我國失地農(nóng)民社會保障問題探討

1/16我國失地農(nóng)民社會保障問題探討[摘要]隨著我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，失地農(nóng)民的規(guī)模越來越大，失地農(nóng)民社會保障方面存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、分配混亂、部分失地農(nóng)民喪失“國民待遇”等問題。必須采取切實有效的措施，強(qiáng)化失地農(nóng)民的社會保障。使他們平等地享受到改革發(fā)展的成果。[關(guān)鍵詞]失地農(nóng)民；社會保障；城鎮(zhèn)化[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)民土地被征用的情況越來越多，失地農(nóng)民的數(shù)量越來越龐大，由于各種原因，因征地而引起的矛盾也越來越突出。高度重視失地農(nóng)民的社會保障，使他們能夠享受到改革與發(fā)展的成果，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的需要，也是全面實現(xiàn)小康社一、我國失地農(nóng)民的基本狀況失地農(nóng)民一般是指在城鎮(zhèn)化過程中失去全部或大部分2/16后，城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都征用了大量的農(nóng)地。但是，由于當(dāng)時實行的是集體經(jīng)營土地方式，沒有產(chǎn)生大量的失地失地農(nóng)民問題就已經(jīng)產(chǎn)生，但在政府計劃安置下，農(nóng)民失地問題和矛盾沒有激化。直到2000年以后發(fā)生了第三次大劇膨脹，加之大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，越來越多的土地以種種合法的或非法的、公開或隱蔽的形式變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地，導(dǎo)致了大量的農(nóng)民失去土地并形成一個新的社會群體：失地農(nóng)民。由于失地農(nóng)民的保障問題沒有得到很好的解決，使他們會矛盾的一個重要方面。當(dāng)農(nóng)民失地問題逐漸“浮出水面”農(nóng)民失地的主要根源。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民失地的主要形式有以下兩種：一是城市近郊大量土地被征用。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量土地被征用，大批農(nóng)民從土地上被剝離出來，成為失地農(nóng)民，并且規(guī)模迅速擴(kuò)大。土地被征用是當(dāng)前農(nóng)民失地的主要途徑，也是產(chǎn)生失地農(nóng)民的主要原因。二是隱形市場化帶來的土地流失。主要是指由于法律上某種“漏洞”的3/16存在，在許多城鎮(zhèn)尤其是大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)了集體農(nóng)用地自發(fā)或隱蔽地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，并進(jìn)入市場流通的現(xiàn)象。這種隱形性市場化帶來的土地流失，表現(xiàn)為集體土地所有權(quán)名義上仍然屬于農(nóng)村集體，但實際上這些土地在地農(nóng)民達(dá)4000萬人左右。隨著今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民的數(shù)量將會不斷增多。世界歷史證明，農(nóng)民不斷地從土地上剝離出來，讓越來越多的農(nóng)民成為市民，是一個國家實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式，也是一個國家的必經(jīng)之路。特別是我國人多地少，農(nóng)村人口多，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是全面實現(xiàn)小康社會的根本途徑。所以，失地農(nóng)民的數(shù)量不斷擴(kuò)大是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然現(xiàn)象，中國改革開放的實踐也證明，農(nóng)民不斷從土地上剝離出來是中國現(xiàn)代化的唯一出路。二、我國失地農(nóng)民社會保障存在的主要問題1.失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低征地補(bǔ)償由三部分組成：一是土地補(bǔ)償費，按每畝土地前三4/16其地上附著物補(bǔ)償費，按成本或市場價格補(bǔ)償；三是對勞動力安置補(bǔ)償費，按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的4~6倍補(bǔ)償，而且土地補(bǔ)償和勞動安置補(bǔ)償費之和最高不得超過前三年平均產(chǎn)值的30倍。但由于這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，是一種與市場無關(guān)的政策性價格，在實踐中，暴露出這個標(biāo)準(zhǔn)是偏低的，主要表現(xiàn)在：一是征地補(bǔ)償費用遠(yuǎn)低于土地的出讓收益。一些地方征地時并沒完全按照《土地管理法》的補(bǔ)償規(guī)定來執(zhí)行，有的地方降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的地方提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但就是做提高的處理后，征地價格與土地出讓價格之間的懸殊也仍然較大，被征地農(nóng)民并沒有分享土費用遠(yuǎn)低于土地的真實市場價我國對征地實行的是部分補(bǔ)償原則，國家只是針對具體的直接的損害給予象征性補(bǔ)償，而沒有考慮間接損失。這種補(bǔ)償方式顯著特征是，補(bǔ)償金低于土地市場價格，不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價值的經(jīng)濟(jì)因素。三是征地補(bǔ)償費遠(yuǎn)低于作為一個城市居民的生活保障。2.一些地方補(bǔ)償款被層層截留，失地農(nóng)民實際得到的很少在征地過程中，由于農(nóng)民往往沒有參與權(quán)和決策權(quán)，甚5/16暗箱操作和尋租形象普遍，補(bǔ)償款被層層盤剝，層層截留，到農(nóng)民手中只有很少一部分。按照法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民個人得到地上附著物及青苗補(bǔ)償費，安置補(bǔ)償費用于失地農(nóng)民的安置，扣除征地中政府部門以及村集體征收的各種費用及留取部分，余下分給失地農(nóng)民，扣來扣去，農(nóng)民實際得到的補(bǔ)償費所占的比例很小。據(jù)國家有關(guān)資料統(tǒng)計，被征土地征用費的收益分配比例為：地方政府占20％~30％，企業(yè)占40％~50％，村級組織占25％~30％，農(nóng)民僅占5％~10％。土地的收益大部分被開發(fā)商和地方政府獲取。這樣的分配格局也是土地浪費嚴(yán)重、土地違法屢禁不止、土地要素價格扭曲乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變緩慢的重要原因。特別是在村集體和農(nóng)民之間，我國法律農(nóng)民，他們都可以得到農(nóng)村集體是一個抽象的群體。這樣，實踐中村干部作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，在土地出讓及土地補(bǔ)償款分配中有很大權(quán)力，這就為很多問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。例如，土地很有可能會在農(nóng)民完全不知情3.安置方式單一，失地農(nóng)民就業(yè)難《土地法實施條例》把被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償費按三種途6/16徑支付：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；二是用地單位安置的支付給安置單位；三是不須單位安置的發(fā)給被安置人員個人。從實際來看，這三種安置方式都存在一些問題。貨幣安置成本低、易操作，在實踐中成為主要的安置方式，但這種安置方式卻給被征地農(nóng)民今后的生活與就業(yè)埋下了諸多隱患。所以，這種貨幣安置方式，被一民失地后無事可做，閑賦在家待業(yè)的比例很大。招工安置是從計劃經(jīng)濟(jì)體制時期延續(xù)下來的一種老辦法，在實際操作中難以真正實施。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體，讓失地農(nóng)民在其中做一份工作，但這些企業(yè)往往產(chǎn)權(quán)不明晰，主營業(yè)務(wù)不明確，管理能力有限，抵御不了市場的風(fēng)險，一旦企業(yè)虧損倒閉，資金將血本無歸，造成了農(nóng)民既失地又丟錢，基本生活都得使得很多失地農(nóng)民沒有工作機(jī)會，沒有穩(wěn)定的收入來源，失在土地被征用的同時租車、打短工、開小店為主，這些職業(yè)的收入不穩(wěn)定，并且會隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城市管理的加強(qiáng)，隨時存在著被淘汰的可能。7/164.部分失地農(nóng)民喪失了基本的“國民”待遇由于大量的農(nóng)民失地、失業(yè)，他們成了一個典型的弱勢群體，生活在被社會遺忘的角落，喪失了基本的“國民”待沒有了土地這個基本的生活保障；另一方面，失地的農(nóng)民并未真正成為的城鎮(zhèn)居民，因為他們失地后沒有穩(wěn)定的工作，也沒有被納入城鎮(zhèn)社會保障范疇，尤其是我國二元體制的存在，他們在城市仍然受到種種不平等待遇甚至歧視，不能與城鎮(zhèn)居民一視同仁，沒有享受到城市居民的各種社會保障，就業(yè)受到排斥，就是子女入學(xué)接受教育也常常困難重重。所以，他們就成了“種田無地、就業(yè)無門、保障無份”的三無喪失了基本的國民待遇，成了一個特殊的邊緣群體，生活在城市邊緣，成為新的弱勢和貧困群體。歷史的進(jìn)步。但在這個過程中，決不能以犧牲農(nóng)民的利益來他們也能夠享受到發(fā)展和改革的成果。重點應(yīng)該做好以下幾8/161.嚴(yán)格征地范圍，完善征地程序征地制度改革的關(guān)鍵，是必須明確界定公共征地的內(nèi)容和范圍。要站在維護(hù)農(nóng)民利益的立場上，嚴(yán)格界定國家為了公共利益的征地范圍，控制征地規(guī)模，盡量不多占用農(nóng)民的土地，尤其是要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，把國家征地嚴(yán)格限定在“公共利益”之內(nèi)。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實際情況，國家征地的范圍應(yīng)限定在國防軍事、國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地，能源、交通、公共設(shè)施用地，重點工程、公益及福利事業(yè)用地，水利、環(huán)保及其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地等。在公共利益之外的用地。不能動用國家的征地權(quán)力。特別是要將商業(yè)、旅游、娛樂和商品類開發(fā)區(qū)、園區(qū)等用用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計劃的控制下，逐步通過公開的市場交易取得土地使土地權(quán)利和民主權(quán)利。一是地方政府應(yīng)改革行政思維方式，轉(zhuǎn)變政府職能。必須高度重視在城鎮(zhèn)化的同時給農(nóng)民帶來的作為財政“提款機(jī)”、低征高賣的做法。土地征用不僅要考慮降低征地成本、擴(kuò)大招商引資、增9/16加財政收入，更要考慮失地農(nóng)民的生存和發(fā)展。把主要工作放到土地監(jiān)督管理和失地農(nóng)民利益保障上，讓農(nóng)民真正享受必須讓農(nóng)民有參與權(quán)、知情權(quán)、談判權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保證征地的透明度。在提出用地申請時，先要進(jìn)行公告，讓農(nóng)民和農(nóng)民集體組織對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，可以探索建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。2.提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立合理補(bǔ)償機(jī)制為了切實保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民集體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地的市場價值為依據(jù)，按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行補(bǔ)償。要充分考慮會保障等問題，從制度上做長遠(yuǎn)安排。一般應(yīng)當(dāng)包括對生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對生前的價值之外，還應(yīng)考慮土地的區(qū)位、市場供求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府宏觀政策等因素，體現(xiàn)被征土地的生產(chǎn)資料功能和社會保障功能；不僅補(bǔ)慮農(nóng)民再就業(yè)成本、物價上漲引起的風(fēng)險成本以及土地可預(yù)見的未來價值和潛征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以因/16地制宜，區(qū)別對待，確保農(nóng)民生活水平不降低和有較穩(wěn)定的生活來源，使農(nóng)民得到公正、公平、合理的補(bǔ)償。除了制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還必須改革不合理的征用土地收益分配制度。目前一些地方土地補(bǔ)償款的分配混亂，弄虛作假，暗箱操作和尋租現(xiàn)象普遍，土地的巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府獲取，到農(nóng)民手中往往只有很少一部分。這樣的分配格局，是土地違法屢禁不止、土慢的重要原因。應(yīng)堅持征地收益分配向失地農(nóng)民傾斜的原則，讓失地農(nóng)民拿大頭、政府得中頭、集體拿小頭，即失地農(nóng)民占70％左右，地方政府占25％左右，村級組織占5％左右。這樣不僅可以有是對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)以及由此產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)權(quán)益的尊重和保護(hù)，也能夠有效地減少中間交易成本，遏制“尋租”現(xiàn)象，和諧干群關(guān)系。同時，要加強(qiáng)對農(nóng)村集體內(nèi)部征地補(bǔ)償費使用的監(jiān)管，制訂土地補(bǔ)償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法.集體經(jīng)濟(jì)組織要公開補(bǔ)償費的收支和分配情況，費工作，凡補(bǔ)償費3.建立失地農(nóng)民社會保障體系，保障失地農(nóng)民的基本生活從理論上說，失地農(nóng)民的社會保障制度應(yīng)該是一個包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險，以及最低生活、住房、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整的保障體系，否則就不能實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會保障體系的接軌。但以目前我國的實際情況看，一下子建立起非常完善的社會保障體系是不現(xiàn)實的，只能采取循序漸進(jìn)的方式。一般應(yīng)從養(yǎng)老保險、最低生活保障和醫(yī)療保險人手，實現(xiàn)最基本的保障。在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，采取靈活多樣的保障方式，確保失地農(nóng)民生活水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高。今后一個時期，建立失地農(nóng)民社會保障的重點應(yīng)在以下幾個方面下功夫。(1)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障的覆蓋范圍。失地農(nóng)民的大部分要居住在城鎮(zhèn)，應(yīng)該把他們納入城鎮(zhèn)社保范圍之中，使他們得到最基本的生活保障。社會養(yǎng)老保險要分清對象，對于已經(jīng)就業(yè)的，歸入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度；對尚未就業(yè)的應(yīng)建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合行負(fù)擔(dān)的辦法行不通，必須通過多渠道的資金籌集方式來解決問題。資金的來源：政府承擔(dān)部分可在每年年度財政或從土地出讓金開支；個人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費中列支。此外，還應(yīng)從土地出讓/16金中提取部分資金用于建立被征地農(nóng)民的社會保障風(fēng)險準(zhǔn)(3)建立多元化的醫(yī)療保障制度。應(yīng)堅持因地制宜的原則，建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度，并建立國家、集體和個人，共同投入、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制。一是為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會醫(yī)療救助制度。有效辦法是政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個人等方面的捐助，來充實失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。二是把商業(yè)保險作為一條重要的選擇途徑或補(bǔ)充模式，為失地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險等。三是積極建立新型合作醫(yī)療保障制業(yè)措施。如企業(yè)招用失地農(nóng)民，并簽訂一定期限勞動力合同的可以享受一定補(bǔ)貼；政府要積極創(chuàng)造就業(yè)崗位，優(yōu)先安排失地農(nóng)民；在征地時，可同征地單位協(xié)商，在同等條件下盡可能優(yōu)先考慮被征地農(nóng)民；對吸納失地農(nóng)民達(dá)到一定數(shù)量的鼓勵失地農(nóng)民自謀職平等的勞動力就業(yè)政策。取消對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，建立統(tǒng)一開放、競爭有序平等的勞動力市場，加快建立城鄉(xiāng)互通的勞動力市場信息系統(tǒng)，為失地農(nóng)民提供迅速、準(zhǔn)確、完整的信息，使/16失地農(nóng)民能盡快地找到適合自己的職業(yè)。三是設(shè)立失業(yè)農(nóng)民就業(yè)保障金?？梢杂梢韵聨讐K組成：每年財政拔款為專項基金；從經(jīng)營性建設(shè)項目土地出讓金中提取一定比例；社會各4.強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的競爭能力長期以來，我國農(nóng)民由于缺少受教育和培訓(xùn)的機(jī)會，文化素質(zhì)和勞動技能普遍很低。農(nóng)民失去土地后。面臨著極大的生活和就業(yè)壓力。對失地農(nóng)民的保障，從一定意義上說，不是簡單地給一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，讓農(nóng)民搬進(jìn)新樓就可以了。解決失地農(nóng)民社會保障和長期生活問題，一個重要的關(guān)鍵是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)備。要通何在城市中生活，實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的平穩(wěn)過渡，使他們能夠在城市找到生活門路。特別是要解決失地農(nóng)民的就業(yè)難題，除盡量實現(xiàn)就業(yè)安置外，其根本在于幫助他們建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵他們努力通過勞動力市場尋具體來說，對進(jìn)城入城鎮(zhèn)的失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四個方面：一是失地農(nóng)民子女的九年制義務(wù)教育。居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對失/16地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。在對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)時，要充分利用公共資源，建立健全布局合理的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，要讓失地農(nóng)民真正掌握一門非農(nóng)職業(yè)技能，提高他們的就業(yè)能力。三是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系，把二者有機(jī)結(jié)合起來，同時把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)勞動力的管理范圍，對城市下崗職工的優(yōu)惠安置辦法應(yīng)延伸到失地農(nóng)民。此外，對失地農(nóng)民培訓(xùn)方面的費用，不能從征地經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)也可以由政府出大頭，集體和失地農(nóng)民各出一到切實有效的教育和技能培5.搞好法律救助，為失地農(nóng)民提供法律保障時，他們往往沒有能力支付因啟動并進(jìn)而運用行政救濟(jì)途徑“法律面前人人平等”的憲法原則首先要求所有公民一律平等地站在法律面前，即公民接近法律的能力不應(yīng)受到其他條件尤其是經(jīng)濟(jì)狀況的影響。這就要求建立社會保障體系時必須為失地農(nóng)民提供法律支持。/16征用中出現(xiàn)了諸多問題，但真正上升到法律層面的并不多。這是因為按照《土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定：“對征地補(bǔ)償有爭議的，由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”這意味著法律將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的最終裁決權(quán)賦予了批準(zhǔn)征地的人民政府。但