中國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

中國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展

特殊的地理位置、復(fù)雜的氣候和地形、廣袤的疆域面積，使中國(guó)成為世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。中國(guó)自古就有與各種災(zāi)害頑強(qiáng)抗?fàn)幍穆L(zhǎng)歷史，積累了防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)和災(zāi)后重建的豐富經(jīng)驗(yàn)。新中國(guó)成立后，政治條件和社會(huì)環(huán)境發(fā)生了根本性的變化，黨和政府把領(lǐng)導(dǎo)人民戰(zhàn)勝自然災(zāi)害當(dāng)作一件大事來(lái)抓，不斷提高對(duì)自然的認(rèn)識(shí)，探求自然界的規(guī)律，并頒布了一系列的方針、政策，明確提出了“以防為主，防救結(jié)合”“以救人為第一”“依靠科學(xué)技術(shù)救災(zāi)”等防災(zāi)救災(zāi)思想，確立了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、災(zāi)害分級(jí)管理、屬地管理為主”的救災(zāi)體制，形成了“政府主導(dǎo)、分級(jí)管理、社會(huì)互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)方針，以保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全及現(xiàn)代化建設(shè)成果。災(zāi)害救助服務(wù)作為主要由政府提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，旨在避免公民因遭遇災(zāi)害而暫時(shí)陷入生活困境，保障受災(zāi)人員基本生活，穩(wěn)定災(zāi)區(qū)社會(huì)秩序。全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)，必須整合政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多方力量，努力健全和完善災(zāi)害救助服務(wù)。一當(dāng)前中國(guó)自然災(zāi)害救助服務(wù)的主要內(nèi)容近年來(lái)，全球重特大災(zāi)害頻繁發(fā)生，全球氣候變化對(duì)中國(guó)的影響日益明顯，災(zāi)害頻次不斷增加、災(zāi)害損失增加趨勢(shì)明顯、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。黨和國(guó)家堅(jiān)持以人為本的執(zhí)政理念，高度重視救災(zāi)工作，救災(zāi)應(yīng)急體系不斷完善，救災(zāi)資金投入不斷增加，救災(zāi)范圍不斷擴(kuò)大、救助項(xiàng)目不斷增加、救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，災(zāi)害救助服務(wù)體系逐步建立和完善（見(jiàn)表1）。表121世紀(jì)我國(guó)自然災(zāi)害基本情況災(zāi)害救助服務(wù)的提供主體，目前主要是各級(jí)政府尤其是中央政府，隨著社會(huì)力量的發(fā)展和逐步介入，各類社會(huì)組織和志愿者也開(kāi)始參與災(zāi)害救助服務(wù)的提供。以自然災(zāi)害的發(fā)展階段來(lái)看，災(zāi)害救助服務(wù)可分為應(yīng)急救助和災(zāi)后生活救助。表2主要介紹政府提供的災(zāi)害救助服務(wù)。表221世紀(jì)我國(guó)自然災(zāi)害救助基本情況應(yīng)急救助服務(wù)，是按照《自然災(zāi)害救助條例》的規(guī)定，轉(zhuǎn)移安置受災(zāi)人員，并提供食品、飲用水、衣被、取暖、臨時(shí)住所、醫(yī)療防疫等，保障受災(zāi)人員基本生活。比如臺(tái)風(fēng)災(zāi)害應(yīng)急救助，目前按照人均90元的標(biāo)準(zhǔn)幫助緊急轉(zhuǎn)移安置人員解決基本生活困難，其他災(zāi)害應(yīng)急救助的標(biāo)準(zhǔn)為人均230元。[1]災(zāi)后生活救助服務(wù)，目前的主要項(xiàng)目包括：居民住房倒塌重建補(bǔ)助、冬春生活困難救助、旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助、過(guò)渡性安置、因?yàn)?zāi)遇難人員撫慰金和受災(zāi)人員心理救援。（1）居民住房倒塌重建補(bǔ)助。近年來(lái)，災(zāi)區(qū)倒塌民房恢復(fù)重建中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。1949～2001年，倒房的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為洪澇災(zāi)害為65元/間，地震災(zāi)害為200元/間；2002年兩項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別提高至300元/間、500元/間；2006年兩項(xiàng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)合并為600元/間；2007年又提高至1500元/間。2008年低溫雨雪冰凍災(zāi)害后對(duì)倒房困難戶重建住房每戶補(bǔ)助5000元。國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建政策措施的意見(jiàn)》規(guī)定，中央財(cái)政提高因?yàn)?zāi)倒損民房恢復(fù)重建補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)倒房戶戶均補(bǔ)助1萬(wàn)元、損房戶戶均補(bǔ)助1000元，高寒、寒冷地區(qū)戶均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)則對(duì)應(yīng)提高到1.4倍。（2）冬春生活困難救助，重點(diǎn)是解決受災(zāi)人員冬春期間口糧、飲水、衣被、取暖、醫(yī)療等基本生活困難。救助的基本時(shí)段是，冬令救助為12月起至次年2月，主要是春節(jié)期間的救助；春荒救助為3～5月，遼寧、吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古等一季作物區(qū)則要到7月。目前，冬令、春荒救助人均口糧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為90元。（3）旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助，對(duì)因旱災(zāi)造成生活困難的群眾，按照人均60元標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助資金。（4）過(guò)渡性安置，指在應(yīng)急救助階段結(jié)束后、恢復(fù)重建完成之前，對(duì)于基本生活依然存在困難的受災(zāi)人員給予一定時(shí)期的救助。[2]2008年汶川地震后，我國(guó)提出“過(guò)渡性安置”的概念，根據(jù)不同時(shí)段受災(zāi)群眾生活所需，國(guó)務(wù)院及時(shí)出臺(tái)了臨時(shí)生活救助、后續(xù)生活救助、“三孤”人員救助安置[3]等政策，并規(guī)定后續(xù)救助政策到期后，對(duì)于生活困難需救助的災(zāi)區(qū)群眾，分別納入城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)和冬春災(zāi)民臨時(shí)生活困難救助制度，保障其基本生活?！躲氪ǖ卣馂?zāi)后恢復(fù)重建條例》將上述做法以條例的形式明確下來(lái)，并在后續(xù)災(zāi)害救助中得到延續(xù)和適用。實(shí)踐中，除了發(fā)生巨災(zāi)之外，在其他重、特大災(zāi)害救助中，過(guò)渡性安置的對(duì)象主要是“因?yàn)?zāi)房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞無(wú)房可住、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)自救能力”的受災(zāi)人員，政府在應(yīng)急救助階段結(jié)束后，在確保安全的前提下，采取就地安置與異地安置、政府安置與自行安置相結(jié)合的方式，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況給予過(guò)渡性救助，以保障其基本生活。汶川地震后，為妥善解決災(zāi)區(qū)困難群眾的基本生活保障問(wèn)題，國(guó)務(wù)院決定對(duì)川、陜、隴、渝、滇五省市災(zāi)區(qū)困難群眾實(shí)施臨時(shí)生活救助。臨時(shí)生活救助包括補(bǔ)助金和救濟(jì)糧，救助對(duì)象為因?yàn)?zāi)無(wú)房可住、無(wú)生產(chǎn)資料和無(wú)收入來(lái)源的困難群眾，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每天10元補(bǔ)助金和1斤成品糧，補(bǔ)助期限為3個(gè)月。因?yàn)?zāi)造成的“三孤”人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每人每月600元，受災(zāi)的原“三孤”人員補(bǔ)足到每人每月600元，期限為3個(gè)月。2010年玉樹(shù)地震后，實(shí)行的臨時(shí)生活救助政策與此相同，青海省根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥馇闆r，適當(dāng)提高“三孤”人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮災(zāi)區(qū)實(shí)際，在籌集調(diào)運(yùn)應(yīng)急生活物資時(shí)，提供符合當(dāng)?shù)夭刈迦罕娚盍?xí)慣的生活必需品。由于汶川地震造成災(zāi)區(qū)群眾損失程度深，生活困難大，恢復(fù)重建時(shí)間長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院決定在3個(gè)月臨時(shí)生活救助政策到期后，對(duì)重災(zāi)區(qū)川、隴、陜?nèi)±щy群眾繼續(xù)給予后續(xù)生活救助。①救助對(duì)象主要包括：“三孤”人員；生活困難的遇難（含失蹤）者、重傷殘者家庭人員；異地安置人員；因?yàn)?zāi)住房倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞且生活困難的受災(zāi)群眾。②救助時(shí)間為9～11月，共計(jì)3個(gè)月。③后續(xù)生活救助為現(xiàn)金補(bǔ)助，不再發(fā)放口糧，每人每月平均200元，并要求根據(jù)災(zāi)區(qū)救助對(duì)象生活困難情況，實(shí)施分類救助，適當(dāng)提高“三孤”和生活困難的遇難（含失蹤）者、重傷殘者家庭人員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。④后續(xù)救助政策到期后，對(duì)于生活困難仍需救助的災(zāi)區(qū)群眾，分不同情況納入城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)和冬春災(zāi)民臨時(shí)生活困難救助制度，保障基本生活。四川省對(duì)因?yàn)?zāi)困難群眾實(shí)施后續(xù)生活救助的具體救助標(biāo)準(zhǔn)：①因?yàn)?zāi)造成的“三孤”人員每人每月補(bǔ)助400元，受災(zāi)的原“三孤”人員每人每月補(bǔ)足到400元；②生活困難的遇難（含失蹤）及重傷殘者家庭人員每人每月補(bǔ)助300元；③異地安置的受災(zāi)人員（含集中安置人員、符合條件的寄宿制學(xué)生）和因?yàn)?zāi)住房倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞且生活困難的受災(zāi)群眾每人每月補(bǔ)助200元。所需資金，中央財(cái)政予以補(bǔ)助，由省財(cái)政廳根據(jù)省民政廳提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一次性安排給各地，包干使用。甘肅省對(duì)受災(zāi)人口的后續(xù)生活救助標(biāo)準(zhǔn)為前兩類人員每人每月300元，第三類人員每人每月200元。玉樹(shù)地震后，也實(shí)行3個(gè)月的后續(xù)生活救助，標(biāo)準(zhǔn)仍為每人每天發(fā)放10元補(bǔ)助金和1斤成品糧。（5）因?yàn)?zāi)遇難人員撫慰金。按照有關(guān)規(guī)定，死亡補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)一般由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r規(guī)定，報(bào)省級(jí)人民政府備案即可。各地方政府針對(duì)因?yàn)?zāi)造成傷亡人員的救助和撫恤，通常采取一次性撫恤救助的辦法。汶川地震后，四川省《關(guān)于支持汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)政策實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“參加了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工和個(gè)體參保人員，因?yàn)?zāi)非因工死亡的，在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，以2007年全省在崗職工月平均工資為基數(shù)，一次性計(jì)發(fā)4個(gè)月的喪葬補(bǔ)助費(fèi)；以死亡時(shí)本人指數(shù)化月平均工資為基數(shù)，計(jì)發(fā)8個(gè)月的一次性撫恤金?！卑凑者@項(xiàng)政策，城鎮(zhèn)參保人員因?yàn)?zāi)死亡的，其受益人可以領(lǐng)取2萬(wàn)～3萬(wàn)元的一次性死亡救助金。理縣人民政府按照每位遇難人員5000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放傷亡撫恤金。受汶川地震影響的舟曲，地方政府對(duì)因地震死亡的人員一次性給予撫恤金5000元。2009年，民政部增設(shè)因?yàn)?zāi)遇難人員撫慰金項(xiàng)目。玉樹(shù)地震之后，中央財(cái)政對(duì)因?yàn)?zāi)遇難人員家庭，按每位遇難者5000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放撫慰金，并規(guī)定青海省政府可根據(jù)當(dāng)?shù)靥厥馇闆r，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。青海省實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是在中央補(bǔ)助基礎(chǔ)之上增加3000元。[4]2012年7月，民政部規(guī)定，凡是因自然災(zāi)害造成死亡的人員，不論是農(nóng)村居民，還是企業(yè)人員，都要按照不低于中央的撫慰金標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)向因?yàn)?zāi)遇難人員家屬發(fā)放撫慰金。2013年甘肅省岷縣、漳縣6.6級(jí)地震遇難人員的撫慰金標(biāo)準(zhǔn)為每位10000元，對(duì)地震災(zāi)害遇難人員的配偶、子女、父母或兄弟、姐妹等直系親屬發(fā)放。（6）受災(zāi)人員心理救援。災(zāi)后1～3個(gè)月是受災(zāi)群眾心理波動(dòng)較大的時(shí)期，在近幾年的災(zāi)害救援中，心理救援越來(lái)越受到重視。2012年6月25日，國(guó)家減災(zāi)委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)自然災(zāi)害社會(huì)心理援助工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求按照“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、專業(yè)支撐、社會(huì)參與”的原則，將社會(huì)心理援助作為自然災(zāi)害救援和災(zāi)后重建工作的一部分，同時(shí)部署、同時(shí)組織、同時(shí)開(kāi)展、同時(shí)推進(jìn)，最大限度地減輕自然災(zāi)害對(duì)災(zāi)區(qū)群眾和救援人員造成的心理傷害，幫助災(zāi)區(qū)群眾樹(shù)立重建家園的信心，盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。社會(huì)力量也在逐步介入災(zāi)害救助服務(wù)，比如社會(huì)公眾為災(zāi)區(qū)捐獻(xiàn)款物；志愿者無(wú)償提供勞動(dòng)、技術(shù)和服務(wù)，在受災(zāi)群眾救助、災(zāi)區(qū)衛(wèi)生防疫、傷員救治、災(zāi)民心理?yè)嵛康确矫姘l(fā)揮作用，以及在非災(zāi)區(qū)開(kāi)展募捐、運(yùn)送物資、無(wú)償獻(xiàn)血等；社會(huì)組織積極開(kāi)展災(zāi)害救助工作，以公益組織和民間救援隊(duì)為主體，前者注重災(zāi)后物資援助與災(zāi)后服務(wù)，后者注重生命財(cái)產(chǎn)的緊急搜救。2012年以來(lái)，民間救災(zāi)作為一個(gè)公益行業(yè)逐步顯現(xiàn)，成為大小災(zāi)害中積極參與的一支常規(guī)力量，并呈現(xiàn)出下列特點(diǎn)：更多關(guān)注中小型災(zāi)害的救援，在災(zāi)害救援中聯(lián)合行動(dòng)成為慣例，重視突發(fā)性災(zāi)害而忽視緩發(fā)性災(zāi)害，民間聯(lián)合救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)始活躍等。民間力量參與提供災(zāi)害救助服務(wù)仍然存在一些制約，比如民間救災(zāi)力量與政府缺乏對(duì)接機(jī)制，民間力量能夠動(dòng)員的社會(huì)救災(zāi)資源仍然有限，民間救災(zāi)的專業(yè)化水平仍有待提高等。[5]二中國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)的轉(zhuǎn)型與困境（一）中國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)的歷史性轉(zhuǎn)型21世紀(jì)以來(lái)，全社會(huì)對(duì)于災(zāi)害應(yīng)急管理的要求不斷升級(jí)，成功應(yīng)對(duì)“非典”事件、冰雪災(zāi)害天氣、汶川特大地震、玉樹(shù)地震和舟曲泥石流等重大災(zāi)害，更進(jìn)一步有力地推動(dòng)了災(zāi)害應(yīng)急管理體系的轉(zhuǎn)型，中國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急管理體制發(fā)生了根本性的調(diào)整，主要體現(xiàn)為：救災(zāi)理念從抗災(zāi)救災(zāi)為主轉(zhuǎn)向減災(zāi)防災(zāi)為主，救災(zāi)目標(biāo)從減少經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)向以人為本，救災(zāi)責(zé)任從中央政府包攬一切轉(zhuǎn)向中央和地方分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理，救助主體從單一向社會(huì)化方向轉(zhuǎn)變，救災(zāi)內(nèi)容從事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向全方位救助，救災(zāi)指揮從主要依靠經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案與行動(dòng)，災(zāi)害救助的組織過(guò)程從封閉轉(zhuǎn)向全方位公開(kāi)透明，災(zāi)害救助的標(biāo)準(zhǔn)從傳統(tǒng)的低標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向保證基本生活并逐步與國(guó)際接軌，救災(zāi)裝備從傳統(tǒng)工作手段到高科技裝備的應(yīng)用，救災(zāi)減災(zāi)能力不斷提高。以下從價(jià)值取向與建制理念、時(shí)代和國(guó)情的適應(yīng)性、制度的有效性和發(fā)展的可持續(xù)性四個(gè)方面評(píng)價(jià)災(zāi)害救助制度及其轉(zhuǎn)型。[6]1.災(zāi)害救助服務(wù)的價(jià)值取向從抗災(zāi)救災(zāi)為主轉(zhuǎn)向減災(zāi)防災(zāi)為主，建制理念從減少經(jīng)濟(jì)損失轉(zhuǎn)向以人為本在新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)救災(zāi)理念還限于災(zāi)害來(lái)臨之后的“救”和“抗”，沒(méi)有真正有計(jì)劃地做好防災(zāi)減災(zāi)工作。1989年中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)成立后，一方面通過(guò)一系列工程和非工程性的措施，防止或減少自然災(zāi)害的發(fā)生；另一方面通過(guò)降低自然災(zāi)害發(fā)生的頻率以及及時(shí)有效的救災(zāi)措施，減輕自然災(zāi)害帶來(lái)的損失，有效地促進(jìn)中國(guó)防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，面對(duì)自然災(zāi)害更多的是強(qiáng)調(diào)盡量減少國(guó)家財(cái)產(chǎn)的損失，甚至出現(xiàn)犧牲個(gè)人生命來(lái)保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象。21世紀(jì)以來(lái)，隨著科學(xué)發(fā)展觀的確立，面對(duì)大災(zāi)，搶救人民群眾的生命成為抗災(zāi)救災(zāi)的首要任務(wù)，以人為本、生命至上、救人優(yōu)先已經(jīng)成為抗災(zāi)救災(zāi)中的共識(shí)，“災(zāi)區(qū)人民生命與生活為第一位”的理念取代了“以國(guó)家榮譽(yù)為重、以災(zāi)區(qū)人民為次”的觀念?！耙匀藶楸尽弊鳛闉?zāi)害救助的首要原則，得到充分的體現(xiàn)。比如，重大災(zāi)害發(fā)生前需要進(jìn)行緊急轉(zhuǎn)移，全國(guó)平均每年有近千萬(wàn)受災(zāi)害威脅的群眾得到安全轉(zhuǎn)移和妥善安置，1978～2008年30年間，共轉(zhuǎn)移群眾2億人次，轉(zhuǎn)移群眾財(cái)產(chǎn)數(shù)百億元。[7]沿海地區(qū)有的為了抗擊臺(tái)風(fēng)的需要，一個(gè)省一次就要轉(zhuǎn)移近百萬(wàn)人甚至過(guò)百萬(wàn)人。汶川地震、玉樹(shù)地震以及舟曲泥石流災(zāi)害中，救援人員都不惜一切代價(jià)搶救生命。對(duì)因?yàn)?zāi)無(wú)家可歸，吃、穿、住、醫(yī)療有困難的群眾，國(guó)家都給予及時(shí)救濟(jì)和扶持，每年中央和地方都投放大量資金、物資用于解決災(zāi)民吃飯、穿衣、住房、治病等困難。為地震災(zāi)害遇難者下半旗致哀和舉行全國(guó)哀悼，體現(xiàn)對(duì)生命的尊重，對(duì)災(zāi)區(qū)人民的生活救助、醫(yī)療救援與心理?yè)嵛康?，彰顯以人為本的理念。“以人為本”的理念還上升到法制的高度，如《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》提出：“編制地震災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，優(yōu)先恢復(fù)重建受災(zāi)群眾基本生活和公共服務(wù)設(shè)施”?！秶?guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》提出，自然災(zāi)害發(fā)生12小時(shí)之內(nèi)，受災(zāi)群眾的食物、飲用水、衣物、醫(yī)療衛(wèi)生救援、臨時(shí)住所等基本生活得到初步救助。2.災(zāi)害救助服務(wù)適應(yīng)了時(shí)代進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要一是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷健全的外部環(huán)境，加大災(zāi)害保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社隊(duì)遭災(zāi)，造成的集體損失由全體村民分擔(dān)，而推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后，一家一戶的損失便只能由自己承擔(dān)，因此亟須建立新的災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制。商業(yè)保險(xiǎn)具有災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)內(nèi)商業(yè)保險(xiǎn)重新恢復(fù)之后，面對(duì)20世紀(jì)80年代的幾場(chǎng)大災(zāi)，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司根據(jù)災(zāi)情對(duì)被保險(xiǎn)人支付賠款，充分發(fā)揮了保險(xiǎn)補(bǔ)償災(zāi)害損失、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和人民生活的有效作用，在災(zāi)區(qū)引起了廣泛的反響。從1987年起，民政部開(kāi)始推行救災(zāi)保險(xiǎn)改革，將保險(xiǎn)機(jī)制引入到救災(zāi)領(lǐng)域，試圖在國(guó)家救災(zāi)投入極端有限的條件下，通過(guò)農(nóng)民參保繳費(fèi)與地方政府補(bǔ)貼等多渠道，籌集更多的災(zāi)害補(bǔ)償資金，解決災(zāi)民的生活困難。[8]二是適應(yīng)社會(huì)力量蓬勃發(fā)展的時(shí)代變遷，加大災(zāi)害救助社會(huì)動(dòng)員機(jī)制建設(shè)，形成全社會(huì)積極參與災(zāi)害救助的良好氛圍。中華民族具有扶貧濟(jì)困、樂(lè)施好善的傳統(tǒng)美德，尤其是大災(zāi)面前，慈善捐獻(xiàn)往往彰顯萬(wàn)眾一心的民族精神，歷史上民間社會(huì)、宗教團(tuán)體在災(zāi)害救助中都發(fā)揮了很大作用。新中國(guó)成立后，受“左”傾思潮的長(zhǎng)期影響，慈善被視為封建、虛偽的事物，導(dǎo)致慈善事業(yè)一度絕跡。改革開(kāi)放后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到慈善事業(yè)對(duì)社會(huì)發(fā)展的客觀價(jià)值，20世紀(jì)90年代以后，慈善事業(yè)走向新生。近年來(lái)，我國(guó)民間財(cái)富不斷積累，社會(huì)組織持續(xù)發(fā)展，慈善團(tuán)體大量涌現(xiàn)，志愿活動(dòng)方興未艾，社會(huì)各界高度關(guān)注減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)的發(fā)展，熱情參與減災(zāi)救災(zāi)工作。尤其是在經(jīng)歷一系列重特大自然災(zāi)害后，社會(huì)各界參與減災(zāi)救災(zāi)工作更趨理性，為減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)快速發(fā)展提供了強(qiáng)大推力。例如，汶川地震共接收境內(nèi)外各種抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物767億元，被公認(rèn)創(chuàng)下“中國(guó)捐贈(zèng)史的新紀(jì)錄”。參與救災(zāi)的國(guó)內(nèi)非政府組織多達(dá)300多家，介入的志愿者更是達(dá)到300萬(wàn)人。[9]這些數(shù)據(jù)凸顯了社會(huì)組織在災(zāi)后重建過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用，事實(shí)上其成為政府災(zāi)害救助的合作伙伴和重要補(bǔ)充。又如，2012年北京遭遇特大暴雨襲擊之后，民間力量通過(guò)網(wǎng)絡(luò)組織起來(lái)，為社會(huì)傳遞正能量，一些商業(yè)機(jī)構(gòu)免費(fèi)為無(wú)法回家的人提供膳宿，300多輛私家車通過(guò)網(wǎng)絡(luò)組織“雙閃行動(dòng)”，前往首都機(jī)場(chǎng)接回滯留旅客500多人，社會(huì)各界捐款超過(guò)6000萬(wàn)元，[10]北京地區(qū)74家慈善公益組織整裝待命，在摸清災(zāi)區(qū)需求后，立即開(kāi)展有針對(duì)性的援助。三是適應(yīng)災(zāi)害救助國(guó)際化趨勢(shì)，加強(qiáng)災(zāi)害救助國(guó)際合作。我國(guó)在接受國(guó)際救助方面，經(jīng)歷了從過(guò)分強(qiáng)調(diào)自力更生、拒絕國(guó)際援助到有條件接受進(jìn)而主動(dòng)呼吁國(guó)際援助的曲折歷程。3.通過(guò)加強(qiáng)立法，制定、實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，自然災(zāi)害救助制度運(yùn)行的規(guī)范性不斷提高一是災(zāi)害管理立法進(jìn)程逐步加快，災(zāi)害救助制度運(yùn)行的規(guī)范化程度不斷提高。20世紀(jì)80年代之后，我國(guó)陸續(xù)頒布了30多部涉及防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)，有力地推進(jìn)了防災(zāi)減災(zāi)工作的制度化，在一定程度上提升了災(zāi)害管理工作的力度?！蹲匀粸?zāi)害救助條例》則對(duì)災(zāi)前的預(yù)防、準(zhǔn)備，災(zāi)中的應(yīng)急救援和過(guò)渡性安置以及災(zāi)后的恢復(fù)與重建等問(wèn)題，進(jìn)行了系統(tǒng)、明確的規(guī)定，重點(diǎn)規(guī)范了政府的救助行為，標(biāo)志著中國(guó)自然災(zāi)害救助體系開(kāi)始步入法制化、規(guī)范化的新階段。二是制定實(shí)施國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。為了總結(jié)防災(zāi)減災(zāi)工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，明確防災(zāi)減災(zāi)工作的指導(dǎo)方針、主要目標(biāo)、任務(wù)和措施，調(diào)動(dòng)一切積極因素，合理配置資源，最大限度減輕災(zāi)害損失，我國(guó)先后制定了3個(gè)國(guó)家中長(zhǎng)期減災(zāi)規(guī)劃，1998年頒布的《減災(zāi)規(guī)劃（1998—2010年）》是第一部有關(guān)減災(zāi)工作的規(guī)劃，《國(guó)家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》則著眼于加強(qiáng)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，提高防范應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三是制定和修訂《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。為建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)重大災(zāi)害救助體系和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范應(yīng)急救助行為，提高應(yīng)急救助能力，最大限度減少生命、財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家于2005年制定了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，此后，各級(jí)政府逐步開(kāi)展自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案編制工作，目前，所有省和地市、99%的縣、90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、55%的行政村（社區(qū)）制定了相應(yīng)預(yù)案，全國(guó)自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系初步建立，做到救災(zāi)人員和物資在災(zāi)害發(fā)生24小時(shí)內(nèi)基本到位。近年來(lái)，我國(guó)遭受多起重特大自然災(zāi)害，在防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)過(guò)程中積累了很多新經(jīng)驗(yàn)，2011年我國(guó)政府修訂了《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，及時(shí)總結(jié)和吸收了這些新經(jīng)驗(yàn)。4.災(zāi)害救助服務(wù)的籌資機(jī)制貫徹責(zé)任分擔(dān)原則，呈現(xiàn)持續(xù)發(fā)展之勢(shì)災(zāi)害救助服務(wù)的籌資機(jī)制開(kāi)始貫徹責(zé)任分擔(dān)原則，既體現(xiàn)在從中央政府包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤椒旨?jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理方面，也表現(xiàn)為社會(huì)捐贈(zèng)、商業(yè)保險(xiǎn)在災(zāi)害救助中的作用開(kāi)始顯現(xiàn)，拓展了籌集災(zāi)害補(bǔ)償資源的渠道。這里著重闡述中央與地方政府救災(zāi)責(zé)任的分擔(dān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下救災(zāi)模式的特征是中央政府包攬一切，無(wú)論是大災(zāi)、中災(zāi)、小災(zāi)，還是緊急救助、恢復(fù)重建和災(zāi)民生活安排，中央政府的資金投入始終占據(jù)主導(dǎo)地位，地方政府在救災(zāi)方面僅僅負(fù)有上報(bào)災(zāi)情和發(fā)放救災(zāi)款物等責(zé)任，救災(zāi)的政策和決策都由中央根據(jù)地方政府反映的災(zāi)情統(tǒng)一制定。這種模式適應(yīng)當(dāng)時(shí)的歷史條件，但弊端非常明顯，中央政府背負(fù)了沉重的財(cái)政包袱，降低和縮小了災(zāi)民的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和范圍，也降低了地方政府開(kāi)展救災(zāi)工作的主動(dòng)性和責(zé)任心，形成“等、靠、要”“災(zāi)民找政府，下級(jí)找上級(jí)，全國(guó)找中央”等被動(dòng)局面，中央財(cái)政下發(fā)的救災(zāi)款占全部救災(zāi)款的比重達(dá)到90%以上。[11]社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下救災(zāi)模式的特點(diǎn)是，救災(zāi)工作和經(jīng)費(fèi)由中央和地方分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。這種新的災(zāi)害管理模式從20世紀(jì)80年代開(kāi)始啟動(dòng)實(shí)施，1993年民政部提出了深化救災(zāi)工作改革，實(shí)行救災(zāi)工作分級(jí)管理、救災(zāi)款分級(jí)承擔(dān)的新思路，1996年民政部制定了深化救災(zāi)工作的分級(jí)管理改革的目標(biāo)：爭(zhēng)取縣以上各級(jí)財(cái)政都列支救災(zāi)款預(yù)算，實(shí)現(xiàn)中央與地方救災(zāi)款預(yù)算同步增長(zhǎng)，地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算達(dá)到中央預(yù)算的一半以上；推行行之有效的社會(huì)互助機(jī)制；建立起科學(xué)的自然災(zāi)害評(píng)估體系，劃定自然災(zāi)害分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，按災(zāi)害等級(jí)界定各級(jí)政府的救災(zāi)責(zé)任，使救災(zāi)分級(jí)管理工作規(guī)范化、法制化。[12]此后，地方各級(jí)政府紛紛加快實(shí)行分級(jí)管理的步伐。截至2001年，全國(guó)所有省級(jí)和絕大多數(shù)地級(jí)、縣級(jí)財(cái)政都列支了自然災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費(fèi)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也列支了救災(zāi)款，地方各級(jí)財(cái)政救災(zāi)預(yù)算列支總數(shù)達(dá)到了中央救災(zāi)款預(yù)算的一半以上。[13]確立救災(zāi)工作分級(jí)管理、救災(zāi)經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)的救災(zāi)模式，有效地改變了以往中央政府包攬一切的局面，強(qiáng)化了地方各級(jí)政府在救災(zāi)減災(zāi)中的責(zé)任，也有利于防止夸大或隱匿災(zāi)情等不良現(xiàn)象的發(fā)生，使救災(zāi)工作更趨合理化和科學(xué)化。隨著地方政府救災(zāi)減災(zāi)責(zé)任的強(qiáng)化，災(zāi)害救助服務(wù)的水平逐步提高，災(zāi)民得到更多實(shí)惠。以倒房恢復(fù)重建補(bǔ)助為例，各地通常在中央財(cái)政補(bǔ)助的基礎(chǔ)上再進(jìn)行補(bǔ)貼。汶川地震災(zāi)后重建中，四川省規(guī)定，農(nóng)房重建與中央財(cái)政匹配資金，同樣為1萬(wàn)元。在中央與省兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼外，震區(qū)受災(zāi)縣還獲得對(duì)口支援省市的每戶1萬(wàn)元農(nóng)房重建補(bǔ)助；此外，中國(guó)紅十字基金會(huì)有條件地向重建農(nóng)房每戶發(fā)放1.5萬(wàn)元的資助，這樣，農(nóng)戶災(zāi)后重建補(bǔ)貼最高可達(dá)4.5萬(wàn)元。[14]對(duì)舟曲山洪泥石流災(zāi)害中房屋損毀需重建的居民，甘肅省在每戶國(guó)家補(bǔ)助2萬(wàn)元或2.5萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，用省級(jí)接受的捐助資金將每戶補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到10萬(wàn)元，受損房屋維修補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到農(nóng)村居民每戶補(bǔ)助4000元、城鎮(zhèn)居民每戶補(bǔ)助6000元，受損房屋需加固的，按每戶3萬(wàn)元安排預(yù)算，同時(shí)政府還提供3年貼息貸款，切實(shí)解決群眾住房恢復(fù)重建資金困難。[15]蘆山地震后，四川省對(duì)城鄉(xiāng)居民維修加固、重建住房予以補(bǔ)助。對(duì)住房因?yàn)?zāi)損壞需要除險(xiǎn)加固的城鎮(zhèn)居民，依據(jù)住房受損程度，劃分“輕微”“中等”“嚴(yán)重”三檔，分別給予每戶1000～3000元、4000～5000元、6000～8000元的補(bǔ)助。對(duì)因?yàn)?zāi)房屋倒塌和嚴(yán)重毀損無(wú)房可住的農(nóng)戶，給予每戶2000元的自建過(guò)渡房補(bǔ)助，市縣政府根據(jù)實(shí)際情況可再增加每戶1000元的補(bǔ)助。農(nóng)戶房屋損壞的，依照破壞程度劃分為輕微損壞、中等破壞、嚴(yán)重破壞三個(gè)檔次，每戶維修加固補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別確定為1000～2000元、2000～4000元、4000～5000元。同時(shí)，災(zāi)害救助服務(wù)呈現(xiàn)不斷發(fā)展的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。一是災(zāi)害救助內(nèi)容不斷延伸、項(xiàng)目不斷增加。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，救災(zāi)工作主要是進(jìn)行事后的救濟(jì)，即通過(guò)查災(zāi)、核災(zāi)之后確定政府的救濟(jì)數(shù)量并進(jìn)行恢復(fù)重建。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和管理理念的提升，災(zāi)害管理也不斷發(fā)展，從災(zāi)后生活救助，發(fā)展延伸到災(zāi)前預(yù)防減災(zāi)、災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)、完成恢復(fù)重建，災(zāi)害救助已具有全程立體救助的性質(zhì)。災(zāi)害救助項(xiàng)目在原有的居民住房倒塌重建補(bǔ)助和冬春生活困難救助基礎(chǔ)上，近年來(lái)增加了旱災(zāi)救助、中央臨時(shí)生活救助、后續(xù)生活救助和“三孤”人員救助安置、因?yàn)?zāi)遇難人員撫慰金等補(bǔ)助項(xiàng)目，并積極開(kāi)展災(zāi)后心理援助。二是災(zāi)害救助對(duì)象適時(shí)拓展。傳統(tǒng)的災(zāi)害救助對(duì)象主要局限于受災(zāi)的農(nóng)村居民，隨著時(shí)代進(jìn)步和災(zāi)情變化，緊急救助的對(duì)象不斷擴(kuò)大。1998年我國(guó)部分地區(qū)遭受了嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民受災(zāi)問(wèn)題也很突出，為保障他們的基本生活，根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，民政部發(fā)布《關(guān)于對(duì)受災(zāi)城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民生活進(jìn)行救助的通知》，要求受災(zāi)職工和城鎮(zhèn)居民的生活困難盡可能通過(guò)納入最低生活保障制度來(lái)解決，對(duì)于江西、湖南、湖北、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽七省區(qū)，由于受災(zāi)嚴(yán)重，因?yàn)?zāi)造成城鎮(zhèn)職工和居民生活困難大、城市居民最低生活保障制度難以妥善解決的，可從民政部門接收的捐款中拿出部分資金用于解決當(dāng)年受災(zāi)城鎮(zhèn)職工和居民的生活困難，具體數(shù)額由各省區(qū)適當(dāng)掌握。2008年低溫雨雪冰凍災(zāi)害發(fā)生后，民政部門進(jìn)一步拓展緊急救助職能，在財(cái)政部門的支持下，首次將鐵路、公路滯留人員和城市被困人員納入救災(zāi)工作范圍，累計(jì)救助655.5萬(wàn)人。[16]2012年7月13日，民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前自然災(zāi)害應(yīng)急救助工作的緊急通知》明確提出，對(duì)于因?yàn)?zāi)造成口糧、衣被和日常生活必需用品毀壞、滅失，無(wú)法維持正常生活；因?yàn)?zāi)造成交通中斷導(dǎo)致人員被困，無(wú)法購(gòu)買或加工口糧、飲用水、衣被等，造成生活必需用品短缺；因?yàn)?zāi)造成在收作物嚴(yán)重受損，導(dǎo)致收入銳減，當(dāng)前生活出現(xiàn)困難的其他須緊急生活救助的人員，也要納入基本生活救助范圍，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了災(zāi)害救助對(duì)象的范圍。三是災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。我國(guó)災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)已從努力“不餓死人、不凍死人”發(fā)展到保證災(zāi)民有飯吃、有水喝、有衣穿、有住處、有病能醫(yī)、有學(xué)能上等，從傳統(tǒng)的低標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向保證基本生活并與國(guó)際接軌。四是適應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)災(zāi)害救助質(zhì)量期待提升的需要，災(zāi)害救助評(píng)估工作趨向常規(guī)化、規(guī)范化。社會(huì)公眾高度關(guān)注災(zāi)害救助質(zhì)量，2013年四川蘆山地震發(fā)生后公眾對(duì)災(zāi)后重建建筑質(zhì)量的質(zhì)疑就是一個(gè)典型例證，當(dāng)然，事實(shí)也同時(shí)表明，災(zāi)害救助的質(zhì)量是有保證的。4月20日發(fā)生的蘆山地震震級(jí)為7.0級(jí)，烈度為9度，屬于強(qiáng)烈地震，導(dǎo)致災(zāi)區(qū)房屋損毀嚴(yán)重，累計(jì)農(nóng)村住房倒塌18.63萬(wàn)間、嚴(yán)重受損43萬(wàn)間，城鎮(zhèn)住房倒塌6700多間、嚴(yán)重受損8萬(wàn)多間。[17]針對(duì)公眾和媒體提出的“8級(jí)抗震建筑抵不住7級(jí)地震”的質(zhì)疑，四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳進(jìn)行了答復(fù)。根據(jù)該廳組織400名專家進(jìn)行的評(píng)估，地震災(zāi)區(qū)新建公共建筑主體結(jié)構(gòu)基本完好，沒(méi)有一個(gè)全部垮塌下來(lái)，汶川地震以后按照抗震設(shè)防要求建設(shè)的房屋受災(zāi)的很少，保住了人民的生命，房屋受損較嚴(yán)重的集中在鄉(xiāng)村山區(qū)難以達(dá)到最新抗震標(biāo)準(zhǔn)的磚房和木質(zhì)建筑，這些建筑老舊，多屬自建房范疇。針對(duì)公眾對(duì)房屋抗震標(biāo)準(zhǔn)存在的誤解，專家們進(jìn)行了解釋。地震震級(jí)和烈度是兩個(gè)相關(guān)但又不同的概念，震級(jí)主要是指地震的能量，烈度主要是指能量給地面及地面上附著的建筑物、構(gòu)筑物所產(chǎn)生的破壞。房屋抗震強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)是設(shè)防烈度而不是震級(jí)，房屋的抗震設(shè)防原則是“小震不壞、中震可修、大震不倒”。汶川地震之后，災(zāi)區(qū)房屋抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)從7度提高到8度，所有災(zāi)后重建房屋特別是公共建筑，都按照該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工。經(jīng)過(guò)強(qiáng)烈地震，有些房子裂了，有些房子墻體垮了，都屬于正常情況，但沒(méi)有一座公共建筑主體結(jié)構(gòu)受損、全部坍塌的，這些建筑保住了人民的生命，就達(dá)到了設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，我國(guó)災(zāi)害救助評(píng)估工作也趨向常規(guī)化、規(guī)范化。近年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害頻次不斷增加、損失明顯增加，社會(huì)公眾對(duì)災(zāi)害救助作為公共服務(wù)的期待日漸提高，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《自然災(zāi)害救助條例》《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等都對(duì)自然災(zāi)害救助評(píng)估做出了規(guī)定、提出了系統(tǒng)要求。在此背景下，國(guó)家和地方高度重視災(zāi)害評(píng)估工作，自然災(zāi)害救助評(píng)估工作逐步開(kāi)展，災(zāi)害救助評(píng)估的內(nèi)容逐步穩(wěn)定、成熟，指標(biāo)體系和評(píng)估方法不斷完善，工作機(jī)制和工作規(guī)程逐步建立，評(píng)估業(yè)務(wù)系統(tǒng)基本建立，數(shù)據(jù)庫(kù)逐步豐富，評(píng)估產(chǎn)品體系初步形成，各項(xiàng)評(píng)估工作有序開(kāi)展，初步發(fā)揮了為救助工作提供決策依據(jù)的支撐作用，同時(shí)也暴露出評(píng)估工作機(jī)制不健全，評(píng)估內(nèi)容、指標(biāo)尚未形成體系，評(píng)估技術(shù)還較為薄弱等問(wèn)題。[18]為提高自然災(zāi)害救助決策的科學(xué)性，提升自然災(zāi)害救助工作的總體水平，切實(shí)保障受災(zāi)群眾的基本生活，2012年8月28日民政部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)自然災(zāi)害救助評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定加強(qiáng)自然災(zāi)害救助評(píng)估制度建設(shè)，大力推進(jìn)自然災(zāi)害救助評(píng)估工作。（二）中國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)發(fā)展面臨的困境與分析我國(guó)目前的自然災(zāi)害救助服務(wù)從提供主體和籌資渠道等角度來(lái)看，包括政府財(cái)政救助、保險(xiǎn)賠償、社會(huì)捐助、自我救助及銀行信貸五種方式，但發(fā)展極不平衡，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府特別是中央政府的責(zé)任，客觀上排斥市場(chǎng)資源，沒(méi)有有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，因而缺乏可持續(xù)性。一是政府包辦救助不可持續(xù)。新中國(guó)成立以來(lái)，自然災(zāi)害救助一直主要采取中央財(cái)政撥款無(wú)償救濟(jì)災(zāi)民的模式，以中央財(cái)政作為經(jīng)濟(jì)后盾，每年通過(guò)相應(yīng)的預(yù)算科目做出預(yù)算，再根據(jù)各地災(zāi)情大小分配給各受災(zāi)地區(qū)，無(wú)償救濟(jì)災(zāi)民，對(duì)一些重大自然災(zāi)害，往往還需要跨年度的救災(zāi)預(yù)算撥款。然而，災(zāi)害在年度間的不平衡發(fā)生與政府財(cái)政預(yù)算要求年度平衡存在難以調(diào)和的矛盾。各種自然災(zāi)害的發(fā)生在時(shí)間上、空間上是不確定和不平衡的，但政府救助只能通過(guò)年度財(cái)政預(yù)算撥款進(jìn)行，其救災(zāi)預(yù)算撥款受政府財(cái)力和撥款計(jì)劃的制約，救災(zāi)撥款的有計(jì)劃性與災(zāi)害發(fā)生的年度不平衡性顯然無(wú)法適應(yīng)，災(zāi)害事故的地區(qū)發(fā)生不平衡又往往與當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)力無(wú)直接關(guān)聯(lián)，從而在實(shí)踐中容易出現(xiàn)救災(zāi)工作無(wú)法滿足需要的現(xiàn)象。一些發(fā)生重大災(zāi)害的年份，國(guó)家不得不追加救災(zāi)撥款而造成當(dāng)年或下一年度的國(guó)家財(cái)政收支無(wú)法平衡，也對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常發(fā)展產(chǎn)生了阻滯效應(yīng)。汶川地震后，中國(guó)創(chuàng)造了“一省幫一縣”的地方政府對(duì)口支援機(jī)制，在分稅制條件下，隨著民主政治的發(fā)展，無(wú)償調(diào)動(dòng)一個(gè)地方的財(cái)政資金支援另一個(gè)地區(qū)的建設(shè)，客觀上將不具有可持續(xù)性，更不可能常態(tài)化。政府救助包攬過(guò)多，造成其他災(zāi)害救助途徑無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用，降低了災(zāi)害救助的社會(huì)化程度。政府在災(zāi)害救助中扮演著“慈父”形象，只強(qiáng)調(diào)災(zāi)民享受救濟(jì)的權(quán)利，不需要其承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，導(dǎo)致公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)日益淡薄，越來(lái)越過(guò)度地依賴政府救助，成為一種嚴(yán)重的潛在危機(jī)?？梢?jiàn)，政府的災(zāi)害救助責(zé)任是持續(xù)加重的，如果再加上大災(zāi)之后的災(zāi)后重建撥款，政府的災(zāi)害救助責(zé)任更為沉重。二是商業(yè)保險(xiǎn)的災(zāi)害損失補(bǔ)償作用有限。從全球來(lái)看，商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)災(zāi)害損失的補(bǔ)償占到整個(gè)災(zāi)害損失的35%以上，在發(fā)達(dá)國(guó)家甚至高達(dá)80%以上。我國(guó)災(zāi)害保險(xiǎn)完全處于市場(chǎng)化的狀態(tài)，居民住房、財(cái)產(chǎn)等關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的對(duì)象沒(méi)有得到自然災(zāi)害保險(xiǎn)的保障，專門性的災(zāi)害保險(xiǎn)尚沒(méi)有開(kāi)展，保險(xiǎn)市場(chǎng)在災(zāi)害損失分擔(dān)中的作用微乎其微。[19]2008年冰雪災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失1516.5億元，通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)獲得的補(bǔ)償不到20億元，僅占損失的1.3%。[20]汶川地震造成的損失是8523.09億元，截至2009年5月10日，保險(xiǎn)業(yè)已賠付保險(xiǎn)金16億元，預(yù)付保險(xiǎn)金49.7億元，合計(jì)約支付166億元。[21]保險(xiǎn)賠款僅占地震災(zāi)害損失的1.95%。三是救災(zāi)捐贈(zèng)資金財(cái)政化，慈善組織參與災(zāi)害救助渠道受限。汶川地震捐贈(zèng)款物總數(shù)達(dá)到了767億元，其流向引起社會(huì)公眾高度關(guān)注，據(jù)清華大學(xué)鄧國(guó)勝教授的調(diào)研，這些來(lái)自公眾個(gè)人或企業(yè)腰包的錢，極可能有80%左右流入了政府的財(cái)政專戶，變成了政府的“額外稅收”，由政府部門統(tǒng)籌用于災(zāi)區(qū)，形成所謂“救災(zāi)捐贈(zèng)資金財(cái)政化”現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在：捐贈(zèng)資金的接受主體局限在各級(jí)政府及其所屬部門、人民團(tuán)體和指定的基金會(huì)，慈善組織接受的捐贈(zèng)資金通過(guò)直接匯款、撥付災(zāi)區(qū)政府和項(xiàng)目運(yùn)作等各種途徑進(jìn)入了政府體系，之后，捐贈(zèng)資金在使用上主要體現(xiàn)政府的相關(guān)意圖，服從于政府應(yīng)急搶險(xiǎn)與災(zāi)后重建的需要，由財(cái)政部門安排的非定向捐贈(zèng)資金主要用于一般災(zāi)區(qū)和輕災(zāi)區(qū)，并存在挪用、違規(guī)留存和貪污等問(wèn)題，信息公開(kāi)方式陳舊且內(nèi)容過(guò)粗，以行政審計(jì)全面替代民間組織的多維審計(jì)。政府全面介入捐贈(zèng)資金的使用和管理，掌握了大量資金的使用權(quán)，在一定程度上緩解了災(zāi)后重建的壓力，但由于政府過(guò)度介入，造成負(fù)面效應(yīng)，對(duì)社會(huì)公眾的情感和集體心理造成傷害，慈善公益組織沒(méi)有得到鍛煉進(jìn)而成長(zhǎng)，對(duì)于政府而言，則減輕了救災(zāi)效果，引發(fā)公眾對(duì)政府的不信任，不利于公民意識(shí)和公民社會(huì)的培養(yǎng)與成長(zhǎng)。[22]另外，自我救助是受災(zāi)體通過(guò)平時(shí)儲(chǔ)蓄或親朋好友的援助或借款來(lái)達(dá)到災(zāi)害損失救助的方式，它取決于受災(zāi)體的經(jīng)濟(jì)承受能力。我國(guó)百姓歷來(lái)就有生產(chǎn)自救的光榮傳統(tǒng)，遺憾的是，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，近十年來(lái)，每當(dāng)災(zāi)害尤其是大災(zāi)發(fā)生后，政府總是承擔(dān)了絕大部分的救助任務(wù)，災(zāi)民的自我救助在災(zāi)害救助中起到的作用卻越來(lái)越小。汶川災(zāi)后恢復(fù)重建的實(shí)踐表明，我國(guó)銀行業(yè)積極支持抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)區(qū)重建，在災(zāi)區(qū)“發(fā)展性重建”中發(fā)揮了意想不到的重大作用，當(dāng)然，受制于政策性金融發(fā)展滯后，銀行信貸的救助功能還有待進(jìn)一步發(fā)揮。四是災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，地區(qū)、城鄉(xiāng)之間存在較大差異。災(zāi)后生活救助的最高水平也只是每人每天1斤口糧、10元錢，即使是“三孤”人員每人每月補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為600元，在物價(jià)不斷上漲的情況下，僅僅能夠滿足受災(zāi)人員基本的溫飽問(wèn)題。另外，政府災(zāi)害救助采取無(wú)償救助的方式，“災(zāi)民”會(huì)因身份的不同享受不同的救助保障待遇。（1）發(fā)達(dá)地區(qū)的救助標(biāo)準(zhǔn)往往要高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，且不同地區(qū)之間也存在較大差異。（2）城鄉(xiāng)存在差異，政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)災(zāi)害損失救助，城鎮(zhèn)居民一般不能享受，但在人身?yè)p害方面，城鎮(zhèn)居民可以享受到比較高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而農(nóng)村居民很少能夠得到補(bǔ)償，即使享受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也容易出現(xiàn)“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象。（3）存在同一地區(qū)因?yàn)?zāi)害種類不同而出現(xiàn)救助標(biāo)準(zhǔn)不同的現(xiàn)象。如地震災(zāi)害救助補(bǔ)償高于其他災(zāi)害救助補(bǔ)償，救災(zāi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不同極易制造新的社會(huì)矛盾。三國(guó)際災(zāi)害救助服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)近年來(lái)，由于全球氣候變化和環(huán)境破壞的共同影響，人類面臨越來(lái)越多的極端天氣和自然災(zāi)害，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)正以令人警惕的速度增長(zhǎng)，造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失巨大，威脅著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，并往往形成嚴(yán)重的心理?yè)p傷。面對(duì)嚴(yán)重的災(zāi)情，各國(guó)積極應(yīng)對(duì)，不斷完善災(zāi)害救助服務(wù)。（一）重視自然災(zāi)害救助方面的立法和規(guī)劃美國(guó)自1950年出臺(tái)《聯(lián)邦災(zāi)害救援法》，開(kāi)始以立法的形式來(lái)抵御自然災(zāi)害，擁有了多部有關(guān)自然災(zāi)害救助管理的法律，既有專項(xiàng)救災(zāi)法，也有綜合性立法，還不斷調(diào)整與完善應(yīng)急管理機(jī)制的操作性文件。日本建立了世界上最完善、最細(xì)致的災(zāi)害應(yīng)對(duì)法律體系，主要由災(zāi)害對(duì)策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)、災(zāi)后重建和復(fù)興、災(zāi)害管理組織五大類共52項(xiàng)法律構(gòu)成。英國(guó)自2004年以來(lái)先后出臺(tái)了《國(guó)民緊急狀態(tài)法》《應(yīng)急管理準(zhǔn)備和響應(yīng)指南》《應(yīng)急管理恢復(fù)指南》《中央政府對(duì)突發(fā)事件響應(yīng)的安排：操作手冊(cè)》等法規(guī)和文件，使中央政府應(yīng)急管理能力顯著提高。（二）注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用從全球來(lái)看，一些災(zāi)害頻發(fā)國(guó)根據(jù)各自國(guó)情建立了不同的災(zāi)害保險(xiǎn)體系，有效利用市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源共同應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是減輕災(zāi)害損失的重要途徑。美國(guó)《聯(lián)邦災(zāi)害救助法》“鼓勵(lì)個(gè)人、州和其他地方政府通過(guò)保險(xiǎn)來(lái)補(bǔ)充或取代政府的援助，從而增強(qiáng)自身的保護(hù)能力”，美國(guó)也是世界上設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目最多的國(guó)家，涉及地震、洪水及颶風(fēng)等自然巨災(zāi)，還包括人為災(zāi)難，災(zāi)害保險(xiǎn)在整個(gè)災(zāi)害救助制度中發(fā)揮了巨大作用。美國(guó)國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）是世界上非常知名且成功的災(zāi)害救助制度。在2005～2010年的洪水損失中，NFIP的總保險(xiǎn)補(bǔ)償為240億美元，占洪水損失的50%以上。[23]2010年5月發(fā)生的嚴(yán)重風(fēng)暴造成25億美元損失，保險(xiǎn)賠付17.5億美元，承擔(dān)了70%的損失補(bǔ)償。[24]美國(guó)的保險(xiǎn)制度充分發(fā)揮了其巨大的社會(huì)救助功能作用，為減少災(zāi)區(qū)財(cái)產(chǎn)損失和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用。根據(jù)瑞士再保險(xiǎn)《Sigma》公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1995年日本阪神地震人均保險(xiǎn)補(bǔ)償達(dá)到250萬(wàn)元；2011年“3·11”大地震直接經(jīng)濟(jì)損失為2100億美元，保險(xiǎn)補(bǔ)償了350多億美元，占災(zāi)害損失的17%。2012年4月上旬的暴風(fēng)災(zāi)害，各家損害保險(xiǎn)公司災(zāi)害損失補(bǔ)償將達(dá)590億日元（約合7.35億美元）。[25]2010年2月智利地震的保險(xiǎn)損失約為80億美元，9月新西蘭地震的保險(xiǎn)損失約為44億美元，2011年2月新西蘭克萊斯特徹奇地震的保險(xiǎn)損失總額達(dá)到60億～120億美元。[26]這意味著，通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)制，可以得到相當(dāng)可觀的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。（三）積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與災(zāi)害救助美國(guó)認(rèn)為成功的應(yīng)急管理需要調(diào)動(dòng)公眾、志愿者、非營(yíng)利性組織等多種力量的積極性。聯(lián)邦緊急管理局在20世紀(jì)90年代向全國(guó)發(fā)出倡議，推行以社區(qū)為基礎(chǔ)的全新災(zāi)害減緩計(jì)劃——“影響工程：建設(shè)抵御災(zāi)害的社區(qū)”，要求建立包括各利益相關(guān)者在內(nèi)的伙伴關(guān)系，識(shí)別并減少風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)擁有一支數(shù)量龐大的具有較高專業(yè)技能的半職業(yè)化志愿者隊(duì)伍和以美國(guó)紅十字會(huì)為代表的民間救援體系，在歷次救援災(zāi)害過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用。日本有志愿者文化傳統(tǒng)和志愿者登記網(wǎng)絡(luò)，1995年阪神地震之后，大批志愿者先于政府救援部門到達(dá)災(zāi)區(qū)并迅速展開(kāi)救助活動(dòng)，開(kāi)創(chuàng)了日本志愿者參與的歷史新篇章。日本的志愿者組織經(jīng)驗(yàn)豐富，參與救災(zāi)工作有條不紊，在緊急救援和災(zāi)后重建方面發(fā)揮了很重要的作用，有效地減少了災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失，并對(duì)受害者給予精神上的慰藉。泰國(guó)紅十字會(huì)主要承擔(dān)醫(yī)療和健康關(guān)懷、備災(zāi)和應(yīng)急救災(zāi)、血液捐獻(xiàn)、提高生命質(zhì)量和社會(huì)福利四個(gè)方面的職責(zé)，直接受皇室領(lǐng)導(dǎo)，聲望很高，其資金主要來(lái)源于國(guó)民捐贈(zèng)。紅十字會(huì)全面參與國(guó)民救災(zāi)過(guò)程，災(zāi)前從機(jī)構(gòu)、社區(qū)層面開(kāi)展災(zāi)害預(yù)防工作，災(zāi)中提供藥品、食物、衣物等救災(zāi)物資和運(yùn)輸工具，災(zāi)后視資金來(lái)源情況參與恢復(fù)重建工作。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的志愿者在“9·21”地震后也成為一支重要的社會(huì)力量。（四）重視災(zāi)后心理援助日本救災(zāi)的實(shí)踐和理論研究均表明，重大突發(fā)災(zāi)難會(huì)給現(xiàn)場(chǎng)人員帶來(lái)巨大的心理創(chuàng)傷，特別是老人和兒童更需要精神上的安慰與關(guān)切。為此，日本在遇到災(zāi)害時(shí)，第一時(shí)間與消防人員和新聞?dòng)浾咄瑫r(shí)趕到的還有心理咨詢?nèi)藛T，政府還派專家定期為幸存者免費(fèi)進(jìn)行心理咨詢和心理學(xué)知識(shí)講座，安排生活援助員和老齡戶生活援助員，定期走訪老齡人住宅等。如我國(guó)臺(tái)灣“9·21”大地震后，為治療和緩解災(zāi)難給人們帶來(lái)的心理創(chuàng)傷，臺(tái)灣的衛(wèi)生、教育等機(jī)構(gòu)和一些民間組織，開(kāi)展了各種形式的心靈救助活動(dòng)。如教育部門實(shí)施的“學(xué)生輔導(dǎo)心理復(fù)建工作計(jì)劃”、內(nèi)政部門推行的“失依兒童、少年、老人、身心障礙者及單親家庭心靈重建計(jì)劃”、青輔會(huì)的“青年志工參與災(zāi)后重建心理服務(wù)計(jì)劃”等，出版了大量心理輔導(dǎo)讀物，注重不斷加強(qiáng)對(duì)心理輔導(dǎo)義工和教師的培訓(xùn)，以達(dá)到更好的心理安撫效果。（五）災(zāi)害救助服務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)擴(kuò)張之勢(shì)日本是世界上最易遭受自然災(zāi)害的地方之一，在長(zhǎng)期與自然災(zāi)害抗?fàn)幹校纬闪吮容^完備的災(zāi)害預(yù)防與救助體系，其救助內(nèi)容全面而細(xì)致周到，具體包括住宅與非住宅貸款，中小企業(yè)融資貸款，減輕或免除所得稅，住宅解體費(fèi)用，公用住宅收容避難民眾、單親家庭、病弱者等，政府全額提供災(zāi)民住宿及餐飲費(fèi)用，因?yàn)?zāi)失業(yè)對(duì)策，學(xué)生學(xué)費(fèi)優(yōu)待，保險(xiǎn)、電力、醫(yī)療、郵政、電信存款等方面優(yōu)待，災(zāi)害撫慰金及救助金的發(fā)放，紅十字協(xié)會(huì)發(fā)災(zāi)害救濟(jì)品，地方政府提供協(xié)助災(zāi)民職業(yè)介紹等。作為發(fā)展中大國(guó)的印度，政府在設(shè)置災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)方面也有值得借鑒的特點(diǎn)。一是災(zāi)害救助項(xiàng)目多。根據(jù)2005～2010年的災(zāi)害救助項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)，中央政府設(shè)立的國(guó)家災(zāi)害應(yīng)急基金（NCCF）和各邦政府建立的災(zāi)害救濟(jì)基金（CRF）的內(nèi)容包括29個(gè)大的救助項(xiàng)目，其中還包括新增的山體滑坡、雷暴和雪崩災(zāi)害、蟲災(zāi)以及火災(zāi)3個(gè)救助項(xiàng)目。二是災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)細(xì)致、可操作性強(qiáng)。每個(gè)救助項(xiàng)目尤其是每個(gè)救助分項(xiàng)里均對(duì)受災(zāi)判定條件和災(zāi)害補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)作了詳細(xì)規(guī)定。三是災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)幅度大。與上一個(gè)五年期的救災(zāi)補(bǔ)助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)相比，在46個(gè)現(xiàn)行有定量標(biāo)準(zhǔn)的分項(xiàng)中，絕大多數(shù)項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均有提升，平均提升幅度高達(dá)75%，多個(gè)項(xiàng)目的救助標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)幅度達(dá)100%，多數(shù)房屋恢復(fù)重建補(bǔ)助提升幅度在100%以上，其中完全倒塌磚瓦結(jié)構(gòu)房屋的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提升幅度最高達(dá)250%。[27]（六）巨災(zāi)應(yīng)急救助管理能力仍有待提高美日兩國(guó)災(zāi)害頻繁、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)達(dá)、災(zāi)害管理水平高超，但面對(duì)巨災(zāi)，仍存在不少問(wèn)題，值得警醒。2005年美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)造成1200余人死亡，數(shù)十萬(wàn)人流離失所，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)上千億美元，災(zāi)區(qū)一度秩序崩潰，犯罪橫行，盡管美國(guó)擁有比較完善的災(zāi)害救助法律體系和雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但救災(zāi)工作仍然暴露了很多問(wèn)題。一是救援行動(dòng)不力。各方救援力量在救災(zāi)行動(dòng)中態(tài)度消極，政府官員整體行動(dòng)遲緩，對(duì)災(zāi)害救援缺乏應(yīng)有的重視，救災(zāi)部隊(duì)到位不及時(shí)，公共秩序在災(zāi)后也出現(xiàn)了混亂。二是災(zāi)民自救互救能力缺乏。災(zāi)民應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，幾乎沒(méi)有采取自救措施，只是消極等待救援，警察擅離職守，導(dǎo)致災(zāi)區(qū)陷入無(wú)政府狀態(tài)。三是救災(zāi)資金發(fā)放效率低下。美國(guó)國(guó)內(nèi)公布的兩份審計(jì)報(bào)告顯示，由于存在嚴(yán)重的管理混亂，美國(guó)政府用于救災(zāi)的大筆款項(xiàng)被人以虛假信息騙領(lǐng)，在250萬(wàn)份救助申請(qǐng)中有90萬(wàn)份通過(guò)使用虛假身份和個(gè)人信息成功騙取救災(zāi)款，造成數(shù)百萬(wàn)美元的損失，而且災(zāi)民對(duì)救災(zāi)款的使用也存在很大問(wèn)題，很多災(zāi)民將救災(zāi)款用于賭博、紋身等花銷。2011年日本“3·11”大地震也暴露了日本政府救災(zāi)能力的不足。一是政府對(duì)自然災(zāi)害連鎖風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足。日本政府對(duì)核泄漏的危險(xiǎn)沒(méi)有引起足夠的重視，沒(méi)有全力以赴尋求有效的解決辦法，最終導(dǎo)致核危機(jī)。日本政府忽視“地震調(diào)查委員會(huì)”提供的大地震大海嘯預(yù)警，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)排查和預(yù)防，而且由于缺少對(duì)危機(jī)的預(yù)判，延遲提出技術(shù)援助的請(qǐng)求，錯(cuò)失最佳搶險(xiǎn)時(shí)機(jī)。二是政府在災(zāi)害信息特別是核泄漏信息發(fā)布方面，存在滯后、含糊、口徑不一等問(wèn)題，延遲了災(zāi)民的自救時(shí)間，阻礙了救援工作的及時(shí)開(kāi)展，破壞了政府救災(zāi)的公信力。[28]四完善中國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)的建議（一）我國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)制度建設(shè)的目標(biāo)與原則我國(guó)災(zāi)害救助服務(wù)制度建設(shè)的目標(biāo)，是依法建立一套由政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、多層次、可持續(xù)的災(zāi)害救助服務(wù)體系，為受災(zāi)者提供相對(duì)穩(wěn)定的安全預(yù)期，在確保滿足受災(zāi)者生活救助需要的同時(shí)，促使受災(zāi)地區(qū)與受災(zāi)個(gè)體盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。完善災(zāi)害救助服務(wù)，需要堅(jiān)持以下具體原則。首先，依法確定政府提供災(zāi)害救助服務(wù)的范圍與水平，確保平等救助。其次，破除政府特別是中央政府包辦一切救災(zāi)服務(wù)的傳統(tǒng)觀念，建立政府主導(dǎo)，并充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)以及國(guó)際資源的新型救災(zāi)理念。在現(xiàn)代社會(huì)中，“市場(chǎng)失靈”“政府失靈”“志愿失靈”的共存說(shuō)明，在與自然災(zāi)害的斗爭(zhēng)中，僅有市場(chǎng)，僅有政府，僅有社會(huì)組織都是不夠的，一個(gè)健全的災(zāi)害救援體系必須同時(shí)包含政府機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制及家庭或個(gè)人的力量，乃至國(guó)際合作機(jī)制等，形成相互協(xié)調(diào)的多維運(yùn)行機(jī)制。[29]再次，區(qū)分災(zāi)民生活救助與受災(zāi)體恢復(fù)重建，適度救助，避免救助不足以及救助過(guò)度。最后，將災(zāi)害救助與防災(zāi)減災(zāi)有機(jī)結(jié)合，既要在災(zāi)害救助中減輕災(zāi)害損失后果，也要在防災(zāi)減災(zāi)中重視災(zāi)害救助，培育和提高城鄉(xiāng)居民的災(zāi)害知識(shí)與自救、互救技能。（二）加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，提高災(zāi)害救助服務(wù)能力一是加快自然災(zāi)害救助管理法制建設(shè)進(jìn)程，依法救災(zāi)。加強(qiáng)減災(zāi)法制建設(shè)，積極開(kāi)展減災(zāi)立法的研究工作，健全和完善減災(zāi)法律法規(guī)體系，使減災(zāi)工作進(jìn)一步規(guī)范化和制度化，是減災(zāi)工作的主要措施和重要行動(dòng)之一，事實(shí)上，盡管中國(guó)災(zāi)害管理立法進(jìn)程逐步加快，但災(zāi)害救助基本法長(zhǎng)期缺位，已有的相關(guān)規(guī)定分散而且層次低，嚴(yán)重制約了救災(zāi)管理工作的效率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)災(zāi)害救助法制建設(shè)應(yīng)該采取專門立法的模式，堅(jiān)持普遍保障與適度保障相結(jié)合、生存權(quán)保障與無(wú)償救助相結(jié)合、國(guó)家和社會(huì)共同承擔(dān)責(zé)任以及原則性與靈活性相結(jié)合等原則，對(duì)現(xiàn)有的災(zāi)害救助行政法規(guī)、規(guī)章等進(jìn)行整理，制定統(tǒng)一的災(zāi)害救助法，現(xiàn)階段應(yīng)著力于貫徹落實(shí)《自然災(zāi)害救助條例》，并適時(shí)進(jìn)行修訂和完善，最終制定《自然災(zāi)害救助法》。二是加強(qiáng)自然災(zāi)害救助綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)救災(zāi)減災(zāi)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行災(zāi)害救助管理體制的一大弊端是分災(zāi)種、分環(huán)節(jié)由不同部門分而治之，缺乏綜合治理和有效協(xié)調(diào)，眾多部門參與災(zāi)害救助，造成公共資源使用效率難以提高，還存在相互重疊或者遺漏現(xiàn)象，導(dǎo)致救助不公等問(wèn)題，各部門各行其是，防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)害救助脫節(jié)現(xiàn)象普遍。當(dāng)前，應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家減災(zāi)委在綜合防災(zāi)減災(zāi)中的協(xié)調(diào)角色，可將國(guó)家減災(zāi)委辦公室實(shí)體化，賦予獨(dú)立的職責(zé)與相應(yīng)的權(quán)力，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力和水平，提高綜合協(xié)調(diào)效能，形成減災(zāi)委各成員單位之間、政府與社會(huì)組織之間相互配合、相互支持、相互促進(jìn)、良性互動(dòng)的局面。推進(jìn)地方減災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全所有省份和計(jì)劃單列市綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加快建設(shè)多災(zāi)易災(zāi)市、縣的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)減災(zāi)委、民政部門上下級(jí)之間的信