工作總結：法院人事管理制度改革的現狀和前景

工作總結：法院人事管理制度改革的現狀和前景司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。而司法體制是否完善、司法職權配置和權力運行機制是否科學，均與司法人員的管理體制具有緊密的聯系。即使改革舉措再完備，司法權力運行機制再科學、再符合司法規(guī)律，如果沒有高素質的司法隊伍，司法公正也難以實現。從這個角度來講，推進司法人員管理制度改革當屬司法體制改革的重中之重。推進法院人事管理制度改革是深化法院司法體制改革的〃牛鼻子〃中央司改辦有關負責同志曾明確指出，建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，是建設高素質司法隊伍的制度保障，在深化司法體制改革中具有基礎性地位，是必須牽住的〃牛鼻子〃。近日發(fā)布的《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》，即修訂后的《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》(以下簡稱《四五改革綱要》)，把建立科學而又嚴格的法院人事管理制度作為新一輪人民法院改革的邏輯起點可謂以問題為導向，對癥下藥。應當強調的是，法院人事管理制度必須堅持正確的政治方向。人民法院是我國重要的司法機關，法官隊伍是我國司法干部隊伍的重要組成部分，法院人事管理制度改革必須堅持黨的領導，不能背離黨管干部的基本原則。2013年11月12日，三中全會《決定》對深化司法體制改革作出全面部署，提出了建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統(tǒng)一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業(yè)保障制度的總體要求。2014年2月28日，中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，對貫徹落實三中全會《決定》有關深化司法體制和社會體制改革的戰(zhàn)略部署提出意見明確了關于建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度的改革目標、原則，制定了改革任務的路線圖和時間表。2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，對實行司法人員分類管理、建立法官、檢察官員額制以及法官、檢察官的選任條件和程序等若干重點難點問題確定了政策導向。2014年10月23日，四中全會《決定》進一步提出要〃加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，……建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務序列及工資制度〃?！端奈甯母锞V要》關于法院人員管理制度改革的具體部署，正是貫徹落實中央上述一系列改革文件的基本要求，全面推進法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設的具體舉措。法院人事制度改革的任務和要求人民法院《四五改革綱要》提出建立中國特色社會主義審判權力運行體系，必須堅持以審判為中心、以法官為重心。改革法院人事管理制度，推進法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設必須推動法院人員分類管理制度改革、建立法官員額制度、改革法官選任制度、完善法官業(yè)績評價體系、完善法官在職培訓機制和完善法官工資福利制度等具體改革。實行法院人員分類管理是法院人事制度改革的基本要求。目前，法官占法院總人數的比重雖然不小，但是業(yè)務能力強、直接從事審判工作的法官比重卻不大。首先，許多素質高、業(yè)務能力強的法官不在審判崗位，或者并不直接從事審判工作。一部分擔任院長、庭長職務，進入了管理者群體，日常工作主要是履行行政管理職責，參與案件處理的方式是對裁判文書的審批把關以及通過參加審委會討論決定案件，扮演著〃判而不審〃的角色。另一部分則是直接從事司法宣傳、調研、人事管理、后勤保障、司法統(tǒng)計和審判管理等行政及服務保障工作。他們中有不少人雖然具備豐富的審判經驗和較好的理論水平，但在單一性、行政化的管理體制下，為了解決所謂的行政級別卻不得不選擇離開審判一線，擔任著〃不理審判〃的法官角色。其次，審判一線的部分法官素質和能力不強灘以勝任審判工作。由于沒有建立科學的法院人員分類管理制度加之被法官頭銜和微薄的審判津貼所吸引，導致法院內部輔助人員、行政工作人員向法官身份聚集，形成起點較低、內部循環(huán)、對外封閉的〃蜂窩狀〃式的法官培養(yǎng)模式，部分法官身在審判一線，實際難以勝任審判工作。最后，法官及審判輔助人員比例倒掛，審判效率低下。上述〃蜂窩狀〃式的法官培養(yǎng)模式，最終使法官人數日漸龐大，而輔助人員愈加稀少。據統(tǒng)計，在我國平均每3.8名法官才能配備1名輔助人員，而在一些國家，1名法官能配備3~5名助手。不合理的人員配置，導致法官不得不去親理大量的輔助性事務，造成司法效率低下，最終形成〃案多人少〃與〃忙閑不均〃兩種情況并存的結構性矛盾。改革法院人事管理制度，將法官和審判輔助人員、行政管理人員進行分類管理，意義重大。一方面能夠落實法官的憲法地位，增強其職業(yè)尊榮感和裁判權威性。按照《憲法》規(guī)定，每一名法官入職均須經人大常委會任命，而普通公務員并不需要，這也是法官待遇應當有別于公務員、法官的裁判應當獲得尊重的法理依據。另一方面通過相對優(yōu)厚的待遇，把那些具有良好職業(yè)道德和較高專業(yè)水準的人選拔到法官隊伍中來，進入審判一線。同時，為他們配備一定婁姆的審判輔助人員，使法官從事務性、文秘性輔助工作中脫身，將主要精力投入到案件的審理中，提高辦案效率，保證案件質量。實行法官員額制是人民法院人事制度改革的核心。司法權作為一種判斷權能否為公眾所接受和信服，關鍵在于法官是否具有獨立、公正、權威的地位。這種地位的確立，一方面依賴于法官具有較高的專業(yè)素養(yǎng)和公正無私的品格，另一方面還要求法官精英化。只有人數較少的精英化法官群體，國家才更有可能更有條件為其提供優(yōu)越的任職保障，法官的權威性也才更容易獲得和維持，這也是現代法治國家均嚴控法官數量的重要原因。因此，建立法官員額制度是確保審判權正確行使和提升司法公信力的重要保障。《四五改革綱要》提出，要根據法院轄區(qū)經濟社會發(fā)展狀況、人口數量（含暫住人口）、案件數量、案件類型等基礎數據，結合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學確定四級法院的法官員額。截至2014年年底，我國地方各級人民法院共有在編人員341785名，其中法官198863人，法官比例為在編人員的58%，如此龐大的隊伍難以體現群體的精英化，只有通過建立法官員額制度，遴選品行修養(yǎng)優(yōu)良、司法經驗充分、司法技能高超、社會閱歷豐富的精英人才充任法官，才能提升審判的質量和效率，確保司法的公正和權威。建立科學的法官選任制度是實現法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的途徑。建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，必須改革法官選任制度。目前《法官法》所規(guī)定的法官任職條件、任免程序，不利于推動法官群體的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設。例如，四級法院法官的入職通道都向法學院應屆畢業(yè)生敞開，法官任職條件趨同，部分審判經驗不足、司法閱歷較淺的人員可以直接充任上級法院法官，實踐中很難讓下級法院法官信服。為此，《四五改革綱要》提出，對法官選任制度應當進行以下改革：首先要針對不同層級的法院設置不同的法官任職條件。根據四級法院的職能定位，設置不同層級的法院法官任職條件，絕大多數上級法院法官將從下級法院逐級遴選產生。法學院應屆畢業(yè)生招錄到人民法院后，先期只能從事審判輔助或司法行政工作，經過一定年限，符合法官任職條件的，通過遴選可以擔任基層法院的法官；滿足一定任職年限，審判業(yè)績特別優(yōu)秀的，通過逐級遴選的方式，才可以到上級法院擔任法官。其次要提高初任法官的任職門檻和任職年齡。把具有較為豐富的法律知識、社會閱歷、人生經驗以及處理各種復雜問題的能力作為選任法官的基本條件并提高現有23周歲的任職年齡規(guī)定。最后要完善法官選任程序。在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官遴選委員會，制定公開、公平、公正的選任程序，確保品行端正、經驗豐富、專業(yè)水平高的優(yōu)秀法律人才成為法官人選實現法官遴選機制與法定任免機制的有效銜接。完善法官職業(yè)保障是法院人事制度改革的強大動力。為了確保優(yōu)秀法官愿意留在審判一線，應當完善法官等級定期晉升機制，建立與法官單獨職務序列配套的薪酬制度確保不擔任領導職務的一線辦案法官能夠晉升至較高的法官等級、享受較高的薪酬待遇。由于職業(yè)的特殊性，法官作為最終裁斷者，必須受到當事人的尊重和信賴，適當提高他們的政治、經濟待遇，能夠使其立場更中立、心態(tài)更超脫、裁決更公正。但在實踐中，《法官法》賦予法官的職業(yè)權利，缺乏相應的配套及保障機制至今有些職業(yè)權利尚未落實或沒有完全落實。實行員額制后，法官的職業(yè)門檻相對提高。嚴格的入口要求，必須有相應的薪酬配合，否則將無法吸引高層次法律人才。在日常審判活動中，按照權責利相統(tǒng)一的原則，主審法官、合議庭及其成員對案件的裁判結果終身負責，保持相對較高的薪酬標準，既與法官承擔的繁重工作和生殺予奪的責任相對應，也有利于維護法官的職業(yè)尊榮感，增強抵御誘惑的能力。在提升入額法官薪酬待遇的同時，合理提升法官助理的薪酬待遇。在待遇設置上，要注重辦案業(yè)績，加大績效獎金和辦案津貼的權重，體現多勞多得，調動審判人員依次公正辦案的積極性。法院人事制度改革需要立足國情，依法有序推進由于司法體制改革涉及面廣、政策性強，具有牽一發(fā)動全身的作用，必須遵循司法規(guī)律，從中國國情出發(fā)，按照可復制、可推廣的要求，先行先試，穩(wěn)妥推進。2014年6月，中央決定將完善司法人員分類管理等4項改革試點項目，在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市（此后又增加了貴州）進行試點，為全面推進司法改革積累經驗。2014年12月，中央又確定云南、山西、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、重慶、寧夏11個省市自治區(qū)作為第二批司法體制改革試點。目前，第一批試點省市正嚴格按照中央要求，結合當地實際，依法、有序開展試點工作。上海市將法院人員（中央政法專項編制總數+核定政府雇員總數）分為法官、司法輔助人員和行政管理人員三類，分別占隊伍總數的33%、52%和15%，設定3—5年的過渡期，逐步推行嚴格的分類管理制度。其他各試點省份均以中央政法專項編制總數為基數，保證85%的司法人力資源直接投入辦案工作，其中法官員額比例在不超過測算基數的39%的同時，對三級法院員額比例進行統(tǒng)籌管理，法官員額配置向基層法院傾斜，向人案矛盾突出的法院傾斜。根據目前試點情況，推進法院人事管理體制改革應當注意把握以下幾點：首先是按照司法規(guī)律，科學確定法官員額，不能搞〃一刀切〃。我國80%的案件在基層，因此法官員額應當適當向基層法院傾斜。其次是設置合理的過渡期，實現平穩(wěn)過渡。過渡期間，實行〃老人老辦法〃，暫未入額，但在審判業(yè)務部門工作的審判員、助理審判員，可以繼續(xù)行使審判權，法官職務和相應待遇不變，通過進入員額、轉崗分流或到齡退休，實現平穩(wěn)過渡。不能簡單采取將助理審判員直接轉化為法官助理的方式推進改革，也不能純粹按照年