上海工傷保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展報(bào)告

上海工傷保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展報(bào)告

工傷保險(xiǎn)是指勞動(dòng)者因在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中或在規(guī)定的某些特殊情況下，遭受意外傷害、患職業(yè)病以及因這兩種情況造成死亡，在勞動(dòng)者暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力時(shí)，勞動(dòng)者或其遺屬能夠從國(guó)家、社會(huì)得到必要的物質(zhì)補(bǔ)償。這種補(bǔ)償既包括醫(yī)療、康復(fù)所需，也包括生活保障所需。工傷保險(xiǎn)制度是社會(huì)化、工業(yè)化的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。它以19世紀(jì)80年代德國(guó)制定并實(shí)施《勞工災(zāi)害保險(xiǎn)法》為起始標(biāo)志，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，工傷保險(xiǎn)制度已從一個(gè)單純的事后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)，逐步發(fā)展為集補(bǔ)償、預(yù)防、康復(fù)為一體的系統(tǒng)。一上海工傷保險(xiǎn)制度的歷史沿革（一）我國(guó)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度中華人民共和國(guó)成立后，黨和政府面臨著經(jīng)濟(jì)落后、生產(chǎn)萎縮、失業(yè)和通貨膨脹嚴(yán)重，因公致病、致傷、致殘人群龐大等一系列社會(huì)問題以及生產(chǎn)條件惡劣等生產(chǎn)安全問題。在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，我國(guó)正式開始了全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的創(chuàng)建工作。我國(guó)的工傷福利制度建立于20世紀(jì)50年代初，其標(biāo)志是1951年政務(wù)院頒布并于1953年修正的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。其主要特征是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的單位責(zé)任保障，稱為工傷福利制度。隨著改革開放的進(jìn)程，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，這種單位責(zé)任的工傷福利制度的缺陷和弊端日益顯現(xiàn)，于是，工傷保險(xiǎn)制度改革被提上了日程。1988年勞動(dòng)部領(lǐng)導(dǎo)主持研究社會(huì)保險(xiǎn)改革方案，形成了工傷保險(xiǎn)改革框架。1989年各地先后開始了工傷保險(xiǎn)改革試點(diǎn)。1993年在黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確提出，要在我國(guó)“普遍建立企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度”。1994年，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》將工傷保險(xiǎn)作為5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)之一。1996年，我國(guó)頒布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，這一文件第一次將工傷保險(xiǎn)作為單獨(dú)的保險(xiǎn)制度統(tǒng)一組織實(shí)施，對(duì)沿用了40多年的企業(yè)自我保險(xiǎn)的工傷福利制度進(jìn)行了全面改革。截至2002年底，全國(guó)共有28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施了工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，參保人數(shù)達(dá)4406萬(wàn)人，較好地維護(hù)了參保職工的合法權(quán)益，促進(jìn)了企業(yè)的改革與發(fā)展，受到了廣大參保單位和職工的歡迎。2001年9月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部起草了《工傷保險(xiǎn)條例（送審稿）》報(bào)國(guó)務(wù)院審批。2003年4月27日，溫家寶總理簽署了375號(hào)國(guó)務(wù)院令，頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，并且從2004年的1月1日起開始實(shí)行。這標(biāo)志著我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)日臻完善，從而使我國(guó)的工傷保險(xiǎn)走上了立法的軌道。（二）上海市工傷保險(xiǎn)制度的歷史沿革工傷保險(xiǎn)制度是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的重要組成部分，也是上海五大基本社會(huì)保險(xiǎn)制度之一，是社會(huì)保險(xiǎn)制度中建立最早、實(shí)施范圍最廣、待遇項(xiàng)目最多的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，同時(shí)又是保護(hù)勞動(dòng)者最基本權(quán)益（生命權(quán)、身體健康權(quán)）的一項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。概括來(lái)講，上海的工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)歷了如下歷程。1.改革開放前上海的工傷保險(xiǎn)制度改革開放前，上海的社會(huì)保障制度是依據(jù)國(guó)家勞動(dòng)保障的行政法規(guī)建立起來(lái)的，這些行政法規(guī)初步構(gòu)建了社會(huì)保險(xiǎn)制度框架。1951年2月，政務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》（于1953年1月重新修訂）。這部勞動(dòng)保險(xiǎn)綜合法規(guī)對(duì)各項(xiàng)勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇作了明確的規(guī)定，并將工傷保險(xiǎn)列在各項(xiàng)保險(xiǎn)項(xiàng)目之首。該條例對(duì)于工傷保險(xiǎn)的制度構(gòu)成作了原則性的規(guī)定，例如：在保險(xiǎn)費(fèi)的征繳方面確立了雇主責(zé)任原則；在工傷保險(xiǎn)待遇給付方式方面，確立了勞動(dòng)保險(xiǎn)基金與雇主分擔(dān)責(zé)任原則；在工傷待遇方面，包括了醫(yī)療和康復(fù)待遇、傷殘待遇和死亡待遇三大部分，并確立了收入保障與就業(yè)保障相結(jié)合的原則。根據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，當(dāng)時(shí)工傷保險(xiǎn)的實(shí)施范圍主要是國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)及合作社經(jīng)營(yíng)的廠、礦，以及鐵路、運(yùn)輸、郵電、交通事業(yè)和國(guó)營(yíng)建筑公司等；實(shí)施對(duì)象包括了上述企業(yè)職工、學(xué)徒工、臨時(shí)工和試用人員。1953年1月，勞動(dòng)部制定了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》，其中對(duì)工傷保險(xiǎn)等問題作了較為詳細(xì)的規(guī)定。同期還頒布了全國(guó)總工會(huì)制定的有關(guān)管理章程、衛(wèi)生部制定的職業(yè)病名單和管理規(guī)定等一系列配套規(guī)章。此后，國(guó)務(wù)院及勞動(dòng)部、衛(wèi)生部等主管部門又多次就我國(guó)工傷保險(xiǎn)的實(shí)施作了補(bǔ)充規(guī)定。1957年2月衛(wèi)生部頒布了《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》，將危害職工健康比較嚴(yán)重的14種職業(yè)病納入工傷范圍，享受因工傷殘和死亡的相關(guān)待遇。1978年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，對(duì)退休、退職工傷人員的待遇作了調(diào)整。1987年衛(wèi)生部、勞動(dòng)人事部、財(cái)政部、全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》，將職業(yè)病劃分為職業(yè)中毒、塵肺、物理因素職業(yè)病、職業(yè)傳染病、職業(yè)性皮膚病、職業(yè)性眼病、職業(yè)性耳鼻喉病、職業(yè)性腫瘤和其他疾病9大類，共99種?！秳趧?dòng)保險(xiǎn)條例》是在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和社會(huì)主義改造時(shí)期制定的一部保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的行政法規(guī)。自該《條例》規(guī)定實(shí)施工傷保險(xiǎn)制度以來(lái)，對(duì)于保障企業(yè)工傷職工權(quán)益、安定社會(huì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了積極作用。但是這一制度也存在諸多不足或較大的缺陷，諸如：工傷認(rèn)定范圍過窄且不規(guī)范，待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低而不符合基本保障和補(bǔ)償?shù)囊?，傷殘等?jí)鑒定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和鑒定機(jī)構(gòu)不健全，缺乏工傷補(bǔ)償與工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)的有機(jī)結(jié)合等等。自1966年開始的“文化大革命”，使已經(jīng)平穩(wěn)運(yùn)行了15年的社會(huì)保險(xiǎn)體系受到政治沖擊而崩潰。工傷保險(xiǎn)制度也進(jìn)入了非正常的時(shí)期。在這一時(shí)期，負(fù)責(zé)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)管理的中華全國(guó)總工會(huì)被停止活動(dòng)，社會(huì)保險(xiǎn)體系在中央政府宏觀管理層面上出現(xiàn)“真空”；“文化大革命”的發(fā)生，打破了企業(yè)正常的繳費(fèi)機(jī)制，原有的社會(huì)保險(xiǎn)制度無(wú)法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。1969年2月，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草案）》，要求“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，企業(yè)的退休職工、長(zhǎng)期病號(hào)工資和其他勞保開支在營(yíng)業(yè)外列支。”其后果是，包括工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)行為及其責(zé)任衰變?yōu)槠髽I(yè)行為和責(zé)任。企業(yè)的工傷風(fēng)險(xiǎn)難以分散，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力十分脆弱。2.上海工傷保險(xiǎn)制度的改革和發(fā)展階段改革開放以來(lái)，尤其在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)體制、勞動(dòng)工資、用人制度、生活費(fèi)水平等發(fā)生了巨大的變化。原有的工傷補(bǔ)償制度覆蓋范圍窄、缺乏社會(huì)互濟(jì)和分散風(fēng)險(xiǎn)功能、工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、缺乏降低工傷事故發(fā)生率的有效手段、不利于勞動(dòng)力合理流動(dòng)的弊端也日益顯露，難以適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。建立社會(huì)化的工傷保險(xiǎn)制度已勢(shì)在必行。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國(guó)逐步確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，經(jīng)過前十年的改革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)或者正在發(fā)生重大的改變。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，建立與完善勞動(dòng)和社會(huì)保障立法的迫切任務(wù)便提上了議事日程。七屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出了“要努力改革工傷保險(xiǎn)制度”的任務(wù)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出了社會(huì)保障制度改革的總體思路和框架，其中包括“普遍建立企業(yè)工傷保險(xiǎn)制度”的目標(biāo)。1994年頒布的《勞動(dòng)法》，把工傷保險(xiǎn)制度作為五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)之一規(guī)定下來(lái)，并適用于我國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者。這些都是改革工傷保險(xiǎn)制度的法律依據(jù)和政策依據(jù)。1996年8月，在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，勞動(dòng)部發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》；同年3月，國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局頒布了《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》（GB/T16180-1996），標(biāo)志著對(duì)多年沿用的舊的工傷保險(xiǎn)制度開始了一次全面的改革?！镀髽I(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》在我國(guó)首次把工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和工傷補(bǔ)償三項(xiàng)工傷保險(xiǎn)的任務(wù)結(jié)合起來(lái)，明確了我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的主要任務(wù)：其一，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，變“企業(yè)保險(xiǎn)”為社會(huì)保險(xiǎn)，分散工傷事故風(fēng)險(xiǎn)，使企業(yè)處于平等競(jìng)爭(zhēng)的地位；其二，擴(kuò)大實(shí)施范圍，突破“全民執(zhí)行、集體參照”的局限，把工傷保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大到各類企業(yè)及全體職工；其三，規(guī)范待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，使工傷處理有章可循，維護(hù)有關(guān)各方當(dāng)事人的權(quán)益，減少工傷爭(zhēng)議；其四，實(shí)行工傷保險(xiǎn)與安全生產(chǎn)相結(jié)合的原則，建立工傷預(yù)防機(jī)制，其中最重要的手段是實(shí)行行業(yè)差別費(fèi)率和企業(yè)浮動(dòng)費(fèi)率。這些工傷保險(xiǎn)改革的重要突破，為工傷保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展注入了新的活力。為配合《勞動(dòng)法》和《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》的貫徹實(shí)施，推進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度改革，保障企業(yè)和職工合法權(quán)益，1996年12月，上海市發(fā)布了《上海市勞動(dòng)局〈關(guān)于本市企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)待遇等若干問題規(guī)定〉的通知》，就企業(yè)職工工傷事故的工傷范圍和認(rèn)定、工傷職工的勞動(dòng)能力鑒定和工傷保險(xiǎn)待遇等問題作了明確規(guī)定。1998年11月又發(fā)布了《上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局〈關(guān)于因交通事故引起工傷的企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)待遇處理的補(bǔ)充規(guī)定〉的通知》，妥善解決了由于交通事故引起的工傷待遇糾紛問題。2001年9月，勞動(dòng)保障部根據(jù)國(guó)務(wù)院的立法計(jì)劃，起草了《工傷保險(xiǎn)條例（送審稿）》呈送國(guó)務(wù)院。在國(guó)務(wù)院法制辦公室的組織下，條例送審稿先后征求了最高人民法院、中華全國(guó)總工會(huì)、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部等30多個(gè)中央單位以及上海、北京、廣東等24個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的意見，多次聽取企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及專家學(xué)者的意見。經(jīng)過數(shù)十次協(xié)調(diào)和討論，形成了《工傷保險(xiǎn)條例（草案）》。2003年4月，國(guó)務(wù)院第5次常務(wù)會(huì)議討論通過了《工傷保險(xiǎn)條例》，并以國(guó)務(wù)院第375號(hào)令發(fā)布，自2004年1月1日起施行。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門還制定發(fā)布了《工傷保險(xiǎn)條例》的若干配套規(guī)章或政策文件，各地方也結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)?！豆ｋU(xiǎn)條例》是在總結(jié)我國(guó)建立勞動(dòng)保護(hù)法律制度幾十年以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是貫徹《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》若干年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)形式多樣化變動(dòng)的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，參照有關(guān)國(guó)際法和國(guó)際通行準(zhǔn)則，制定的一部規(guī)范職業(yè)傷害保險(xiǎn)關(guān)系的行政法規(guī)。《工傷保險(xiǎn)條例》的頒布，是我國(guó)社會(huì)保障法制化進(jìn)程中具有里程碑意義的大事，標(biāo)志著工傷保險(xiǎn)制度改革進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段，對(duì)于保障職工權(quán)益、促進(jìn)安全生產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有重要作用。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》，上海市政府結(jié)合實(shí)際，制定了《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》并于2004年7月1日起施行。在施行時(shí)間上追溯到2003年1月1日，也就是2003年1月1日起發(fā)生的工傷事故都適用這個(gè)《辦法》。上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法通過《總則》、《工傷保險(xiǎn)基金》、《工傷認(rèn)定》、《勞動(dòng)能力鑒定》、《工傷保險(xiǎn)待遇》、《特別規(guī)定》、《法律責(zé)任》、《附則》八章內(nèi)容共六十六條款詳細(xì)闡述了工傷保險(xiǎn)的依據(jù)、適用范圍、征繳管理、鑒定機(jī)構(gòu)、繳費(fèi)率、醫(yī)療待遇等實(shí)施細(xì)則。上海市的《工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定實(shí)行基礎(chǔ)費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合的繳費(fèi)制度，適度提高工傷人員保障水平。規(guī)定凡享有工傷保險(xiǎn)者，其基本工資基數(shù)低于社會(huì)平均工資的，一律按社會(huì)平均工資計(jì)發(fā)，這有利于保障部分低收入人群的基本生活。《辦法》還對(duì)從業(yè)人員工傷7種情形作出明確界定，并對(duì)老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)范圍作了原則規(guī)定。為推動(dòng)上海市工傷保險(xiǎn)的順利實(shí)施，2004年8月，上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、上海市醫(yī)療保險(xiǎn)局又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施〈上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法〉若干問題的通知》?！锻ㄖ肪完P(guān)于工傷認(rèn)定受理時(shí)效與認(rèn)定條件、關(guān)于工傷保險(xiǎn)醫(yī)療費(fèi)用支付管理、關(guān)于工傷人員輔助器具配置管理、關(guān)于因工死亡人員供養(yǎng)親屬范圍的規(guī)定、關(guān)于延長(zhǎng)停工留薪期和工傷復(fù)發(fā)的確認(rèn)，以及對(duì)因破產(chǎn)清償或者兼并、關(guān)閉等原因未能按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)的處理辦法等問題作了詳盡說(shuō)明。另外，上海市目前有外來(lái)從業(yè)人員近400萬(wàn)人，為更好地保障外來(lái)人員來(lái)滬打工以及社會(huì)保險(xiǎn)方面的合法權(quán)益，2002年9月1日，上海市首先推出了《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》。它包括了工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)保險(xiǎn)待遇。這一政策實(shí)施后，凡本市用人單位使用外來(lái)從業(yè)人員和無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員，都要繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi)（用人單位使用外來(lái)從業(yè)人員由單位繳納，無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員由自己繳納）。除外地施工企業(yè)外，用人單位雇用的外來(lái)從業(yè)人員和無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員按照繳費(fèi)基數(shù)12.5%的比例繳納，外地施工企業(yè)按繳費(fèi)基數(shù)5.5%的比例繳納。繳費(fèi)基數(shù)為上年度全市職工月平均工資的60%。外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)的范圍包括：在本市行政區(qū)域內(nèi)，使用外來(lái)從業(yè)人員的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)（包括外地施工企業(yè)）、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（以下統(tǒng)稱用人單位）及其使用的外來(lái)從業(yè)人員和無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員。從事家政服務(wù)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)和按照《引進(jìn)人才實(shí)行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》引進(jìn)的人員不包括在內(nèi)。保險(xiǎn)期間享受的待遇包括：（1）單位使用的外來(lái)從業(yè)人員享受工傷、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)待遇。（2）無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員享受意外傷害、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)待遇。（3）外地施工企業(yè)的外來(lái)人員享受工傷、住院醫(yī)療兩項(xiàng)待遇?！渡虾Ｊ型鈦?lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定：用人單位使用的外來(lái)從業(yè)人員、無(wú)單位的外來(lái)從業(yè)人員在參加綜合保險(xiǎn)期間發(fā)生工傷事故（或者意外傷害）、患職業(yè)病的，經(jīng)有關(guān)部門作出認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定后，參照上海市規(guī)定的工傷待遇標(biāo)準(zhǔn)，享受工傷（或者意外傷害）保險(xiǎn)待遇，工傷（或者意外傷害）保險(xiǎn)金一次性支付?！渡虾Ｊ型鈦?lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》的實(shí)施，不僅解決了外來(lái)從業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)等各種社會(huì)保險(xiǎn)問題，而且讓他們分享到了上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。2005年4月，上海市工傷保險(xiǎn)又推新政，施行工傷保險(xiǎn)浮動(dòng)費(fèi)率，老工傷人員待遇轉(zhuǎn)由工傷保險(xiǎn)基金支付。這些相繼出臺(tái)的新措施將進(jìn)一步化解用人單位的風(fēng)險(xiǎn)，更好地保障工傷人員的利益。二上海工傷保險(xiǎn)制度的實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題（一）上海工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施現(xiàn)狀建立工傷保險(xiǎn)制度，是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志?！渡虾Ｊ泄ｋU(xiǎn)實(shí)施辦法》的出臺(tái)標(biāo)志著上海市包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷等五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度已經(jīng)形成，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障勞動(dòng)者權(quán)益方面發(fā)揮了重要的作用。2002年9月1日，上海市制定了《上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，對(duì)外來(lái)從業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)作了規(guī)定。國(guó)務(wù)院頒布《工傷保險(xiǎn)條例》后，上海市又對(duì)綜合保險(xiǎn)辦法進(jìn)行了修訂。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》自2004年7月1日實(shí)施以來(lái)，截至2006年4月底，就有526萬(wàn)人參加，全市享受工傷保險(xiǎn)的人數(shù)從2004年的0.05萬(wàn)人增加到2005年的0.46萬(wàn)人，同比增加82%；上海市外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)制度的制定與實(shí)施，在很大程度上解決了上海外來(lái)從業(yè)人員的社會(huì)保障問題，這項(xiàng)制度目前已經(jīng)成為全國(guó)其他?。▍^(qū)）市制定相關(guān)政策的參考。上海市在繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施《條例》的同時(shí)，結(jié)合貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的要求，進(jìn)一步擴(kuò)大綜合保險(xiǎn)覆蓋面，為維護(hù)外來(lái)從業(yè)人員的權(quán)益，切實(shí)要求企業(yè)積極參保，同時(shí)也呼吁勞動(dòng)者注重自我保護(hù)，維護(hù)自身合法權(quán)益。（二）上海工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施特點(diǎn)《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》的主要內(nèi)容與國(guó)家規(guī)定的原則精神基本一致，同時(shí)又有體現(xiàn)上海實(shí)際的特點(diǎn)。1.擴(kuò)大了適用范圍適用范圍，即哪些用人單位應(yīng)該參加工傷保險(xiǎn)。單位性質(zhì)不同，行業(yè)工傷風(fēng)險(xiǎn)也有迥異。在企業(yè)就業(yè)的勞者遭遇各種工傷事故的可能性較大；個(gè)體工商戶抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。為了使勞動(dòng)者的合法權(quán)益得到全面保障，《上海市工傷保險(xiǎn)辦法》規(guī)定，本市行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位、有雇工的個(gè)體工商戶及其從業(yè)人員必須參加工傷保險(xiǎn)。另外，《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》對(duì)從業(yè)人員視同工傷的范圍作了進(jìn)一步擴(kuò)大，其中包括：因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發(fā)生事故下落不明的；在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的；等等。另外，在工作時(shí)間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在48小時(shí)之內(nèi)經(jīng)搶救無(wú)效死亡的；在搶險(xiǎn)救災(zāi)等維護(hù)國(guó)家利益﹑公共利益活動(dòng)中受到傷害的等情形也視為工傷。2.繳費(fèi)費(fèi)率更加科學(xué)合理浮動(dòng)費(fèi)率是指工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在用人單位按基礎(chǔ)費(fèi)率繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的基礎(chǔ)上，根據(jù)用人單位當(dāng)年度的工傷保險(xiǎn)支繳率，核定其下一年度應(yīng)當(dāng)浮動(dòng)的工傷保險(xiǎn)費(fèi)比例。工傷保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)以支定收、收支平衡的原則確定費(fèi)率。費(fèi)率過高，則會(huì)加重用人單位的負(fù)擔(dān)；費(fèi)率過低，則會(huì)降低工傷保險(xiǎn)待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)。如何科學(xué)合理地確定費(fèi)率是工傷保險(xiǎn)成功實(shí)施的難點(diǎn)和關(guān)鍵。上海的《工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》在費(fèi)率的繳納上更體現(xiàn)了公平與合理?！掇k法》規(guī)定所有的用人單位第一次參加工傷保險(xiǎn)時(shí)，處在同一起跑線，即都被認(rèn)為具有較高的自動(dòng)化程度、較好的安全管理。用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)先統(tǒng)一實(shí)行0.5%的基礎(chǔ)費(fèi)率，而后，再按照各個(gè)參保單位的工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷事故發(fā)生率等情況作相應(yīng)的調(diào)整，浮動(dòng)后最高費(fèi)率為3%。這樣，工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的高低，在某種意義上完全由用人單位自己決定。這樣既符合國(guó)家規(guī)定，又根據(jù)上海實(shí)際情況，體現(xiàn)出上海特點(diǎn)。本是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的單位，通過改進(jìn)設(shè)備、增加生產(chǎn)的自動(dòng)化程度和提高安全管理等措施，可以享受較低的，甚至最低的費(fèi)率；反之，本是低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的單位，由于設(shè)備老化、生產(chǎn)落后和疏于安全管理，卻要承受較高的，甚至最高的費(fèi)率。于是工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納的多少這只無(wú)形的手開始發(fā)揮積極的調(diào)控作用，促使用人單位提高勞動(dòng)安全保護(hù)、加強(qiáng)安全管理。3.適度提高了工傷待遇全國(guó)的《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定工傷保險(xiǎn)待遇按照工傷人員的繳費(fèi)基數(shù)計(jì)發(fā)，而《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》為了保障工傷人員中低收入人群的合法權(quán)益，規(guī)定工傷保險(xiǎn)待遇中由基金支付的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)低于社會(huì)平均工資的，按社會(huì)平均工資計(jì)發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年上海市工傷保險(xiǎn)部分待遇的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)從2033元提高到2235元。2005年4月，上海市頒布了《外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，按照有關(guān)規(guī)定，上海市外來(lái)從業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)將有較大幅度的上調(diào)，與本市工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)接軌統(tǒng)一。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》中“工傷保險(xiǎn)待遇一次性支付表”規(guī)定，外來(lái)從業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)最高一級(jí)待遇標(biāo)準(zhǔn)，從2002年規(guī)定的44.6萬(wàn)元調(diào)整為78.9萬(wàn)元，增加77%，從而與本市從業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)相同，并與2003年7月起在全市施行的工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法相一致?？紤]到外來(lái)從業(yè)人員的流動(dòng)性特點(diǎn)，《實(shí)施細(xì)則》在工傷保險(xiǎn)費(fèi)支付方式上，將有別于上海本地從業(yè)者的“按月支付”，而沿用以往的“一次性支付”，以更好地保障外來(lái)務(wù)工者的權(quán)益。為更好地保障老工傷人員的基本生活，2007年1月30日，上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障局又作出規(guī)定：對(duì)凡在2005年12月31日前發(fā)生工傷致殘一級(jí)至四級(jí)工傷人員按《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》規(guī)定享受的傷殘津貼，或按《關(guān)于實(shí)施〈上海市企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)待遇等若干問題規(guī)定〉的通知》規(guī)定享受的定期傷殘撫恤金和經(jīng)確認(rèn)需生活護(hù)理的工傷人員享受的生活護(hù)理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整，增加傷殘津貼和生活護(hù)理費(fèi)。4.對(duì)老工傷人員納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌作了原則規(guī)定老工傷人員，是指在《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》實(shí)施前已經(jīng)遭受事故傷害或者患職業(yè)病，且目前仍由用人單位負(fù)責(zé)支付工傷保險(xiǎn)待遇的人員。根據(jù)老工傷人員工傷保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)由工傷保險(xiǎn)基金支付的規(guī)定，按照自愿原則，由用人單位與老工傷人員協(xié)商一致，并由用人單位向勞動(dòng)保障部門提出申請(qǐng)，按規(guī)定辦理申請(qǐng)手續(xù)。老工傷人員工傷保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)由工傷保險(xiǎn)基金支付前，其應(yīng)當(dāng)享受的工傷保險(xiǎn)待遇由用人單位按本市原辦法規(guī)定承擔(dān)；轉(zhuǎn)由工傷保險(xiǎn)基金支付后，其工傷保險(xiǎn)待遇按《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》的規(guī)定執(zhí)行。未轉(zhuǎn)由工傷保險(xiǎn)基金支付的，其工傷保險(xiǎn)待遇由用人單位仍按本市原辦法規(guī)定支付。老工傷人員工傷保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)由工傷保險(xiǎn)基金支付后，由工傷保險(xiǎn)基金支付的待遇費(fèi)用不實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率辦法，由基金和用人單位各承擔(dān)50%。新政策的實(shí)施，將進(jìn)一步保障老工傷人員的合法權(quán)益，減輕用人單位的負(fù)擔(dān)。（三）上海工傷保險(xiǎn)制度實(shí)施中存在的問題目前，上海工傷保險(xiǎn)制度改革仍處于起步階段，面臨諸多挑戰(zhàn)，主要有以下幾個(gè)方面。1.工傷保險(xiǎn)的相關(guān)法規(guī)有待健全從2004年開始實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》和《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》對(duì)上海市工傷保險(xiǎn)制度的適用范圍、工傷保險(xiǎn)基金的來(lái)源、工傷認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、工傷爭(zhēng)議的處理等做出了原則性規(guī)定，但在具體實(shí)施過程中，還缺少一些與之相配套的規(guī)范性文件。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善立法，如在工傷保險(xiǎn)中，最核心的問題是對(duì)于工傷的認(rèn)定問題。目前對(duì)于工傷的認(rèn)定，主要采用列舉的方法，這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于明確、具體。但是，其最大的弊端是，可能使應(yīng)當(dāng)按照工傷處理的工傷傷亡被排斥在工傷范圍之外，在實(shí)際中仍有一些工傷事件按標(biāo)準(zhǔn)難以界定。2.高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)覆蓋率有待提高經(jīng)過上海市政府多年的連續(xù)努力，上海工傷保險(xiǎn)的參保率逐年提高，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。但目前投保對(duì)象主要集中在國(guó)有企業(yè)，雖然政府明文規(guī)定工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍為“本市行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位、有雇工的個(gè)體工商戶及其從業(yè)人員”，但一些安全生產(chǎn)相對(duì)薄弱的中小型企業(yè)，特別是集體企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和危險(xiǎn)性較大的企業(yè)（如煤礦、建筑企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)等）覆蓋率仍比較低，企業(yè)主想方設(shè)法逃避繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。這些企業(yè)發(fā)生事故后，往往推卸責(zé)任，沒有充分發(fā)揮工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保障作用。3.靈活就業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)有待進(jìn)一步解決隨著經(jīng)濟(jì)的日趨活躍，上海靈活就業(yè)人員（如一些小型服務(wù)企業(yè)雇員、小時(shí)工、家庭保姆）的數(shù)量正在迅速增加。由于這類從業(yè)人員流動(dòng)性極強(qiáng)、勞動(dòng)關(guān)系缺乏穩(wěn)定性、管理成本高等原因，他們參加工傷保險(xiǎn)還有一些障礙，需要花力氣解決。4.工傷保險(xiǎn)在事故預(yù)防上有待重視從職業(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防上看，現(xiàn)行的工傷保險(xiǎn)制度只偏重于工傷待遇的處理（即工傷補(bǔ)償），對(duì)預(yù)防和康復(fù)沒有作出特別的要求，在工傷預(yù)防、職業(yè)康復(fù)上面投入很少。而工傷保險(xiǎn)制度發(fā)達(dá)的國(guó)家，都把工傷補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù)以及工傷預(yù)防緊緊結(jié)合在一起。例如，德國(guó)工傷保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在發(fā)放工傷待遇的同時(shí)，將其主要關(guān)注方面和工作重點(diǎn)都放在事故的預(yù)防上，并且盡最大努力提供職業(yè)康復(fù)幫助；在資金保證上，還從工傷保險(xiǎn)基金中撥出?？钣糜诼殬I(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防事業(yè)。而我國(guó)現(xiàn)行的《工傷保險(xiǎn)條例》與《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》雖然確定了“工傷保險(xiǎn)要與事故預(yù)防和職業(yè)病防治相結(jié)合”的原則，但沒有明確職業(yè)康復(fù)和工傷預(yù)防所需資金的比例，從而導(dǎo)致這兩項(xiàng)工作的開展缺乏資金的有力保障。三深化上海工傷保險(xiǎn)改革的設(shè)想（一）適應(yīng)需要，完善工傷保險(xiǎn)的法規(guī)體系作為上海工傷保險(xiǎn)的法律體系，無(wú)疑《工傷保險(xiǎn)條例》和《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》是其核心，但在此基礎(chǔ)上，還需要制定一系列相關(guān)的規(guī)范性文件和實(shí)施細(xì)則，例如制定《工傷認(rèn)定管理辦法》用以規(guī)范工傷申請(qǐng)、受理、認(rèn)定的程序及相關(guān)人員的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)；制定《勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》用以規(guī)范勞動(dòng)能力鑒定的組織、管理和程序；制定《工傷保險(xiǎn)遺屬撫恤條件》用以明確享受遺屬撫恤的資格；制定《工傷保險(xiǎn)待遇支付管理辦法》用以規(guī)范長(zhǎng)期工傷待遇改為一次性支付的條件和標(biāo)準(zhǔn)；制定《工傷保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)管理辦法》用以規(guī)范工傷醫(yī)療服務(wù)的水平、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的責(zé)任等。（二）理順體制，將工傷保險(xiǎn)納入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一管理目前，我國(guó)工傷保險(xiǎn)由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門管理，從表面上看，工傷保險(xiǎn)具有社會(huì)保障的屬性，將社會(huì)保障多險(xiǎn)種放在同一部門管理，似乎理順了關(guān)系，但從實(shí)際上看，因工傷保險(xiǎn)與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度的相關(guān)性不大，組織方式與實(shí)際效果和制度目標(biāo)之間產(chǎn)生了脫節(jié)。工傷保險(xiǎn)是為了促進(jìn)安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)是為了減少事故和工傷補(bǔ)償，可以說(shuō)工傷保險(xiǎn)離開了安全生產(chǎn)就無(wú)生存