“問責制”三辨問責制

本文格式為Word版，下載可任意編輯——“問責制”三辨問責制“有責任但無責任人”之辨在各種各樣的政治和行政廢弛情形中，常可見到“有責任但無責任人”的現(xiàn)象。“有責任但無責任人”在晚清有著典型的表現(xiàn)。百多年前的康有為，在他的《官制議》中痛心疾首地指斥當時的情景：“……乃以四萬萬人之大國，無一人有國家之責任者，所謂國無人焉，烏得不弱危削亡哉？”偌大一個國家，議政者多，“義憤”者多，但就是沒有真正負責任的人，人人都可以堂而皇之、理由充沛地視責任為他人之義務，而獨獨與己無涉。因此，盡管國家的責任“訴求”歷歷在目，但就是落實不到概括的官員身上，無人承受明確、概括的職責，以致在一個即將傾倒的大廈的下面，眾官員們不是袖手旁觀，就是站著說話不腰痛。正是這種相延成習的“有責任而無責任人”的狀態(tài)，為清朝種下了最終覆亡的種子。

蘇聯(lián)的塌臺也是“有責任但無責任人”現(xiàn)象的很好例子。實際上，無論是蘇共的政治教條，還是其興隆的國家官僚主義體制，無處不有繁文縟禮的“字面”責任，但就是難有責任的落實，難有責任與概括官員牢不成分的聯(lián)系?！柏熑巍庇诠賳T而言，是“國家”的事、“公家”的事，而不是自己的事，以至于大家都可以心安理得地看著蘇共的統(tǒng)治一點點地崩解，猶如烈日下的冰塊在一點一點地溶解，而不覺得與自己有任何干連?！柏熑巍迸c“責任人”的分開客觀上促成了一個堂皇了幾十年的強勢國家和政黨一夜之間的塌臺。

“有責任但無責任人”現(xiàn)象，生動地透露了政治和行政過程中客觀的責任訴求與主觀的責任認同之間的巨大差距：國家的責任訴求不會自動地轉換成官員的責任認同，要建立兩者之間的直接、牢不成分的聯(lián)系，有更多的工作要做，而絕非簡樸的責任訴求設定。國家責任訴求與官員責任認同之間之所以會發(fā)生各種各樣的分開，有多種理由，其中有些是由于責任實現(xiàn)機制的扭曲――如康有為所透露的“當今中國能達于上者有權，不能達于上者無權”，這種權力高度集中、壟斷的體制，在制度和道義層面上取消了官員的責任意識和道德感，外觀神氣活現(xiàn)的官員事實上不過是敷衍塞責而已。官員主體性、主動性的流失，本質上抑制了官員履行責任的內在沖動，因此即使是在政治效忠不變的處境下，被動、等因奉此、尸位素餐的官員們或許也難以承受其應承受的責任。蘇共的例子那么說明僵硬的政治體制、過時的國家責任訴求，不僅無法喚起官員的責任心，而且還會誘發(fā)官員政治忠誠的流失，在呼叫新的政治形態(tài)成為官員普遍心理欲求的處境下，對舊的國家責任訴求采取有意識的曠責，成為官員自覺的選擇。可見，在這兩種處境下，實現(xiàn)有效的責任制都不是一件輕而易舉的事，建立有意義的責任制需要系統(tǒng)化地研究和考慮。

“形式責任”與“實質責任”之辨

猶如正義之有“形式正義”與“實質正義”之分一樣，在政府責任領域，應當區(qū)分“形式責任”與“實質責任”，此兩種責任形同而實異，有時甚至是相互沖突的。兩種責任形態(tài)的劃分應當成為責任制的根基之一。

“形式責任”是指機構、官員所承受責任的外部表現(xiàn)形式，如按時報告，實時展現(xiàn)在特定場合，實時發(fā)布應當發(fā)布的指令等，這種責任具有特定的檢驗標準，是常態(tài)處境下檢驗官員履責狀態(tài)的較好工具?！皩嵸|責任”那么是依據(jù)政府的根本責任與義務而來的關乎政府、官員根本職責的責任要求。由于政治與行政實踐的高度繁雜性，尤其是在“形式責任”無法追究和窮盡的處境下，“實質責任”對政府、官員職責履行處境的衡量是一個有用的工具，也具有重要的意義。

“形式責任”與“實質責任”沖突的典型例子是30年前的唐山大地震。唐山以振奮的代價，證領略政府、官員不僅要履行形式上的責任，更要履行實質上的責任，在形式責任與實質責任相沖突的處境下，應當以對人民生命財產安好高度負責的精神負起“實質責任”，而絕不能僅僅以“形式上”的履責而塞責諉過。唐山大地震以罕見的力度證領略：一個不能夠真正對公眾的生命財產安好和福利負責的官員，本質上是“失責”的，盡管其可能履行了嚴格的官僚主義的“責任”；同時這樣的官員更是一個流失了起碼良知的官員。

“形式責任”與“實質責任”之間固有的慌張關系還表達在最近的山西學校馬路晨練慘禍事情中。山西慘禍發(fā)生后，各級各地政府實時發(fā)布了遏止學校利用馬路開展學生體育磨練的命令，應當說這樣的禁令會有效防止類似山西慘禍的發(fā)生。這可視為政府形式責任的實現(xiàn)。但在學校沒有起碼的體育磨練場所的處境下，政府部門為了預防可能發(fā)生的事故而采取的禁令，客觀上也導致了學生們體育磨練的缺乏。因此，政府在遏止學校利用馬路作為學生體育磨練場所的同時，還應當解決學校體育場所缺乏的問題。假設說遏止令是政府對學生生命安好負責的表現(xiàn)的話，那么為學校爭得必要的體育磨練場所就是對學生身體健康負責的表達，而這一點的重要性一點也不亞于對學生生命安好負責的重要性，事實上只有做到了這一點，才是履行了政府的“實質責任”。

官員的履責，不僅是形式上的，更是實質上的，不僅需要具備程序性價值，更要有道德良知。這樣，責任制才會給公眾帶來真正的福利和價值，才會成為凈化社會風氣、改善社會成員間關系的方式和手段。

“權責分開”與“合理不負責”之辨

在“責任政府”理念日盛一日的處境下，不問責是不成能的，但亂問責也不是手段。問什么責、問誰的責的問題并沒有隨“理念”的顯現(xiàn)而自然地解決。在中國式“從眾”、趕時髦心理作用下，問責制貌似大有包治官場百病的架勢，其功用確曾被一些人所浮夸、誤用和濫用。同時也不擯棄問責制有時會成為某些官場“油子”的擋箭牌，從而弄不好會成為“權責分開的問責制”――即在沒有建立有效責任關系的處境下，而濫用問責制，造成責任承受和歸屬的肆意和混亂，客觀上會再次強化權力、權利與責任的分開，從而嚴重背離問責制的初衷。在肆意處置“無責責任人”的處境下，權勢最大的官員自然會利用自己的強勢地位而攬功諉過，形成“權責分開的問責制”，問責制被當成掩蓋官場黑幕的工具。

問責制的異化還可能發(fā)生于最大化“形式履責”而造成的社會資源和政府履責本金的極大擴大方面。在無法窮盡一切可能的情境而制定出包攬全體處境預案、同時又無法消釋責任承受和追究等級制的處境下，全體責任關系人對可能的責任情景的預防性處置自然是最大化、最極端化的“形式履責”，而意圖堵塞日后任何可能的責任追究。為此官員不惜消耗和濫用盡可能多的社會資源和資產，把“形式履責”的架勢拉得大大的。在這樣的處境下，本來發(fā)端于裁減和降低社會損失的責任制，卻將導致新形式的社會資源的無意義消耗。

可見以上種種所謂的“問責制”本身并無優(yōu)于任何“無人負責”的狀態(tài)――“無人負責”是人與責任的分開，而亂問責，其實是適當?shù)呢熑闻c適當?shù)娜说姆珠_；雖形似矯枉過正，事實那么是形異而實同，都難以建立政府和官員真正的責任、責任意識和責任道德，如此于責任制何有也？

因此，實踐真正的責任制需要更為徹底的實事求是和“負責任”，在目前建立“合理不負責”的理念和制度是必要的。再以唐山大地震為例，設想一個官員違背了上級的指令而發(fā)出了地震預報，但結果地震卻沒有發(fā)生。在這樣的處境下，政府不能夠由于社會公眾由于對地震的懼怕而引發(fā)的社會混亂而處治發(fā)布預報的官員。理由在于官員發(fā)布的僅僅是依據(jù)科學查看而得出的預料，且這樣的預料事關公眾的重大利益，本身是合理盡責無過錯的。至于這種預料所引發(fā)的社會后果，不僅不是發(fā)布者所能夠操縱的，而且與不發(fā)布預料所可能導致的危害相比，也是難以類比的。因此在這種處境下，他/她都不應當承受由于所發(fā)布的信息而導致的社會混亂的任何責任?！昂侠聿回撠煛钡睦砟詈椭贫忍岢谪熑闻c官員之間建立直接的聯(lián)系，在官員所具有的權力和所承受的責任之間建立聯(lián)系，在官員自身的權力和權利之間建立聯(lián)系，形成概括、明顯、直接的權――責――利的協(xié)調統(tǒng)一。在責任追究方面，不僅要表達權責相符原那么，而且也要區(qū)分“可承受責任”與“不成承受責任”的不同。對“不成承受責任”那么需建立問責制意義下的“免責條款”，免除官員日常工作的后顧之憂，形成正向鼓舞，誘導官員合理化地履責，從而實現(xiàn)社會綜合效益的最大化，而非官員職位安好的最大化。對一些不成預料和鮮明超出人力操縱才能范圍以外的“事情”，那么應當慎用問責制，從而建立官員內心里的履責道德意識和職業(yè)良知，摒除弱肉強食、恃強凌弱、成王敗寇的“叢林規(guī)矩意識”，同時也應當盡可能使問責制成為官員職業(yè)生涯的“交通規(guī)矩”和指路明燈：只要盡心盡力、循規(guī)蹈矩，