城市棚戶住宅區(qū)改造

城市棚戶住宅區(qū)改造

一引言貧民住區(qū)是伴隨城市化進(jìn)程而出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。國(guó)際社會(huì)通常稱為“貧民窟”，是貧困家庭生存生活的地方，是低收入人口大規(guī)模、大范圍聚居的地區(qū)（聯(lián)合國(guó)人居署，2006）。早在19世紀(jì)中葉，貧民窟就已成為一種國(guó)際現(xiàn)象（戴維斯，2009）。就全球城市發(fā)展來(lái)看，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都曾經(jīng)或者正在面臨貧民窟及類貧民窟問(wèn)題的困擾：高失業(yè)率、高犯罪率、污染嚴(yán)重、環(huán)境惡化、社區(qū)無(wú)序等。作為貧困的聚集地、犯罪的避難所和城市環(huán)境的傳染源，貧民窟遍布整個(gè)星球，成為制約城市發(fā)展、影響居民生產(chǎn)生活的“頑疾”和“毒瘤”。為此，聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)提出，到2020年，使至少1億貧民窟居民的生活得到改善。截至2012年，全球超過(guò)兩億人口獲得了改善過(guò)的飲用水源、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，或是耐久的住房、足夠的居住面積，超額完成千年發(fā)展目標(biāo)。盡管千年目標(biāo)較原定期限已大幅提前完成，但是，2012年全球生活在貧民窟條件下的城市居民數(shù)量仍有8.63億，比2000年增加1億多。[1]我國(guó)各類“棚戶區(qū)”、“城中村”等都是低收入居民聚居區(qū)，與國(guó)際社會(huì)的“貧民窟”有許多相似之處。新世紀(jì)以前，與其他問(wèn)題相比，貧民住區(qū)（包含棚戶區(qū)、城中村等）問(wèn)題既不重要也不迫切。新世紀(jì)已至，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，住房問(wèn)題特別是低收入居民的住房問(wèn)題日益嚴(yán)重，解決棚戶區(qū)、城中村等貧民住區(qū)問(wèn)題隨之被提上各級(jí)政府的議事日程。2005年特別是2008年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行大規(guī)模改造。經(jīng)過(guò)各級(jí)政府多年的努力，我國(guó)的棚戶區(qū)改造取得了顯著成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008～2012年五年時(shí)間里，全國(guó)共改造各類棚戶區(qū)1260萬(wàn)戶，基本建成750萬(wàn)套。[2]我國(guó)在棚戶區(qū)改造中所取得的成績(jī)，得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。聯(lián)合國(guó)在《2013年千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》中明確指出，中國(guó)在降低城市貧民窟居民比例方面取得顯著進(jìn)步，處理多層面問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)有益于其他國(guó)家。[3]二棚戶區(qū)：基本概念、類別與特點(diǎn)棚戶區(qū)是一個(gè)具有鮮明的中國(guó)特色的獨(dú)有概念，它的許多特征都與國(guó)際社會(huì)的“貧民窟”極為相似，然而，其形成與發(fā)展則與貧民窟存在一些差異：貧民窟是居民在市場(chǎng)體制下自發(fā)遷居形成的，而棚戶區(qū)則既有計(jì)劃體制的深刻烙印，又有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的遺留問(wèn)題，還有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的體現(xiàn)。（一）棚戶區(qū)的界定學(xué)界沒(méi)有對(duì)棚戶區(qū)給出一個(gè)統(tǒng)一的定義。由于國(guó)土面積廣闊、各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和住房狀況等差異較大，各地方政府在具體實(shí)踐中對(duì)“棚戶區(qū)”的界定有所差異。遼寧省建設(shè)廳2005年把棚戶房集中的區(qū)域界定為棚戶區(qū)。棚戶房的標(biāo)準(zhǔn)為：一是主要以木板、土坯、240mm厚磚墻為承重結(jié)構(gòu)，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡(jiǎn)易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全的小平房；三是按建設(shè)部《房屋等級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》和《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》評(píng)定為嚴(yán)重?fù)p壞房、危險(xiǎn)房的房屋。黑龍江城市棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)2萬(wàn)平方米以上集中連片、平房密度相對(duì)較大、貧困人口居多、建設(shè)使用年限久、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易、人均居住水平低、居住條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、道路狹窄、治安和消防隱患大以及環(huán)境衛(wèi)生臟亂差的區(qū)域（黑政發(fā)〔2008〕31號(hào)）。四川省在《四川省棚戶區(qū)改造工程實(shí)施方案》（川辦發(fā)〔2009〕14號(hào)）中把棚戶區(qū)界定為“以平房為主，居民家庭收入低、住房困難（人均建筑面積低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)人均建筑面積的50%），房屋成新率低或破損率高，住房功能或配套設(shè)施不齊全，衛(wèi)生環(huán)境差、消防隱患大的集中連片（達(dá)到50戶以上）居住區(qū)”。河南省新鄉(xiāng)市把城市棚戶區(qū)界定為“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上，建筑面積超過(guò)2萬(wàn)平方米并符合下列條件之一的集中居住區(qū)：一是房屋破損嚴(yán)重，房齡超過(guò)40年的房屋比重達(dá)到50%以上；二是符合《建設(shè)部關(guān)于修訂〈城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定〉的決定》（建設(shè)部令第129號(hào)）規(guī)定的三、四類條件的房屋占50%以上；三是基礎(chǔ)設(shè)施配套不健全，公共排水、供熱、供氣、消防等設(shè)施達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，存在嚴(yán)重安全隱患”（新政文〔2010〕29號(hào)）。盡管各地對(duì)棚戶區(qū)的界定有所差異，但也有以下相同點(diǎn)：一是居民住房結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易、質(zhì)量低劣、數(shù)量短缺；二是住房功能不齊全、公共服務(wù)設(shè)施不健全；三是住房建筑密度高、建筑容積率低；四是環(huán)境衛(wèi)生差、安全隱患大。結(jié)合以上特點(diǎn)，本文把棚戶區(qū)定義為住房結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易、質(zhì)量低劣、人均住房面積小，建筑密度高但容積率低，基礎(chǔ)設(shè)施不配套、公共服務(wù)不健全，環(huán)境衛(wèi)生差、安全隱患大，低收入居民集中的區(qū)域。因此，“城中村”也屬于棚戶區(qū)。（二）棚戶區(qū)的分類根據(jù)棚戶區(qū)所處區(qū)域以及形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因，我國(guó)棚戶區(qū)可以劃分為四大類：城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦棚戶區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)棚戶區(qū)和國(guó)有墾區(qū)棚戶區(qū)。城市棚戶區(qū)（含“城中村”），位于城市建成區(qū)范圍以內(nèi)，有些甚至位于城市中心區(qū)，地段和區(qū)位都較好。這類棚戶區(qū)主要是因?yàn)樵诳焖俚某鞘谢M(jìn)程中，住房供給嚴(yán)重不足和城市發(fā)展的空間不均衡造成的。另外，在城市的高速發(fā)展進(jìn)程中，一些村落的全部或大部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，而農(nóng)民則仍在原村落居住，這些房屋和住區(qū)的結(jié)構(gòu)、形態(tài)、景觀和治理等都基本沒(méi)有變化。國(guó)有工礦（含煤礦、鐵路）棚戶區(qū)，部分位于城市郊區(qū)，部分位于偏僻的礦區(qū)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在“因礦設(shè)城、因廠設(shè)區(qū)”思想的指導(dǎo)下，隨著工礦企業(yè)數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大，建造了大量簡(jiǎn)易的產(chǎn)業(yè)工人家屬區(qū)，棚戶區(qū)逐步形成并不斷擴(kuò)大。1990年代初期以來(lái)，隨著工礦企業(yè)的關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)，大量產(chǎn)業(yè)工人失去工作；同時(shí)，伴隨住房的市場(chǎng)化改革，產(chǎn)業(yè)工人住房退出保障體系，居民自身無(wú)法改善住房條件，住房質(zhì)量不斷退化，加上市場(chǎng)的過(guò)濾機(jī)制，這類棚戶區(qū)最終形成。國(guó)有林場(chǎng)棚戶區(qū)，大都位于交通不便、地處偏僻的山區(qū)。我國(guó)的國(guó)有林場(chǎng)是從建國(guó)初期開(kāi)始，國(guó)家為加快森林資源培育，保護(hù)和改善生態(tài)狀況，在重點(diǎn)生態(tài)脆弱地區(qū)和大面積集中連片的國(guó)有荒山荒地上，采取國(guó)家投資的方式，陸續(xù)建立起來(lái)的專門從事?tīng)I(yíng)造林和森林管護(hù)的林業(yè)基層單位。截至2009年，全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)總數(shù)達(dá)4466個(gè)，職工人數(shù)66萬(wàn)人（其中離退休職工17萬(wàn)人）[4]。由于位置偏僻、職工分散，長(zhǎng)期以來(lái)各林場(chǎng)因陋就簡(jiǎn)，職工大多居住在簡(jiǎn)易的棚戶房中。國(guó)有墾區(qū)棚戶區(qū)，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)中心區(qū)，地理位置偏僻。國(guó)有墾區(qū)大都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家為解決耕地緊張和糧食不足，通過(guò)向人煙稀少地區(qū)移民墾殖而形成的，基本上也都處于距離城市較遠(yuǎn)的偏僻區(qū)域。（三）棚戶區(qū)主要特征1.棚戶區(qū)的貧民窟特征：居民收入低、住房質(zhì)量差貧民窟通常具有如下特征：一是缺乏給排水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)；二是建筑材料和房屋結(jié)構(gòu)不符合標(biāo)準(zhǔn)、不適宜居住；三是人均住房面積低、建筑密度高，住房過(guò)度擁擠；四是通常處于危險(xiǎn)的位置或不適宜建房的土地上，如自然災(zāi)害易發(fā)地區(qū)、接近有毒物質(zhì)排放工廠或垃圾堆放/處理處等；五是違背或缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，或者是建立在非規(guī)劃住房地區(qū)，或者是建在非城市地區(qū)土地上，或者是建在規(guī)劃的住房地區(qū)但建筑標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃不符；六是缺少當(dāng)?shù)卣?guī)文件認(rèn)定的土地和建筑所有權(quán)；七是居民收入低、技能較差，通常被社會(huì)所“排斥”（聯(lián)合國(guó)人居署，2003）。我國(guó)棚戶區(qū)在住房質(zhì)量、住區(qū)環(huán)境、居民結(jié)構(gòu)等方面都與貧民窟存在很多相似之處：首先，從住房結(jié)構(gòu)和條件來(lái)看，棚戶房大都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，私搭亂建，不符合基本的建筑質(zhì)量要求，建筑質(zhì)量差、結(jié)構(gòu)不合理、建筑材料不符合標(biāo)準(zhǔn)，人均住房面積小。其次，從住區(qū)環(huán)境來(lái)看，棚戶區(qū)建筑密度高、容積率低；基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足：飲用水源不安全，垃圾清理和排污系統(tǒng)不完善，供電系統(tǒng)不穩(wěn)定，交通通訊不便利，環(huán)境衛(wèi)生臟亂差；社會(huì)治安差、消防隱患大；缺乏基本的醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)等。最后，從居民結(jié)構(gòu)和特征來(lái)看，棚戶區(qū)居民大都是城市乃至整個(gè)社會(huì)中的貧困人口，教育和職業(yè)培訓(xùn)不足，大多處于下崗失業(yè)狀態(tài)，沒(méi)有或缺乏固定工作，收入水平低下，許多家庭吃穿住行用等基本生活都難以保障。2.棚戶區(qū)的中國(guó)特點(diǎn)：產(chǎn)業(yè)工人聚居、土地權(quán)屬明確貧民窟是居民自發(fā)遷移聚居在產(chǎn)權(quán)歸屬混亂的土地上形成的，而我國(guó)的棚戶區(qū)則是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府或國(guó)有企業(yè)有計(jì)劃地為產(chǎn)業(yè)工人及其家庭修建的，或者是城市快速擴(kuò)張形成的（城中村），因此，棚戶區(qū)居民在職業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等方面與貧民窟居民存在不同之處。從形成原因看，棚戶區(qū)大多是在原國(guó)有企業(yè)或集體企業(yè)職工住區(qū)基礎(chǔ)上發(fā)展、演變而來(lái)的。由于資源枯竭、城市轉(zhuǎn)型和國(guó)企改革，一些國(guó)有企業(yè)或破產(chǎn)或轉(zhuǎn)型，職工住房和生產(chǎn)生活脫離原有的保障體系，成為城市中的貧困孤島，進(jìn)而演化為棚戶區(qū)。而貧民窟往往是人口大量涌入城市，聚集在城市某一角落形成的。從土地性質(zhì)看，棚戶區(qū)的土地所有權(quán)全部為國(guó)有土地或集體土地，使用權(quán)大部分明確屬于個(gè)人。貧民窟的土地權(quán)屬則非?；靵y，許多土地的權(quán)屬不明確。從居民構(gòu)成看，棚戶區(qū)居民中有相當(dāng)數(shù)量人口屬于原國(guó)有/集體企業(yè)的產(chǎn)業(yè)工人，有一定的社區(qū)組織，居民的受教育程度相似，目前或曾經(jīng)的職業(yè)類別相同，居民的同質(zhì)性很強(qiáng)。而貧民窟居民往往來(lái)自不同地區(qū)，職業(yè)類別差別很大，具有很強(qiáng)的流動(dòng)性和很大的異質(zhì)性，缺乏穩(wěn)定的社區(qū)組織。三我國(guó)棚戶區(qū)改造狀況由于我國(guó)國(guó)土面積廣闊、人口眾多以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡，棚戶區(qū)問(wèn)題一度比較嚴(yán)重。經(jīng)過(guò)各級(jí)政府以及社會(huì)各界多年的努力，特別是2008年以來(lái)，棚戶區(qū)改造取得了顯著成績(jī)，棚戶區(qū)問(wèn)題有了根本好轉(zhuǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的棚戶區(qū)改造大致經(jīng)歷了三大階段：2004年以前，部分城市為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)城市棚戶區(qū)改造進(jìn)行零星的探索和實(shí)踐；2005～2007年，以遼寧為代表的東北三省以振興東北老工業(yè)基地為契機(jī)，對(duì)城市和工礦棚戶區(qū)進(jìn)行整體改造；2008年以后，中央政府把棚戶區(qū)改造納入到保障性安居工程的主要內(nèi)容，并把城市、工礦、國(guó)有林場(chǎng)和農(nóng)場(chǎng)、鐵路等棚戶區(qū)都納入到改造中來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)。（一）個(gè)別城市：零星探索改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，城市規(guī)模快速擴(kuò)張，包括棚戶區(qū)改造在內(nèi)的舊城改造在很長(zhǎng)一段時(shí)期沒(méi)有得到普遍重視。個(gè)別土地資源短缺嚴(yán)重的城市，為優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、提高土地利用效率，對(duì)城市內(nèi)部的棚戶區(qū)進(jìn)行了改造。20世紀(jì)90年代，上海開(kāi)始以“土地批租、利用外資進(jìn)行舊城改造和新城建設(shè)”的辦法推進(jìn)舊城改造。1992年上海開(kāi)始危棚簡(jiǎn)屋改造項(xiàng)目，截至2000年底，基本完成365萬(wàn)平方米危棚簡(jiǎn)屋改造任務(wù)，64萬(wàn)戶居民住房條件得到大幅改善。遼寧省撫順市從1987年開(kāi)始就對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造，由于受資金制約，改造的棚戶區(qū)都是地段較好、商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值較高的地方，處于城市偏遠(yuǎn)地段的大片棚戶區(qū)依然林立。從1987年到2004年，撫順市棚戶區(qū)改造面積僅為70多萬(wàn)平方米；到2004年底，仍有各類棚戶區(qū)81塊片，總面積318萬(wàn)平方米，居住人口達(dá)31萬(wàn)多人，占全市人口的22.4%。這一時(shí)期，我國(guó)棚戶區(qū)改造的特點(diǎn)是改造范圍小、推進(jìn)速度慢，改造范圍僅限于城市中心區(qū)特別是中央商務(wù)區(qū)，地段偏僻、區(qū)位條件不好的區(qū)域基本不在改造范圍之內(nèi)。（二）局部區(qū)域：整體推進(jìn)進(jìn)入新世紀(jì)后，棚戶區(qū)問(wèn)題在傳統(tǒng)工業(yè)城市特別是資源枯竭型城市日益嚴(yán)重。2003年底，中國(guó)提出并實(shí)施“振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略”。遼寧省委省政府以此為契機(jī)，于2004年底在全國(guó)率先啟動(dòng)全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造。截至2008年底，遼寧省大規(guī)模棚戶區(qū)改造取得顯著成果，基本改造完成1萬(wàn)平方米以上連片棚戶區(qū)。遼寧省用4年時(shí)間改造集中連片棚戶區(qū)2910萬(wàn)平方米，新建成套住宅建筑面積4400多萬(wàn)平方米，改善了70.6萬(wàn)戶、211萬(wàn)人住房條件[5]。2005年下半年，國(guó)家啟動(dòng)?xùn)|北三省煤礦棚戶區(qū)改造。2005年10月，建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)東北地區(qū)棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)東北三省棚戶區(qū)改造進(jìn)行政策指導(dǎo)和支持。隨后，同屬于東北地區(qū)的吉林和黑龍江也著手進(jìn)行棚戶區(qū)改造。2006年，吉林省在全省啟動(dòng)棚戶區(qū)改造，截至2012年，7年的時(shí)間里吉林省共建設(shè)9434.8萬(wàn)平方米住房，安置棚戶區(qū)居民147.08萬(wàn)戶，441.2萬(wàn)人因此受益，占全省總?cè)丝诘?6%多。[6]以遼寧為代表的東北地區(qū)棚戶區(qū)改造具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是改造模式采取“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，以政府財(cái)政和政策性銀行貸款為杠桿撬動(dòng)棚改，以改善居民的生產(chǎn)生活為主要目標(biāo)，土地的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)持續(xù)推進(jìn)，提高土地集約利用效率。二是棚戶區(qū)改造堅(jiān)持整拆整建而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，住房改善與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)整體推進(jìn)，不僅改善居民的住房條件，同時(shí)改善居民住區(qū)環(huán)境、改進(jìn)社會(huì)管理。（三）國(guó)家層面：全面鋪開(kāi)東北地區(qū)特別是遼寧省的棚戶區(qū)改造實(shí)踐為在全國(guó)范圍內(nèi)棚戶區(qū)改造的鋪開(kāi)積累了經(jīng)驗(yàn)。2007年9月，建設(shè)部在遼寧撫順召開(kāi)全國(guó)棚戶區(qū)改造工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)。2008年第4季度，中央政府出臺(tái)的擴(kuò)大內(nèi)需十項(xiàng)措施中明確提出，加快建設(shè)保障性安居工程，把棚戶區(qū)改造作為保障性安居工程的主要內(nèi)容全面啟動(dòng)。2009年7月，農(nóng)業(yè)部等4部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好農(nóng)墾危房改造工作的意見(jiàn)》，把國(guó)有農(nóng)墾棚戶區(qū)改造納入改造范圍。2010年10月，國(guó)家林業(yè)局等4部委聯(lián)合印發(fā)《國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)改造工程項(xiàng)目管理辦法》，把國(guó)有林場(chǎng)棚戶區(qū)納入改造范圍。2012年3月，鐵道部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好鐵路棚戶區(qū)改造有關(guān)工作的通知》，將鐵路棚戶區(qū)統(tǒng)一納入城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造范圍。至此，各類棚戶區(qū)全部納入改造范圍。自中央政府把棚戶區(qū)改造作為保障性安居工程的主要內(nèi)容全面啟動(dòng)后，我國(guó)的棚戶區(qū)改造快速推進(jìn)。2008～2012年，全國(guó)開(kāi)工改造各類棚戶區(qū)1260萬(wàn)戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程開(kāi)工量的40%，基本建成750萬(wàn)套，改善了2000多萬(wàn)居民的住房條件[7]。這一時(shí)期棚改的主要特點(diǎn)是：以遼寧等地區(qū)棚改實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為代表，改造主體明確為地方政府，住房建設(shè)和管理上的條塊分割體制在棚戶區(qū)改造方面基本壽終正寢。四棚戶區(qū)改造的政策措施（一）國(guó)際社會(huì)貧民窟改造實(shí)踐：經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)不同時(shí)代、不同國(guó)家的政府對(duì)待貧民區(qū)的態(tài)度和措施各不相同。國(guó)際社會(huì)的貧民窟改造實(shí)踐概括地說(shuō)主要有四大措施：驅(qū)逐或清除、建設(shè)公共住房、發(fā)放住房補(bǔ)貼、改造貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施。驅(qū)逐或清除。采取這種舉措的原因在于貧民窟住房大多是擅自建設(shè)或沒(méi)有得到授權(quán)，土地基本上都是非法占用。包括英國(guó)、美國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家最初都把貧民窟看作是阻礙城市更新和發(fā)展的因素進(jìn)行整頓和清理。1946～1960年代后期，英國(guó)政府采取“過(guò)濾政策”，首先把居民和雇員從城市內(nèi)部遷移出去，然后再進(jìn)行城市內(nèi)部的清理和開(kāi)發(fā)（貝爾琴等，2011）。20世紀(jì)七八十年代，發(fā)展中國(guó)家大多也采用驅(qū)逐的方法。政府通常以實(shí)施城市改造（特別是市中心的改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）或改善衛(wèi)生和安全設(shè)施為由，對(duì)貧民窟居民進(jìn)行驅(qū)逐（聯(lián)合國(guó)人居署，2006）。公共住房建設(shè)。住房質(zhì)量低劣和住房嚴(yán)重短缺是貧民窟最顯著的特征，解決因市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致的低收入居民住房短缺和住房質(zhì)量低劣問(wèn)題常常成為市政當(dāng)局的首要目標(biāo)。美國(guó)從20世紀(jì)30年代“羅斯福新政”開(kāi)始為低收入居民建造公共住房；二戰(zhàn)后，美國(guó)繼續(xù)進(jìn)行大規(guī)模的公共住房建造；肯尼迪和約翰遜政府“偉大社會(huì)”時(shí)期公共住房建設(shè)達(dá)到頂峰（黃安年，1998；李艷玲，2001）。英國(guó)在二戰(zhàn)后的近20年里，采取“分散化政策”，在新城開(kāi)展大規(guī)模的公共住房建設(shè)（貝爾琴等，2011）。發(fā)展中國(guó)家（如巴西、印度等）在20世紀(jì)六七十年代拷貝了這種做法（杜悅，2008；聯(lián)合國(guó)人居署，2006）。這種方法因?yàn)閿?shù)量遠(yuǎn)不能滿足需求，很快就被放棄。據(jù)估算，發(fā)展中國(guó)家的公共住房供給甚至不能滿足住房需求的1%（聯(lián)合國(guó)人居署，2006）。另外，許多發(fā)展中國(guó)家在提供公共住房時(shí)，腐敗嚴(yán)重、效率低下、分配不公。發(fā)放住房補(bǔ)貼。由于公共住房建設(shè)措施收效較小，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自發(fā)作用的發(fā)達(dá)國(guó)家和政府效率相對(duì)低下的發(fā)展中國(guó)家，開(kāi)始轉(zhuǎn)向發(fā)放住房補(bǔ)貼，提高低收入居民的住房支付能力，通過(guò)市場(chǎng)自行解決住房問(wèn)題。1960年代末，英國(guó)政府向房屋所有者、地主和開(kāi)發(fā)商發(fā)放改善補(bǔ)貼，幫助其彌補(bǔ)重新安置的成本；1990年代后轉(zhuǎn)向主要給低收入房主、租戶提供補(bǔ)貼（貝爾琴等，2011）。巴西、墨西哥等國(guó)家在20世紀(jì)八九十年代也采取過(guò)類似措施。阿根廷政府基于低收入家庭支付能力的差異進(jìn)行住房租賃補(bǔ)貼：對(duì)基本沒(méi)有支付能力的低保家庭，政府全額補(bǔ)貼；對(duì)有一定支付能力的低收入家庭，則在其家庭負(fù)擔(dān)一定比例租金的基礎(chǔ)上由政府補(bǔ)貼。改造貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施滯后是貧民窟的另一主要特征，改造住房而不改善基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)貧民窟問(wèn)題的解決無(wú)濟(jì)于事。1966年，美國(guó)約翰遜總統(tǒng)簽署住房撥款法案，改進(jìn)更新地區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院、就業(yè)機(jī)會(huì)及住宅，以改善貧民窟包括交通設(shè)施、給排水系統(tǒng)、醫(yī)院和醫(yī)療設(shè)施、娛樂(lè)和廣場(chǎng)區(qū)域等在內(nèi)的整體環(huán)境（黃安年，1998）；2010年奧巴馬政府的“精選住宅區(qū)計(jì)劃”更加強(qiáng)調(diào)住房項(xiàng)目的配套設(shè)施發(fā)展和可持續(xù)性。1990年代后期開(kāi)始，英國(guó)政府也積極改善社區(qū)環(huán)境。1998年，英國(guó)政府拿出8億英鎊投資在17個(gè)低收入居民住區(qū)的住房修復(fù)和社區(qū)環(huán)境整治上（貝爾琴等，2011）。1990年代，巴西開(kāi)始對(duì)貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施條件進(jìn)行升級(jí)改造。圣保羅市政府1989年開(kāi)始實(shí)施的“低收入居民住區(qū)城市更新計(jì)劃”主要是建設(shè)和完善貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施、改善貧民窟的居住條件（杜悅，2008）。（二）棚戶區(qū)改造的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)貧民窟改造的基本出發(fā)點(diǎn)是改善貧民住房和住區(qū)環(huán)境，而住房既是資本品也是生活必需品。收入水平的限制使得貧民住房的市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈，需要有政府的干預(yù)和支持，低收入居民住區(qū)改造實(shí)質(zhì)上是政府提供公共物品和改善社會(huì)福利的雙重行為。在低收入居民住區(qū)改造中，一方面，政府應(yīng)通過(guò)思想引導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定，管理和引導(dǎo)社會(huì)資源，服務(wù)于貧民住房建設(shè)和供給，成為貧民住宅的核心供給因素；另一方面，作為公共物品，基礎(chǔ)公共服務(wù)的提供無(wú)法完全通過(guò)市場(chǎng)解決，作為公共物品的供給者，政府需積極介入低收入居民住區(qū)的整體居住環(huán)境建設(shè)。同時(shí)，貧困區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)狀況改善、社會(huì)地位提高等也需要政府的積極干預(yù)。低收入居民住區(qū)改造涉及貧民住房升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)再造、城市空間優(yōu)化等城市建設(shè)和發(fā)展中的多個(gè)方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。另外，貧民住區(qū)改造涉及千千萬(wàn)萬(wàn)的居民、開(kāi)發(fā)商、各種服務(wù)供應(yīng)商等許多利益主體，單純依靠市場(chǎng)，交易成本高。解決城市中的貧民住房問(wèn)題，需要政府詳細(xì)調(diào)研、科學(xué)規(guī)劃、認(rèn)真組織，提高政府管理效率和服務(wù)效能。（三）棚戶區(qū)改造模式：“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”模式“政府主導(dǎo)”是指在棚戶區(qū)改造中政府利用其公共權(quán)力和效率優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)公共資源和社會(huì)資源向棚戶區(qū)改造聚集；政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施相關(guān)的戰(zhàn)略與規(guī)劃、制度與政策，利用政府的公共財(cái)力和運(yùn)作能力，對(duì)棚改家庭提供不同程度甚至“兜底”的補(bǔ)助與保障；作為市場(chǎng)主體，政府直接或通過(guò)代理人負(fù)責(zé)具體棚戶區(qū)改造工程的組織和實(shí)施?！笆袌?chǎng)運(yùn)作”是指涉及棚戶區(qū)改造的人力、資金、技術(shù)以及棚改住房的生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)像普通商品房一樣，由棚改相關(guān)的開(kāi)發(fā)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、中介組織、棚改家庭，主要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，本著最大限度發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的精神，政府與市場(chǎng)結(jié)合的具體方式即政府在多大程度上聚集資源、提供保障和干預(yù)市場(chǎng)，因條件不同而有區(qū)別?！罢鲗?dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的改造模式，同時(shí)克服政府失靈和市場(chǎng)失靈的缺陷，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置和參與主體積極性的最大限度的發(fā)揮?！罢鲗?dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”不是一個(gè)抽象的原則，而是由眾多要件編織的一個(gè)十分縝密的體系，這些要件既相互獨(dú)立形成獨(dú)立的板塊，又彼此匹配、相互支撐形成聯(lián)合的整體，中國(guó)棚戶區(qū)改造模式包括：棚改的體制機(jī)制，棚改的公共政策（包括：戰(zhàn)略與規(guī)劃、制度與政策、管理與服務(wù)）與棚改的具體內(nèi)容（包括：金融、土地、住房、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和空間）。在中國(guó)的住房系統(tǒng)中，盡管棚戶區(qū)改造被納入到保障性安居工程之內(nèi)，然而，它與其他保障房存在兩大顯著差異：一是棚戶區(qū)改造的直接受益對(duì)象明確。棚戶區(qū)改造是主要針對(duì)住房和住區(qū)條件惡劣、收入水平低下、生活條件貧困的棚戶區(qū)居民，直接受益對(duì)象是棚戶區(qū)居民。對(duì)象明確便于操作和監(jiān)督，有效減少了尋租現(xiàn)象和腐敗行為。二是棚改安置房產(chǎn)權(quán)以直接轉(zhuǎn)讓給居民為主，只要居民補(bǔ)足差價(jià)，產(chǎn)權(quán)直接讓渡給棚戶區(qū)居民，并可以不附加條件地入市交易，在這一點(diǎn)上與商品性住房相同。棚戶區(qū)改造盡管需要政府補(bǔ)貼，然而后續(xù)維護(hù)與治理的問(wèn)題大大減少。五棚戶區(qū)改造前后存在的問(wèn)題經(jīng)過(guò)8年多的努力，我國(guó)的棚戶區(qū)狀況大幅度好轉(zhuǎn)。2005年以來(lái)，全國(guó)共改造各類棚戶區(qū)近1400萬(wàn)戶，改善了4000多萬(wàn)人口的住房條件，這與阿根廷2010年末的總?cè)丝谙喈?dāng)。然而，我國(guó)棚戶區(qū)現(xiàn)狀依然不容樂(lè)觀。此前的棚戶區(qū)改造主要是在大中城市展開(kāi)，小城市及偏遠(yuǎn)地區(qū)尚有許多棚戶區(qū)還沒(méi)有改造，因此，2013年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造的意見(jiàn)》出臺(tái)，決定進(jìn)一步加大棚戶區(qū)改造力度，2013～2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬(wàn)戶，這意味著至少還有1000萬(wàn)戶居民居住在棚戶區(qū)之中。另外，棚改過(guò)程中出現(xiàn)了一些新問(wèn)題，后棚改時(shí)代出現(xiàn)了一些新挑戰(zhàn)。（一）棚戶區(qū)改造前的問(wèn)題：惡劣的生活環(huán)境1.居民：破舊的住房、貧困的生活遼寧棚戶區(qū)居民住房狀況惡劣，多數(shù)住房屬于十幾年甚至幾十年前單位建設(shè)的簡(jiǎn)易平房，年久失修，極其破舊，部分墻體開(kāi)裂，多數(shù)地基下沉，室內(nèi)地面低于室外地面20～40厘米，陰暗潮濕，夏季常漏雨，冬季難御寒。多數(shù)棚戶區(qū)房屋面積小，居住人口多。棚戶區(qū)居民是城市里最貧困的群體，以老弱病殘為主，低就業(yè)、低收入、缺乏教育、生活貧困。據(jù)統(tǒng)計(jì)，撫順市70%以上的棚戶區(qū)居民屬于低保戶和低保邊緣戶。撫順?biāo)膫€(gè)城區(qū)棚戶區(qū)居民抽樣調(diào)查顯示：2004年，家庭月收入在500元以下的占75.5%。沈陽(yáng)、撫順、本溪、鐵嶺、朝陽(yáng)及阜新六市居民抽樣調(diào)查顯示，該六市平均小學(xué)文化程度者為13.3%，初中文化程度者為53.3%，而大學(xué)以上文化程度者不到4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。2.社區(qū)：落后的設(shè)施、混亂的秩序棚戶區(qū)住房缺乏整體規(guī)劃，私搭亂建嚴(yán)重，混亂擁擠，質(zhì)量差，缺乏基本安全保障。棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施十分落后，道路簡(jiǎn)易，破損嚴(yán)重，供水及電力管網(wǎng)老化，吃水用電十分緊張，部分居民常年飲用未經(jīng)加工的工業(yè)原水或水質(zhì)極差的井水，許多棚戶區(qū)停水停電問(wèn)題長(zhǎng)期困擾居民生活。多數(shù)居民如廁難、取暖難，撫順市棚戶區(qū)平均每790戶共用一處公廁，93%的居民靠燒煤取暖、做飯。此外，排水設(shè)施、垃圾清理等嚴(yán)重滯后。艱難的家庭環(huán)境和惡劣的社區(qū)環(huán)境動(dòng)搖了正常的社會(huì)秩序，棚戶區(qū)醫(yī)療、教育、治安等問(wèn)題頻出，離婚率、犯罪率居高不下。棚戶區(qū)建筑布局雜亂，居住人員流動(dòng)頻繁，治安及刑事案件發(fā)案率高，刑滿釋放的社區(qū)矯正對(duì)象比例高。此外，棚戶區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件極差，加之生存環(huán)境惡劣，棚戶區(qū)居民身心健康普遍存在問(wèn)題，各類傳染病、精神病患者的比例畸高。（二）棚戶區(qū)改造中存在的問(wèn)題：政策執(zhí)行不力、資金制約加大1.政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不力，部分地區(qū)存在尋租現(xiàn)象和腐敗行為部分地區(qū)在棚戶區(qū)改造房屋拆遷補(bǔ)償安置政策執(zhí)行方面不嚴(yán)格，壓低對(duì)棚戶區(qū)居民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，侵害被拆遷戶的利益。個(gè)別非棚戶區(qū)改造項(xiàng)目享受棚戶區(qū)改造政策，將不符合棚戶區(qū)改造的區(qū)域界定為棚戶區(qū)，特別是將政府自行開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目界定為棚戶區(qū)項(xiàng)目。個(gè)別地區(qū)虛增棚戶區(qū)改造規(guī)模，騙取上級(jí)政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)補(bǔ)貼，或?qū)⑴锔膶ｍ?xiàng)資金用于其他方面。有的地方違規(guī)將棚戶區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)的商品房和門市房用地的土地出讓金退還給開(kāi)發(fā)商等。一些棚改項(xiàng)目建筑質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，居民反響強(qiáng)烈，“惠民”工程變成“毀民”工程。2.土地?cái)?shù)量不足，資金約束嚴(yán)重我國(guó)各級(jí)政府長(zhǎng)期關(guān)注、重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，許多土地指標(biāo)用于工業(yè)或商服用地，長(zhǎng)期以來(lái)存在居住用地不足的問(wèn)題。棚戶區(qū)改造的土地以劃撥方式供應(yīng)，更是減少了地方政府收入，因此，一些地方把本應(yīng)用于棚戶區(qū)安置房建設(shè)用地變?yōu)樯唐沸宰》炕蛏谭玫兀@又提高了棚戶區(qū)安置房的建筑密度和建筑容積率。此外，對(duì)于異地安置特別是從偏遠(yuǎn)地區(qū)安置到城區(qū)的棚改社區(qū)建設(shè)，受土地指標(biāo)數(shù)量的控制，土地供應(yīng)不足，延緩了棚改進(jìn)度和進(jìn)程。各級(jí)政府的責(zé)權(quán)利不對(duì)等，地方政府幾乎承擔(dān)了棚改的全部職責(zé)。棚戶區(qū)改造需要以政府的財(cái)政支持撬動(dòng)金融杠桿，然而地方政府收入有限。目前許多地區(qū)都是依靠上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼和政策性銀行貸款（國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）啟動(dòng)棚改，資金來(lái)源渠道較少，融資數(shù)量有限，嚴(yán)重制約了棚改進(jìn)程。（三）棚戶區(qū)改造后存在的問(wèn)題：居民生活1.相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)滯后，居民生產(chǎn)生活不便部分地區(qū)棚改項(xiàng)目存在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施滯后現(xiàn)象，存在社區(qū)內(nèi)部道路、綠地、供水、供電、供熱、供氣、排水、環(huán)衛(wèi)、電信、照明、郵政等市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)不能與回遷同時(shí)到位的問(wèn)題。有些選址離城區(qū)較遠(yuǎn)的社區(qū)，與外部區(qū)域的道路管網(wǎng)等連接不暢，沒(méi)有派出所、醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)管理等，由此帶來(lái)諸多生產(chǎn)生活問(wèn)題。2.居民生活成本增加，社區(qū)再造乏力棚戶區(qū)改造后，居民生活用水、社區(qū)物業(yè)、維修基金、取暖等費(fèi)用增加較多，部分居民的生活成本大大增加，貧困家庭的生活負(fù)擔(dān)加大，嚴(yán)重影響了居民生活質(zhì)量的提升。一些農(nóng)村或者遠(yuǎn)離城市地區(qū)的回遷居民（主要是工礦棚戶區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)和農(nóng)村棚戶區(qū)），進(jìn)入城市后，許多生活習(xí)慣不適應(yīng)，生活方式難以及時(shí)轉(zhuǎn)變，居民從平房搬到樓房，一些老棚戶區(qū)居民把生活陋習(xí)一起帶進(jìn)了新社區(qū)。一些地區(qū)相關(guān)部門仍沿襲傳統(tǒng)的治理模式，社區(qū)建設(shè)滯后。六棚戶區(qū)改造的對(duì)策建議（一）未來(lái)棚戶區(qū)改造的政策建議1.堅(jiān)持并完善“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的棚改模式就各類棚戶區(qū)來(lái)看，城市棚戶區(qū)規(guī)模和人口數(shù)量大幅度減少，但是遺存棚戶區(qū)規(guī)模普遍較小、空間更加分散；小規(guī)模、零散且偏遠(yuǎn)的國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造推進(jìn)緩慢；國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有墾區(qū)棚戶區(qū)改造效果不明顯、推進(jìn)難度大。棚戶區(qū)改造不單純是住房保障問(wèn)題，也包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的供給，單純依靠市場(chǎng)或者政府都無(wú)法有效解決，“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的模式，同步解決了公共物品供給短缺和民生改善的問(wèn)題。未來(lái)棚改須依然堅(jiān)持這一模