2023年黎民公共管理學考研筆記

黎民公共管理學考研筆記第一章緒論第一節(jié)公共管理成為獨立學科的內在依據(jù)公共管理是關于以政府為核心的公共部門解決公共事務、提供公共產(chǎn)品和服務的活動。①初期人類社會:１9世紀末以行政管理學或公共行政學名稱出現(xiàn)的公共管理，濫觴于20世紀7０年代勃興于“新公共管理”運動的公共管理理論與實踐所代表的嚴格的公共管理。②與群體需求相關的（個體需求相關的)事務、產(chǎn)品、部門、領域，稱為公共事務、公共產(chǎn)品、公共部門、公共領域（私人事務、私人產(chǎn)品、私人部門、私人領域)。對公共管理而言:管理者:公共管理是“公共人”的行為,公共管理活動的主體一方面是以公共利益最大化為出發(fā)點和歸宿的部門；管理對象：即公共事務體現(xiàn)社會成員的整體利益,并表現(xiàn)在現(xiàn)實生活的各個方面——國防、治安、社會管理、科學、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護等等,因而受到社會成員特別的關注。管理過程:公共管理涉及公共權力的占有和使用,因此公共管理的合法性規(guī)范性特別重要。一、公共管理與私部門管理有本質區(qū)別(一）公共利益目的與私人利益目的：1、目的是為了公共利益或私人利益（涉及管理者在內的),是兩者最重要的區(qū)別。２、私部門活動核心是利潤，是所有管理活動的出發(fā)點和歸宿；公共管理部門是為保護和增進與社會存在與發(fā)展休戚相關、私人部門難以增進的公共利益而建立的。(二）壟斷強制性與自由競爭性1、公共管理活動本質上是國家活動，有明顯壟斷、強制特點,解決公共和私人利益關系基本原則是保證公共利益的優(yōu)先性,否則會出現(xiàn)公共利益的缺失；２、公共利益優(yōu)先性通過公共權力和政治權威體現(xiàn)。以政府為代表的公共組織是某范圍內唯一權威中心,需使用強制力規(guī)范私人利益,公共管理組織有壟斷性，公共管理過程有強制性；３、私人利益間的平等性使私部門與外部的關系體現(xiàn)為公共權威引導下的平等合作與競爭的關系。私部門管理體現(xiàn)出在公共權力和市場力量雙重制約下的自由選擇和平等競爭的關系。（三)制衡性與自主性1、公共管理者個人利益與其職責代表的公共利益也許存在不一致,導致濫用公共權力,以權謀私,通過民主憲政國家制度框架制衡、割裂公共管理的權威，保證更好的增進公共利益。2、私部門管理者收到公共權力和市場力量的雙重制約,他們的利益直接體現(xiàn)在管理目的上,不存在濫用公共權力的問題,因而相對享有更為充足的管理自主權。（四)多元理性與經(jīng)濟理性1、公共管理部門作為增進公共利益的立法者和執(zhí)法者,處在基本社會資源配置中心，承擔社會資源權威性分派者職責。社會利益、價值、矛盾沖突的多元性使公共決策在多元、沖突的利益價值間進行平衡做出抉擇,需要多元理性，避免單歷來度片面性帶來不良社會后果；2、私部門管理的目的和職能是限定的,管理的規(guī)模和影響較小，管理活動圍繞如何實現(xiàn)自身生存和發(fā)展展開,因此重要依據(jù)經(jīng)濟理性,無需對分派和平衡社會價值承擔責任。（五）政府機制與市場機制１、政府與市場是現(xiàn)代社會最重要的兩種資源配置和控制體系。2、公共管理通過政府機制實現(xiàn)，決定公共管理在公共利益引導下，以近乎壟斷的方式提供公共產(chǎn)品和服務;私部門管理通過市場機制實現(xiàn),以利潤為導向，以競爭方式提供私人產(chǎn)品。公共管理與私部門管理的相似性1、都需要制定管理目的、實行具體方案、監(jiān)控評估執(zhí)行結果;2、都要對人力、財政、組織、信息等內部資源進行整合以實現(xiàn)管理目的;３、都要解決與外部環(huán)境的關系；4、管理方法和技術大同小異;二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展(一）公共物品的需求和供應在穩(wěn)定地擴大政府預算收入與支出決定的公共部門規(guī)模反映一國政府對公共物品供應的總規(guī)模。經(jīng)濟發(fā)展過程中，社會生產(chǎn)和社會生活對公共物品需求日益增長，政府公共支出隨經(jīng)濟發(fā)展不斷增長。（二)社會生活中的公共事務日益增長科技革命、全球化影響下社會聯(lián)系緊密，社會事務日益增長:可連續(xù)發(fā)展、維護憲政秩序社會安全、回應科技革命和全球化挑戰(zhàn)、提高社會經(jīng)濟體制和政治體制對社會治理的有效性等。(三)公共管理所面臨的環(huán)境更加復雜多變工業(yè)化、城市化、信息化帶來大量新情況、新問題,公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復雜、動蕩、多變的特點,規(guī)定整個社會對公共管理投入更多關注，規(guī)定公共管理跳出舊有理論框架，適應社會新變化,提出新理論、新手段、新思緒、新方法。三、傳統(tǒng)行政學的局限：從行政管理學到公共管理學是一種學科范式的轉換。（一）理論框架局限行政學以政治學與管理學為基礎,繼承政治學規(guī)范取向和管理學一般工具取向,但未找到平衡的契合點。無法滿足將政策分析、社會學、經(jīng)濟學納入理論基礎和研究方法論體系的需要。（二）管理主體局限：行政管理學:政府或國家行政機關;公共管理學:政府、非政府公共組織(三）管理理念與手段局限行政管理——全能政府以行政手段實行全面管理管理主體：排除非政府主體的參與,同時將規(guī)則制定、監(jiān)管和直接管理混為一談管理手段:排斥私營部門管理手段和競爭機制，機構臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。突破行政學在理念和手段上的限制，成為公共管理學發(fā)展的內在規(guī)定(四)管理對象與目的局限1、行政管理學:管理對象：1、政府自身(人、體制、過程）2、政府管轄范圍的公共事務注重內部管理關注行政秩序和行政效率，然后才是政府管轄的傳統(tǒng)事務。忽視行政與外部環(huán)境的關系,忽視政府管轄事務以外的社會公共事務。管理目的:內部取向,重視管理機構，過程和程序的規(guī)范性——官僚制組織形態(tài)。2、公共管理學：兼顧內外環(huán)境，重視外部環(huán)境,以結果或績效為管理目的第二節(jié)公共管理學是時代的產(chǎn)物公共管理作為具有明確社會整體利益指向的管理形態(tài)，是人類社會發(fā)展水平及與文明進程直接相關的管理模式深刻變化的反映。公共管理具有從屬和服務于階級統(tǒng)治的特點，從統(tǒng)治為主導的行政轉向以管理為主導的行政,反映統(tǒng)治階級變得隱蔽，更多采用民主和參與的方式。一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾不滿:福利國家理念推動政府權力擴張,引來非議:1、政府規(guī)模太大,消耗過多稀缺資源；2、政府管理范圍太寬;3、政府行為方式不妥,通過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率(二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加劇:福利國家政策使政府角色過度膨脹,通脹增高,經(jīng)濟停滯，失業(yè)率上升，稅收能力下降,財政壓力巨大。（三)社會問題與政府不可治理性的增長1、政府面臨的公共問題的復雜性、動蕩性、多元性環(huán)境，導致政府不可治理性增長；2、官僚體系力不從心，導致保守、悲觀、被動，引發(fā)政府合法性危機。必須推行政府改革,讓公共服務回歸社會和市場，縮小政府職能,化解政府困境。二、科技革命和全球化浪潮(一)科學技術革命是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量1．現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領域活動的性質和形式發(fā)生了重大變化。2.現(xiàn)代通信和信息技術革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的規(guī)定。3．科技革命導致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。新經(jīng)濟文明必然規(guī)定新社會治理形態(tài)相適應。（二）全球化是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力政府管理無法獨立于其他政府治理體制之外,處在互相依賴之中,導致許多國際性公共物品的出現(xiàn)。各國政府為保持自身競爭力，不得不銳意改革，順應全球化浪潮。三、政府管理和民主制度方面的矛盾(一)以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的規(guī)定１．傳統(tǒng)科層官僚制難以適應信息社會政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)定。行政體制合理與否,是影響管理效率高低的最重要因素。2.科層官僚制難以適應當代市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定。科層官僚制奉行決策權威高度集中、統(tǒng)一指揮原則，行政部門因缺少競爭和效率陷入被動。3．科層官僚制的專業(yè)分工原則導致政府功能退化。各自為政、溝通困難、缺少協(xié)作;機構重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行,政府功能嚴重退化。４.官僚制的科層原則使組織行為保守,難有創(chuàng)意。層級節(jié)制、按章辦事導致循規(guī)蹈矩、按部就班,不能也不敢創(chuàng)新。（二)西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”1.民眾應直接參與公共服務的供應過程。2．公民應既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益實現(xiàn)過程是公民向政治家表達利益，形成公共政策和決策,再由官僚階層具體完畢。３.國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。4．國家應尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。西方民主制深層次矛盾：維護公共利益與滿足特殊利益集團之間的矛盾、官員實現(xiàn)公共利益與滿足自我利益的矛盾、公民維護個人合法權利與無限索取行為傾向間的矛盾。第三節(jié)公共管理學的內涵與研究方法一、公共管理的涵義(一)公共物品、公共事務與公共管理“公共”指多數(shù)人的或關于多數(shù)人利益的,公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。解決“公共”問題核心是如何生產(chǎn)和分派公共產(chǎn)物品,解決公共事務以滿足民眾公共性需求。公共物品(Puｂlicgoｏｄs）和公共事務(Publiｃaffaｉrs)是公共管理中的兩個重要概念。公共物品：是和私人物品相相應的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。公共事務：涉及社會全體公眾整體生活質量和共同利益的活動,及這些活動的實際結果。（二)管理、公共管理與公共管理學管理：在一定環(huán)境中,管理主體為達成特定目的運用一定職能和手段，對管理客體加以調節(jié)控制的過程。公共管理學亦屬于一類特定領域的管理學。公共管理:指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。涵義:⑴公共管理主體是政府和其他公共部門，不是私人及其組織；⑵公共管理對象公共事務的特性：與公共利益直接有關，公共事務受益對象是社會公眾;⑶由于公共事務關系到社會成員利益,決定公共事務及其管理的存在是永恒的，但具體內容會隨社會變遷不斷調整;⑷公共管理來自民眾授權并負直接社會責任,必須依法進行,其工作績效不以利潤或效率為標準；⑸公共管理公共性,決定社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權。公共管理活動具體類型的“三分法”:⑴公共政策-政府制定公共政策的活動；⑵政府管理-政府解決公共事務,提供公共產(chǎn)品和服務的活動,涉及行政機關、立法機關、司法機關，以及軍隊、警察等國家機器的各個部門的管理;⑶非政府組織管理，除政府以外的公共部門解決公共事務，提供公共產(chǎn)品和服務的活動。3.公共管理學：是一門運用涉及管理學、經(jīng)濟學、政治學在內的多學科的理論和方法，研究公共管理部門__和公共管理過程及其規(guī)律性的科學;是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務,以增進和公平分派社會公共利益的知識體系。公共管理學的特點：⑴公共管理是一個整合性的概念。公共管理在“什么”（What)與“為什么”(Wｈy)層面上是沿襲公共行政或公共政策,而在“如何”（Ｈoｗ)做的層面上沿襲公司管理。⑵公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下,將私部門的管理手段運用于公共部門。⑶公共管理重視與外部環(huán)境的關系，強調以最高管理者的戰(zhàn)略設計、政策設計為核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。⑸公共管理強調價值調和與責任,不僅重視3Ｅ,即經(jīng)濟(Econｏmｙ)、效率（Efficｉency)、效能（Ｅffｅcｔｉvenesｓ），并且重視公平（Equａlｉｔy）、正義、民主。⑹公共管理關注和重視政府改革與再造。⑺公共管理是一個不同學科共同參與的研究領域。當前公共管理學值得注意的特點:⑴鮮明的實踐導向性⑵理論上的包容性⑶學科的年輕性二、公共管理的構成要素公共管理主體（一)公共管理的主體:公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員(即公共組織和個人兩大類)對社會公共事務進行的管理活動。公共管理主體的構成見下圖。公共管理主體個人公共組織個人公共組織管理者被管理者領導者非營利組織政府管理者被管理者領導者非營利組織政府（二）公共管理的對象:公共管理的直接對象是各類公共事務。(三)公共管理的資源和手段：公共部門最重要資源是合法性。涉及:合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，被管理者對管理者及其行為的認同。公共管理具體資源構成中，強制力和稅收能力特別重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。（四)公共管理的環(huán)境：在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，以內容為標準劃分出：政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。三、公共管理學的研究內容(一）公共管理學的基礎內容：公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系,從屬于管理學科。但公共管理學作為公共行政和公司管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與公司管理學的學科體系也應有區(qū)別。(二)公共管理學的前沿領域:８章公共管理中的政府角色,9章公共管理的非營利組織,１0章公共部門績效管理，１1章公共部門戰(zhàn)略管理，１２章公共管理的新策略。四、公共管理學的研究途徑與方法(一)公共管理學的研究途徑：公共政策途徑(Ｐｕblｉｃpolicyapproａcｈ，P途徑）公司管理途徑(Ｂusinessapproａch，B途徑)。P途徑公共管理的特性:強調與政策分析的淵源關系①著眼高層管理者及他們所進行的政策研究;②重視非量化和實務的取向,推崇個案研究來發(fā)展相關知識;③強調與政策分析結合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。Ｂ途徑公共管理的特性:主張師法公司①偏愛公司管理原則；②對公、私部門差異不作嚴格區(qū)分;③除重視策略管理及組織間管理外,還強調公共管理過程的管理；④在研究方法上偏愛諸如實驗設計之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術界和實務界顯得更有影響力。P途徑和B途徑的共同點：①它們的眼光不局限于行政機關內部，將關注焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。（二)公共管理學的研究方法1.規(guī)范方法：又稱抱負方法。用于公共管理現(xiàn)象研究,著眼建立一般理論和一般原則，偏重價值考慮,尋求抱負狀態(tài)。2．實證方法：又稱經(jīng)驗方法。專注發(fā)現(xiàn)事實，依據(jù)科學原則描述事實,研究者價值中立。3.案例方法:對特定問題從實證角度分析評價結論，據(jù)結論擬定解決類似問題的行動方案4．系統(tǒng)方法:是社會科學方法。注重系統(tǒng)的整體協(xié)調、系統(tǒng)的環(huán)境適應性、系統(tǒng)整體功能的最優(yōu)化，規(guī)定多層次多角度考慮問題，從社會整體協(xié)調性上完畢管理過程。５.比較方法:橫向對比不同國家地區(qū)的公共管理活動或某個側面;縱向對比同一國家地區(qū)不同時期的公共管理活動或某個側面,以研究探索公共管理的普遍理論和最優(yōu)方案。6.數(shù)理方法:按照隨機或非隨機抽樣原則廣泛收集公共管理現(xiàn)象的數(shù)據(jù)，通過電子計算機用現(xiàn)代數(shù)學方法和定量分析技術把公共管理現(xiàn)象間的關系數(shù)量化,研究管理活動的規(guī)律。第四節(jié)公共管理學與中國的發(fā)展一、公共管理學與中國的市場經(jīng)濟（一）公共管理學能有效指導公共部門履行經(jīng)濟職能，填補市場功能的缺陷①為市場經(jīng)濟提供基本制度框架和法律基礎②組織各種公共物品和服務的供應③保護自然資源和環(huán)境④保護和維持市場競爭⑤調節(jié)收入和財政分派⑥通過財政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟波動，保持宏觀經(jīng)濟平衡。(二)公共管理學“親市場”的學科立場,有助于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展①將公共部門視作為市場、民眾服務的服務體,而不是高踞市場之上的發(fā)號施令者和管制者;②減少政府直接經(jīng)濟管理職能,發(fā)揮市場優(yōu)勢,市場在一切可發(fā)揮作用的地方扮演積極角色。二、公共管理學與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學有助于促進涉及政治、文化和行為方式在內的社會協(xié)調發(fā)展（二）公共管理學內在的民主平等精神和科學務實品格，將有力促進當前正進行的社會轉型第二講公共管理的理論與實踐的發(fā)展第一節(jié)公共管理學的理論淵源一、管理理論:（一）古典學派理論。弗里德里克·泰勒（ＦｒedｅrickW.Ｔａｙlor)為代表。古典學派關注焦點是“效率”和“經(jīng)濟”。管理主義對公共管理學重要啟示是,管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它包含的一系列原則,可用于私營公司,也合用于公共部門。(二)行為學派理論。梅奧(J．E.Mayo）著名霍桑實驗,證實人不單純追求經(jīng)濟利益，生產(chǎn)效率取決于士氣高低,用“社會人”概念取代“經(jīng)濟人”,將非正式組織概念引入管理學。（三)決策學派理論。決策學派以赫伯特·西蒙(HｅrbertＡ.Simon)為開端。西蒙指出，決策在行政中處在中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領導高層尤為重要。決策學派的查爾斯·林德布洛姆(CｈaｒlesＥ.Lｉｎdblｏm）提出漸進決策理論。（四)系統(tǒng)學派理論。系統(tǒng)學派以切斯特·巴納德(ＣhesterＩ.Barｎａrｄ)將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。２0世紀670年代，系統(tǒng)學派發(fā)展出兩大理論,生態(tài)理論，權變理論,(五）新管理主義理論。新管理主義是20世紀80年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。還處在發(fā)展變化中的新管理主義重要涉及如下幾個方面。1．公司再造理論。公司再造:指為了取得業(yè)績的革命性進步，從主線上重新思考，徹底改造業(yè)務流程。衡量績效的關鍵指標涉及產(chǎn)品和服務質量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。2.虛擬公司：把不同地區(qū)現(xiàn)存資源迅速組合成一種沒有圍墻、超越時空約束的公司模式,是依靠電子網(wǎng)絡手段的聯(lián)系實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體。能最快速度推出高質量低成本新產(chǎn)品。３.學習型組織:通過培養(yǎng)彌漫整個組織的學習氣氛建立符合人性的、有機的、扁平的組織。由多個發(fā)明型團隊構成,組織成員具有共同愿景和連續(xù)學習精神,是一種可連續(xù)發(fā)展的組織。二、當代經(jīng)濟學理論（一)公共選擇理論(Publｉｃchｏｉcetheoｒy)產(chǎn)生于２0世紀40年代末，到60年代末形成學術思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchａnan）是代表人物。公共選擇：是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分派，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論：基本假設:人是一個自利的、理性的、追求效用最大化得人。認為,人類社會由經(jīng)濟、政治兩個市場組成。試圖把人的行為的這兩個方面納入統(tǒng)一的分析框架,用經(jīng)濟學方法和基本假設統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟與政治行為,即人們通過貨幣選票、民主選票尋求自己效用的最大化。拆除了經(jīng)濟學與政治學的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇的規(guī)定性，是非市場的集體決策理論：①集體性;②規(guī)則性;③非市場性。政治市場和經(jīng)濟市場在交易上的重要差別:①經(jīng)濟市場交易私人物品，交易媒介是貨幣；政治市場交易規(guī)章、政策、議題等公共物品，選擇媒介是公共選擇工具:投票、利益集團、代議制、政黨、政府等。②市場交易是在單個人和單個廠商間進行；政治市場交易是在集團、政黨間交易；③經(jīng)濟市場交易是自愿平等等價交易;政治市場交易非自愿性、不平等性、強制性。公共選擇理論對公共管理學的理論啟示：①用經(jīng)濟學方法和假設研究政治，建立嚴謹?shù)挠嘘P政府一般理論的努力,為公共管理學研究提供了經(jīng)濟學視野和研究途徑;②對資本主義民主政治過程矛盾性、投票制度虛偽性、少數(shù)利益集團對決策過程操縱性的分析引發(fā)對政府干預行為的局限性及帶來的種種弊端的反思；③強調規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想,改革政治先改革規(guī)則、市場失靈根源是現(xiàn)行法律－政治規(guī)則失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。（二）政府失敗論(Governmentfａiｌure)是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經(jīng)濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時涉及的主題，是公共選擇理論的核心論題。政府失敗：指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足,公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源,公共支出成本規(guī)模過大或者效率減少，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況?！罢≌摗笔菍φ深A產(chǎn)生“負效應”的因素及如何從制度上填補這些缺陷的回答。政府干預行為的局限性:1.公共決策失效:相對市場決策，政治決策是更復雜的過程,有相稱的不擬定性,存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實行好或合理的公共政策，導致公共決策失效。公共決策失誤的因素:(1)社會事實上不存在作為政府決策目的的所謂公共利益。(2)即使存在某種公共利益，現(xiàn)有公共決策機制卻因自身內在缺陷難以實現(xiàn)這種利益。(３）決策信息的不完全性。（4)選民的“短見效應”。（5)選民的“理性而無知”。2．政府工作機構的低效率:政府機構執(zhí)行政策和公共物品供應的效率不高，官僚主義作風嚴重,必然影響政策執(zhí)行結果，使好政策產(chǎn)生惡結果,導致政府干預失敗。低效率因素:①缺少競爭性壓力②沒有減少成本的激勵機制③缺少監(jiān)督信息。3．政府的內部性與擴張。政府內部性(internａlitiｅs）指公共機構特別政府部門及其官員追求自身利益或組織自身目的而非公共利益或社會福利的特性。政府部門擴張：政府部門組成人員的增長和政府部門支出水平的增長。4.政府的尋租活動。尋租是政府干預的副產(chǎn)品。當政府干預市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利益。尋租(Rent－ｓeekｉｎｇ）指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動,或維護既得經(jīng)濟利益或對既得利益再分派的非生產(chǎn)性活動，是用較低賄賂成本獲取較高收益或超額利潤的活動。尋租活動特點:運用各種合法或非法手段獲得擁有租金的特權?，F(xiàn)代社會尋租活動，是運用行政法律手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動、自由競爭,以維護和攫取既得利益。尋租活動導致“政府失敗”的因素:①尋租導致經(jīng)濟資源配置扭曲,或是資源無效配置的根源；②尋租作為非生產(chǎn)性活動，它不增長任何新產(chǎn)品或新財富，只改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權關系,把更大部分的國民收入裝進私人腰包；③尋租導致不同政府部門間官員的爭權奪利,影響政府聲譽,增長廉政成本,導致社會資源浪費?！罢≌摗睂补芾韺W的啟迪作用：①深刻分析西方市場經(jīng)濟條件下政府干預行為的局限性及代議民主制度的內在缺陷；②填補了政府行為缺陷研究的空白;③提供方法論啟示,把政治制度因素看做經(jīng)濟過程內生變量，把政府行為和制度因素納入經(jīng)濟學分析框架。（三)代理理論和交易費用理論委托—代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟學重要組成部分，對公共管理學影響是巨大。1.代理理論(ＡgentＴhｅory）:又協(xié)議理論。在專業(yè)分工條件下，每個人不也許自給自足,就產(chǎn)生“委托代理”關系，作為一種契約,一個或多個行為主體指定或雇傭另一些行為主體為其提供服務，授予后者一定決策權力,并依據(jù)后者提供服務的數(shù)量和質量支付相應報酬。如：雇主與雇員,律師與當事人,選民與政治家之間的關系?；炯俣?處在委托代理關系的雙方都是效用最大化者,加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍現(xiàn)象。委托—代理關系的核心:委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。關注三個重要問題:①代理人的選擇和對代理人的激勵;②減少“代理成本”或由代理引起的資源花費;③簽訂最優(yōu)協(xié)議,防止雙方特別是代理方尋機違約為自己謀利。2.交易費用理論(Ｔｒａｎｓａctｉoｎｃoｓｔthｅory):是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟學看來,交易費用:指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的費用。交易費用理論關注焦點：是如何減少交易費用。科斯(RonalH.Cｏase)觀點：于193７年提出交易費用概念:運用市場機制的費用，涉及在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用。①科斯用交易費用的概念解釋為什么會出現(xiàn)公司：公司從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟中出現(xiàn)的重要因素,在于運用價格機制是有成本的。公司出現(xiàn)后，依靠價格紐帶形成的交易關系,就被公司內的契約關系所代替,外部問題被“內部化”。原有市場交易及由此導致的交易費用被公司內協(xié)調和組織費用代替。從這個角度出發(fā)，公司被當作是價格機制的替代物。②科斯理論中,經(jīng)濟資源配置機制既可以是市場又可以是公司，在市場上，經(jīng)濟資源通過價格機制引導配置，在公司中,經(jīng)濟資源通過組織活動進行計劃配置。公司的起源就是由于組織協(xié)調比價格協(xié)調更為有效，即節(jié)約了交易費用。③當公司規(guī)模擴張到某一邊際點,即公司再多“內化”一項市場交易所引起的管理費用，等于別的公司組織這項交易的費用時,靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了,公司與市場之間規(guī)模邊界就擬定了。第二節(jié)公共管理學科的發(fā)展歷程①公共管理作為獨立學科歷史不長。１887年前公共管理處在前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬政治學中，沒有獨立出來。1887年后公共管理研究進入學科前期:行政學階段。②根據(jù)歷史分期方法,先用歐文·休斯的標準做一級分期，再用其他標準對公共行政時期作二級分期。公共管理總體分為：公共行政和公共管理兩大時期。③公共行政時期,據(jù)學科研究焦點方法不同,分為：⑴傳統(tǒng)公共行政階段⑵新公共行政階段。④公共行政學科關注焦點核心是政府機構的運營問題,爭議焦點是政治與行政的關系;公共管理關注核心是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面(市場、社會等)間的分派,及公共管理品質的提高。一、公共行政時期(18８7-２0世紀7０年代末)（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）:處在西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉型階段，行政或管理在整個國家或社會管理中地位日漸上升。公共行政學研究特點:①制度或法理研究方法，重點關注正式政府組織機構②主張政治行政分開③探究行政管理一般性原理④強調效率是最高標準。1．政治與行政的關系,這一時期前后有變化。文官制度改革—政策科學2．管理組織體制運營方式產(chǎn)生了官僚制理論，先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。(二)新公共行政時期（1960－１9８0）1.政治與行政關系,行政活動中的價值傾向受到更多關注。2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。3.具體理論方法的運用，公共行政更多受到經(jīng)濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。4．這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。二、公共管理時期(１98０年至今)與公共行政時期區(qū)別:①關注政府運營,也關注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關系；②關注政治與行政關系，也注重當代經(jīng)濟學、管理學理論及工商管理經(jīng)驗的引進。在實踐上,公共管理力圖解決三個問題:①重新調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府管得少一些、好一些;②實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化,運用市場和社會力量提供公共服務,填補政府局限性;③改革政府部門內部管理體制,盡也許引進競爭機制,提高政府部門工作效率和為社會服務的質量，使政府從主線上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。第三節(jié)新公共管理（NewＰublicＭanａgeｍent，NPM)：指20世紀80年代以來在美國等國出現(xiàn)的關于行政改革的理論和實踐模式,重要來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學和政治學理論一些關于行政改革的理論設想，及對近2023來經(jīng)濟與合作組織(OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理重要體現(xiàn)公司管理途徑（“B途徑”)的公共管理理念。新公共管理核心思想：把私人部門管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務中，目的是讓公共部門從轉換機制入手，從主線上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。一、重要工業(yè)化國家的新公共管理實踐（一)英國新右派的政府改革:197９撒切爾上臺為標志,新公共管理實踐的開端。重要特點：⑴視民眾為顧客,強調顧客選擇權。民眾在市場機制下，選擇公共或私人部門提供公共服務。⑵發(fā)明市場或準市場競爭機制。以眾多公共服務供應者取代單一壟斷供應者,形成競爭機制。⑶①擴大個人及私部門活動范圍，使個人自力更生，自愿性團隊扮演更積極角色；②增長私部門提供公共服務的機會,政府機構將注意力放在原先忽視的,但是民眾真正需要的服務上。⑷將公共物品購買者角色與供應者角色分離開,防止政府機構運用裁判員地位,謀額外好處。⑸對公共服務供應者與購買者的關系，強調用契約或半契約方式加以控制。⑹由市場檢測績效目的。部門內，管理者對資源支配運用必須與管理目的相結合，即管理者目的在于實現(xiàn)目的,對部門績效評判,取決于顧客滿意度。⑺彈性薪酬。即由實際市場和績效水平?jīng)Q定薪酬，使薪酬待遇成為激勵工具。(二）美國的新治理。90年代克林頓時期。特性:⑴強調與非營利組織建立聯(lián)盟關系,采用與公、私部門合作生產(chǎn)的方式提供公共服務，以取代過去僵化的公共服務體系。⑵鼓勵民間部門參與公共物品生產(chǎn),吸引并授權公民團隊直接參與公共方案設計,強調決策過程分權化。⑶強調公共行動的重點在于任務而非方案,在于實際績效而非預算盲目投入，在于投資而非花費,在于認知顧客需要而非政府機構自身,強調公共服務品質而不僅僅是服務效率。⑷在手段上運用公司管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。(三)其它西方國家的實踐。1.澳大利亞和新西蘭:新西蘭新公共管理9項原則:①政府只在非政府機構(如私人公司和志愿者團隊）無效率和無效能時才涉入其活動。②一切從屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。③必須盡也許明確和清楚界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目的。④必須盡也許把存在潛在沖突的職責安頓在不同機構中。⑤內閣部長和各部執(zhí)行長(ChiefEｘｅcuｔive）職責要明確,部長對選擇方案負責，執(zhí)行長在最少干預下，對方案的投入及產(chǎn)出負責。⑥公共基金使用涉及購買政策，須經(jīng)辯論及市場競爭;公共基金服務的品質、數(shù)量和成本均須由購買者而非生產(chǎn)者決定。⑦制度設計必須使公共服務提供者獲利最小化。⑧治理結構趨向減少代理成本和交易成本。⑨行政效率、顧客反映及決策權力的利益必須盡也許與執(zhí)行緊密結合。2.歐洲大陸各國特性:對產(chǎn)出與結果進行控制；制定項目預算和績效標準;采用服務和顧客導向;康采恩式權責劃分;責任委托給商業(yè)單位。（四)各國新公共管理實踐的共同特點１.為解決財政問題，各國行政改革內容大都涉及私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果看，使政府財政壓力減輕，探索出使社會逐漸擺脫對政府過度依賴的可行之路。2.為改革政府傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門管理技能。3.為滿足社會動態(tài)需求對行政架構作出調整：界定決策機構和執(zhí)行機構的職能,加強執(zhí)行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣可使決策機構和執(zhí)行機構依據(jù)社會需求的優(yōu)先順序實行資源配置,使執(zhí)行機構將重要精力放在提供必要的優(yōu)質社會服務上。4.實現(xiàn)政府公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務直接提供者變?yōu)楣卜铡氨O(jiān)督人”。５.通過政府改革取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字和瑣事的困擾，就應將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。（五)當前西方政府改革的新動向１．在政府與市場間作公共選擇。雖在實踐上仍更偏向政府,但更多市場,更小而有效的政府已成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，成為世界各國政府改革的指導思想。2．政府與市場關系的改革在美國等國轉化為一場重塑政府的運動。雖在削減社會福利支出方面沒有實質性進展,有的國家甚至有回潮；但在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性進展。３.強化信息技術運用的實踐變成一場重塑政府運動。２０世紀80年代強調采用信息技術,90年代開始強調運用信息技術改革原有工作程序、組織等結構問題。4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。新公共管理思潮影響下,強化政府政策執(zhí)行部門自主權改革,重新塑造政治（政策)與行政（執(zhí)行）間的關系。二、對新公共管理的評析(一)新公共管理的時代特性1.新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題產(chǎn)物，也是對公共管理時代規(guī)定積極回應的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)公共行政學相比,“新公共管理“范式的創(chuàng)新：①為公共部門管理特別政府管理研究奠定更廣泛、堅實的理論基礎;②開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新;③建立更全面、綜合的知識框架；④提供當代公共部門管理特別是政府管理的新實踐模式。2.新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關系的新格局。20世紀8０年代始，西方國家逐漸顯現(xiàn)對市場的回歸,９0年代世界范圍出現(xiàn)政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點后撤，是從20世紀向２1世紀公共行政領域中的重要現(xiàn)象?；诳萍几锩?、新產(chǎn)業(yè)革命及全球化的深刻變化,正在從主線上改變國家與社會，政府與市場的關系,新公共管理體現(xiàn)這種新的關系格局,并推動其向縱深發(fā)展。３.新公共管理反映政府職能定位發(fā)生主線轉變的趨勢。政府與市場關系新格局的形成,是由政府職能定位的主線性轉變引起的。政府由所有者和經(jīng)濟活動直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉變。表現(xiàn)為政府公共政策化和公共管理社會化。(二)新公共管理的“解題”特色⑴“誰來管理”問題，新公共管理認為,與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在先天局限性,由政府壟斷社會管理和公共服務一切基本方面的做法是不妥的,政府應全面后撤,只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡也許交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。實現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會的轉移:將政策職能(掌舵）與管理職能(劃槳）分開。⑵“如何進行管理”方面：引進市場競爭機制和私部門成功管理經(jīng)驗和手段，全面減少管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn):①廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。②政府服務以顧客為導向。③由重視工作過程和投入轉向注重結果和產(chǎn)出。④通過多種形式授權改善公共部門工作。⑤放松嚴格行政規(guī)制，實行嚴明績效目的控制。⑥文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理互相滲透。⑦重視公共人力資源管理。(三)⑴新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門和私人組織、公共管理和私人管理的差異是主線性質的，很難回避。①假設沒有差別讓一般管理長驅直入會帶來極大沖擊;②決策層面堅持公共性,執(zhí)行層面采用管理主義是否可行尚有疑問。⑵新公共管理面臨的重要批評:是其沉溺于市場基本教義（Mａｒｋetfuｎdamｅｎｔａlism)。事實證明任何對市場的過度依賴都是不恰當?shù)摹?四)新公共管理的借鑒意義（啟示)：1.必須加大政府體制創(chuàng)新力度，切實轉變政府職能,盡快改變政府壟斷公共物品供應的局面；2.充足結識市場機制是改善政府績效的有效手段，引入競爭機制,用市場力量改造政府,提高政府工作效率；3.必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系;4.注意研究借鑒當代工商管理（公司管理)領域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術,實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。第三講公共管理的主體第一節(jié)公共管理的主體（1):組織一、公共組織的概念(一)組織：是人們按一定目的、任務和形式編制起來的社會集團,是處在一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結合體,是為實現(xiàn)某種目的故意識建立的人類群體。簡樸說，組織是兩個以上的人、目的和特定人際關系三種要素構成的特殊的人群體系。（二）公共組織：是以實現(xiàn)公共利益為目的的組織,一般擁有公共權力或者通過公共權力的授權,負有公共責任,以提供公共服務、管理公共事務、供應公共產(chǎn)品為基本職能。涉及:政府、以特定的公共利益為目的，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織。（三)公共組織基本要素⑴物質要素：①人員，按組織目的職能將不同專業(yè)水平年齡的人組合起來,是公共組織的主體和核心；②經(jīng)費，維持公共組織運營和發(fā)展；③物資設備，是公共組織賴以生存發(fā)展的物質基礎。⑵精神要素：①目的,組織產(chǎn)生發(fā)展的基礎和因素,是組織存在的靈魂、前進的方向，本質上反映組織的基本職能。涉及：任務、目的、指標、數(shù)量、質量、時限等,分總目的、分目的、工作目的。②責權結構,組織系統(tǒng)內各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務權力責任的從屬并列關系③人際關系，穩(wěn)定組織內在要素,調動成員積極性、積極性。二、公共組織的性質(一）公共組織與非公共組織的區(qū)別①活動目的不同。非公共組織:追求組織成員私人利益，為相關利益者服務；公共組織：追求全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是全國社會成員整體利益,實現(xiàn)公共利益。②為社會提供的服務不同。非公共組織：從事商品、勞務生產(chǎn),向社會提供私人產(chǎn)品,消費者必須支付貨幣,購買和享用其產(chǎn)品;公共組織:為社會提供公共產(chǎn)品。③管理對象不同。非公共組織：本組織成員，對本組織外社會成員的活動無權干涉;公共組織:可以是整個社會,對其職權范圍內的管理措施，全體社會成員都必須遵從。④活動依據(jù)不同。非公共組織：服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)。其權力建立在組織成員平等契約關系上;公共組織以國家強制權力為活動依據(jù),以國家法律作為活動依據(jù)和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。(二)公共組織的性質:①社會性。公共組織的基礎。②權威性。政府權威突出特性。③法制性。公共組織活動依據(jù)和手段④系統(tǒng)性。公共組織是依法設立、職責明確、協(xié)調有序的龐大系統(tǒng)。⑤積極性。積極適應社會發(fā)展變化。三、公共組織的結構(一）公共組織的縱向結構決策層決策層協(xié)調指揮層協(xié)調指揮層協(xié)調指揮層協(xié)調指揮層協(xié)調指揮層協(xié)調指揮層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層技術操作層圖３-1層級領導關系公共組織縱向結構分工的職責分派關系：①最高層次公共組織為決策層,負責制定本部門行政總目的、總方針、總政策和總實行方案，最高層次公共組織，是開放的公共組織。②中層公共組織為協(xié)調指揮層，負責執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目的、方針政策，以此為依據(jù)結合本單位具體工作實際,制定本單位具體工作目的、工作方案,并負責組織、協(xié)調、指揮等實行工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。③基層公共組織為技術操作層,執(zhí)行中層公共組織的實行方案,在中層公共組織協(xié)調、指揮下,負責技術操作性的具體工作。組織基本為封閉型，技術方法的選擇是公共組織內部問題。評價:公共組織縱向結構形成的公共組織層級制,在公共組織運營中的優(yōu)缺陷(增)：優(yōu)點：①分層負責，使各級政府在各自管轄地區(qū)范圍內，做到事權集中,統(tǒng)一指揮；②行動迅速，能及時根據(jù)本地情況做出決策,就地組織實行，有利就地監(jiān)督和控制;③能發(fā)揮各層級公共組織的積極性、發(fā)明性，根據(jù)本地實際情況積極開展工作;④各層級行政首長負責全面管理工作，有助于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺陷:①各層級行政首長管轄事務過多,責重事繁,難于事事精通；②容易形成地方的塊塊分割，不利各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展；③容易形成地方主義,不利中央對地方的宏觀控制。(二)公共組織的橫向結構１.按業(yè)務性質分工:指按公共管理業(yè)務性質異同來組成公共組織單位。評價(增）:優(yōu)點：①符合分工專業(yè)化的原則,提高管理效率。②有利統(tǒng)一管理業(yè)務的方針、政策和法規(guī),避免政出多門。③體現(xiàn)事權一致的原則，便于協(xié)調。缺陷：①業(yè)務事權過于集中，容易條條分割，不利合作協(xié)調。②分工過細,易導致部門林立。③有些業(yè)務性質混淆不清，不易明確劃分,易產(chǎn)生組織沖突。2.按管理程序分工：按公共管理工作程序不同分別設立公共組織部門。根據(jù)公共管理過程征詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分征詢、領導決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門等。評價（增）:優(yōu)點：①注重公共管理工作的技術方法，有利提高管理人員專業(yè)技術知識;②從事某項工作采用同樣的技術設備、工作程序,有利節(jié)省人力、物力、財力;③使公共管理中的重要程序有專門機構去完畢,有助于提高公共管理的整體效能。缺陷：①工作人員易產(chǎn)生重技術、輕政策,重過程、輕目的的傾向；②使用上有局限性,只能對有較大獨立性的程序才可設立部門，多數(shù)工作程序無法獨立出來。3．按管理對象分工:按公共組織服務的人群、財物為對象進行部門設立。最常見的是政府經(jīng)濟行業(yè)主管部門的設立。如農業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。評價（增）優(yōu)點:①根據(jù)服務對象分工,可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。②群眾對公共組織職責一目了然,易于溝通和監(jiān)督缺陷：①管理對象增多，導致部門林立，不利精簡節(jié)約。②容易忽視甚至割裂管理對象間等互相聯(lián)系，也許產(chǎn)生綜合性工作無人管理的現(xiàn)象。③容易導致本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙整體的利益。④按服務對象與按業(yè)務性質劃分部門發(fā)生反復、交叉,互相推諉、踢皮球,減少工作效率。（三）公共組織的重要結構形式1．直線制。垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮,縱向管理橫向輔助。特點:機構簡樸,職權明確,命令統(tǒng)一，決策迅速,個人負責。適于小規(guī)模任務。缺陷：等級森嚴，形式呆板，不利成員積極性積極性的發(fā)揮。2.職能制。按專業(yè)分工設立職能部門，部門在自身業(yè)務范圍內行使職權。優(yōu)點:解決主管領導對專業(yè)指揮的困難。缺陷：各職能部門都有指揮權,多頭領導不好協(xié)調。3．直線職能制。直線制為基礎,行政首長下設職能部門從事專業(yè)管理，并作該級領導的參謀。優(yōu)點:保證統(tǒng)一領導,避免多頭制；缺陷:易忽視參謀部門作用，過度強調領導指揮權。被廣泛采用的因素:簡樸有效?！爸本€-職能－參謀“結構，橫豎分工明確。4.矩陣制。由專門從事某項工作的項目組形式發(fā)展來的組織結構。特點:縱橫聯(lián)系，適應性強,機動靈活。缺陷:缺少穩(wěn)定性。不能大規(guī)模運用,發(fā)生雙重領導沖突。合用：工作內容變動頻繁、每項工作完畢需運用眾多技術知識的組織；或為一般組織安排臨時性工作任務的補充結構形式。第二節(jié)公共組織的類型與作用一、（一)政府：⑴國際法意義的政府是主權國家的要件，指某一國家或地區(qū)合法代表者,是主權國家代理者。⑵國家必須具有的條件:①人民；②定居的土地,流浪的民族不是國家；③政府，有一個或更多的人代表人民，并按本國法律統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是國家;④主權的政府。主權是最高權威,即一個獨立于世界上任何其他權威之外的權威。⑶政治學中的政府，是統(tǒng)治集團借以實現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關，是國家實體的一部分,是政治組織的核心組成部分。⑷行政學上的政府:專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關。⑸社會學上的政府：是社會組織的一種，與一般的社會組織相比，有較強的政治性。政府:國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表達意志、發(fā)布命令和解決事務的機關。廣義政府：指行使國家權力的所有機關，涉及國家立法、司法、行政機關。立法機關制定法律,行政機關執(zhí)行法律，司法機關運用法律審判案件。狹義政府：僅指國家行政機關,即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權力、執(zhí)行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系,是國家權力的執(zhí)行機關。本書重要研究狹義政府。(二)政府的重要類型（現(xiàn)代國家政府形式）：１.總統(tǒng)制政府:是以總統(tǒng)為政府首腦的政權組織形式,國家行政權力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關首腦。實行總統(tǒng)制國家,政府機關較徹底采用三權分立原則?？偨y(tǒng)是國家機構中的重要部分，由選舉產(chǎn)生,擁有實權。美國是這種體制的典型代表。2.內閣制政府:是在形式上由國家元首負責，實質上由政府總理負責的政府體制。內閣制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權?？偫頁搶嶋H行政責任,并握有行政實權。3.委員會制政府:或合議制政府,職權不由一個行政首長行使,而由一個委員會集體行使。二、非營利組織(一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關定義很多,如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。沃爾夫(Wｏlｆ)非營利組織特性:①有服務大眾的宗旨;②有不以營利為目的的組織結構；③有不致令任何個人利己營私的管理制度；④自身具有合法免稅地位;⑤具有可提供捐贈人減免稅的合法地位。凡符合這些特性的組織一般被認為是非營利組織。非營利組織：指不以營利為目的,而是服務社會公眾的非官方性公共組織。(二)非營利組織的重要類型：1、從國際上通行的標準來看，非營利組織的具體分類如下:宗教性組織:教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會,福音傳道運動。社會性組織:奉獻俱樂部、友愛團隊。文化性組織：美術館、博物館、交響樂團、歌劇團、美術聯(lián)盟、動物園。學術性組織:私立學校、私立大學、研究機構。保護性組織:同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。政治性組織:政黨、政治后援集團。慈善性組織：私立福利團隊、私立財團、慈善醫(yī)院、老人院、看護中心。社會運動組織:和平運動集團、家族計劃推動組織、環(huán)境保護組織、人權運動組織、消費者運動組織、女權運動組織，犯罪撲滅運動組織。2、根據(jù)中國國情，參照國際慣例,從管理體制和功能角度分析我國的非營利組織：按照管理體制，分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。⑴公辦非營利組織:由政府主辦的、不以營利為目的、以推動社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度上分為中央、地方及基層政府主辦的非營利組織。政府也屬廣義非營利組織。⑵民辦非營利組織：由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推動社會公益事業(yè)的組織機構。民辦的非營利組織的類型：①慈善機構。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會等。②社會福利機構。如民間興辦的老年福利院、醫(yī)療康復中心、文化體育設施、孤兒院等。③文化教育事業(yè)。如各類民辦大學、職業(yè)技術學院、中專、中學、小學、幼兒園，等等。④財團（基金會）機構。通過接受中央、地方政府的財政援助或個人委托的專項基金，成立的財團(基金會），重要集中在科學研究、文化、教育、社會福利等領域。如國家自然科學基金委員會、國家哲學社會科學基金委員會、中國經(jīng)濟改革研究基金會,等等。⑤群眾團隊。由群眾自愿組合成的各種團隊,如同學會、老鄉(xiāng)會、球迷協(xié)會,等等。三、公共組織的作用(一)公共組織是公共管理的主體：公共組織是管理社會公共事務的主體，是公共管理活動的物質基礎和力量源泉。(二)公共組織是公共管理活動的基本支點：組織和人事是一切管理活動的兩個支點,構成管理活動的基本框架,公共組織是公共管理人員的載體。（三)公共組織匯集和放大了管理人員的力量：公共組織是人,體力精力聰明才智的放大;是人力物力財力和時間效用的放大,形成強大的組織力量，充足運用資源,避免浪費。第三節(jié)公共管理的主體（２）：個人一、公共組織中的領導者(一）領導。兩種含義:①領導活動，即指揮、帶領、引導、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目的而努力的過程;②領導者,即擔任某項領導職責、扮演某種領導角色并實行領導過程的個人或集團。涵義：⑴領導必須有領導者與被領導者,否則就不成其為領導。⑵領導者擁有影響被領導者的能力或力量。這些能力或力量涉及由組織賦予領導者的職位與權力，也涉及領導者個人所具有的品德、才干、知識和感情等非權力的影響力。⑶領導目的是通過被領導者達成組織目的。概括講：領導是指揮、引導和影響被領導者為實現(xiàn)某種特定目的而努力的各種活動過程。領導者的影響力可以分為:1．權力性影響力。由社會賦予個人的職務、地位、權力與資歷等所構成的,特點是對部屬的影響帶有逼迫性與不可抗拒性,以外推力的形式發(fā)揮作用,被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權力性影響力對人的作用是有限的。２.非權力性影響力。與法定權力無關,是由領導者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界賦予的。特點是自然形成，比權力影響力更具影響,有權力影響力起不到的作用。3.公共管理學還從權力基礎或者說基礎性權力問題的角度研究領導者的行為。領導者的權力基礎或基礎性權力有5種,即合法權，處罰權,獎勵權，模范權,專長權。(二）領導者的素質:優(yōu)秀的公共組織領導者必須具有崇高的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領導能力、良好的心理品質、健康的身體素質。1．思想品德素質：廉潔奉公、秉公行政、忠于職守、聯(lián)系群眾、善于團結；2.文化知識素質：社會科學、自然科學基礎知識；公共管理、領導科學、國民經(jīng)濟管理知識;本職工作業(yè)務知識；豐富的生活工作經(jīng)驗知識。3.領導能力素質:結識、組織管理、創(chuàng)新、表述、快速應變能力。4.心理素質:熱情冷靜、靈活堅定、自制勇敢、謹慎、有膽有識魄力過人、公平正直光明磊落、豁達大度嚴己寬人、務實質樸誠實精明、謙虛自尊舉止文明、嚴厲活潑樂觀熱忱。5.身體素質：身體健康、生命力旺盛、精力充沛。(三）領導方式:1.集權型領導方式,２．民主型領導方式,3.放任型領導方式:指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者完全放棄領導職責。這是一種不負責任的領導方式。4．“無為而治”型領導方式5.領導方式的運用,不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒(F．E.Fiedler)在大量研究的基礎上提出有效領導的權變理論:關注領導者與被領導者及環(huán)境間的互相影響。認為,一種具體領導方式不也許到處都合用，有效的領導行為應隨被領導者特點和環(huán)境的變化而變化。這種關系可以用下式來表達：E=f（L,F,S）E—領導的有效性L—領導者F—被領導者Ｓ—環(huán)境f—函數(shù)關系領導工作受領導者所處客觀環(huán)境的影響。領導方式是領導者特性、追隨者特性和環(huán)境的函數(shù)。二、公共組織中的一般管理者(一)領導者與管理者的區(qū)別：管理者是被任命的，擁有合法的權力進行獎勵和處罰，影響力來自所在的職位所賦予的正式權力——領導者則也許是被任命的，也也許是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的,領導者可以不運用正式權力影響別人活動。（二)管理者的重要類型與職責據(jù)公共管理活動中地位與作用的差異,公共組織管理者分：決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等。①決策成員是公共組織中樞系統(tǒng)構成成分②參與程序性執(zhí)行工作的都是公共組織執(zhí)行人員;③監(jiān)督是公共權力對的運用、組織系統(tǒng)正常運轉、達成特定目的的重要保障；④征詢人員是根據(jù)時間需要對公共管理理論、政策、目的、項目、課題調查研究提供決策預選方案和征詢意見的人員。三、被管理者(一)作為被管理者的公共組織成員1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分：行政首長、主持工作重要負責人——其部下工作人員２．管理者與被管理者的動態(tài)劃分：特定工作程序和工作關系中發(fā)揮領導作用人員和處在被控制、服從、執(zhí)行地位的人員。（二）作為被管理者的社會公眾⑴關系:社會公眾是公共管理的基本主體,他們創(chuàng)建公共組織,指導公共管理活動基本方向;公眾個人是公共管理中的被管理者，個人利益以集體利益為依歸，服從公共組織管理。⑵具體說，社會公眾影響公共管理的方面：①社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎。②社會公眾的意見決定公共管理的合法性限度。管理的權威來自被管理者接受服從的限度。③社會公眾的思想、文化素質影響著公共組織的結構設計。④社會公眾的素質影響著公共管理方式的選擇。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制基本特性（一）馬克斯·韋伯的科層制理論科層制（或譯官僚制）理論，是德國社會學家馬克斯·韋伯“組織理論之父”龐大政治社會思想的有機組成部分。韋伯認為,任何組織存在都是靠權威維持的，合法的權威有三種類型：①基于習俗慣例的傳統(tǒng)型權威；②基于領袖個人超凡魅力的超人型權威；③基于理性法規(guī)的法理型權威。每一種權威各有其抱負的組織，科層制是與法理型權威最適宜的組織形式。（二）科層制組織的特性1．組織標準化。為完畢繁反復雜的工作任務,科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。涉及3個方面：⑴分工專業(yè)化；⑵工作指標化;⑶人員統(tǒng)一化。2.工作秩序化。秩序是一切組織存在發(fā)展的基礎?？茖又乒芾矸椒◤娬{在公共組織內部各要素、環(huán)節(jié)間形成有機聯(lián)系,使相關組織間互相協(xié)調，密切配合，形成一個無障礙的工作流。規(guī)定理順組織內外各種關系，涉及命令服從關系、信息溝通關系、意見反映與反饋關系等。３.管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲栏癜匆?guī)章制度行事，堅決抵制人情關系干擾。涉及：⑴組織成員間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為、情感、偶爾的因素，特別排斥不良人際關系的影響。⑵對所有人一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。⑶明確規(guī)定每一成員的職權范圍和協(xié)作形式,使各個成員對的行使職權，減少摩擦和沖突。⑷精確計算組織成員的工作成果,以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲,公正、客觀、合理地解決問題。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述。傳統(tǒng)科層制理論的基本奉獻：①把專業(yè)化分工原理廣泛引入組織管理中,提出職能化（專業(yè)化）管理原理，為構造科學管理的組織結構及發(fā)展演變奠定一般的原則基礎。②總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據(jù),力圖構建高效的等級制組織。③提倡“理性化-法律化”組織形態(tài)，強調組織運作應以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究所追求的抱負組織是一個目的明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制,幅度適中,權責相稱，協(xié)調一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。傳統(tǒng)科層制理論的局限性表現(xiàn)為：①只研究公共組織的靜態(tài)結構,忽視組織動態(tài)面的研究。關注重點是組織結構、如何分工、建立層級節(jié)制體系、訂立法令規(guī)章工作標準，但法規(guī)制度過于繁瑣,會影響組織目的的實現(xiàn)。②強調組織非人格化、理性化,忽視對人的主觀能動性及多方面需求的研究。把人簡樸視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟動物，忽視人的尊嚴與價值。③只將組織當作封閉型系統(tǒng)研究,沒有探討組織與其外在環(huán)境間的互相關系、互相影響。（二)科層制組織的內在缺陷1.科層制管理造就剛性官僚系統(tǒng)，象一部機器沒有靈活性和積極精神,只有齒輪間被動運轉。2．采用標準化的管理和服務,忽視人的差異性和多樣性。3.排除競爭的必要與也許,組織成員照章辦事,默守陳規(guī)，以至導致得過且過、不負責任。4.依靠條塊分割的專業(yè)化單位解決不斷出現(xiàn)的新老問題,導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊?？傊?，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來穩(wěn)定公平精確的邏輯規(guī)范。但公共組織科層制,形成典型的官僚體制,專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng),導致中央集權、層次繁多、行動遲緩的弊端。如環(huán)境穩(wěn)定，任務簡樸明確,社會需求單一雷同,傳統(tǒng)的官僚體制還可以勝任。但在新興信息社會,人的個性與規(guī)定更加多樣化和復雜化,事物變化幅度與速度大大增長,科層制管理模式已不能有效運轉,必須采用新的管理方法。三、公共組織的變革:變革:那些能適應并推動社會發(fā)展的一種變化。(一)公共組織變革的重要動因(外部因素):1．經(jīng)濟體制的轉軌推動公共組織的變革。經(jīng)濟體制變化永遠是公共組織變革的重要動因。人類社會從自然經(jīng)濟形態(tài)到市場經(jīng)濟時代，作為公共管理主體的公共組織也在不斷變革。2.政治制度的更迭導致公共組織的變革。政治制度質變:指新的政治制度代替舊的政治制度,是制度性質的主線性變化，決定公共組織為誰服務，使公共組織發(fā)生主線性質的變化。此時公共組織的變革表現(xiàn)為：制度的全面重新設計與確立。3.社會發(fā)展限度促進或制約公共組織的變革。①社會企事業(yè)組織發(fā)育獨立成熟限度;②社會群團組織獨立限度和參與意識;③大眾傳媒對社會介入限度和自身現(xiàn)代化限度,會促進公共組織自律意識的形成；④公民素質高低,影響公民對公共組織目的的理解和認同。４.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革?？萍几叨劝l(fā)達的信息社會和全球化,密切國家間的關系，規(guī)定各國政府在、政策、職能、組織結構上互相銜接,共同應對挑戰(zhàn)。(二)公共組織變革的目的1.公共組織對外在環(huán)境的適應力、改造力。２.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調性。(三)公共組織變革的重要內容１．公共組織職能的變革①職能作用的領域:公共組織由以政治職能為重心,逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。②職能作用的性質：公共組織由保衛(wèi)性統(tǒng)治性職能為主向管理性服務性職能為主方向轉變。③職能的分化限度:公共組織的職能是由本來混淆不清向高度分化轉變。④職能行使方式:公共組織由以人治為主轉向以法治為主;由以行政手段為主轉向以法律和經(jīng)濟手段為主。２.公共組織結構的變革公共組織結構:公共組織各要素排列組合方式。組織結構涉及縱向層級結構和橫向部門結構。⑴橫向部門結構：公共組織變革有：①公共管理過程:正由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、征詢、信息等部門傾向,向重征詢、信息、監(jiān)督部門轉變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。②公共管理的作用領域：由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會,精簡、撤并相應部門,與此相應，增強政府對社會特別是對經(jīng)濟宏觀管理部門。⑵縱向層級:公共組織結構有從集權式尖塔型結構形式向分權式扁平型結構形式發(fā)展趨勢。３.公共組織權力關系的變革：職能轉變和縱橫結構調整使公共組織權力分派關系也相應發(fā)生調整：一般事務管理是從集權型走向分權型,宏觀事務管理是從分權型走向集權型。①公共組織向社會組織還權。以政府為主的公共組織還權于社會是時代的潮流。②橫向分權。公共組織權力體系由單純直線型向直線權力關系和參謀權力關系并存轉變。③在縱向權力分派上,有著集權與分權互相融合的趨勢。第四講公共管理職能第一節(jié)公共管理職能概述一、公共管理職能的內涵及其形成因素（一)公共管理職能的一般內涵職能:指特定組織基于某種規(guī)定所承擔的基本職責和基于自身特定結構形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，是職責與功能的統(tǒng)一。公共管理職能：指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。公共管理職能具體理解:1．公共管理職能實行者是整個公共管理系統(tǒng),涉及政府行政機構為核心各類公共管理組織。２.公共管理職能實行的依據(jù)：國家或社會通過某種途徑賦予公共管理組織某種特定權力或者權威。①國家通過憲法法律形式賦予政府機構一定公共管理權力，當代政府重要是行政權力。②社會性公共管理組織不具有實行公共管理的正式權力，而依賴由某種特定因素自發(fā)形成的權威來運營。如慈善機構,志愿者組織的權威來自自身行為和社會認同。3．公共管理職能的內容:公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務進行管理的所有事務，諸如國防、公安與內政、環(huán)境保護、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。4.公共管理職能是公共管理組織特定功能作用的一種反映。5.公共管理職能是一個獨立、完整的體系。公共管理職能與政府職能既有聯(lián)系,又有區(qū)別。政府職能是公共管理職能體系的核心構成部分，社會自治能力加強和政府職能社會化改革的展開,公共管理職能超過政府職能的范圍。（二）公共管理部門及其職能的存在因素①公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定限度的必然規(guī)定。②公共管理部門及其職能體系的存在是當代各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)定。③公共管理部門及其職能體系的存在,特別是其存在狀況與特定社會的自治能力密切相關。二、公共管理的程序性功能①決策：為解決問題、達成特定目的制定與選擇行動方案的占首要地位的程序性基本管理職能?；经h(huán)節(jié)：確立目的、發(fā)現(xiàn)問題、設計方案、最終方案抉擇與實行。②組織:基于人類對合作的需要?；緝热?組織結構設計、人員配備、力量整合。③領導:指揮行為、溝通信息、增強理解、統(tǒng)一思想、激勵自覺。涉及：指揮溝通協(xié)調激勵;④控制:建立信息反饋和績效評估機制,效果目的比較評價及時糾偏。涉及：宏觀、微觀；三、公共部門的任務性職能:以政府機關為核心的公共部門重要行使:(一）經(jīng)濟職能1.宏觀調控職能：指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理。涉及制定國民經(jīng)濟計劃和重大國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供應平衡、適當調整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結構、保持國民經(jīng)濟適度增長和良好經(jīng)濟投資環(huán)境,加強水利、電力、交通、郵電等公用事業(yè)和基礎設施建設，促進國內外市場體系形成和發(fā)展等。2.微觀管理職能：指作為市場主體存在的各類公共組織。如公共公司、公司等單個經(jīng)濟主體從事的與公共產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)和經(jīng)營有關的管理活動。(二)政治職能:指防御外來入侵與滲透、彈壓敵對階層反抗、制止打擊不法分子破壞活動、妥善解決人民內部關系建立維護有利統(tǒng)治階級的社會秩序的系列政治職能活動。即:對內維護社會秩序、對外維護國家安全的職能活動。1.民主建設:是當代民主國家政治制度的主線規(guī)定,是公共部門管理遵循的基本原則。具體措施:①堅持完善人民代表大會制度②制度上保證人民依法行使管理國家權利，政府必須在職權范圍內加強法制建設③政府公共管理工作要堅持民主原則，吸取人民參與接受人民監(jiān)督④加強自治性社會組織建設，使人民充足行使自治權。2.社會治安:運用法律、政策、條例等約束機關團隊和個人行為，維護安全穩(wěn)定的法律秩序，保證公民權利不受侵害。也稱政治專職職能或暴力彈壓職能。3．國家安全：加強國防軍事建設和外交活動，防御外來侵略和顛覆保衛(wèi)國家安全、世界和平，反對霸權主義。制定科學合理的外交政策，加強政府軍事保衛(wèi)職能。(三)社會職能:指公共部門為維持正常社會生活水平與生活秩序,增進國民福利而生產(chǎn)供應社會福利性產(chǎn)品和服務的管理職能活動。1.提供社會保障:公民基本生存條件保障和保證社會經(jīng)濟活動正常運營的風險規(guī)避機制。涉及:社會保險體系（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四類）；社會救濟體系(對保險的補充)２.促進公正的收入分派：克服機會不均等；調節(jié)收入分派；改善分派政策。３.環(huán)境保護:直接控制、罰款、補貼。(四）文化職能：是在公共管理職能中比重日益增長的重要組成部分,涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。經(jīng)濟和文化是人類文明發(fā)展的兩大支柱,前者涉及物質文明進步和發(fā)展,后者涉及精神文明進步和發(fā)展。兩者相輔相成、互相促進。第二節(jié)公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會公共管理職能傳統(tǒng)社會（前資本主義時期)一般涉及原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。⑴原始社會公共管理職能極其簡樸:①大多與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關,重要是進行勞動分工。②不存在專門公共管理組織或職能。③職能運營方式是習慣化、非強制性的。⑵前資本主義國家時期的公共職能體系基本特性:①公共管理職能體系重心相稱清楚:以政治統(tǒng)治職能為中心。②社會事務管理職能十分薄弱。是由落后的社會經(jīng)濟基礎:自然經(jīng)濟基礎所決定的。③公共管理職能體系運營以國家暴力手段彈壓為重要特性。與公共職能體系基本結構相一致,由其社會矛盾對抗限度決定的。二、西方國家公共管理職能及其變遷根據(jù)內在特點，西方國家公共管理職能發(fā)展分為:（一）自由放任主義。特點:①政治職能占據(jù)中心地位。運用國家機器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。②在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門扮演維護秩序“守夜人”角色。③出于整體利益考慮，公共部門應向社會提供某些類型的“公共商品”。（二)國家干預主義:壟斷主義時期的特點：①政府權能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為政府職能體系發(fā)展主流趨勢。由自由市場自身發(fā)展導致壟斷問題與社會財富“馬太效應”的產(chǎn)生使自由放任資本主義無法僅憑市場自動調節(jié)促成社會資源有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財富增長,使社會矛盾,重要是勞資矛盾迅速激化。結果是以經(jīng)濟危機為核心的政權與社會秩序危機的連續(xù)加深,集中表現(xiàn)是全球性經(jīng)濟危機與兩次世界大戰(zhàn)爆發(fā)。②經(jīng)濟社會矛盾激化，為維持必要政治法律秩序，公共部門政治職能總體上進一步得到加強。③在經(jīng)濟與社會職能方面,各國普遍采用積極干預的職能模式。凱恩斯主義興起規(guī)定政府采用積極干預主義政策解決經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與社會福利等公共價值目的問題。二戰(zhàn)后,大多數(shù)西方國家實行全面的福利政策。(三)新古典主義干預主義公共管理職能模式的問題：①它試圖將政治置于經(jīng)濟之上,將國家集體置于社會個人之上，與西方社會個人主義價值取向相違反。一旦條件允許就很難獲得廣泛政治支持。②公共部門干預能否連續(xù)有效一直有爭議。自由主義公共職能模式一直試圖取代干預主義，再次取得主導地位；自由主義更符合西方各國文化傳統(tǒng),也更符合市場經(jīng)濟內在發(fā)展規(guī)定。③更重要的，事實表白,公共部門也不能解決好市場不能解決的問題，甚至給社會帶來更大損害。特別是從20世紀70年代末開始的低增長、高通脹、高赤字、高失業(yè)率的“滯脹”現(xiàn)象。新古典主義（新自由主義）:基本理論要點是在重申個人理性假設基礎上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。新古典主義主張公共管理職能體系特點：①政治職能對內統(tǒng)治職能特別暴力彈壓職能相對弱化，民主建設職能得到進一步加強。②經(jīng)濟社會管理職能在公共管理職能體系中所占地位越來越重要,甚至成為核心政府職能。③公共管理職能主體的多元化與政府相關職能的不斷強化趨勢相并存。三、建國后我國公共管理職能的嬗變(一）傳記錄劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系我國參照前蘇聯(lián)模式建立的傳統(tǒng)公共管理職能體系的特點是政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面的高度集中統(tǒng)一管理。這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系的特性:①以階級斗爭為公共管理部門工作重心。政治統(tǒng)治職能占主導地位,民主建設職能被忽視。②經(jīng)濟管理職能:由于實行高度中央集權的計劃經(jīng)濟體制，政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。很長時間內,我國不存在現(xiàn)代意義的市場和現(xiàn)代意義的公司,或者說微觀經(jīng)濟主體。③社會、文化等管理職能基本由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務職能相稱薄弱。除黨與政府及其有關附屬組織外,其他類型的社會組織事實上幾乎被嚴禁存在。④公共管理職能運營方面，只注重思想政治教育與行政強制手段的運用,一味依靠行政強制手段推行各項公共管理職能。(二)我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向1．職能重心的轉移：黨和國家工作重心轉移到經(jīng)濟建設方面，使公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱,以專政職能為重心，轉向以經(jīng)濟建設為中心,以經(jīng)濟與社會發(fā)展職能為重心。實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的主線轉移。2．公共管理職能體系的轉變:公共管理職能體系:指特定環(huán)境下,一國公共管理職能的基本構成及各種職能相對重要限度或者說相對地位的狀態(tài)。我國公共管理職能體系具體構成的發(fā)展趨勢:①國內統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化;②宏觀經(jīng)濟調控與市場哺育職能地位日益突出，且占有主導性地位;③教科文等發(fā)展職能得到重視與加強,建立起健全、高效的教育體系與科學文化發(fā)展體制;④對外交往職能急劇擴張,外交部和其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都強化其外交功能;⑤國家防衛(wèi)職能適當加強。３．職能方式的轉變：①在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)的重計劃反市場機制轉而規(guī)定實現(xiàn)計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。②在社會經(jīng)濟職能運營方式上,由