我國污水處理行業(yè)PPP模式現(xiàn)狀發(fā)展及趨勢分析

我國污水處理行業(yè)PPP模式現(xiàn)狀發(fā)展及趨勢分析

一、我國污水處理投資模式發(fā)展歷程回顧中國污水處理的發(fā)展進(jìn)程，20世紀(jì)60年代-70年代，中國開始自行投資興建一批污水處理設(shè)施和污水處理廠。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，污水處理廠全部為國有事業(yè)單位，運營能力差，絕大部分污水廠為一級處理，污水處理廠運行專業(yè)人員極度缺乏。2002年以后，中國城市污水處理無論在數(shù)量還是質(zhì)量上都得到了迅速的發(fā)展。建設(shè)部陸續(xù)頒布了一系列相關(guān)文件，為國內(nèi)外投資人提供了明確的政策預(yù)期和法律保障，為城市污水處理市場各類主體規(guī)定了行為準(zhǔn)則。

與此同時，國家發(fā)改委、國家環(huán)?？偩值炔块T對城市污水處理市場準(zhǔn)入開放也頒發(fā)了相關(guān)政策性文件。國外資本和民間資本大量涌入，逐步形成了以BOT(建設(shè)-運營-移交)和TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-移交)等特許經(jīng)營方式為主體，委托運營、企業(yè)股權(quán)交易、合資合作等投資主體多元化市場化模式。中國污水處理市場化改革在探索中前進(jìn)，2014年以來，污水處理行業(yè)的PPP模式逐漸興起，該模式以“利益共享，風(fēng)險分擔(dān)，長期合作”為基礎(chǔ)，促進(jìn)政府和公司在污水處理設(shè)施方面的基礎(chǔ)建設(shè)。二、PPP的基本概念PPP即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。為解決地方政府債務(wù)問題，推進(jìn)市場化進(jìn)程，2014年起財政部和發(fā)改委開始大規(guī)模推廣PPP模式，從2014年至今，PPP經(jīng)歷了快速的擴張。根據(jù)財政部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月末，全國入庫項目達(dá)到14220個，累計投資額17.8萬億元。PPP項目庫的行業(yè)分布具有較高的集中性，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目數(shù)量居前3位，分別為2561個、931個和481個，共占同口徑全國總數(shù)的58.6%。污水處理屬于市政工程范疇，市政工程是PPP項目的主力方向，所以PPP作為新的商業(yè)模式可以很好地被運用于污水處理相關(guān)項目中。同時，政府也高度重視并鼓勵在污水處理項目中實施PPP模式，這是由于PPP可以解決政府資金問題并帶來效率提升。污水處理企業(yè)傳統(tǒng)的發(fā)展模式主要是依賴政府的財政收入，以EPC/BT/BOT的模式進(jìn)行，這就使得政府資金負(fù)擔(dān)重，同時由于治理技術(shù)有限，水環(huán)境治理效率低下。而PPP模式的出現(xiàn)可以將政府從資金鏈中解放出來，變成項目的提供方和監(jiān)督方，同時引入社會資本實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)以及長期合作，解決了政府的資金問題并幫助政府進(jìn)行角色轉(zhuǎn)換，有效提升水環(huán)境治理的效果和效率，因而在污水處理項目中采用PPP模式是極其有利的。傳統(tǒng)模式與PPP模式對比資料來源：公開資料三、污水處理PPP項目發(fā)展情況2017年7月，財政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，要求政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式，有序推進(jìn)存量項目向PPP轉(zhuǎn)型，預(yù)計將釋放超3000億的項目存量，PPP模式將繼續(xù)深化并加速落地，資金、技術(shù)實力雄厚的綜合水處理企業(yè)有望通過提高PPP項目拿單量來實現(xiàn)進(jìn)一步的增長。同時，從2014年12月開始，財政部陸續(xù)公布了四批PPP示范項目，總數(shù)目達(dá)到1093個，總投資2.6萬億元。2014年第一批22個（最初為30個，陸續(xù)調(diào)出8個），其中與污水處理相關(guān)的為2個，2015年第二批162個（最初為206個，陸續(xù)調(diào)出44個），其中與污水處理相關(guān)的為17個，2016年第三批513個（最初為516個，陸續(xù)調(diào)出3個），其中與污水處理相關(guān)的項目為40個，2018年2月最新公布的第四批PPP示范項目共396個，其中污水處理項目達(dá)到36個，占比9.09%，比例達(dá)到新高，總投資約150億元。隨著這些項目的逐步開展，將帶動大批社會資本投入到污水處理行業(yè)中，有利于污水處理企業(yè)的發(fā)展壯大。PPP示范項目及污水處理項目占比情況資料來源：財政部四、污水處理PPP項目規(guī)范化發(fā)展2017年是PPP進(jìn)行政策規(guī)范的一年，各項規(guī)范政策密集出臺，其中2017年11月出臺的92號文和192號文影響最大。92號文要求各省在2018年3月31日前完成PPP項目庫的清理。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，3月末，全國已累計清理管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元，3月份管理庫項目數(shù)及投資額首次出現(xiàn)回落，分別凈減171個和4567億，我們認(rèn)為，清庫是為了規(guī)范地方政府融資行為，防范債務(wù)風(fēng)險，短期雖然有一定不利影響，但清庫可以提高投資理性程度和項目質(zhì)量，促進(jìn)項目落地，提高治理效果，長期來看有利于PPP的健康發(fā)展。并且雖然PPP項目總數(shù)量在壓縮，但污水處理項目采用PPP模式是政府明確支持的，所以PPP清庫對污水處理行業(yè)影響不大。192號文則對央企參與PPP的規(guī)模提出限制，設(shè)定了較嚴(yán)格的PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，受此政策影響，我們預(yù)計2018年央企在PPP項目訂單上會有一定程度的收縮。而同時，2017年11月30日，發(fā)改委發(fā)布《國家發(fā)改委關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導(dǎo)意見》，通過前期擴廣度、政策傾斜和提高融資力度以及后期降低政府方違約風(fēng)險四大路徑大力促進(jìn)民間資本參與PPP項目，民營企業(yè)可以借此享受央企訂單轉(zhuǎn)移效應(yīng)，對綜合實力較強，具備運營PPP項目資金實力和經(jīng)驗的民營企業(yè)來說是一個較好的發(fā)展機遇。PPP規(guī)范運作相關(guān)國家政策資料來源：財政部五、污水處理項目PPP模式主要風(fēng)險PPP模式作為政府和社會資本合作，一方面引入市場機制提高運營效率及服務(wù)質(zhì)量，另一方面節(jié)省政府資金投入，模式本身不能一桿打死，債務(wù)的風(fēng)險不在債務(wù)本身，而在于債務(wù)如何使用，在于項目的好壞。認(rèn)為目前PPP存在風(fēng)險的項目主要是兩類：一是大面積突破10%管理紅線。這些項目在社會資本提供公共服務(wù)時，可能會出現(xiàn)政府無法安排預(yù)算，無法履行支付義務(wù)的情況。如果該支付義務(wù)是確定性的（已通過績效考評需按約付費），則是政府直接負(fù)債；如果該支付義務(wù)是基于某種事件的發(fā)生與否，如政府承擔(dān)法律、政