完善社會(huì)保障制度的思路與對(duì)策

完善社會(huì)保障制度的思路與對(duì)策

黨的“十六大”提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。十六屆三中全會(huì)提出了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定》。黨的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出了以“五個(gè)統(tǒng)籌”為核心的科學(xué)發(fā)展觀。這標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的發(fā)展階段。國(guó)家“十一五”計(jì)劃時(shí)期（2006～2010）是加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)與完善社會(huì)保障體系的關(guān)鍵時(shí)期。在我國(guó)人均GDP已經(jīng)躍上1000美元臺(tái)階的重要社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)與完善社會(huì)保障體系成為維護(hù)社會(huì)安全，保持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是在新的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下全面建設(shè)小康社會(huì)的國(guó)家基礎(chǔ)性工程。目前我國(guó)僅僅建立了新型社會(huì)保障制度的基本框架，但還很不完善、很不健全。如何在國(guó)民經(jīng)濟(jì)仍能保持較高增長(zhǎng)速度和僅存的“人口紅利期”的有限時(shí)間之內(nèi)，修正并鞏固新型社會(huì)保障制度的基本框架，擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋面，完善社會(huì)保障制度的運(yùn)行機(jī)制與管理體制，提高社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率和保障效果，是一個(gè)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。因此，國(guó)家要形成和明確完善社會(huì)保障制度的基本思路，選擇適當(dāng)穩(wěn)健的政策措施，完成“十一五”計(jì)劃時(shí)期社會(huì)保障制度建設(shè)的重任。一完善社會(huì)保障制度是我國(guó)的重要戰(zhàn)略任務(wù)如何看待“十一五”計(jì)劃時(shí)期是我國(guó)完善社會(huì)保障制度的關(guān)鍵時(shí)期？主要可以從社會(huì)保障制度的功能、基礎(chǔ)條件以及中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入特殊階段的需要方面來看。首先，社會(huì)保障制度是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革深化時(shí)期必不可少的減振器和保護(hù)網(wǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革越向縱深發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的覆蓋面越廣，那么，社會(huì)保障制度的地位就越突出越重要。從中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不同階段的差異，我們可以明顯看出社會(huì)保障制度的這種重要性。在農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革時(shí)期，農(nóng)村的生活保障問題在傳統(tǒng)家庭內(nèi)部解決，而城市的生活保障問題剛剛從企業(yè)向社會(huì)轉(zhuǎn)移，因此作為經(jīng)濟(jì)主體制度之一的社會(huì)保障制度的建立和完善尚未提上日程。在城市國(guó)有部門改革加速和大力推進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)期，城市的下崗、待業(yè)和失業(yè)人員大量產(chǎn)生，原有的以企業(yè)或單位為主體的醫(yī)療和養(yǎng)老保障逐漸解體，因此，社會(huì)保障制度建立的必要性首先在城市表現(xiàn)出來。在目前和即將到來的“十一五”時(shí)期，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)從產(chǎn)品市場(chǎng)向要素市場(chǎng)全面延伸——資本市場(chǎng)走向一體化投融資、勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙大大降低而流動(dòng)速度空前加快、能源原材料市場(chǎng)的行政壟斷性經(jīng)營(yíng)逐步打破、土地市場(chǎng)的開發(fā)速度也會(huì)大大超出人們的預(yù)料。所有這一切，給原來僅限于城市社會(huì)保障范圍的我國(guó)社會(huì)保障制度帶來了重大沖擊。最明顯的沖擊現(xiàn)象表現(xiàn)在農(nóng)村，由于土地和資源被征用而成為“無地可種、無業(yè)可就、無基本社會(huì)保障”的“三無農(nóng)民”現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)越來越普遍。如果社會(huì)保障制度不能趕快彌補(bǔ)這個(gè)以及其他類似的“真空”，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下一步改革所造成的振蕩和沖擊，將可能是整個(gè)社會(huì)所不可能承受的。其次，社會(huì)保障制度的建立已經(jīng)具備所需要的理論、政策、資金和操作實(shí)施等方面的基礎(chǔ)條件。如果說在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革探索時(shí)期，人們?cè)谥袊?guó)是否需要社會(huì)保障制度的認(rèn)識(shí)問題上沒有形成理論共識(shí)，對(duì)于社會(huì)保障政策在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位也不夠重視，從中央到地方的各級(jí)財(cái)政中難以擠出資金用于社會(huì)保障體系的早期投入，政府和社會(huì)對(duì)于社會(huì)保障基金的收取、運(yùn)營(yíng)和支付方面也缺乏經(jīng)驗(yàn)而常常束手無策，那么，經(jīng)過近三十年的改革開放，我們已經(jīng)積累了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本理論和基本經(jīng)驗(yàn)，并且在年均約9%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率基礎(chǔ)上積累了初步小康社會(huì)的財(cái)富。因此，可以預(yù)計(jì)，從2006年開始我們?cè)谕晟粕鐣?huì)保障制度方面將有比較成熟的社會(huì)保障理論的指導(dǎo)，將有一系列配套的社會(huì)保障法律法規(guī)和政策體系的支持，將有比較豐富的財(cái)政資金、企業(yè)資金和個(gè)人收入的投入，也將在十幾年社會(huì)保障改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上擁有一支富有操作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員隊(duì)伍。由此可見，“十一五”時(shí)期加快社會(huì)保障體系的建設(shè)和形成完善的社會(huì)保障制度，已經(jīng)具有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)條件，不再是什么“空中樓閣”。經(jīng)過努力，一個(gè)比較完善的社會(huì)保障制度的建立是完全可能的。再次，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和人口轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)入特殊階段，社會(huì)保障制度的完善化已經(jīng)刻不容緩。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的歷史來看，當(dāng)人均國(guó)民收入超過1000美元左右以后，對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言既是進(jìn)入一個(gè)新的加速發(fā)展的機(jī)遇期，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾和沖突上升的特殊不穩(wěn)定期。這是由于1000美元以下的收入水平往往意味著大多數(shù)人的溫飽問題尚未解決，社會(huì)既沒有充分的資本積累和市場(chǎng)面來拉動(dòng)新水平的增長(zhǎng)，同時(shí)人們更多地關(guān)注如何吃飽穿暖的問題。而1000美元收入水平的達(dá)到，不僅為更高質(zhì)量和水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)積累了豐富的資本和開辟了廣闊的市場(chǎng)，而且已經(jīng)擺脫溫飽困擾的大多數(shù)群眾有更多的機(jī)會(huì)和時(shí)間來接受教育、獲得信息、關(guān)注社會(huì)、思考前途，即表現(xiàn)為民眾的民主意識(shí)和參與意識(shí)空前增強(qiáng)。據(jù)聯(lián)合國(guó)和國(guó)內(nèi)學(xué)者估計(jì)，在“十一五”時(shí)期，還是中國(guó)人口進(jìn)入工作年齡階段的最高峰時(shí)期。這就不僅為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)準(zhǔn)備了充分的勞動(dòng)力資源，而且還表現(xiàn)出特別強(qiáng)烈的人口的“青年意識(shí)”即爭(zhēng)取平等的公民權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、生活保障權(quán)和生態(tài)環(huán)境權(quán)。在這樣一個(gè)新的階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期的那些“效率優(yōu)先”、“一部分人先富”、“城市優(yōu)先發(fā)展”、“先污染后治理”等政策思路就越來越難以為繼。因此，只有以完善全面的社會(huì)保障制度為代表的一系列兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、城市與鄉(xiāng)村發(fā)展、東中西部發(fā)展等協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，充分保障全體公民的基本生活要求和社會(huì)訴求，才能為中國(guó)的下一步增長(zhǎng)和發(fā)展提供必要的制度保障。二目前我國(guó)社會(huì)保障制度的主要問題（一）社會(huì)保障制度的制度基礎(chǔ)還不穩(wěn)固盡管過去10多年我國(guó)社會(huì)保障建設(shè)取得了明顯的進(jìn)展，初步形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系的基本框架。但從整體來看，這個(gè)框架還是比較粗糙的，有些項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)存在一定缺陷，不同保障項(xiàng)目及相關(guān)政策的協(xié)調(diào)性差，新型社會(huì)保障體制的制度基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。（1）社會(huì)保障的政府責(zé)任與社會(huì)保障制度的安全性關(guān)系尚未理順。按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，社會(huì)保障制度是一項(xiàng)公共產(chǎn)品，建立和健全社會(huì)保障體系是現(xiàn)代國(guó)家政府的責(zé)任。由于中國(guó)政府對(duì)于執(zhí)政規(guī)律正處于探索和積累階段，社會(huì)保障制度也處于建立的早期，因此，各級(jí)政府對(duì)于執(zhí)行社會(huì)保障的社會(huì)責(zé)任與尊重社會(huì)保障制度的法律地位仍然模糊不清。在社會(huì)保障的實(shí)踐中，作為法定的社會(huì)保障制度經(jīng)常受到政府相機(jī)需要的各項(xiàng)政策和措施的干擾和侵犯。這樣就對(duì)社會(huì)保障制度的安全性構(gòu)成威脅。為了維護(hù)社會(huì)保障制度的安全，在政府建立起一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保障制度以后，社會(huì)保障制度的運(yùn)行就需要與政府的日常社會(huì)管理運(yùn)行分開，使社會(huì)保障制度在法律規(guī)定的框架內(nèi)和政府的監(jiān)管下獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。2000年11月成立的全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)的運(yùn)作，為社會(huì)保障制度逐步走向獨(dú)立運(yùn)營(yíng)開了一個(gè)好頭。但是，現(xiàn)存社?；鸬脑S多方面尚有待完善。在“統(tǒng)賬結(jié)合”的社保資金籌集方式基本確立后，這方面的問題將更加突出。無論是個(gè)人賬戶或統(tǒng)籌賬戶，都必須獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、專業(yè)管理、自收自支。因此，如同當(dāng)年中國(guó)的財(cái)政和銀行的“分家”一樣，中國(guó)的社會(huì)保障體系與財(cái)政體系需要經(jīng)歷一個(gè)“分家”過程。（2）社會(huì)保障體系的多層性和社會(huì)保障的廣覆蓋性存在矛盾。從中國(guó)是一個(gè)世界上人口最多的大國(guó)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在多方面的差異性的特點(diǎn)來看，中國(guó)的社會(huì)保障制度的建立過程不可能是一次性和單一性的。從個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄到個(gè)人自愿商業(yè)保險(xiǎn)、集體合作保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、地區(qū)統(tǒng)籌保險(xiǎn)、國(guó)家強(qiáng)制基本保險(xiǎn)等社會(huì)保障體系建立的各種途徑的出現(xiàn)和利用是不可避免的，也是必需的。但是，對(duì)于社會(huì)保障體系建立的多層次性的強(qiáng)調(diào)，往往使得各級(jí)政府將社會(huì)保障當(dāng)作社會(huì)的事，而忽視了自己是建立社會(huì)保障體系的主要責(zé)任者。因此，在社會(huì)保障體系建立的過程中，出現(xiàn)了強(qiáng)勢(shì)地區(qū)和強(qiáng)勢(shì)群體的社會(huì)保障系統(tǒng)建立得比較快和積累余額比較多，而弱勢(shì)地區(qū)和弱勢(shì)人群的社會(huì)保障體系建立得非常緩慢和體系比較脆弱的現(xiàn)象。在一些比較貧困的區(qū)域和人群中，基本的社會(huì)保障仍然是可望而不可即的事。這樣的發(fā)展趨勢(shì)，是與新一屆中央政府關(guān)于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間協(xié)調(diào)發(fā)展的方針相矛盾的，也會(huì)進(jìn)一步造成社會(huì)保障體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后。因此，政府需要兼顧社會(huì)保障的多層次性和廣覆蓋性。（3）國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的速度與社會(huì)保障體系的穩(wěn)定性存在沖突。經(jīng)過前一時(shí)期的討論和研究，我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府在關(guān)于以出讓國(guó)有資產(chǎn)的方式彌補(bǔ)現(xiàn)有社會(huì)保障資金的不足問題上基本達(dá)成共識(shí)。認(rèn)可低工資時(shí)期的低積累或無積累的養(yǎng)老和醫(yī)療困難，可以通過減持國(guó)有股的方式解決。在這樣的融資安排下，建立了初步穩(wěn)定的城市社會(huì)保障體系。然而，隨著包括國(guó)有中小企業(yè)、國(guó)有大型企業(yè)、國(guó)有事業(yè)單位、國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)的改革力度的加大，勢(shì)必形成一個(gè)龐大的停止社會(huì)保險(xiǎn)貢獻(xiàn)而轉(zhuǎn)入社會(huì)保險(xiǎn)享受的新人群。按照現(xiàn)行制度安排，這部分增加的支出需要通過繳費(fèi)征集來解決。這樣，勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步加重現(xiàn)存繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步削弱繳費(fèi)貢獻(xiàn)的激勵(lì)。在我國(guó)社會(huì)保障繳費(fèi)率已經(jīng)高達(dá)39%左右（加上住房公積金達(dá)到50%左右）的壓力下，社會(huì)保障體系的穩(wěn)定性變得非常脆弱。（4）“未富先老”的現(xiàn)實(shí)困難使中國(guó)完善社會(huì)保障制度的任務(wù)迫切而艱巨。完善社會(huì)保障制度的基本要求是讓每一個(gè)國(guó)民享受到基本的社會(huì)保障。由于老年人和身體弱、能力弱的國(guó)民是社會(huì)保障體系的實(shí)際支付對(duì)象，而青年人和身體強(qiáng)、能力強(qiáng)的國(guó)民是社會(huì)保障體系的貢獻(xiàn)主體。因此，在建立和完善社會(huì)保障體系的早期階段，理想的國(guó)民人口結(jié)構(gòu)是作為“生之者”的年輕人和強(qiáng)壯者多，而作為“食之者”的老年人和貧弱者少，如許多西方國(guó)家當(dāng)年建立社會(huì)保障體系時(shí)所面對(duì)的情況那樣。但是，中國(guó)目前的老年人（60歲以上）已經(jīng)占人口的10%以上，中國(guó)已經(jīng)開始進(jìn)入老齡化社會(huì)。而國(guó)民人均創(chuàng)造財(cái)富的能力依然很低，按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算的人均GDP僅為包括韓國(guó)、日本在內(nèi)的工業(yè)化國(guó)家的1/4到1/8。[1]當(dāng)前，中國(guó)的老年人還面臨著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體系逐漸解體和通過老齡就業(yè)自我養(yǎng)老的困難的加大問題。這意味著，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)不能把希望更多地放在社會(huì)保障體系的國(guó)民繳費(fèi)積累上，而需要將各年增加的公共收入的一部分投入社會(huì)保障體系，以克服“未富先老”的現(xiàn)實(shí)困難。（5）社會(huì)保障體系存在的“缺項(xiàng)”問題日益突出。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，市場(chǎng)性組織由于其追求利潤(rùn)的特征而產(chǎn)生市場(chǎng)失效問題，政府即公共性組織由于其在解決公共選擇問題上的困難而產(chǎn)生政府失效問題。因此，對(duì)于市場(chǎng)和政府都難以解決的大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，需要通過非盈利和非政府性的社會(huì)組織來加以協(xié)調(diào)和解決。一個(gè)社會(huì)具體需要什么樣的非盈利組織，需要通過社會(huì)組織制度的創(chuàng)新過程來回答。但是，由于中國(guó)的組織制度創(chuàng)新正處于摸索階段，創(chuàng)新的渠道和程序尚未規(guī)范，因而包括社會(huì)保障需要在內(nèi)的大量社會(huì)需要不能通過組織創(chuàng)新表現(xiàn)出來。于是，在我國(guó)的社會(huì)保障體系中，還存在一些必需的保障需求沒有在體系中得到反映的問題。比如，中國(guó)公共衛(wèi)生保障體系的問題，農(nóng)村和城市社會(huì)救助體系的問題，醫(yī)藥生產(chǎn)和供應(yīng)保障監(jiān)督體系的問題，如此等等。雖然這些問題受到越來越多的重視和討論，但是，如果討論的結(jié)果是最后由政府出面解決，那也未必是最好的辦法。中國(guó)需要更多的組織制度創(chuàng)新，將已經(jīng)存在的現(xiàn)實(shí)需求更為充分地反映出來。（二）社會(huì)養(yǎng)老保障制度覆蓋面過低且缺乏可持續(xù)能力從資金的角度分析，養(yǎng)老保障是最主要的社會(huì)保障項(xiàng)目。中國(guó)社會(huì)化的養(yǎng)老保障制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程密切聯(lián)系在一起，形成了養(yǎng)老保障體制的過渡性特征。（1）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面比較窄，且擴(kuò)大覆蓋面的難度非常大。按照所有勞動(dòng)就業(yè)人員都參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的要求，目前的覆蓋面還不足20%。以2003年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在占就業(yè)人員66%左右的農(nóng)村就業(yè)人口中，養(yǎng)老保險(xiǎn)僅僅處于試點(diǎn)階段，覆蓋面充其量為5%左右。在其余34%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口中，包括參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員為11646萬人，占同期城鎮(zhèn)就業(yè)人員25639萬人的45.4%。擴(kuò)面難的原因有很多：在農(nóng)村是大多數(shù)農(nóng)民的收入仍然比較低，收入也不穩(wěn)定，農(nóng)民的思想還主要停留在“養(yǎng)兒防老”的層次。在城市，有關(guān)企業(yè)、組織及個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)也比較薄弱，行為短期化的問題也比較嚴(yán)重。在政府方面，各級(jí)政府尚未把自己的職能定位從“建設(shè)政府”轉(zhuǎn)移到“公共政府”上，同時(shí)政府的財(cái)力和行政能力也有不足。從實(shí)際的情況看，最核心的問題還是為了維持目前的支付水平而確定的繳費(fèi)率過高。目前，多數(shù)地區(qū)企業(yè)的單位（雇主）繳費(fèi)貢獻(xiàn)額都超過工資總額的20%，一些城市甚至超過25%；個(gè)人繳費(fèi)額合計(jì)也已達(dá)工資額的7%～8%。過高的繳費(fèi)率會(huì)大大影響企業(yè)的人工成本及贏利水平，其結(jié)果必然是企業(yè)以各種方式逃避參保。從各種調(diào)查結(jié)果看，既有企業(yè)整體拒絕參保的情況，也有企業(yè)只給少數(shù)員工參保的情況；在逃避為員工參保的企業(yè)中，既有非公有制經(jīng)濟(jì)單位（企業(yè)），也不乏公有制經(jīng)濟(jì)單位。而且，不僅不少企業(yè)拒絕為職工參保，某些職工個(gè)人參保的積極性也不高，特別是那些就業(yè)流動(dòng)性較高的農(nóng)民工。（2）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在財(cái)務(wù)上的不可持續(xù)性問題比較突出。自20世紀(jì)90年代后期以來，全國(guó)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)金收入即使在“空賬運(yùn)行”的情況下都一直無法滿足支出需要，且年度赤字規(guī)模一直呈逐步擴(kuò)大之勢(shì)，目前的年度赤字規(guī)?；驹?00億元左右。由于沒有實(shí)施全國(guó)統(tǒng)籌，所以不同省份之間在赤字問題上存在一定差異。如在2001年，浙江、福建、山東三個(gè)省份能夠做到收支相抵，略有結(jié)余。其余省份全部收不抵支。部分省份特別是老工業(yè)基地，問題已經(jīng)極為突出。雖然各級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)一直采取強(qiáng)化征繳、擴(kuò)大覆蓋面以擴(kuò)大費(fèi)基等多種手段，但基本上已無法解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金體制內(nèi)的收支不平衡問題，最終，只能依靠各級(jí)政府輸入更多的財(cái)政補(bǔ)貼。（3）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在管理上的漏洞比較多。養(yǎng)老保險(xiǎn)特別是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在管理制度方面的問題非常多，除前面所提及的大量單位（企業(yè)）逃避參保等問題外，目前較為普遍的問題是不合規(guī)的提前退休以及退休人員死亡后由家屬繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金等。近年來，各級(jí)行政管理部門雖然采取了諸多努力，但問題仍然難以得到有效解決。這些管理上的漏洞，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)體制內(nèi)的撫養(yǎng)率發(fā)生不正常的攀升，收支矛盾進(jìn)一步加劇。難以實(shí)施有效管理的原因：一是管理基礎(chǔ)薄弱。比如，人們對(duì)制度的遵守意識(shí)不足，有些管理部門缺乏經(jīng)驗(yàn)等；二是制度設(shè)計(jì)本身的原因。比如，在絕大多數(shù)地區(qū)，涉及投保人就業(yè)、工資等方面的信息體系非常不完整，且部門、區(qū)域?qū)π畔⒌姆指顔栴}嚴(yán)重；三是糾錯(cuò)手段沒有到位。比如，發(fā)現(xiàn)了問題，也沒有嚴(yán)格而具體的處罰依據(jù)和手段；四是其他配套改革的滯后。（4）養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革還沒有到位。比如，在機(jī)關(guān)企事業(yè)結(jié)構(gòu)方面，至今還是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)兩套制度并存，兩套制度不僅在組織模式、籌資方式等方面大不相同，待遇水平差距也非常大。在統(tǒng)籌層次方面，至今的統(tǒng)籌層次仍然比較低，基本上還是以地市（甚至縣市）為統(tǒng)籌單位，這不僅大大降低了社會(huì)保險(xiǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，也使得部分地區(qū)的財(cái)務(wù)壓力非常突出。在繳費(fèi)率的統(tǒng)一性方面，不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率有很大差異，直接影響不同區(qū)域間企業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)。如此等等。（三）失業(yè)保障的低覆蓋面與福利剛性（1）失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面仍然太小。按照1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保險(xiǎn)的范圍是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，不包括農(nóng)民、個(gè)體戶和自我雇傭者，也不包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。對(duì)農(nóng)民而言，在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭土地承包制而不是農(nóng)民雇傭制的大背景下，是合理的。個(gè)體戶和自我雇傭者，由于在性質(zhì)上屬于自主企業(yè)的所有人，不列入失業(yè)保險(xiǎn)范圍也是合理的。但是問題在于，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不能認(rèn)為終身雇用或任職，沒有出現(xiàn)失業(yè)的可能性。從理論和現(xiàn)實(shí)情況看，無論政府中的政務(wù)官員，還是一般事務(wù)人員，都存在因各種原因而失去工作的可能性。因此，將機(jī)關(guān)工作人員納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍是合理的。就企事業(yè)單位而言，失業(yè)保險(xiǎn)的范圍也僅僅包括城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位中的正式職工，非正式的臨時(shí)工、季節(jié)工等工作者沒有失業(yè)保險(xiǎn)。最近國(guó)家規(guī)定，把大學(xué)畢業(yè)半年內(nèi)沒有找到工作的大學(xué)生，也列入享受失業(yè)保險(xiǎn)人員的范圍。這對(duì)于那些處于非正規(guī)就業(yè)而不能進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)體系的大量工作者而言，顯然是有失公平的。因此，我們需要把非正式就業(yè)人員或雇傭人員也納入失業(yè)保險(xiǎn)體系。2003年，中國(guó)加入失業(yè)保險(xiǎn)的人員為10373萬人，雖然比以往年份有新的提高，但是也僅僅達(dá)到所有城鎮(zhèn)就業(yè)人員的40.45%。（2）失業(yè)保險(xiǎn)金的支付時(shí)間太長(zhǎng)。為失業(yè)者發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金，是失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要功能，是保障失業(yè)者生活需要的主要形式。領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的時(shí)間長(zhǎng)短，國(guó)外通行的做法是按照參保人繳費(fèi)年數(shù)確定享受失業(yè)保險(xiǎn)金的時(shí)間。我國(guó)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也規(guī)定：受保人累計(jì)繳費(fèi)滿1年者，最多支付12個(gè)月；滿5年者，最多支付18個(gè)月；滿10年者，最多支付24個(gè)月。但是，從54個(gè)國(guó)家和地區(qū)的資料顯示看，失業(yè)者享受待遇的最長(zhǎng)期限，不到28周的有27個(gè)國(guó)家，占50%；28～56周的18個(gè)國(guó)家，占33%；超過56周的只有9個(gè)國(guó)家，只占17%。規(guī)定享受待遇時(shí)間最短的國(guó)家只有12周，各國(guó)平均享受待遇期限為47.57周。我國(guó)目前規(guī)定為24個(gè)月，相當(dāng)于112周，大大超過平均水平，在世界上屬于規(guī)定享受待遇時(shí)間最長(zhǎng)的國(guó)家之一。過長(zhǎng)的支付期，不利于激勵(lì)失業(yè)者再就業(yè)。有的失業(yè)者確實(shí)在較長(zhǎng)時(shí)間難以再就業(yè)，需要較長(zhǎng)時(shí)間的幫助，這可以通過失業(yè)救助或低保制度解決，而不一定要由失業(yè)保險(xiǎn)制度解決。（3）失業(yè)保險(xiǎn)金的支付標(biāo)準(zhǔn)太低。按照1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定：失業(yè)保險(xiǎn)金的支付水平以省級(jí)為單位確定，各省、自治區(qū)、直轄市按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平確定。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)改革都強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合，甚至設(shè)立個(gè)人賬戶來強(qiáng)化個(gè)人的權(quán)利，但是在失業(yè)保險(xiǎn)制度方面卻采取了不同的思路，規(guī)定獲得失業(yè)保險(xiǎn)處于以上兩個(gè)“最低”之間，看來是相互有矛盾的。按照國(guó)際勞工組織168號(hào)公約，失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)金，應(yīng)不低于原收入的50%。但實(shí)證資料表明，43個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，希臘、奧地利只有工資的40%，平均水平為原工資的58.81%。目前中國(guó)各地參照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和法定最低工資標(biāo)準(zhǔn)確定的失業(yè)保險(xiǎn)金，標(biāo)準(zhǔn)仍然很低，通常只相當(dāng)于社會(huì)平均工資的30%～40%。因此，應(yīng)當(dāng)研究如何恢復(fù)參照繳費(fèi)工資計(jì)發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金的做法，使繳費(fèi)義務(wù)與權(quán)利結(jié)合起來。一方面，可以提高失業(yè)保險(xiǎn)金的標(biāo)準(zhǔn)，以利于那些收入高于社會(huì)平均工資水平的職工，使他們一旦失業(yè)后，收入損失不至于過大。另一方面，原來工資收入水平較低的職工，可以考慮國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)貼，使他們的生活水平不受過多的影響。將失業(yè)保險(xiǎn)金替代率提高到繳費(fèi)工資的50%左右，比較合適。這個(gè)水平符合國(guó)際勞工組織的建議，也與大多數(shù)國(guó)家的實(shí)踐相符。（四）醫(yī)療保障的嚴(yán)重不公平與低效運(yùn)行（1）城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保障權(quán)利的高度不平等，是醫(yī)療保險(xiǎn)制度所面臨的最大問題。目前，醫(yī)療保險(xiǎn)支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的1/4左右。2000年，企業(yè)職工醫(yī)療保障費(fèi)為600億元左右，行政和事業(yè)單位職工醫(yī)療保障費(fèi)也在600億元左右，兩者相加約為1168億元。但是，這么大一筆錢所保障的只有大約7000萬城鎮(zhèn)居民，平均每人1670元還不到全國(guó)13億人口的6%。在農(nóng)村，絕大部分農(nóng)村居民沒有任何社會(huì)醫(yī)療保障。根據(jù)衛(wèi)生部1998年進(jìn)行的“第二次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查”，全國(guó)農(nóng)村居民中得到某種程度醫(yī)療保障的人口只有12.68%，其中合作醫(yī)療的比重僅為6.57%。這意味著，87.32%的農(nóng)村居民沒有任何社會(huì)醫(yī)療保障，成為毫無保障的自費(fèi)醫(yī)療群體。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，1991～2000年，占中國(guó)總?cè)丝?0%～70%的農(nóng)村人口，每年只消耗了大約32%～37%的衛(wèi)生總費(fèi)用。以2000年為例，農(nóng)民人均衛(wèi)生總費(fèi)用為188.60元，城市居民人均衛(wèi)生總費(fèi)用為710.20元，前者僅為后者的1/4。2000年，世界衛(wèi)生組織在對(duì)191個(gè)會(huì)員國(guó)進(jìn)行的醫(yī)療衛(wèi)生公平性評(píng)價(jià)中，把中國(guó)排在倒數(shù)第4位，其原因就是占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有得到醫(yī)療保障。（2）城市中的醫(yī)療保險(xiǎn)體系仍然帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，以所有制和正規(guī)非正規(guī)部門作為劃分醫(yī)療保險(xiǎn)是否開展領(lǐng)域的做法依然存在。城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的醫(yī)療保障，目前也只保障了城鎮(zhèn)的單位職工，沒有將城鎮(zhèn)的個(gè)體、私營(yíng)等非公有制部門的人員，以及靈活就業(yè)者、進(jìn)城打工者、下崗失業(yè)職工、城鎮(zhèn)失地農(nóng)民等屬于社會(huì)弱勢(shì)群體的人員納入醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍。在現(xiàn)行的制度下，這些非正規(guī)部門和非主流群體的醫(yī)療保障問題，難以通過權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)體系來解決。（3）由公共財(cái)政支持的衛(wèi)生預(yù)防保健體系太薄弱，不能形成醫(yī)療社會(huì)保障的一個(gè)重要支柱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共衛(wèi)生領(lǐng)域是國(guó)家公共服務(wù)領(lǐng)域，是不可能商業(yè)化和私有化的。預(yù)防保健機(jī)構(gòu)也不可能通過開展有償服務(wù)來維持自己的財(cái)務(wù)開支。這是因?yàn)?，公共健康不僅是國(guó)家人力資本積累的重要組成部分，而且損害健康的疾病容易相互轉(zhuǎn)化，非傳染病可能導(dǎo)致傳染病連帶發(fā)生。因此，公共衛(wèi)生預(yù)防體系具有巨大的正外部效應(yīng)。我國(guó)在衛(wèi)生服務(wù)體系改革政策上，沒有考慮衛(wèi)生預(yù)防保健服務(wù)這個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的整體發(fā)展，而是脫離整體和大局搞衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的內(nèi)部改革，導(dǎo)致整個(gè)衛(wèi)生保健事業(yè)偏向市場(chǎng)盈利方向，資源配給向市場(chǎng)傾斜，結(jié)果導(dǎo)致衛(wèi)生保健事業(yè)的發(fā)展成了以犧牲健康為代價(jià)的單純經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)展。這種做法可以說是抓了芝麻丟了西瓜。在經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃集中走向多元分散的中國(guó)社會(huì)，已經(jīng)集中的衛(wèi)生保健完全沒有必要全部退回到自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中去。（4）醫(yī)療的社會(huì)保障制度效率極為低下。在過去十多年里，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用支出飛速增長(zhǎng)。2000年比1990年，我國(guó)的衛(wèi)生總費(fèi)用從700多億元增長(zhǎng)至4764億元。短短10年間，衛(wèi)生總費(fèi)用增加近7倍。2002年，我國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用達(dá)到5684.6億元，比2000年增長(zhǎng)24%；當(dāng)年醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用占GDP的比重為5.42%，已經(jīng)超過了世界衛(wèi)生組織規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)（5%）和世界平均水平（5.3%）。即便在農(nóng)村，衛(wèi)生總費(fèi)用的開支也很可觀。據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所測(cè)算，2002年我國(guó)鄉(xiāng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用為268.61元，超出當(dāng)年農(nóng)村人均收入的10%。[2]中國(guó)衛(wèi)生資源總量的擴(kuò)大的同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量并沒有相應(yīng)增長(zhǎng)。全國(guó)醫(yī)院和衛(wèi)生院的門診總量由1992年的25.7億人次下降為2001年的20.87億人次，減少了4.63億人次。每一個(gè)醫(yī)生全年負(fù)擔(dān)的診療人次由1989年的1652人次降為2001年的1180人次，住院床日由767床日降到509床日。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院每位醫(yī)生每天的診療服務(wù)量由7.36人次降到5.29人次。城鎮(zhèn)醫(yī)院病床使用率由1980年的80%以上降到2001年的60%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院病床使用率由1995年的40.7%降到2001年的31.3%。國(guó)家為了鼓勵(lì)使用大型科技設(shè)備，對(duì)設(shè)備成本部分往往核算偏高，導(dǎo)致定價(jià)大于實(shí)際成本。根據(jù)有關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)核算，CT檢查每人收費(fèi)320元，而社會(huì)平均成本僅95.24元；用伽馬刀治療每次收費(fèi)高達(dá)2萬元，而實(shí)際成本為8159元。我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事實(shí)上人均已花了200元，但保障效果并不好，原因之一在于衛(wèi)生資源出現(xiàn)嚴(yán)重浪費(fèi)。人員、設(shè)施利用率低，特別是鄉(xiāng)級(jí)衛(wèi)生院，醫(yī)生門診數(shù)及病床利用率等指標(biāo)都大大低于城鎮(zhèn)醫(yī)院。此外，藥品浪費(fèi)也很嚴(yán)重。一些調(diào)查顯示，我國(guó)醫(yī)院的成本當(dāng)中，工資支出不到40%，物質(zhì)消耗卻高于60%，其中主要是藥品支出。藥品高支出，在相當(dāng)程度上是藥品銷售的高回扣和高價(jià)藥品的濫用造成的。三完善社會(huì)保障制度的基本思路（一）完善社會(huì)保障制度的目標(biāo)與主要任務(wù)關(guān)于中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展目標(biāo)，黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中明確指出：（1）完善企業(yè)基本養(yǎng)老制度，將城鎮(zhèn)就業(yè)人員全部納入該體系，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，同時(shí)將基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌到省級(jí)水平，部分條件成熟的統(tǒng)籌到全國(guó)水平；（2）健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，將企業(yè)下崗人員基本生活保障并入失業(yè)保險(xiǎn)體系；（3）在基本醫(yī)療保險(xiǎn)上完成“三同步改革”（即醫(yī)療保險(xiǎn)制度、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)和藥品生產(chǎn)流通體制的同步改革），建立多層次、廣覆蓋的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助體制；（4）建立健全職工工傷和生育保險(xiǎn)；（5）以合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式的辦法，完善居民最低生活保障制度；（6）農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭保障為主，但應(yīng)探索建立農(nóng)村最低生活保障制度?！蛾P(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》是黨的十四屆三中全會(huì)提出《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》的繼續(xù)。中國(guó)大約用10年的時(shí)間基本確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并初步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度的基本框架。顯然，這一框架還很不健全、很不完善。完善這一框架應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期的重要任務(wù)。《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出的完善社會(huì)保障制度的六項(xiàng)基本任務(wù)，是根據(jù)我國(guó)社會(huì)保障制度存在的突出矛盾和問題提出的，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。從總體上看，經(jīng)過努力，在“十一五”時(shí)期基本達(dá)到社會(huì)保障體系的這些目標(biāo)，還是有可能的。但是，上述六項(xiàng)工作還只是完善社會(huì)保障制度的一部分任務(wù)，也僅僅是在2002年提出的完善社會(huì)保障制度的階段性目標(biāo)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)遼寧省完善社會(huì)保障制度的試點(diǎn)工作還處于起步階段，還沒有在全國(guó)形成完善社會(huì)保障制度的統(tǒng)一思路。社會(huì)保障很多具體任務(wù)的完成也不是輕而易舉的。在養(yǎng)老保障體系方面，最大的困難是繳費(fèi)不足和支出過高。通過社會(huì)保障稅法和社會(huì)保障個(gè)人賬戶法等途徑規(guī)范繳費(fèi)的程序和操作，同時(shí)適當(dāng)降低繳費(fèi)率，以加強(qiáng)監(jiān)管方式逐步減少離退休（特別是離休）人員的養(yǎng)老過度支付水平，逐年提高補(bǔ)充財(cái)政投入的比重，這個(gè)困難是可以得到克服的。由于失業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率并不高，只要建立起社會(huì)保險(xiǎn)的信譽(yù)機(jī)制，失業(yè)保險(xiǎn)體系的完善困難并不大。醫(yī)療保險(xiǎn)上的“三同步改革”任務(wù)仍然非常艱巨。除了傳統(tǒng)醫(yī)療體制中的既得利益人員抵制改革外，由于醫(yī)改而獲益的利益集團(tuán)又盡量扭曲改革的進(jìn)程，造成醫(yī)藥上的浪費(fèi)性支出和不合理支出居高不下。因此，在醫(yī)療保險(xiǎn)制度的完善方面需要加大研究和政策實(shí)施的力度。在各級(jí)政府的努力下，目前工傷和生育保險(xiǎn)的推廣進(jìn)度是令人樂觀的。居民最低生活保障制度正在日益改進(jìn)和完善，其難點(diǎn)在于如何隨著城市化的進(jìn)程，逐步將農(nóng)村人口的最低生活保障納入社保體系。除上述主要項(xiàng)目外，我國(guó)社會(huì)保障制度當(dāng)前面臨的急迫任務(wù)還很多。比如，如何解決日益擴(kuò)大的失地農(nóng)民和數(shù)量龐大的農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，如何加快公務(wù)員和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障制度改革，如何加快建設(shè)社會(huì)保障基金投資管理體系以適應(yīng)個(gè)人賬戶基金、企業(yè)年金基金和全國(guó)社保基金的投資需要等。應(yīng)當(dāng)說，這些任務(wù)是棘手的、艱巨的，有些還需要較長(zhǎng)時(shí)間才能完成的。根據(jù)以上分析，我們把“十一五”時(shí)期完善社會(huì)保障的主要目標(biāo)和任務(wù)可以歸納如下：緊密圍繞黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出的完善社會(huì)保障制度的六項(xiàng)任務(wù)，以深化改革為動(dòng)力，以完善基本制度框架為重點(diǎn)，以建立城鎮(zhèn)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、建立失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會(huì)保障及多渠道緩解社會(huì)保障資金歷史欠賬為突破口，全面加強(qiáng)城鄉(xiāng)最低生活保障制度、社會(huì)救助體系和公共衛(wèi)生體系建設(shè)，積極推進(jìn)企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展，經(jīng)過5年左右的努力，全面建立我國(guó)多支柱、多層次社會(huì)保障體系的基本制度，初步奠定社會(huì)保障基金和社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，為實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的作用。（二）完善社會(huì)保障制度的工作原則和基本思路“十一五”時(shí)期完善社會(huì)保障制度的任務(wù)是繁重的、艱巨的，必須“有所為有所不為”，還必須明確完善社會(huì)保障制度的工作思路。第一，在建設(shè)社會(huì)保障體系的過程中，注意統(tǒng)一社會(huì)保障體系存在的歷史階段性，即在社會(huì)保障體制設(shè)計(jì)和實(shí)施上，既不要“滯后發(fā)展”，也不要“超前發(fā)展”。從西方社會(huì)保障體系發(fā)展的歷史來看，不但是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的發(fā)展條件是各不相同的，而且整個(gè)社會(huì)保障體系在不同的發(fā)展階段所面臨的任務(wù)和發(fā)揮的功能也是不相同的。比如，中國(guó)的宗教和慈善救濟(jì)組織很不發(fā)達(dá)，就不能像西方國(guó)家那樣把社會(huì)救濟(jì)的功能幾乎完全轉(zhuǎn)嫁給私人社會(huì)，而政府盡可能節(jié)省下這方面的開支。相反，中國(guó)需要由政府主要承擔(dān)起救濟(jì)的責(zé)任，以維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本穩(wěn)定。在社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展方面，要注意社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的互動(dòng)性。要鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)以降低養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，以便于社會(huì)成員在商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)兩種形式之間做出選擇，盡可能減少社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)成本和賠付風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率比較大而保險(xiǎn)投保面又比較小的中低收入階層的保障事件上，商業(yè)保險(xiǎn)的收費(fèi)肯定是很高的。這時(shí)，就必須由政府出面組織強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)，解決其中的失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等等基本保障問題。第二，突出社會(huì)保障體系對(duì)于國(guó)民基本健康的促進(jìn)作用。公共財(cái)政對(duì)于公民公共衛(wèi)生和健康的投資，一方面為中低收入的家庭提供了大量的衛(wèi)生補(bǔ)貼，使得他們的生活水平在整體上有了較大提高，同時(shí)也為這些家庭的下一代健康和創(chuàng)收能力的提高奠定了基礎(chǔ)。另一方面，為國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展以及提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提供了不可或缺的一代代人力資本積累。中國(guó)需要扭轉(zhuǎn)一種不正確的觀念，即認(rèn)為國(guó)民健康是一種社會(huì)福利支出，屬于消費(fèi)的范疇，只有在生產(chǎn)水平提高后，作為消費(fèi)的公共衛(wèi)生和國(guó)民健康水平才能提高。其實(shí)，如同基礎(chǔ)教育一樣，醫(yī)療社會(huì)保障中的公共衛(wèi)生和健康也是一種公共產(chǎn)品。第三，在社會(huì)保障體制的設(shè)計(jì)中，注意兼顧鼓勵(lì)計(jì)劃生育和保護(hù)家庭功能。在中國(guó)，由于“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)規(guī)則和習(xí)慣的影響，人口的生育率太高，因此需要在社會(huì)保障中推行養(yǎng)老的社會(huì)保險(xiǎn)，防止老年人對(duì)于子女的過度依賴，從而鼓勵(lì)計(jì)劃生育。而在西方，由于過于強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)于兒童和婦女的保護(hù)，形成了一種幾乎把兒童和婦女從家庭中孤立出來的觀念，因此，社會(huì)保障的“單親保護(hù)體制”反而成為相當(dāng)一部分婦女和兒童的“安樂窩”，從而嚴(yán)重破壞了正常的家庭功能。恩格斯早就指出過，家庭是私有制的基礎(chǔ)。而我們已經(jīng)知道，私有產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。家庭的功能，不僅使得人們?yōu)樽约簞?chuàng)造的財(cái)富變得有目的和有意義，使人們體會(huì)到財(cái)富帶來的各種樂趣，而且還為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中競(jìng)爭(zhēng)的人們提供一個(gè)必不可少的恢復(fù)精力和恢復(fù)完整人性的“避風(fēng)港”和“補(bǔ)給站”。中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前正需要明確和強(qiáng)化私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。中國(guó)社會(huì)保障體制的建設(shè)需要促進(jìn)這一制度的建立，而不能削弱這一基本制度的建立。第四，作為社會(huì)保障體制主體部分的社會(huì)保險(xiǎn)體制，其實(shí)施的目的是為了抵消保險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)出現(xiàn)的“負(fù)儲(chǔ)蓄”現(xiàn)象。無論是現(xiàn)收現(xiàn)付制還是積累制，其共同的要求是當(dāng)期存在一定量的儲(chǔ)蓄，這些儲(chǔ)蓄來自原有消費(fèi)水平的降低、其他形式儲(chǔ)蓄的轉(zhuǎn)移，以及新增收入的轉(zhuǎn)入部分。社會(huì)有了這部分“儲(chǔ)蓄”，就可供那些發(fā)生需保障事件的社會(huì)成員進(jìn)行“負(fù)儲(chǔ)蓄”。從宏觀上看，這種負(fù)儲(chǔ)蓄是一種戰(zhàn)略性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。所以，如同社會(huì)需要應(yīng)對(duì)其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一樣，需要建立相應(yīng)的“戰(zhàn)略儲(chǔ)備”（其他的儲(chǔ)備形式有外匯儲(chǔ)備、石油儲(chǔ)備、糧食儲(chǔ)備、醫(yī)療用品儲(chǔ)備等等）。所以，社會(huì)保險(xiǎn)具有其他戰(zhàn)略儲(chǔ)備相同的特征：（1）資源利用的非效率性（準(zhǔn)閑置性）；（2）總量需要達(dá)到一定規(guī)模；（3）具有充分的可用性；（4）兼顧安全性、流動(dòng)性和盈利性。因此，對(duì)于社會(huì)保障體系的評(píng)價(jià)，就不能簡(jiǎn)單按照資源使用的市場(chǎng)效率原則，而必須兼顧資源儲(chǔ)備的社會(huì)和國(guó)家安全原則。第五，在社會(huì)保障體系中，最為復(fù)雜的部分是醫(yī)療的社會(huì)保障體系的完善化。醫(yī)療社會(huì)保障的特殊復(fù)雜性在于，醫(yī)療保障支出并不是每個(gè)人的日常生活中可以確定的一個(gè)必需量，而提供醫(yī)療保障服務(wù)的也不是可以大規(guī)模生產(chǎn)或服務(wù)的一般企業(yè)或廠商。從西方國(guó)家的醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展情況看，一個(gè)好的醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)體制需要注意協(xié)調(diào)以下因素：一是國(guó)民的總體健康狀況和水平及其分布情況；二是醫(yī)學(xué)研究和醫(yī)療服務(wù)的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品在整個(gè)醫(yī)藥行業(yè)的準(zhǔn)確劃分；三是醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)藥產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度和壟斷度的確定；四是醫(yī)療的事前服務(wù)和事后服務(wù)的科學(xué)定價(jià)；五是醫(yī)療保險(xiǎn)的效率和收益率即保險(xiǎn)成本的相對(duì)大??；六是醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面大小；七是生活和生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)；八是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)于人性化發(fā)展的關(guān)注等。只有這些相關(guān)方面協(xié)調(diào)好了，一國(guó)的醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)才能搞得好?？傊?，從現(xiàn)在的工作看，完善社會(huì)保障體系的近期任務(wù)是進(jìn)一步做好“兩個(gè)確?！焙汀叭龡l保障線”，同時(shí)大力推進(jìn)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、法律和社會(huì)體制的改革，為社會(huì)保障制度的進(jìn)一步健全打好基礎(chǔ)和掃清障礙。從宏觀上看，我們需要針對(duì)以上分析到的社會(huì)保障制度中的各種問題，處理好社會(huì)保障的政府責(zé)任與社會(huì)保障制度的安全性的關(guān)系，同步推進(jìn)社會(huì)保障體系的多層性和社會(huì)保障的廣覆蓋性，協(xié)調(diào)好國(guó)有經(jīng)濟(jì)和行政部門改革的速度與社會(huì)保障體系的穩(wěn)定性之間的關(guān)系，在制度安排和預(yù)算安排上充分考慮和解決中國(guó)“未富先老”的現(xiàn)實(shí)困難，加快和加強(qiáng)社會(huì)組織制度的創(chuàng)新以盡量降低社會(huì)保障體系運(yùn)行的成本和解決社會(huì)保障體系所存在的“缺項(xiàng)”問題。四完善社會(huì)保障制度的政策措施既然“十一五”計(jì)劃時(shí)期是完善我國(guó)社會(huì)保障制度的關(guān)鍵時(shí)期，因此，我們需要根據(jù)國(guó)內(nèi)外建立和完善社會(huì)保障制度的成功經(jīng)驗(yàn)和完善社會(huì)保障制度的基本原則，針對(duì)中國(guó)社會(huì)保障體系目前階段存在的問題，抓住機(jī)遇，爭(zhēng)取出臺(tái)和實(shí)施一整套在“十一五”時(shí)期建成一個(gè)比較完善的社會(huì)保障制度的政策措施。這一整套政策措施主要由以下內(nèi)容構(gòu)成。第一，完善中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的政策。（1）明確政府責(zé)任，化解轉(zhuǎn)軌成本。一是加大財(cái)政投入力度。在做好社會(huì)保障資金預(yù)算和決算的基礎(chǔ)上，各級(jí)財(cái)政必須進(jìn)一步深化財(cái)政支出管理改革，加大調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的力度，逐步將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重從15%提高到20%。二是變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn).，利用國(guó)有股減持或出售中小企業(yè)、國(guó)有土地和廠房等來進(jìn)行籌資。例如/2002年6月，國(guó)務(wù)院決定對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國(guó)有股的規(guī)定，但仍允許利用海外資本市場(chǎng)執(zhí)行上述規(guī)定，為社會(huì)保障基金籌資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年通過股份公司境外上市減持國(guó)有股共籌集全國(guó)社會(huì)保障資金98.85億元。三是發(fā)行社會(huì)保障國(guó)債、彩票及開辟一些特殊稅種來籌集資金。通過上述辦法籌集的基金都進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌資金賬戶，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的儲(chǔ)備金，用于支付“老人”和“中人”的轉(zhuǎn)軌負(fù)擔(dān)，以及“中人”和“新人”的個(gè)人賬戶虧空部分。（2）實(shí)行個(gè)人賬戶市場(chǎng)化運(yùn)作。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶基金分開管理，即個(gè)人賬戶完全由個(gè)人繳費(fèi)形成，單位繳費(fèi)不再劃入個(gè)人賬戶。在做實(shí)個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上，明確個(gè)人賬戶的所有權(quán)和收益權(quán)，逐步實(shí)行個(gè)人賬戶市場(chǎng)化運(yùn)作，以便個(gè)人自由地選擇基金管理公司來進(jìn)行投資，提高個(gè)人賬戶基金投資收益。對(duì)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不僅可以提高資金地回報(bào)率、降低管理成本和提高服務(wù)質(zhì)量，而且還可以激發(fā)個(gè)人真正關(guān)心自己賬戶的安全性和回報(bào)率，激發(fā)個(gè)人投資的積極性。（3）提高統(tǒng)籌層次和擴(kuò)大養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。一是要加快機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革，實(shí)行統(tǒng)一的城鎮(zhèn)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二是要擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，把城鎮(zhèn)所有從業(yè)人員都納入進(jìn)來。三是建立養(yǎng)老統(tǒng)籌資金省級(jí)調(diào)劑機(jī)制，提高省級(jí)統(tǒng)籌水平。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。（4）調(diào)整和完善養(yǎng)老保障基金的支出結(jié)構(gòu)。一是建立和規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)基金支出調(diào)整機(jī)制。社會(huì)保險(xiǎn)基金支出額的調(diào)整，必須通過科學(xué)的測(cè)算，通過制度化、法制化的渠道進(jìn)行，避免臨時(shí)性決策對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金支出預(yù)期的影響。二是將退休金替代率逐步降低到60%以下。目前發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金平均只有40%～50%的替代率。我國(guó)目前離退休金的替代率高達(dá)70%以上。較高的養(yǎng)老金替代率無疑會(huì)加速養(yǎng)老金赤字速度。降低養(yǎng)老金替代率可以在一定程度上保持養(yǎng)老金的動(dòng)態(tài)平衡，還可以為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)留出發(fā)展空間。三是逐步提高退休年齡，扼制提前退休，減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力。我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶按10年平均余命發(fā)放，10年后個(gè)人賬戶中就不再有基金用來支付養(yǎng)老金。（5）提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)收益。大力調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加大對(duì)公司債券、股票和實(shí)業(yè)項(xiàng)目，如房地產(chǎn)、大型建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等方面投資，來提高社會(huì)保障基金的投資收益率。隨著條件進(jìn)一步成熟，我國(guó)社會(huì)保障基金還可以利用風(fēng)險(xiǎn)投資、指數(shù)投資等新型投資工具對(duì)國(guó)際資本市場(chǎng)投資，來最大限度地實(shí)現(xiàn)保障基金的保值增值。（6）加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的行政管理和法律監(jiān)督。一是要進(jìn)一步明確各個(gè)部門之間、中央政府和地方政府之間的各自責(zé)任，構(gòu)建一個(gè)職責(zé)分明、高效運(yùn)行、相互協(xié)調(diào)的管理體制，借助和發(fā)揮托管機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)市場(chǎng)的積極作用，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)型的管理體制向社會(huì)自治型管理體制轉(zhuǎn)變。二是要制定并頒布全國(guó)統(tǒng)一的《養(yǎng)老基本法》，通過法律手段指導(dǎo)和規(guī)范建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集、支付、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督的行政執(zhí)法和司法保護(hù)措施，改“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”為“社會(huì)保障稅”，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收和社會(huì)保障部門實(shí)行社會(huì)化發(fā)放管理，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，提高對(duì)社會(huì)保障基金的監(jiān)管力度。第二，完善中國(guó)企業(yè)年金制度方面的政策。（1）采取適當(dāng)方式逐步降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，為企業(yè)年金發(fā)展留出制度空間。中國(guó)確定的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率將逐步降到60%以下，目前總和替代率仍接近80%。這在國(guó)際上是很高的替代率水平（國(guó)外基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平普遍在40%左右）?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)水平過高，也意味著降低了發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性和彈性空間，不利于發(fā)揮個(gè)人、企業(yè)在養(yǎng)老保障體系中的作用。（2）完善發(fā)展企業(yè)年金的扶持政策。政府的稅收優(yōu)惠政策是激勵(lì)企業(yè)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要手段。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)之所以達(dá)到較高的覆蓋水平，很大程度上得益于稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)。中國(guó)在遼寧試點(diǎn)中對(duì)企業(yè)年金規(guī)定了4%的稅收優(yōu)惠政策，應(yīng)當(dāng)逐步推廣到所有類型的職業(yè)年金制度。同時(shí)考慮在供款、投資和領(lǐng)取三個(gè)環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策，建議采取國(guó)際通用的EET稅收優(yōu)惠模式。（3）進(jìn)一步完善企業(yè)年金的有關(guān)制度規(guī)定。中國(guó)企業(yè)年金制度的發(fā)展模式是自愿的、繳費(fèi)確定型的基金積累制度。因此，需要對(duì)目前的企業(yè)年金制度在年金舉辦資格、舉辦主體、年金參保對(duì)象和權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。（4）加快企業(yè)年金管理體制改革，建立符合市場(chǎng)化投資要求的監(jiān)管體制。企業(yè)年金的管理監(jiān)督體制涉及經(jīng)辦、投資、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督等諸多方面。應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)年金的性質(zhì)與業(yè)務(wù)流程，對(duì)企業(yè)年金從建立到投資方向、風(fēng)險(xiǎn)控制、收益分配等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。（5）提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和防范能力。一般情況下的風(fēng)險(xiǎn)是金融風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，比如金融市場(chǎng)劇烈波動(dòng)、基金管理混亂、違規(guī)和欺詐風(fēng)險(xiǎn)、投資決策失誤和管理效率低下等等?；鸸芾碚吆捅O(jiān)管機(jī)構(gòu)必須了解這些風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。（6）加快補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)人才隊(duì)伍培養(yǎng)、專業(yè)投資機(jī)構(gòu)建設(shè)和法制建設(shè)。一方面，中國(guó)要加快補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)人才隊(duì)伍培養(yǎng)和專業(yè)投資機(jī)構(gòu)建設(shè)；另一方面，要根據(jù)加入WTO的新形勢(shì)，加快保險(xiǎn)業(yè)和資本市場(chǎng)的開放步伐，大力引進(jìn)外資、人才和國(guó)外專業(yè)投資機(jī)構(gòu)。第三，關(guān)于完善失業(yè)社會(huì)保障制度的政策。（1）需要進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。一方面是向上擴(kuò)展，即失業(yè)保險(xiǎn)不僅要包括城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，也要包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。另一方面是向下擴(kuò)展，即城鎮(zhèn)職工中不僅要包括機(jī)構(gòu)和單位中的正式工作人員和合同制工作人員，也要包括非正式或臨時(shí)合同的臨時(shí)工、小時(shí)工、季節(jié)工等工作人員。最近的統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，農(nóng)民工在產(chǎn)業(yè)工人的比重已經(jīng)達(dá)到40%左右。因此，在完善失業(yè)保險(xiǎn)的政策上，也需要把重點(diǎn)放在將農(nóng)民工尤其是不可能回農(nóng)村的農(nóng)民工納入失業(yè)保險(xiǎn)的范圍。（2）需要大大縮短失業(yè)保險(xiǎn)金的支付時(shí)間。我國(guó)需要將目前規(guī)定為24個(gè)月，相當(dāng)于112周的失業(yè)保險(xiǎn)金支付時(shí)間，縮短到12個(gè)月即51周左右，以達(dá)到世界各國(guó)平均享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇期即48周左右的水平。（3）需要按照國(guó)際勞工組織168號(hào)公約，將失業(yè)人員領(lǐng)取的失業(yè)金，從目前的工資收入替代率的30%～40%，提高到不低于原工資收入的50%。應(yīng)當(dāng)恢復(fù)參照繳費(fèi)工資計(jì)發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金的做法，使繳費(fèi)義務(wù)與權(quán)利結(jié)合起來。這樣做，既符合國(guó)際勞工組織的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也與大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)政策相一致。（4）需要健全失業(yè)救助制度。失業(yè)救助制度中，最為有效的方式是“以工代賑”。首先，由政府進(jìn)行投資，開展公共項(xiàng)目的建設(shè)，而失業(yè)者就參與這些項(xiàng)目的勞動(dòng)。失業(yè)者以此作為享受失業(yè)待遇的條件。失業(yè)者參加這些工程，報(bào)酬雖然由失業(yè)救濟(jì)基金支付，但其性質(zhì)與失業(yè)保險(xiǎn)金有所不同，它有助于參與者產(chǎn)生自立感，在失業(yè)者心理上具有積極作用。其次，可以建立“社區(qū)公共服務(wù)社”。即以街道為單位，將本街道低保對(duì)象當(dāng)中有勞動(dòng)能力者組織起來，建立社區(qū)公共服務(wù)社。社員不定期參加社區(qū)組織的活動(dòng)，也參加一些公益性勞動(dòng)，并從中獲得一些報(bào)酬。第四，關(guān)于發(fā)展和完善醫(yī)療社會(huì)保障制度的政策。（1）農(nóng)村的醫(yī)療保障要與公共衛(wèi)生緊密結(jié)合，新型合作醫(yī)療要加入預(yù)防保健等基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容?？梢钥紤]政府和農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村的公共衛(wèi)生、基層醫(yī)療服務(wù)和住院大病服務(wù)均進(jìn)行合作投資。至于合作投資的比例，可視各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況和群眾要求統(tǒng)籌決定。（2）制定支持農(nóng)村地區(qū)公共事業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策和基層化的財(cái)政支付原則。建議中央政府免去所有的農(nóng)業(yè)稅、附加稅費(fèi)和農(nóng)林特產(chǎn)稅，而將這些稅費(fèi)作為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)預(yù)防和醫(yī)療保障、“五保戶”、老年人照顧等公共事業(yè)的資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)各村選農(nóng)民代表，組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)委員會(huì)。鎮(zhèn)長(zhǎng)、衛(wèi)生院長(zhǎng)、小學(xué)校校長(zhǎng)、敬老院院長(zhǎng)參加這個(gè)委員會(huì)，共同決定和監(jiān)督公共事業(yè)資金的開支。（3）探索獨(dú)立于醫(yī)療救助的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，筑起社會(huì)最后一道安全網(wǎng)。幫助貧困戶繳納新型合作醫(yī)療資金，使其享有與其他人同樣的保障權(quán)利，同時(shí)，由政府的民政部門甄別保障戶，直接發(fā)放或者代為支付保障資金。（4）支持農(nóng)民醫(yī)療合作組織的建立和發(fā)展。政府要放手發(fā)育鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的農(nóng)民組織，鼓勵(lì)和促進(jìn)在農(nóng)民技