國外水污染治理對(duì)策及對(duì)北京的啟示

國外水污染治理對(duì)策及對(duì)北京的啟示

水污染問題已經(jīng)發(fā)展成為全球性的環(huán)境問題，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署全球環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)（GEMS）提供的數(shù)據(jù)顯示，許多國家地表水質(zhì)量差，且呈日益惡化趨勢，特別是流經(jīng)大城市和工業(yè)中心區(qū)的河流污染狀況尤其嚴(yán)重。水污染成為城市發(fā)展的重要癥結(jié)，水污染的治理和防控關(guān)系到城市的可持續(xù)發(fā)展。北京作為特大型缺水城市，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人民生活水平不斷提高、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活產(chǎn)生的污染種類繁多，水環(huán)境的污染負(fù)荷不斷加大，水資源遭受了不同程度的污染，造成生態(tài)系統(tǒng)的退化和生物多樣性的減少。由于水源水質(zhì)的惡化，水污染處理成本增加，致使生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水的供水成本增加。自20世紀(jì)80年代以來，由于連續(xù)干旱，北京水資源供需矛盾日益突出，而水污染更加劇了水資源短缺的局勢，水環(huán)境問題已經(jīng)成為備受關(guān)注的民生問題，成為制約首都生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。一北京市水污染現(xiàn)狀（一）水污染發(fā)展過程從北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水污染各有關(guān)數(shù)據(jù)的增長趨勢分析，大致可將北京市水污染劃分為以下幾個(gè)階段。第一階段：1949～1958年，水環(huán)境可以自凈。新中國成立初期，經(jīng)濟(jì)漸漸恢復(fù)，城鎮(zhèn)人口年均約250萬人，工業(yè)總產(chǎn)值年均約13億元，所排放的污水量年均0.8億噸，對(duì)水環(huán)境沒有明顯影響。第二階段：1959～1969年，局部水體污染。城鎮(zhèn)人口年均約430萬人，年均工業(yè)總產(chǎn)值54.6億元，所排放的污水量年均約為3.03億噸，局部水體受到污染。第三階段：1970～1981年，水污染增加。社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口年均約450萬人，年均工業(yè)總產(chǎn)值為150億元，年均污水量約6億噸，水污染現(xiàn)象不斷增加。第四階段：1982～1990年，水污染普遍。城市建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口年均約587萬人（常住人口年均為1014萬人），生產(chǎn)總產(chǎn)值年均約為310億元，其中工業(yè)總產(chǎn)值年均達(dá)到150億元，年均污水量達(dá)到7.2億噸，水污染普遍，治理污染形勢迫在眉睫。第五階段：1991～2000年，水污染加劇。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)“三、二、一”產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，全市常住人口年均為1205萬人，生產(chǎn)總產(chǎn)值年均約為1693億元，其中工業(yè)為528億元，年均污水量達(dá)到12.1億噸，水污染體現(xiàn)為非點(diǎn)源污染。第六階段：2001～2014年，水污染形勢嚴(yán)重。大力發(fā)展科技型、服務(wù)型、文化型和開放型等四類首都經(jīng)濟(jì)，全市常住人口年均為1751萬人，其中，2014年北京市常住人口為2151.6萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值年均約為15142億元，其中工業(yè)為3022億元，年均污水量達(dá)到13.4億噸，水體污染物來源和類型復(fù)雜。（二）水污染基本情況針對(duì)城市快速發(fā)展帶來的水環(huán)境問題，北京市相繼出臺(tái)了一系列政策措施，加大水資源保護(hù)力度，加快污水處理設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)河湖水環(huán)境維護(hù)管理，有效改善了水環(huán)境，但城市下游河道水污染嚴(yán)重局面尚未根本扭轉(zhuǎn)。按水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，2014年全市地表水42%河段達(dá)標(biāo)，83.8%的水庫蓄水量達(dá)標(biāo)，68%的湖泊面積達(dá)標(biāo)；主要污染指標(biāo)為生化需氧量、化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等，污染類型屬有機(jī)污染型。平原區(qū)52%面積的地下水符合Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；平原區(qū)淺層地下水水質(zhì)超標(biāo)（超地下水水質(zhì)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)）面積3058km2，主要超標(biāo)指標(biāo)為總硬度、鐵、錳、氟化物、氨氮、硝酸鹽氨；深層地下水水質(zhì)超標(biāo)面積761km2，主要超標(biāo)指標(biāo)為氨氮、氟化物、錳、鐵等[1]。結(jié)合北京市水污染特征，按照污染源的來源和類型，分別對(duì)河流排污口、工業(yè)污水、垃圾填埋堆放場、農(nóng)業(yè)污染源、禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染源進(jìn)行分析。1.河流排污口北京市的污水管網(wǎng)日臻完善，各社會(huì)單位的大部分工業(yè)污水和生活污水，或經(jīng)過內(nèi)部處理后通過管網(wǎng)直接排入河道，或經(jīng)過市政管網(wǎng)進(jìn)入污水處理廠集中處理后排入河道溝渠。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人口快速增長，污水排放量大幅增加，排水設(shè)施建設(shè)落后于城市發(fā)展的問題逐步凸顯，現(xiàn)有污水處理設(shè)施難以滿足城市快速發(fā)展。一方面，由于部分地區(qū)規(guī)劃污水處理廠尚未建成，全市還有2307個(gè)排污口向河道直排污水，其中包括一部分單位和企業(yè)產(chǎn)生的污水不經(jīng)任何處理就非法直排；另一方面，由于部分地區(qū)城市建設(shè)超規(guī)劃預(yù)期，污水量持續(xù)增加，污水處理設(shè)施能力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致污水直排入河或溢流入河的情況時(shí)有發(fā)生。北京市地表河網(wǎng)成為污水的主要消納場所，各水系已遭受到不同程度的污染，嚴(yán)重影響河道水環(huán)境。特別是2008年前已基本還清的清河、涼水河等河道，近年來再次出現(xiàn)水環(huán)境惡化問題。2.工業(yè)污水各類化工企業(yè)污水的最終排放大部分達(dá)到國家三級(jí)排放標(biāo)準(zhǔn)，但達(dá)標(biāo)排放并不意味絕對(duì)安全，污水進(jìn)入水體后，對(duì)地表水環(huán)境、大氣環(huán)境乃至地下水環(huán)境仍然具有潛在的危險(xiǎn)性。另外，污水在城市排污管網(wǎng)流動(dòng)的過程中，具有一定程度的漏失，污水長期漏失也會(huì)對(duì)土壤和淺層地下水造成污染。根據(jù)2014年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)，北京市全年工業(yè)廢水排放量9174萬噸，占全市廢水排放量的6.1%。工業(yè)廢水中化學(xué)需氧量（COD）排放量6050噸，占全市的3.38%；氨氮排放量328噸，占全市的1.73%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，工業(yè)污水治理取得了階段性成果，但這些工業(yè)類型污水的污染物濃度極高，對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境具有嚴(yán)重危害，也應(yīng)引起政府管理部門的足夠重視。3.垃圾填埋堆放場隨著北京市經(jīng)濟(jì)的高速增長，居民生活水平不斷提高，城市生活垃圾的產(chǎn)量逐年攀升。資料表明，近年來北京市的垃圾產(chǎn)生量約以每年300萬噸的速度不斷增加，垃圾積存量近4000萬噸，其中生活垃圾占總垃圾量的53%，北京市已處于垃圾填埋堆放場的包圍中。如此大的垃圾量導(dǎo)致水土氣遭受到不同程度的污染，已對(duì)北京市的發(fā)展造成一定程度的影響。截至2014年，全市共有垃圾處理設(shè)施23座。其中生活垃圾填埋場12座，堆肥廠7座，生活垃圾焚燒廠4座[2]。盡管北京市垃圾無害化處理技術(shù)和處理水平在不斷提高，但新增人口及城市發(fā)展所帶來的垃圾增量壓力加劇，歷史形成的非正規(guī)垃圾填埋場對(duì)環(huán)境的污染影響在短時(shí)間內(nèi)難以消除，污染程度反而還有加大的趨勢，進(jìn)而威脅地下水飲用水源地安全。4.農(nóng)業(yè)污染源北京作為一個(gè)水資源十分缺乏的城市，同樣面臨著嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)面源污染形勢。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，北京市農(nóng)業(yè)的化肥和農(nóng)藥施用量大大高于國際平均水平和全國平均水平，成為地下水污染源，對(duì)地下水水質(zhì)構(gòu)成威脅。截至2014年，北京市農(nóng)作物播種面積共有20萬公頃，化肥的總施用折純量為11.6萬噸，氮磷鉀肥為6.64萬噸[3]。根據(jù)2014年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)，北京市全年農(nóng)業(yè)化學(xué)需氧量（COD）排放量72201噸，占全市的42.76%；氨氮排放量4243噸，占全市的22.39%。由此可見，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的面源污染物已成為北京水環(huán)境污染負(fù)荷的主要來源之一。5.禽畜養(yǎng)殖業(yè)污染源畜禽養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的污水，含有大量致病細(xì)菌和有機(jī)質(zhì)，排入溝渠、河流造成地表水污染，滲透到地下很難降解并造成地下水污染；清潔水體（如自然降雨、上游流水等）與養(yǎng)殖場的糞便等廢棄物發(fā)生接觸，使清潔水體受到污染。更不容忽視的是，大量的畜禽糞便歸田后，在降雨和地表徑流的作用下，營養(yǎng)成分流失造成地表水或地下水的面狀污染。畜禽養(yǎng)殖場已成為北京市水環(huán)境的一個(gè)重要污染源。截至2014年，全市牛等大牲畜存欄20.32萬頭；豬存欄179.6萬頭，出欄305.76萬頭；羊存欄68.35萬只，出欄68.67萬只；雞鴨等家禽存欄2544.58萬只[4]。二北京市水污染治理現(xiàn)狀2004年水務(wù)局成立之后，全市水務(wù)實(shí)現(xiàn)一體化管理，這促進(jìn)了水污染治理工作的進(jìn)程。治河先治污，北京市把還清水質(zhì)作為河湖治理的目標(biāo)，以舉辦奧運(yùn)會(huì)為契機(jī)，堅(jiān)持以減量化、無害化和循環(huán)利用作為水環(huán)境治理的基本方針，實(shí)行綜合治理，河湖整治、污水管網(wǎng)、污水處理廠建設(shè)同步實(shí)施。（一）源頭治污通過源頭控制，污染物總量減排工作取得一定成效，在水源區(qū)構(gòu)筑“生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、生態(tài)保護(hù)”三道防線，大力開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)，提升水源涵養(yǎng)能力，改善生態(tài)水環(huán)境，確保水源安全。（二）末端治理加強(qiáng)末端治理，排水與再生水設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展，在全國率先啟動(dòng)污水處理廠升級(jí)改造，實(shí)現(xiàn)了污水處理從削減污染物向污水資源化的轉(zhuǎn)變。到2014年底，全市已建成污水處理廠50座，日污水處理能力增加到425萬立方米，污水處理率為86%。其中，中心城污水處理率97%，郊區(qū)污水處理率為66%。（三）生態(tài)治河加大河湖環(huán)境用水供水量和水循環(huán)工程，重點(diǎn)做好城市河湖水華防治工作，積極推進(jìn)永定河、北運(yùn)河、潮白河三大流域綜合治理，恢復(fù)河道生態(tài)功能。（四）加強(qiáng)管理完善水環(huán)境日常和應(yīng)急管理制度，加大對(duì)污染城市河湖行為的執(zhí)法監(jiān)督力度，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，將水功能區(qū)限制納污等“三條紅線”相關(guān)指標(biāo)納入政府績效考核。三國外水污染治理的對(duì)策梳理（一）美國美國自20世紀(jì)70年代以來，水污染加劇，嚴(yán)重的水污染促使美國聯(lián)邦政府于1972年制定了《清潔水法》，并以此為核心建立了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。為了達(dá)到《清潔水法》原先制定的目標(biāo)，聯(lián)邦政府制定了每次為期4～5年的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃，并提出了主要的防止措施和保護(hù)手段。在流域治理上，美國1933年通過了《田納西河流域管理局法》的規(guī)定，田納西河流域管理局（TennesseeValleyAuthority，TVA）統(tǒng)籌兼顧，負(fù)責(zé)田納西河流域的綜合規(guī)劃、開發(fā)與管理。在區(qū)域治理方面，美國與加拿大在1972年共同簽署了《大湖區(qū)管理協(xié)議》，規(guī)定了兩國政府在大湖區(qū)的污染治理和保護(hù)方面的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，為解決包括伊利湖在內(nèi)的五大湖區(qū)的環(huán)境污染、維護(hù)該地區(qū)的生態(tài)平衡提供了政策依據(jù)及管理辦法。另外，美國也制定了鼓勵(lì)公眾參與和政府信息公開方面的法律，強(qiáng)調(diào)公眾參與公共決策的重要性。其中具有代表性和示范意義的是美國的《信息自由法》以及2003年環(huán)保署制定的《公眾參與政策》。美國流域水環(huán)境采用一種“集成-分散”式的管理模式。此模式既可以發(fā)揮部門與地區(qū)的自主性，又不失全流域的統(tǒng)籌與綜合管理。美國的流域委員會(huì)是由流域內(nèi)各州州長、內(nèi)務(wù)部成員及其代理人組成，人數(shù)不多，但權(quán)力很大。美國水環(huán)境管理手段主要分為經(jīng)濟(jì)管理手段和技術(shù)管理手段兩類。其中，經(jīng)濟(jì)管理手段主要以創(chuàng)建市場、責(zé)任制度、財(cái)政等手段為主導(dǎo)；技術(shù)管理手段主要有水體功能與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水體監(jiān)測、評(píng)價(jià)與報(bào)告，基于日最大負(fù)荷的總量控制，點(diǎn)源國家污染物排放消除系統(tǒng)和許可證計(jì)劃，非點(diǎn)源污染控制計(jì)劃，疏?；蛱罘皆S可證計(jì)劃等。（二）英國英國在1963年頒布了《水資源法》，后又于1973年通過制定基本的《水法》及專項(xiàng)法律來完善水法體系。在泰晤士河流域治理上，根據(jù)《公共健康法》、《防污染法案》（1968年）、《污染控制法》等的法律法規(guī)，各工廠的廢水需自行處理，符合一定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)后才能排入泰晤士河中。英國是以“環(huán)境-經(jīng)濟(jì)-水環(huán)境-投資-效益”為一體化的環(huán)境決策模型。在流域?qū)用鎸?shí)施的是以流域?yàn)閱卧木C合性集中管理，在較大的河流上都設(shè)有流域委員會(huì)、水務(wù)局或水公司。英國環(huán)境部下設(shè)水務(wù)局，水務(wù)局下面有西北水務(wù)公司和泰晤士河水務(wù)公司等10個(gè)分公司。這些水務(wù)公司是對(duì)河流進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理的權(quán)力性機(jī)構(gòu)，有權(quán)提出水污染控制政策法令、標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)控制污染排放，在經(jīng)濟(jì)上也有獨(dú)立性。英國采取“使用者支付”和“污染者付費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)管理手段。明確指出“資源定價(jià)至少應(yīng)該包含（水）產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)會(huì)成本，包括資本差別、運(yùn)行維護(hù)成本以及環(huán)境成本”，并且后來逐漸認(rèn)為除了污染防止成本以外，排污者還應(yīng)該承擔(dān)污染損害成本。（三）德國德國目前實(shí)行的是1996年修訂的《水資源管理法》，該法律關(guān)于水資源管理和保護(hù)的規(guī)定詳盡到了具體技術(shù)細(xì)節(jié)，它對(duì)城鎮(zhèn)和企業(yè)的取水、水處理、用水和廢水排放標(biāo)準(zhǔn)都有明確的規(guī)定。德國自1970年以來，與法國、荷蘭、瑞士和盧森堡草擬了三個(gè)國際條約，確定了向萊茵河排放污染的標(biāo)準(zhǔn)。德國成立了專門的流域管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流域沿岸地區(qū)的合作，共同承擔(dān)污染治理責(zé)任，該機(jī)構(gòu)確立了流域水環(huán)境保護(hù)的原則。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是德國保護(hù)和治理水環(huán)境的重要手段。其主要經(jīng)濟(jì)手段包括：規(guī)定自來水價(jià)格、征收生態(tài)稅和污水排放費(fèi)，以及對(duì)私營污水處理企業(yè)減稅等。德國境內(nèi)有多條跨境流域，與鄰國合作也是德國進(jìn)行水污染治理的手段。（四）法國法國議會(huì)于1964年相繼通過了《水法》《水域分類、管理和污染控制法》?！端ā酚?992年進(jìn)行較大的修改，形成了新的體制、機(jī)制，推動(dòng)了各級(jí)政府對(duì)水污染的防治。近年來，法國政府制定了《2010～2013年國家水保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，旨在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步摸清更新法國水資源現(xiàn)狀，加強(qiáng)水污染的防護(hù)和治理。此外，對(duì)跨境流域的治理也通過了《萊茵河2020計(jì)劃》，實(shí)現(xiàn)萊茵河可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃。法國的流域水環(huán)境管理實(shí)行的是“綜合-分權(quán)”管理，各流域都有一個(gè)流域委員會(huì)和水理事會(huì)，前者代表地方政府而不是中央政府，旨在促進(jìn)流域內(nèi)各機(jī)構(gòu)履行其作用和職責(zé)，而后者在執(zhí)行流域委員會(huì)決定的同時(shí)，還對(duì)中央政府負(fù)責(zé)，從事各項(xiàng)具體技術(shù)工作。實(shí)行“水務(wù)會(huì)議”制度，由專屬流域機(jī)構(gòu)、政府、流域內(nèi)擁有土地的集體和居民及其他代表接“三三制”參加。法國采取多項(xiàng)行政管理手段加強(qiáng)水資源保護(hù)和水污染治理，在所有人口超過2000人的城鎮(zhèn)均建立污水處理廠，目前城市污水處理覆蓋率已經(jīng)達(dá)到98%。要求所有城鎮(zhèn)在2015年前必須建立符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的污水處理系統(tǒng)。與此同時(shí)，也采取了征收水污染稅等的經(jīng)濟(jì)管理手段。（五）歐盟作為歐洲聯(lián)合治水環(huán)境的領(lǐng)導(dǎo)者，歐盟在1970年即開始制定保護(hù)水源和河流的政策，當(dāng)時(shí)主要通過立法來保護(hù)水質(zhì)，并集中力量制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。2000年10月23日，歐盟議會(huì)和理事會(huì)正式批準(zhǔn)通過《水框架指令2000/60/EC》（簡稱《水框架指令》）。歐盟《水框架指令》將環(huán)境管理、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)測納入一個(gè)體系，實(shí)現(xiàn)了廣義環(huán)境管理的有機(jī)統(tǒng)一。歐盟為促進(jìn)公眾參與包括水資源管理在內(nèi)的環(huán)境管理，制定了一系列政策。其中，《奧爾胡斯協(xié)定》（2001年）對(duì)公共參與做了明確界定，為公眾參與環(huán)境管理確立了三項(xiàng)基本權(quán)利；《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》（2005年），對(duì)公眾的權(quán)利、管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任、公共信息服務(wù)的方式等進(jìn)行了具體的規(guī)定。（六）日本1970年，日本頒布實(shí)施了《水質(zhì)污染防治法》；1993年11月，《環(huán)境保護(hù)法》制定出臺(tái)；1994年12月，內(nèi)閣會(huì)議制定了環(huán)境基本計(jì)劃，指出了長期的、綜合性的環(huán)境行政路線。除了在法律法規(guī)上對(duì)水污染行為進(jìn)行約束管理之外，日本政府還采取一系列措施保證水環(huán)境安全，防治水污染。第一，制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)監(jiān)測。標(biāo)準(zhǔn)具體包括：BOD、COD、DO等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，湖泊總氮和總磷環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，含汞底質(zhì)和含PCB底質(zhì)暫行消除標(biāo)準(zhǔn)，國家排水標(biāo)準(zhǔn)等。在污染源較集中的水域，還制定了較國標(biāo)更嚴(yán)格的追加標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)公共水域水質(zhì)和排水水質(zhì)監(jiān)測，工廠和其他單位必須遵守排水標(biāo)準(zhǔn)，并按要求上報(bào)污染情況。第二，實(shí)施排水總量控制。對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)集中的區(qū)域，以及向大范圍封閉性水域（湖泊、內(nèi)灣、內(nèi)海）排放大量生活污水或產(chǎn)業(yè)污水的地區(qū)，引入了排水總量控制制度。第三，建立無過失賠償責(zé)任制度。事業(yè)單位因生產(chǎn)活動(dòng)排放有害物質(zhì)，造成了危害健康的災(zāi)害時(shí)，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。四國外水污染治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口持續(xù)增長，水環(huán)境承受的壓力日益加大。由于發(fā)展階段的差異，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)結(jié)束了經(jīng)濟(jì)的高增長期，近些年來對(duì)水污染治理進(jìn)行了大量探索。在長期治理過程中，積累了一系列行之有效的經(jīng)驗(yàn)，政策界和學(xué)術(shù)界的廣泛參與和積極互動(dòng)，確立了水污染治理的若干新理念、新路徑和新方法。（1）構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。發(fā)達(dá)國家和區(qū)域性組織已構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。縱向上，從國家層面到區(qū)域、流域?qū)用娑家逊謩e制定法律法規(guī)；橫向上，針對(duì)水污染治理的實(shí)際需求，從技術(shù)層面、管理層面、社會(huì)公眾參與層面制定了各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)政策、行政管理政策等規(guī)章制度，形成了完善的法律法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)體系一方面指導(dǎo)水污染治理工作的開展，另一方面約束水污染行為的擴(kuò)張。（2）形成了不同的管理模式。基本可分為以美國為代表的“集成-分散”式和以英國為代表的“一體化統(tǒng)籌”式?！凹伞斌w現(xiàn)在由統(tǒng)一的流域水環(huán)境管理部門進(jìn)行政策、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的指定，以及流域水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護(hù)部門所涉及的各部門與地區(qū)間的協(xié)調(diào)?！胺稚ⅰ眲t表現(xiàn)為各部門、地區(qū)按分工職責(zé)與區(qū)域?qū)λY源、水環(huán)境分別進(jìn)行管理。而“一體化統(tǒng)籌”是指在較大的河流上都設(shè)有流域委員會(huì)、水務(wù)局或水公司，統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設(shè)與管理，直至供水到用戶，然后進(jìn)行污水回收與處理，形成一條龍的水管理服務(wù)體系。（3）采取了綜合治理的管理手段。各個(gè)國家或區(qū)域性組織通過多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用了財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)管理手段，水質(zhì)監(jiān)測、污染總量控制等技術(shù)管理手段和流域綜合管理、制定戰(zhàn)略計(jì)劃等行政管理手段開展水污染治理工作。五對(duì)北京的啟示從水污染治理的定義來看，“治理”已經(jīng)被賦予更深層次的內(nèi)涵。有文獻(xiàn)指出，“水環(huán)境可持續(xù)管理”和“水資源綜合管理”等概念主導(dǎo)的“水管理”（WaterManagement）時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是“水治理”（WaterGovernance）理念。水資源具有多方面的服務(wù)功能，既是生命之源，又是生產(chǎn)之要，更是生態(tài)之基。面臨水污染的巨大壓力，各國從多個(gè)不同層面積極尋求因應(yīng)之策，包括法律法規(guī)的制定與完善、行政執(zhí)法力度的強(qiáng)化、管理模式和管理手段的轉(zhuǎn)變、公眾參與力度的加強(qiáng)等。經(jīng)多年實(shí)踐證明，這些措施在改善水環(huán)境方面取得了顯著成效。因此，對(duì)各國水污染治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析之后，探究治污經(jīng)驗(yàn)，可對(duì)北京市水污染治理工作及水務(wù)改革發(fā)展有所啟示。（一）應(yīng)完善法律體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范北京市在水污染治理的法律層面上，需要完善水法規(guī)配套體系，加快立法進(jìn)程，適時(shí)推行排污權(quán)交易，保證水污染治理規(guī)劃依法有序進(jìn)行，力求以立法突破帶動(dòng)水環(huán)境治理的順利開展。一方面盡快推進(jìn)排污權(quán)交易的實(shí)施方案研究。北京市已出臺(tái)《北京市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法》，跨區(qū)縣界水體斷面水質(zhì)超標(biāo)，排放區(qū)縣對(duì)下游水環(huán)境污染實(shí)行資金補(bǔ)償?？梢源藶榛A(chǔ)，推進(jìn)排污權(quán)交易的各項(xiàng)工作。另一方面梳理整合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)現(xiàn)行有效規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加快水質(zhì)水量監(jiān)測、污泥無害化處理處置等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂和整合。形成覆蓋面廣、支撐有力的城鎮(zhèn)水務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。為水環(huán)境治理工作提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法制體系保障。（二）強(qiáng)化行政執(zhí)法和處罰力度提高依法控污能力，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法全覆蓋。行政執(zhí)法部門不僅要對(duì)已獲得《水污染物排污許可證》《城市排水許可證》的單位或企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，還有責(zé)任和義務(wù)對(duì)未注冊企業(yè)非法排污進(jìn)行對(duì)口監(jiān)督執(zhí)法，徹底解決職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力的問題。建立重大水事違法案件掛牌督辦制度，發(fā)生一起，查處一起，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)排污管控?zé)o空白，使遵紀(jì)守法者受到保護(hù)，違紀(jì)者無處生存。北京市目前在治理水污染方面可遵照的法律有2002年修訂的《水法》、《中華人民共和國水污染防治法》（2008年）、《北京市水污染防治條例》（2010年）等。但北京市在水污染治理中存在著違法不究、執(zhí)法力度不夠等問題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問題始終無法徹底得到解決。因此，北京市在未來修訂違反水污染治理法律法規(guī)時(shí)要著重執(zhí)行力度和處罰力度的完善。（三）優(yōu)化管理模式和管理手段北京市必須根據(jù)本市地理環(huán)境條件、水資源特點(diǎn)、行政管理體制現(xiàn)狀及其未來發(fā)展趨勢、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等各種因素，探索建立具有自身特色的水環(huán)境管理模式，