中國城市居民最低生活保障制度的發(fā)展

中國城市居民最低生活保障制度的發(fā)展

城市居民最低生活保障制度，簡稱低保制度，是政府依法對城市貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度。該制度從1993年創(chuàng)立至今已有十余年歷史，該制度是為保證城市貧困群體的基本生活而設，被認為是中國特色的社會救助制度。回顧城市居民最低生活保障制度的歷史，可以發(fā)現(xiàn)從最初的配套經濟體制改革和企業(yè)改革，到現(xiàn)階段保障城市貧困群體基本生活、維護社會穩(wěn)定，低保制度都發(fā)揮了巨大的作用，被喻為“最后一道安全網”。一中國城市居民最低生活保障制度的特點及發(fā)展歷程總體來看，目前中國城市居民最低生活保障制度基本覆蓋了城市貧困群體及其家庭，實現(xiàn)了一系列轉變：從生活救助向綜合救助的轉變、從平均主義救助向分類救助的轉變、從不太規(guī)范的救助向比較規(guī)范的救助的轉變等。回顧低保制度的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)低保制度的創(chuàng)立和發(fā)展與體制轉換、國企改革、收入分配改革有著直接的關系。（一）中國城市居民最低生活保障制度概述及特點中國城市低保制度建立以來取得了許多令人鼓舞的進展，到目前為止，基本上所有的城市都已經建立了低保制度，該制度本身也正在經歷從初創(chuàng)時期的不完善到比較完善的轉型。中國低保工作的宗旨，是在維持城市居民的基本生活需要的同時，適當考慮醫(yī)療、教育等需求，在保障居民生存權前提下，兼顧其發(fā)展權。1.中國城市居民最低生活保障制度概述社會保障（SocialSecurity），是一個比較寬泛的概念，其普遍的核心項目是社會保險和社會救濟。社會救助，在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟和服務，以使其生活得到基本保障。它同樣是對生活貧困人員提供一定的救濟，強調救助責任可以由政府承擔，也可以由社會上的非政府組織承擔。就涵蓋的范圍而言，社會保障最廣，社會救助是社會保障的一個子系統(tǒng)，中國城市的社會救助項目包括城市最低生活保障，對特殊群體的救助，城市臨時性救濟，災害救助，醫(yī)療救助等，而城市居民最低生活保障是社會救助的核心與基礎，其制度目標和設計理念是對城市所有收入在貧困線之下的公民提供收入支持，救助群體目標主要為城市貧困人口。作為社會救助的重要構成部分，城市居民最低生活保障制度，是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。城市居民最低生活保障制度的保障對象是家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实某钟蟹寝r業(yè)戶口的城市居民，主要對象是以下三類人員：一為無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；二為領取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)救濟期滿仍未重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民；三為在職人員和下崗人員在領取工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民。[1]城市居民最低生活保障標準由各地民政部門會同當?shù)刎斦?、統(tǒng)計、物價等部門制定，經當?shù)厝嗣裾鷾屎笙蛏鐣?，并且隨著生活必需品的價格變化和人民生活水平的提高適時調整。所定標準要與其他各項社會保障標準相銜接。回顧中國低保制度的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)低保制度的創(chuàng)立和發(fā)展與體制轉換、國企改革、收入分配改革所產生的城市貧困有著直接的聯(lián)系。就貧困者的就業(yè)范圍看，多數(shù)貧困者就職于社會服務業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)。事實上，貧困家庭的就業(yè)面很低，喪失勞動能力、下崗、離崗、失業(yè)、退休者構成了目前城市貧困人口的主體。下崗、失業(yè)人員及其家屬在低保享受對象中占絕大比例，而傳統(tǒng)的“三無”人員所占比例不到5%。這也正印證了城市低保制度是保障城市貧困群體——尤其是自20世紀90年代中期以來不斷凸顯和增長的城市新貧困群體的一項重要的制度。另外，現(xiàn)行城市低保制度覆蓋并保障的約有2240萬城市貧困人口，基本上有效覆蓋并保障了城市貧困階層，如果以3000萬作為城市貧困群體的上限來計算的話，現(xiàn)行制度的保障面達到了75%左右。2.中國城市居民最低生活保障制度的特點中國地域廣大，幅員遼闊，地區(qū)之間的經濟發(fā)展狀況和消費水平差異較大，因此，從保障對象、保障資金、保障標準、管理體制等方面看，中國城市居民最低生活保障制度有如下特點：一是在權利和義務關系上，強調政府負有救助的義務，公民享有受助的權利；二是在保障對象上，限定在持有非農業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民；三是在保障資金的籌集上，規(guī)定由政府負擔，個人不負有繳費義務；四是在程序條件上，提出申請是城鎮(zhèn)居民獲得低保救助的前提；五是在實施條件上，只有在經過相關的家庭經濟調查核實，確認符合規(guī)定條件的情況下，申請者才能獲得低保救助；六是在保障標準上，以維持城鎮(zhèn)居民基本生活所需的費用為限。最低生活保障制度的目標是克服現(xiàn)實的貧困，它在公民由于社會的或個人的、生理的或心理的原因，致使其收入低于最低生活保障線因而陷入生活困境時發(fā)生作用[2]；七是在保障待遇的兌付上，視低保對象的收入情況，實行以現(xiàn)金給付為主體的差額補助；八是在工作機制上，實行各級政府負責制，具體由民政部門牽頭組織，相關部門予以配合；九是在管理方式上，實行動態(tài)管理，即通過對家庭收入情況進行定期核查等方式實現(xiàn)保障對象上的“有進有出”，保障待遇上的“有增有減”。（二）中國城市居民最低生活保障制度的發(fā)展歷程城市居民最低生活保障制度是銜接于國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險之后的“最后一道防線”。它的出臺有其深刻的社會經濟背景，其建立經歷了一個由點到面、由不完善到逐步完善的過程。1.試點階段（1993～1995年）1993年5月7日，上海市民政局、財政局、勞動局、人事局、社會保險局、市總工會聯(lián)合發(fā)布《關于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，宣布自1993年6月1日起，在全市范圍內實施低保制度，標準為月人均120元。[3]上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度，拉開了城市社會救濟制度改革的序幕，標志著低保制度在中國的誕生。在1994年召開的第十次全國民政工作會議上，民政部肯定了上海的經驗，提出了“對城市社會救濟對象逐步實行按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標準進行救濟”的改革目標，并部署在東部沿海地區(qū)進行試點。2.推廣階段（1995～1997年）1995年5月，民政部在廈門、青島分別召開了全國城市最低生活保障線工作座談會，由上述已經建立了最低生活保障制度的城市介紹經驗，并號召將這項制度推向全國。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個大中城市相繼建立了城市居民最低生活保障制度。到1995年底，建立這項制度的城市發(fā)展到12個；1996年初召開的民政廳、局長會議重點研究了這項工作，根據(jù)形勢的發(fā)展作出決定：進一步加大推行最低生活保障制度的力度。3.普及階段（1997～1999年）1997年9月，國務院頒布了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，該《通知》要求：1997年底以前，已建立這項制度的城市要逐步完善，尚未建立這項制度的要抓緊做好準備工作；1998年底以前，地級以上城市要建立起這項制度；1999年底以前，縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項制度。各地要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，逐步使非農業(yè)戶口的居民得到最低生活保障。城市最低生活保障制度的順利實施對中國社會穩(wěn)定起到了積極的作用。到1998年底，建立這項制度的城市已經發(fā)展到600個。還有1242個縣區(qū)建立最低生活保障制度，共有332萬人得到最低生活保障救濟。4.規(guī)范階段（1999～2003年）1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定城市居民最低生活保障制度實行地方人民政府負責制?！俺鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ纤栀Y金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ谩?。城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財政預算。對財政確有困難的地區(qū)，中央財政給予支持。從這些制度規(guī)定看，城市“低?！辟Y金主要靠地方政府和地方財政解決。到1999年9月，全國所有城市和有建制鎮(zhèn)的縣人民政府所在地，全部建立了這項制度。2000年，國務院做出重要決策，2001～2003年，中央財政負擔的低保經費要連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億元，增加到2001年的23億元，2002年的46億元，再到2003年的92億元。加上地方財政支出后，全部低保經費從2000年的29.6億元，增加到2001年的54.2億元，2002年的109億元，再到2003年的151億元。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長，從2000年402萬人，增加到2001年的1170萬人，2002年的2065萬人，再到2003年的2247萬人。5.完善階段（2003年至今）2003年，民政部發(fā)出了《關于建立城市醫(yī)療救助制度有關事項的通知》。2004年，民政部、建設部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。從2004年開始，民政部積極與其他相關的政府部門進行協(xié)商，總結、推廣部分省、市的經驗，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系，爭取為城市貧困居民解決更多的實際困難，于是，完善城市低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂“配套措施”是指為解決低保對象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實際問題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。從2003年起，城市低保資金支出穩(wěn)定在150億元以上，2004年為173億元，2005年為191.9億元，2006年躍過200億元，達到222.1億元，2007年達到275億元。低保對象穩(wěn)定在2200萬人以上，2004年為2205萬人，2005年為2234.2萬人，2006年為2240.1萬人，2007年，為2271萬人?；仡櫤涂偨Y14年來城市居民最低生活保障制度發(fā)展的歷史及經驗，將會給中國社會政策的制定、實施及評估帶來有益的借鑒。二近幾年中國城市居民最低生活保障發(fā)展情況分析中國目前的城市最低生活保障制度，是自1993年上海試點以來，在原來城市已經存在的定期救濟與部分臨時救濟基礎上發(fā)展起來的，尤其是1999年《城市居民最低生活保障條例》頒布以后，發(fā)展得更為迅速，已經取得了相當?shù)某尚?。（一）近年來中國城市居民最低生活保障制度取得的成就?993年上海市試點城市低保制度并隨之在全國迅速推廣以來，城市低保制度已經運行了十余年。作為“最后的安全網”，城市低保制度實施以來取得了許多令人矚目的進展。到20世紀90年代末，全國所有城市都實施了這一制度，且制度的覆蓋人數(shù)不斷擴大。從圖1可以看出，制度的覆蓋人數(shù)實現(xiàn)了跳躍式增長，幾乎一年上一個臺階，直到近年保持相對穩(wěn)定。與此同時，由于各級政府的重視，制度性的資金來源較有保障，為推動“應保盡?！迸c適度提高保障水平提供了必要的資金支持。1.城市低保覆蓋水平不斷提高，保障人群構成變化發(fā)生，基本實現(xiàn)了“應保盡保、動態(tài)管理”自1997年開始，在全國推行城市低保制度。當年對于低保對象沒有精確統(tǒng)計，根據(jù)民政部救災救濟司的估計，不會超過200萬人。1998年底，全國保障對象184萬人；從1998年到2000年，低保對象年均增長72.67萬人，增長率為52.7%；2001～2007年，低保對象年均增長267萬人，增長率為94.1%（見圖1）。這種增長可以說是超常規(guī)增長。經過不斷的努力，截至2007年底，全國領取城市居民最低生活保障金的人數(shù)為2271萬人，平均低保標準每人每月182元；當年全國各級政府財政支出最低生活保障資金275億元，到2008年7月，城市居民最低生活保障人數(shù)為2272.6萬人。[4]圖11999～2007年全國城市居民最低生活保障人數(shù)低保對象的迅速增加并不表明中國城市貧困人口在迅速增加，它直接說明越來越多已經存在的貧困人口得到了有效的生活保障，換句話說，它是初步實現(xiàn)“應保盡?！钡臉酥尽＿^去之所以保障對象少，是由于大量應該得到基本生活保障的貧困人口沒有得到保障，也就是存在“應保未?！眴栴}。其原因主要是：一方面，由于資金不足，各地普遍存在“以錢定人”，人為控制低保人數(shù)的做法；另一方面，各地還存在各種土政策，將有勞動能力但無收入來源的人排除在低保之外。此外，一些地區(qū)對于屬地化管理執(zhí)行不力，沒有將符合低保條件的國有大中型企業(yè)特困職工納入低保范圍。目前，城市低保已進入穩(wěn)定、完善時期。2005年，開展了城市最低生活保障情況按月統(tǒng)計通報和重點督察，完成各地分類施保情況的摸底調研，進一步鞏固了動態(tài)管理下的應保盡保。全年各級財政共支出低保資金191.9億元。2005年全國城市最低生活保障，每月人均保障水平72.3元，比上年提高11.2%。2005年底城市居民最低生活保障每月人均標準達到156元。全國共有994.7萬戶，2234.2萬城市居民得到了最低生活保障，分別比上年同期增長4.1%和1.3%。保障戶型結構向小戶型轉變，使城市居民中的孤寡老人、“三無”對象進一步得到了保障。2005年，得到最低生活保障的人員中：在職人員14.1萬人，比上年同期下降了19.1%；下崗人員430.7萬人，比上年同期下降了8.1%；退休人員61.3萬人，比上年同期下降了16.1%；失業(yè)人員410.1萬人，比上年同期下降了3.0%；“三無”人員95.8萬人，與上年基本持平；上述人員的家屬及其他特殊救濟人員1122.1萬人，比上年同期增長11.8%。[5]2006年，城市最低生活保障制度進一步健全和完善，基本實現(xiàn)了“應保盡保、動態(tài)管理”。截至2006年底，全國共有2240.9萬（1028萬戶）城市居民享受了城市最低生活保障，比2005年增加6.7萬人（3.3萬戶），平均保障標準為每人每月169.6元，全年共發(fā)放城市最低生活保障資金222.1億元，每月人均補差82.9元，比2005年同期提高10.6元，增長14.7%。[6]2007年底，城市居民最低生活保障每人每月平均標準達到182.4元，全國共有2270.9萬城市居民得到了最低生活保障，分別比2006年同期增長7.5%和1.3%。以吉林省為例，截至2006年底，全省保障城市低保對象57萬戶133萬人，其中，分類施保對象31萬人，占低保對象總數(shù)的23%。另以黑龍江省為例，該省2007年對城市居民最低生活保障制度進行了調整和完善，覆蓋73萬貧困群眾。哈爾濱市出臺了新的城市居民最低生活保障辦法，與原有的低保規(guī)定相比，新辦法首次對低保家庭施行了分類管理，低保家庭將按級別享受相應的城市低保待遇。2.根據(jù)提高生活保障水平的要求和通貨膨脹的壓力，各地區(qū)、各城市不斷提高最低收入保障標準保障標準的制定主要依據(jù)城市居民的人均收入和人均生活消費水平、上年物價水平、生活消費物價指數(shù)、維持當?shù)刈畹蜕钏剿匦璧馁M用、需要銜接的其他社會保障標準以及維持吃、穿、住等基本生存所需物品和未成年人義務教育費用等，同時，還考慮當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平、本地符合最低生活保障條件人數(shù)以及財政承受能力等情況。2005年，全國城市居民最低生活保障平均標準為每人每月156元，2006年增加到每人每月169.6元，增長率為8.7%，2007年為每人每月182.4元，增長率為7.5%。[7]1997年以來，中國城市居民最低生活保障標準有較大幅度的提高。1998～2006年期間，各地的低保標準平均值由149.30元增加到243.14元。低保標準平均值年增長率分別為29.84%到1.84%不等，9年的年平均增長率為8.87%。[8]進一步分析，不僅最低生活保障標準的平均值在上升，每個城市的低保標準也在不斷提升。雖然由于經濟發(fā)展水平的差異，各個城市的最低生活保障標準存在差異，但各自的增長是顯著的。2007年7～12月份，半年里，全國36個城市中，長春、青島、鄭州、海口四城市的“低?！痹鲩L率都在10%以上（見表1）。表12007年部分城市低保標準增長情況以遼寧省為例，遼寧城市低保制度是從1994年開始探索建立的，經過十幾年的發(fā)展，逐步完善，現(xiàn)已成為一項起著“兜底保障”作用的重要社會救助制度。目前，遼寧城市低保制度在減緩城市貧困、維護社會公平與穩(wěn)定方面發(fā)揮著不可替代的作用。截至2007年9月末，全省處在城市低保線的貧困人口約占全省城市總人口的6.89%，與2006年同期相比減少了1.1萬人[9]；到2007年9月末，全省各市累計向城市140萬貧困人口發(fā)放低保救濟金12.6億元，平均每人每月191.68元。遼寧省現(xiàn)行的低保標準是2006年10月重新調整后的標準。調整標準后，沈陽、大連、鞍山、丹東、遼陽、盤錦6市城區(qū)月低保標準達到每人每月200元以上。每人每月平均救助補差額由調整前的82元左右提高到95元左右。以調整后的低保標準來看，大連市的水平最高為280元；撫順、阜新、鐵嶺、朝陽四市的標準最低，為180元，兩者之間相差1.56倍?！暗捅！睒藴实奶岣哂行У囟糁屏恕暗捅！睂ο笥捎谏畛杀镜纳仙箤嶋H生活水平下降情況的發(fā)生。黑龍江省城市“低?！睂ο竺咳嗣吭缕骄Ｕ蠘藴屎脱a差水平，分別由2004年的123元、50元提高到2006年的162元和80元，2007年又分別提高到192元和95元，超過了全國平均水平。3.隨著經濟的高速增長和財政收入總量的提升，中央地方各級財政低保資金投入力度空前加大國務院頒布的《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997年）和《城市居民最低生活保障條例》（1999年）規(guī)定：城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制；城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ?。從2001年下半年開始，在資金問題上，中央政府已經開始做出很大的調整，1999年以前，最低生活保障資金全部由地方財政開支，中央財政基本上不出錢；1999年，中央撥出了4億多元，約占當年總支出的27%；2000年，最低生活保障制度的總支出29.6億元，其中，中央財政負擔為8億元，仍保持了27%的負擔比例；到了2001年，最低生活保障支出已達54.2億元，其中，中央財政負擔23億元，約占42.4%，從分擔比例上來說，有了很大提高。2006年，全年共發(fā)放城市最低生活保障資金222.1億元，其中，中央財政補助資金163億元，占到低保資金的73%，接近3/4，這既是城市低保得以迅速擴大補助面的直接原因，又是城市低保取得突破性進展的又一個標志。遵照國務院的規(guī)定，各級地方財政均將最低生活保障資金列入了當?shù)刎斦A算，原來一些實行財政和企業(yè)、單位分擔的地方，后來也逐步轉變?yōu)橛韶斦y(tǒng)一負擔保障資金。但是，由于各地方財政的實際困難以及主觀認識方面的原因，從1997年到2001年低保資金的增長相對緩慢，從2002年開始，低保資金開始快速增長，2002年，低保資金增長了79.4億元（見表2），增長率為268.24%，年均增長78.17%。即使扣除中央財政投入的46億元，地方各級財政投入也增長了37.1億元，增長率為171.76%，年均增長57.25%，到2007年，城市居民最低生活保障支出已達274.8億元。以吉林省為例，2006年全年共下?lián)鼙Ｕ腺Y金11.19億元，比上一年增加了2.54億元。全省低保對象和分類施保對象每人每月人均實際補差標準分別從68元和92元提高到85元和115元，提高了25%。表21997～2007年全國城市居民最低生活保障資金規(guī)模增長情況4.以建設和諧社會為目標，突出民生保障措施，面向城市低保對象的綜合救助制度日漸完善以遼寧省為例，遼寧省整合城市社會救助工作，建立了以城市低保制度為核心，以臨時救濟、醫(yī)療救助、就學援助、住房援助、就業(yè)援助、取暖費減免、社會互助制度為配套的多層次、立體化、全覆蓋的社會救助體系，有效地解決了城市居民的生活困難。以醫(yī)療救助為例，截至2007年9月，全省年累計發(fā)放救助金4401.8萬元，年累計救助人數(shù)已達277150人次。以黑龍江省哈爾濱市為例，與原有的低保規(guī)定相比，新的《城市居民最低生活保障辦法》首次對“低?！奔彝ナ┬辛朔诸惞芾恚捅＜彝醇墑e享受相應的城市低保待遇，享受多項社會救助。對城市低保人員除了發(fā)放低保金外，還規(guī)定相應的救助項目。其中，義務教育階段在公辦學校就學的，可以減免繳納雜費；在城市低保人員醫(yī)療救助定點醫(yī)院就醫(yī)的，享受基本醫(yī)療救助或者大病醫(yī)療救助；符合有關規(guī)定條件的，可以申請廉租住房等。當然，這是一項系統(tǒng)工程，完全實施起來需要一定的時日。城市最低生活保障制度，有效地彌補了中國社會保險發(fā)展的缺陷。社會保險的真正有效運行需要大量的基金積累，積累需要一定的時間，尤其失業(yè)保險，由于覆蓋面相對較低，水平不高，需要相應的配套政策來保證其順利的實施，而城市最低生活保障制度，采用對申請人“經濟狀況調查”的手段，可以保證有限的資金用到真正需要的人員手中，發(fā)揮了最后一道保障線的作用，與社會保障制度建立了有效銜接。（二）中國城市居民最低生活保障制度仍然面臨的困難從中國近幾年城市居民社會救濟和最低生活保障的覆蓋情況及保障人數(shù)來看，中國低保取得的成績十分顯著。但是，目前的保障水平，保障標準等與發(fā)達國家相比，仍存在一定差距，沒有完全實現(xiàn)“應保盡?！?，其面臨的困難依然艱巨。因此，完善低保制度任重道遠。1.低保標準偏低，社會救助范圍不全根據(jù)有關規(guī)定，最低生活保障標準由各地按照當?shù)鼗旧畋匦杵焚M用和財政承受能力等因素自行制定，應該是多種因素綜合考慮的結果。但是，最低生活保障標準的制定所依據(jù)的往往只是財政的承受能力，有多少錢辦多少事的情況依然存在，使最低生活保障線成為“財政能力保障線”，以個人的主觀判斷及其他人為因素起著主導作用。尤其是近幾年，面對通貨膨脹和追求提高生活質量的壓力，反映在具體低保標準上，貧困線普遍偏低，不能有效地發(fā)揮城市扶貧作用。享受低保的對象成倍增長給地方財政帶來巨大的壓力。如果失業(yè)下崗的人越來越多，享受低保的對象也越來越多。如果再就業(yè)人口的工資和低保制度所提供的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準差距不大，那么，就會有人選擇在家中享受低保制度而拒絕繼續(xù)工作。這樣，就會造成具備勞動能力卻不去工作的人越來越多，社會救助面進一步擴大，導致低保制度的調節(jié)機制受到影響，相應的地方政府的財政壓力也會有所增加。城市低保邊緣群體救助制度初步建立，相關問題亟待解決。城市低保邊緣戶是指家庭收入水平雖高于城市低保線，但實際生活水平卻低于享受了專項救助后的低保對象的城市居民。城市低保邊緣群體救助制度是對城市低保制度的延伸和補充，也是對城市社會救助制度的進一步完善。城市低保邊緣戶救助制度在建立過程中所涉及的諸如邊緣戶的識別、救助項目與標準的確定、邊緣戶的救助管理以及城市邊緣戶救助與城市低保戶救助制度的銜接等問題，都亟待解決。2.與低保有關的財政制度仍有待完善，城市低保資金短缺問題仍然存在當前，部分地區(qū)低保資金不能按時、足額發(fā)放，其中一個重要原因是低保資金不足。由于資金不足，有的地方雖然低保標準規(guī)定得較高，但在實際工作中無法執(zhí)行，低保金的發(fā)放標準則完全由財政狀況來決定；有的地方制訂的實際低保標準低于全國統(tǒng)一的低保標準；有的地區(qū)把低保制度理解為臨時救濟制度，只是不定期地給低保對象一些補助。低保金不能按時、足額發(fā)放的另外一個原因，則是沒有形成有效的資金撥付和管理機制，上級財政從計劃撥款到實際撥款到位，中間環(huán)節(jié)過多，周期太長，一些財政困難的地方根據(jù)上級財政轉移支付的情況決定低保金的發(fā)放，如果上級撥款不到位，低保金的發(fā)放也就暫停。即使能夠實行長期的低保待遇給付，卻很少考慮現(xiàn)金與實物相結合的方式，對城市低保人員的生活質量，低保人員的人格尊嚴關注不多。目前的低保資金投入，還沒有形成穩(wěn)定的保障機制，有許多地方擠壓了行政管理經費或其他項目的經費做低保資金，也有一些地方將福利彩票的一部分收入用做低保資金。這樣一種低保資金投入方式，能保障一時，但保障不了長期的低保資金需求，必須依靠穩(wěn)定的低保資金保障機制。低保資金保障機制，要充分調動中央和地方兩個方面的積極性，確定中央和地方在低保資金方面各自的義務和所占份額，各級地方財政要將低保資金按財政總收入的一定比例列足低保資金預算，并落實財政專戶管理措施，專項管理，專款專用。這樣才能從根本上解決低保資金投入不足和擠占、挪用等問題，確保低保工作的順利、健康發(fā)展。3.構成城市低保制度的各項具體管理機制尚需完善社會救助具有廣泛的社會性和公眾性，期望實現(xiàn)一定程度的社會公平，這就決定了民政部門在實施社會救助時必須信息公開、接受群眾監(jiān)督，建立相應的約束機制。如果失去約束，管理機制不完善，在實施貧困救助的過程中，擠占、挪用救濟基金，貪污腐敗等現(xiàn)象就很有可能發(fā)生。事實上，目前中國城市低保的管理體制不健全，救助機制建設滯后。對民政部門最低生活保障制度實施工作的監(jiān)督，基本上是以民政部門內部控制為主，很少接受外界的監(jiān)督和管理。多年來，民政部雖然對城市貧困的救助信息不完全公開，使制度實施工作失去了社會輿論的監(jiān)督，以致形成不應有的“盲區(qū)”。此外，有些工作人員由于文化程度低、觀念落后、信息管理經驗缺乏等問題的存在，低保管理人員的素質難以適應新的形勢，在低保資格審核中徇私照顧自己的關系，這在不同程度上影響了工作質量。城市居民最低生活保障制度作為一種新的制度安排，比原有的社會救助制度保障功能更大，保障效率更高。但是一項制度的變遷是需要成本的，主要成本有：一是調查成本，隨著保障標準的提高和保障對象的增加，調查成本呈上升趨勢；二是監(jiān)督成本；三是執(zhí)行成本，實施最低生活保障制度，要設置專門的機構，配備專門的人員，從事制度執(zhí)行的各項具體工作，從而消耗各種成本。由于一些執(zhí)行機構中官僚主義風氣嚴重，甚至發(fā)生權錢交易、貪污腐敗的行為，執(zhí)行成本非常大。為降低上述成本，建立健全的城市居民最低生活保障制度，各項具體的管理體制尚需規(guī)范完善，專業(yè)化的問題應提上議事日程。此外，低保作為一項以家庭調查為前提的選擇性救助制度，長期以來就面臨著家庭收入核實難的問題。因此，也經常出現(xiàn)該保未保，不該保而保的現(xiàn)象。按規(guī)定家庭中雖無從業(yè)人員和固定收入，而其實際生活水平明顯高于一般城鎮(zhèn)居民生活標準的人員不能領取低保款項；但實際上，只要家庭中雖無從業(yè)人員和固定收入，許多地方就可以領低保。家庭收入核實難是導致“低保懶漢”和“騙?！钡痊F(xiàn)象發(fā)生的重要原因。為了杜絕這種現(xiàn)象，提高低保制度的效率，錦州、本溪等市采取了低保聽證會的辦法。低保聽證會的實施賦予了群眾對低保審批的知情權、參與權和監(jiān)督權，使低保制度更加民主、透明、公正、公平。但是，“低保對象”具有一定的標簽效應，這會對低保申請者形成了很大的心理壓力。4.低保制度與就業(yè)、再就業(yè)機制等其他社保制度之間缺乏有效銜接城市居民最低生活保障與就業(yè)、再就業(yè)以及其他社會保障制度銜接存在困難。首先，對低保戶再就業(yè)的鼓勵和支持的政策力度不足。目前，全國大部分省份出臺了關于促進有勞動能力的低保對象再就業(yè)、實施低保制度與再就業(yè)制度聯(lián)動或銜接的相關措施，這些措施對低保對象再就業(yè)起了促進作用。以黑龍江省為例，2007年1～9月份，全省對28.12萬名持“再就業(yè)優(yōu)惠證”人員和城鎮(zhèn)其他登記失業(yè)人員進行就業(yè)再就業(yè)培訓，培訓后實現(xiàn)就業(yè)19.65萬人，就業(yè)成功率66%，分別比去年同期增長2個百分點。但是，從對再就業(yè)低保戶的優(yōu)惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但時限太短，最多不超過三個月。顯然，這種鼓勵措施在實質上起不到太大的激勵效果。更有甚者，納入低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但是除此之外，他們還有可能獲得配套救助。配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保戶找工作的積極性。此外，低保戶一旦參加工作，獲得收入，就會退出低保。然而他們的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與低保金就相差無幾了。而相應的，他們卻失去了低保戶所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們就可能拒絕就業(yè)，享受低保。由于各種原因造成的不少社區(qū)對隱性就業(yè)監(jiān)管不力，使解決有勞動能力的低保對象再就業(yè)的工作變得更加復雜。往往一些有勞動能力而未正式就業(yè)的低保戶，私下從事一些臨時性工作。如此一來，工作的收入就可以不計入家庭收入。受利益的驅使，各地的低保工作中普遍存在這一問題。而目前存在的不少“人戶分離”現(xiàn)象，更加劇了這一問題，低保工作者對此顯得力不從心。目前的低保資金只能解決困難對象最基本的吃飯問題，而低保對象在就業(yè)、就醫(yī)、子女入學、住房等方面的困難仍然十分突出。對低保對象在就醫(yī)、教育、廉租房、減免水電氣費等方面，優(yōu)惠政策和制度設計尚不完善，僅有的一些優(yōu)惠政策和制度也和最低生活保障銜接不暢。三中國城市居民最低生活保障制度的展望及政策建議中國城市居民最低生活保障制度實施至今已經有15年的歷史了，城市低保制度對保障城市困難群眾的基本生活、穩(wěn)定社會發(fā)揮了巨大的作用。但是，從目前來看，經濟、社會體制的改革還在繼續(xù)和深化，市場化的方向正在加深，企業(yè)的減員增效、勞動力市場不完善尤其是低端勞動力近乎無限供給的趨勢和事實將持續(xù)存在。因而對于正處在轉型期的中國而言，城市居民最低生活保障制度正在發(fā)揮而且注定要繼續(xù)發(fā)揮其應有的功效。因此，我們應該盡快完善城市居民最低生活保障制度，提高其運行效率，努力實現(xiàn)動態(tài)管理下的應保盡保。（一）盡快落實最低生活保障制度的配套救助措施，同時實行分類救助目前的低保資金基本能解決低保對象的生活問題，即保證有飯吃，有衣穿，但無法解決醫(yī)藥費，子女教育費和住房困難等問題。為切實解決貧困人群就醫(yī)難、子女就學難等問題，應盡快建立健全的低保制度，如建立“低保家庭醫(yī)療救助基金”，對低保對象子女教育費減免等。對于因不同的家庭結構、規(guī)模，以及家中有老年人、兒童、殘疾人的情況，采取分類救助的方法，這是保障的一種有效方式。首先，按照普遍性原則確定滿足最低生活需求的保障標準，但應根據(jù)各個家庭戶的規(guī)模在金額上有所區(qū)別。其次，設立針對某些貧困家庭特殊需要的附加保障，即通過實施特殊的救助，保障貧困者獲得最基本的教育和醫(yī)療等服務。再次，根據(jù)不同類型的救助對象，發(fā)放的救助金額也有所區(qū)別。（二）政府財政投入力度有待加強，財政投入結構有待改善政府財政支出不足，低保標