法規(guī)?！踩巢块T(mén)規(guī)章檔案部門(mén)規(guī)章是依據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，由國(guó)家檔案局單獨(dú)制定頒布或國(guó)家檔案局與有關(guān)部委聯(lián)合制定頒布的，以及各部、委、直屬機(jī)構(gòu)制定頒布的有關(guān)檔案工作的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。針對(duì)社保檔案管理的部門(mén)規(guī)章有兩種：一種是規(guī)章中涉及社保檔案形成及其管理?xiàng)l款的，如2001年民政部批準(zhǔn)發(fā)布的〔老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范〕規(guī)定“建立入院老人檔案，包括入院協(xié)議、申請(qǐng)書(shū)、健康檢查資料、身份證、戶(hù)口簿復(fù)印件、老人照片及記錄后事處理聯(lián)系人等與老人有關(guān)的資料并長(zhǎng)期保存〞[3]；2007年民政部頒布的〔傷殘撫恤管理辦法〕第十八條規(guī)定“縣級(jí)人民部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立傷殘人員資料檔案，一人一檔，長(zhǎng)期保存〞[4]。另一種是專(zhuān)門(mén)規(guī)范某類(lèi)社保檔案的，例如，2009年社會(huì)保障部和國(guó)家檔案局制定頒布的〔社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〔試行〕〕，明確規(guī)定辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的有關(guān)部門(mén)必須按照該規(guī)定管理社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案，說(shuō)明了社會(huì)保險(xiǎn)檔案管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)原則，規(guī)范了管理部門(mén)人員、設(shè)施、場(chǎng)所以及技術(shù)設(shè)備的要求，并詳細(xì)列出了各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)檔案的分類(lèi)原則、保管期限、提供利用、移交、鑒定、銷(xiāo)毀的管理要求等[5]。2010年民政部和國(guó)家檔案局發(fā)布的〔傷殘撫恤人員檔案管理辦法〕，具體規(guī)定了傷殘撫恤人員檔案的歸檔范圍、歸檔要求、保管期限以及鑒定、銷(xiāo)毀要求等[6]。〔四〕地方性法規(guī)和地方規(guī)章地方性檔案法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和省府所在地的市以及較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)檔案法律和檔案行政法規(guī)制定的規(guī)范性文件。由于社保檔案法律和行政法規(guī)的欠缺，地方性檔案法規(guī)的制定缺少依據(jù)，所以到當(dāng)前為止沒(méi)有地方性的社保檔案法規(guī)頒布。地方檔案規(guī)章是由省、自治區(qū)、直轄市人民和省府所在地的市人民以及較大的市人民依據(jù)、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定的有關(guān)檔案工作的規(guī)范性文件的總稱(chēng)。隨著我們國(guó)家社保工作的不斷落實(shí)，大部分地區(qū)都頒布了社保檔案管理的規(guī)章。例如，〔北京市實(shí)施辦法〕、〔重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案管理辦法〕、〔山東省醫(yī)療保險(xiǎn)檔案管理暫行辦法〕、〔遼寧省社會(huì)保障檔案管理辦法〕、〔陜西省新型合作醫(yī)療檔案管理辦法〕、〔浙江省社會(huì)保障檔案管理辦法〕、〔江蘇省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〔試行〕〕等。這些地方檔案規(guī)章中有些是地方根據(jù)社保檔案部門(mén)規(guī)章進(jìn)行具體化之后形成的，融入了地方特色，更加適應(yīng)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障制度的發(fā)展?fàn)顩r。比如，〔北京市實(shí)施辦法〕就是對(duì)社會(huì)保障部和國(guó)家檔案局制定的〔社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〔試行〕〕的地方特色化和具體化[7]。還有一部分是在沒(méi)有上位法規(guī)規(guī)范的情況下，為了滿(mǎn)足實(shí)際工作需要制定的地方檔案規(guī)章。比如管理新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案、新型農(nóng)村合作醫(yī)療檔案、城鄉(xiāng)居民最低生活保障檔案的規(guī)章，都是依照各地社保事業(yè)的發(fā)展需要制定的?！参濉骋?guī)范性文件檔案管理規(guī)范性文件雖不具備規(guī)章的形式，但具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性作用，在缺乏既定的社保檔案法規(guī)的前提下，規(guī)范性文件能夠暫時(shí)對(duì)檔案管理工作起到規(guī)范作用。例如，國(guó)家民政部和檔案局發(fā)布的〔關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知〕，規(guī)定了最低生活保障檔案管理工作的原則、流程，要求各省、自治區(qū)、直轄市民政廳〔局〕、檔案局等進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，規(guī)范最低生活保障檔案的管理，促進(jìn)基層低保規(guī)范化建設(shè)[8]。除此之外，地方部門(mén)發(fā)布的社保檔案規(guī)范性文件在規(guī)范社會(huì)保障檔案的工作中也起到了一定的作用。例如，宜春市人力資源和社會(huì)保障局與宜春市檔案局發(fā)布的〔關(guān)于開(kāi)展醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理達(dá)標(biāo)驗(yàn)收的通知〕，成都市檔案局與成都市衛(wèi)生局共同頒布的〔關(guān)于加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療檔案工作的通知〕等。二、我們國(guó)家社保檔案管理法制建設(shè)的不足我們國(guó)家的社保事業(yè)建設(shè)已卓有成效，離人人都享有基本社保這一目標(biāo)也越來(lái)越近了，但社保檔案管理的法制建設(shè)卻相對(duì)滯緩，除了上述社保檔案法規(guī)外，2011年國(guó)家檔案局印發(fā)了新的〔國(guó)家檔案法規(guī)體系方案〕，其中擬制定的社保檔案部門(mén)規(guī)章有〔勞動(dòng)保障檔案管理辦法〕、〔低保檔案管理辦法〕、〔醫(yī)保檔案管理辦法〕等三部，需調(diào)研論證的社保檔案部門(mén)規(guī)章有〔社會(huì)救助檔案管理辦法〕、〔慈善捐助檔案管理辦法〕共兩部[9]。到當(dāng)前為止這些檔案法規(guī)仍在立項(xiàng)制定過(guò)程中，還沒(méi)有頒布施行。除此之外，我們國(guó)家社保檔案管理的法制建設(shè)還存在以下一些不足之處。〔一〕社保檔案法規(guī)規(guī)范領(lǐng)域不全面我們國(guó)家的社保體制包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)福利四部分內(nèi)容。從上述內(nèi)容可以看出，社會(huì)保險(xiǎn)、救濟(jì)和優(yōu)撫檔案都已經(jīng)有相關(guān)的規(guī)章和規(guī)范性文件，但是針對(duì)社會(huì)福利檔案的法規(guī)迄今為止還沒(méi)有制定。社會(huì)福利是社保制度的重要組成部分，專(zhuān)門(mén)為特殊困難群體，如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒提供救濟(jì)和專(zhuān)門(mén)化的服務(wù)。福利檔案是福利工作的真實(shí)面貌，從中可以探究社會(huì)福利活動(dòng)的規(guī)律，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，為完善社會(huì)福利制度提供信息依據(jù)。完善福利檔案管理的法制建設(shè)不僅有利于福利檔案的規(guī)范與管理，更有利于整個(gè)社保事業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展?！捕成绫n案法規(guī)體系有待健全當(dāng)前，我們國(guó)家社保檔案法制建設(shè)中檔案規(guī)章和規(guī)范性文件較多，缺少地方性檔案法規(guī)和檔案行政法規(guī)。管理社保檔案僅靠檔案規(guī)章和規(guī)范性文件是不夠的，需要法律效力更高層次的檔案行政法規(guī)的約束。當(dāng)前，在依據(jù)〔社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〔試行〕〕等檔案規(guī)章對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)檔案進(jìn)行管理的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)一些單位偽造社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄的違規(guī)現(xiàn)象。由于檔案規(guī)章的法律效力較低，發(fā)現(xiàn)之后也只是限期整改，違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，不能有效地保障參保人的權(quán)益，也有損國(guó)家利益。因此，要制定相關(guān)的社保檔案法規(guī)，從法律層面切實(shí)保證社保檔案的真實(shí)性和有效性，維護(hù)參保人員的權(quán)益和國(guó)家利益。〔三〕社保檔案法規(guī)內(nèi)容有待完善1.缺乏對(duì)社保檔案提供利用的規(guī)定檔案事業(yè)的重要特征之一就是面向社會(huì)、面向公眾提供服務(wù)，社保檔案事業(yè)同樣具有這一特征。以某市勞動(dòng)和社會(huì)保障中心為例，為參保的和個(gè)人提供檔案利用服務(wù)，在一年內(nèi)共接待5000余人次查閱檔案，查閱的社保檔案資料約5000卷冊(cè)，出具的參保證明約1200多份[10]。可見(jiàn)我們國(guó)家公民對(duì)社保檔案的利用率還是較高的，然而社保檔案法規(guī)普遍缺乏對(duì)公眾查閱利用檔案權(quán)利的規(guī)定。例如，〔社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〔試行〕〕中只有一項(xiàng)涉及社會(huì)保險(xiǎn)檔案開(kāi)放利用的條款，“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依法為參保單位和參保個(gè)人提供檔案信息查詢(xún)服務(wù)〞[11]。既沒(méi)有對(duì)公民的檔案利用權(quán)利作出明確的規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)范檔案工作部門(mén)提供社保檔案利用的義務(wù)，這樣對(duì)社保檔案管理部門(mén)缺乏有力的約束，也會(huì)給公眾利用檔案造成不便。提供社保檔案利用是實(shí)現(xiàn)其檔案價(jià)值的根本途徑，也是前期所有檔案管理工作的目的所在，因此要在社保檔案法規(guī)中進(jìn)一步明確公眾查閱利用檔案的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)法規(guī)內(nèi)容由“保管型〞向“維權(quán)型〞的轉(zhuǎn)變，更便于公眾查閱利用。2.不能體現(xiàn)社保檔案的個(gè)性特點(diǎn)社保活動(dòng)是圍繞參保個(gè)體展開(kāi)的，形成的社保檔案應(yīng)以檔案主體作為區(qū)別，但是社保檔案法規(guī)在規(guī)定檔案的分類(lèi)方法、整理原則、保管期限時(shí)，沒(méi)有依照這一特點(diǎn)。如〔社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〔試行〕〕中采用的“年度―業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)〞和“年度―險(xiǎn)種―業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)〞的分類(lèi)方法顯然是照搬了文書(shū)檔案的“年度―組織機(jī)構(gòu)〞分類(lèi)方法[12]。〔中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〕規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地記錄參加社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)和用人單位為其繳費(fèi)，以及享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇等個(gè)人權(quán)益記錄，定期將個(gè)人權(quán)益記錄單免費(fèi)寄送本人〞[13]。法律中提出的按單位和個(gè)人建立相應(yīng)檔案，將個(gè)人權(quán)益記錄單免費(fèi)寄送本人的要求，也只有在以賬戶(hù)作為分類(lèi)方法的情況下才能實(shí)現(xiàn)。因此，在今后的社保檔案法規(guī)建設(shè)中，應(yīng)研究檔案的形成特點(diǎn)，制定更科學(xué)的社保檔案管理模式，以確保將來(lái)社保全員化的情況下，能高效地管理好大量的社保檔案。3.不適應(yīng)社保檔案數(shù)字化的趨勢(shì)隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在辦公領(lǐng)域的廣泛，社保檔案逐漸數(shù)字化。遼寧省在2013年實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)檔案“人手一卷〞，數(shù)字化率達(dá)到100%。遼寧本溪市初步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)檔案資源信息化、信息資源數(shù)字化、數(shù)字資源社會(huì)化，每年數(shù)字檔案的利用人數(shù)超過(guò)200萬(wàn)人次[14]。然而社保檔案法規(guī)中對(duì)數(shù)字檔案的管理卻沒(méi)有做出有效的規(guī)范。例如，〔黑龍江省基本醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理辦法〕第十八條規(guī)定“各類(lèi)‘三險(xiǎn)’保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案中涉及、電子文檔等檔案，國(guó)家有特別規(guī)定的，從其規(guī)定〞[15]。今后一段時(shí)間內(nèi)，在我們國(guó)家紙質(zhì)檔案和數(shù)字檔案將會(huì)長(zhǎng)期共存，由于數(shù)字檔案更便于查取，其利用率將會(huì)高于紙質(zhì)檔案。要保證社保數(shù)字檔案的安全性以及長(zhǎng)期可讀性，為公眾提供更加便捷有效的檔案查詢(xún)服務(wù)，都有賴(lài)于社保檔案的規(guī)范管理。2011年國(guó)家檔案局印發(fā)的新〔國(guó)家檔案法規(guī)體系方案〕中，擬制定一部新的檔案行政法規(guī)〔電子檔案管理?xiàng)l例〕，但是僅根據(jù)這部檔案行政法規(guī)對(duì)社保檔案管理進(jìn)行規(guī)范是明顯不夠的，社保部門(mén)應(yīng)依據(jù)該法規(guī)，再結(jié)合本部門(mén)檔案的實(shí)際情況制定出符合本部門(mén)社保檔案特點(diǎn)的法規(guī)，這樣才能使社保檔案管理工作事半功倍。三、完善我們國(guó)家社保檔案管理法制建設(shè)的建議〔一〕廣泛調(diào)研，保證社保檔案法規(guī)的質(zhì)量社保檔案法規(guī)的制定和修改必須建立在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，只有充分了解現(xiàn)行法規(guī)的實(shí)施效果，分析出社保檔案法規(guī)與具體檔案管理工作不相協(xié)調(diào)的地方，才能修改或者制定出更科學(xué)、合理的社保檔案法規(guī)。首先，調(diào)查社保檔案管理部門(mén)的具體工作情況。調(diào)查社保檔案法規(guī)在規(guī)范檔案基礎(chǔ)工作環(huán)節(jié)：檔案的收集、整理、保管、提供利用等具體實(shí)踐中，是否有不明確、不相協(xié)調(diào)的地方，其中有哪些內(nèi)容需要修改，有哪些內(nèi)容需要增加等，同時(shí)還應(yīng)吸取實(shí)際操作中的成功經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)行總結(jié)歸納后，作為社保檔案法規(guī)制定或修改的依據(jù)。其次，廣泛征求公眾的意見(jiàn)。公眾的調(diào)查重點(diǎn)是對(duì)社保檔案的查閱和利用。比如：社保檔案內(nèi)容的呈現(xiàn)形式、查閱利用檔案的地點(diǎn)以及必要的手續(xù)等。將公眾的反饋信息作為依據(jù)來(lái)修改檔案法規(guī)將更具針對(duì)性和實(shí)用性。最后，要充分利用檔案法規(guī)專(zhuān)家的力量。要制定出嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的社保檔案法規(guī)，除了要廣泛調(diào)查，還要結(jié)合相關(guān)專(zhuān)家的研究分析結(jié)果?？梢越M織召開(kāi)各種座談會(huì)、專(zhuān)題研討會(huì)等，仔細(xì)研究社保檔案的形成規(guī)律，提出創(chuàng)新的社保檔案管理模式并在檔案法制建設(shè)中加以體現(xiàn)，從而使社保檔案管理工作更規(guī)范、科學(xué)和高效?！捕?/p>