基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指為了促進(jìn)跨界水質(zhì)達(dá)標(biāo)和流域可持續(xù)發(fā)展，政府根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃確定或者上下游政府達(dá)成的跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)協(xié)議。依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度以及污染物排放量，核定生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償資金，在相關(guān)政府之間達(dá)成的一種環(huán)境財(cái)政安排機(jī)制，簡稱流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償（RBWQEC）機(jī)制。流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償通常有兩種方式：第一種是由上一級(jí)政府對(duì)跨界出境水質(zhì)超標(biāo)的上游或下游政府扣繳生態(tài)補(bǔ)償金，或者對(duì)跨界出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)的上游或下游政府給予資金獎(jiǎng)勵(lì)；第二種是上下游政府直接根據(jù)跨界水質(zhì)協(xié)議和規(guī)劃要求以及實(shí)際水質(zhì)狀況，當(dāng)上游出境斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)上游政府給下游政府支付污染賠償金，反之當(dāng)上游出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)甚至優(yōu)于水質(zhì)目標(biāo)要求時(shí)下游政府給上游政府支付生態(tài)補(bǔ)償金。本文根據(jù)目前地方實(shí)踐情況，提出建立基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架。一建立基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的緊迫性隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長和公眾環(huán)境需求的提高，流域跨區(qū)水污染事件時(shí)有發(fā)生，省際、地區(qū)間水事糾紛接連不斷，嚴(yán)重影響了流域下游地區(qū)人民的生產(chǎn)和生活以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，明確流域水污染的行政區(qū)分包治理責(zé)任，加快建立全國流域跨界水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，是解決流域水資源開發(fā)利用的外部性、保護(hù)行政區(qū)際水資源開發(fā)權(quán)益、協(xié)調(diào)流域區(qū)際矛盾的重要突破口。建立流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容是：為了促進(jìn)流域水質(zhì)得到持續(xù)改進(jìn)，上一級(jí)政府根據(jù)政府批準(zhǔn)實(shí)施的流域水污染防治規(guī)劃，或者上下游政府關(guān)于跨界水質(zhì)水量協(xié)議，主要依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度、跨界污染物超標(biāo)排放通量以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過扣繳或獎(jiǎng)勵(lì)資金的一種輔助性的經(jīng)濟(jì)約束制度?；谀壳爸袊缃缌饔颦h(huán)境糾紛問題日益凸現(xiàn)，急需盡快建立基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。流域生態(tài)補(bǔ)償制度的建立可以促進(jìn)流域水環(huán)境保護(hù)的受益主體對(duì)水環(huán)境保護(hù)主體所投入的成本按受益比例進(jìn)行分擔(dān)，保護(hù)上游地區(qū)進(jìn)行水環(huán)境治理的積極性，從而保證不同受益主體公平共享流域水資源的權(quán)利。建立基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將依據(jù)流域水污染防治規(guī)劃或上下游水質(zhì)協(xié)議，明確流域上下游污染防治的責(zé)任和義務(wù)，明確保護(hù)流域水環(huán)境安全是上下游共同的責(zé)任?！昂娱L制”是流域水污染防治機(jī)制的一種創(chuàng)新，通常由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河流或湖泊的“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，對(duì)轄區(qū)流域水質(zhì)改善目標(biāo)負(fù)責(zé)。建立基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)上下游政府治理水污染附加一種經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束，這是“河長制”行政手段的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體現(xiàn)。流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償也是流域污染防治規(guī)劃實(shí)施考核的補(bǔ)充。二流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的地方實(shí)踐解析“十一五”以來，生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫搅巳鐣?huì)的高度關(guān)注。在每年的“兩會(huì)”上，人大代表和政協(xié)委員都提出了許多關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh和提案，政府工作報(bào)告也給予了高度重視。一些地方也開始大膽探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。部分省已經(jīng)在全省范圍內(nèi)建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前，已經(jīng)開展試點(diǎn)的有江蘇、福建、浙江、河北、河南、遼寧、山東、山西、湖南等省。通過對(duì)地方實(shí)踐的考察調(diào)研，我們初步總結(jié)如下。（一）地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)1.流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)行政手段與經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償政策促進(jìn)了政府行政管制手段和經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合使用。從流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，各地的實(shí)施均是在政府主導(dǎo)下開展的，推進(jìn)程度與省、市、縣各級(jí)政府對(duì)該政策的認(rèn)識(shí)程度有關(guān)。在省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償中，省政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，明確各級(jí)政府、相關(guān)部門在流域管理中的責(zé)任分工是基礎(chǔ)，只有政策被各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可并重視，并需要相關(guān)各級(jí)環(huán)保部門、水利部門、財(cái)政部門等的積極參與和聯(lián)動(dòng)，才會(huì)出現(xiàn)良好的政策實(shí)施效果。由于流域生態(tài)補(bǔ)償政策明確了流域上下游不同補(bǔ)償主體的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并且同各地財(cái)政緊密關(guān)聯(lián)，各地就有重視出界水質(zhì)的積極性。生態(tài)補(bǔ)償政策是否能夠成功，在很大程度上與生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)有關(guān)，無論是基于流域上下游界面水質(zhì)目標(biāo)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方式，還是基于流域上下游考核界面水污染物通量的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方式，合理設(shè)置不同情形下的補(bǔ)償和受償標(biāo)準(zhǔn)并得到相關(guān)部門的一致認(rèn)可是減少甚至避免政策推行中阻力的關(guān)鍵?？傮w來看，生態(tài)補(bǔ)償政策促進(jìn)了行政手段與經(jīng)濟(jì)手段的結(jié)合使用，發(fā)揮了行政與經(jīng)濟(jì)兩種手段的“協(xié)同效應(yīng)”。2.流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)化目前的流域管理模式對(duì)流域上下游的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系沒有明確厘定，主要是基于對(duì)上下游各地區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)考核的行政責(zé)任制，沒有形成流域上下游地區(qū)的水質(zhì)保護(hù)和補(bǔ)償、污染和賠償?shù)膬?nèi)在激勵(lì)機(jī)制。可以說，目前的流域管理主要是一種行政目標(biāo)行為，缺乏公平性。這種非公平性流域管理模式，造成了流域上下游各地的“河長”都普遍缺乏關(guān)注轄區(qū)內(nèi)出界水質(zhì)的動(dòng)力，上游的水源地地區(qū)缺乏保護(hù)優(yōu)良水質(zhì)供給下游地區(qū)的動(dòng)力，也使得跨界水污染問題一直是流域上下游地方政府爭論的焦點(diǎn)。從各地流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，通過明確上下游“河長”的責(zé)任分工、補(bǔ)償和賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式，可把水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任制予以經(jīng)濟(jì)化，在一定程度上能夠消除流域上下游利益失衡問題，極大地調(diào)動(dòng)了流域上下游水環(huán)境保護(hù)的積極性。3.流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)建立水質(zhì)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系從各地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建是流域上下游政府反復(fù)磋商并妥協(xié)形成的博弈結(jié)果，由于該補(bǔ)償機(jī)制明確了流域上下游各方政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任分工并為各方所接受，就演變成為一種規(guī)制流域上下游各地政府水環(huán)境行為的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，使得流域上下游各級(jí)政府及有關(guān)部門有了保護(hù)水環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力，進(jìn)而促進(jìn)了流域水質(zhì)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系的形成，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了流域水質(zhì)目標(biāo)行政責(zé)任制的逐級(jí)逐部門落實(shí)。河北省已經(jīng)把子牙河的生態(tài)補(bǔ)償金制度分解落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)就是一個(gè)明顯的例證。（二）地方實(shí)踐中存在的主要問題從我們的調(diào)研情況看，有些地方正準(zhǔn)備繼續(xù)推進(jìn)流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償，計(jì)劃未來2～3年在全省流域建立基于水質(zhì)目標(biāo)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。但是，這些試點(diǎn)和實(shí)踐也存在一些問題。1.缺乏流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍文壳皣覍用嫔鷳B(tài)補(bǔ)償立法嚴(yán)重缺失，造成我國各地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐普遍面臨法律依據(jù)不充分的問題。雖然2008年修訂的《水污染防治法》中明確規(guī)定，“國家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”，但沒有對(duì)跨行政轄區(qū)的流域生態(tài)補(bǔ)償問題、中央和各級(jí)地方政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中的責(zé)任分工、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象和客體等關(guān)鍵問題做出規(guī)范，目前也沒有生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施辦法、技術(shù)指南等政策文件出臺(tái)，地方開展流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐呈現(xiàn)出部門行政色彩濃厚的特征，基本上都是基于一些政府性文件開展的實(shí)踐活動(dòng)，并出現(xiàn)了補(bǔ)償不到位及補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)等問題。2.理論基礎(chǔ)和技術(shù)方法研究不足理論依據(jù)不足是各地流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐存在的一個(gè)突出問題，特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理設(shè)置方面。目前各地流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置是政府主導(dǎo)的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是通過部門討論制定甚至領(lǐng)導(dǎo)直接確定，沒有一定的科學(xué)方法測算作為依據(jù)，也不是流域上下游政府反復(fù)“討價(jià)還價(jià)”后形成的“協(xié)議補(bǔ)償”，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以令人信服。一些地方流域補(bǔ)償方式也不具合理性，只從流域行政斷面水質(zhì)目標(biāo)考核出發(fā)，而未考慮豐、枯水期的不同影響，且主要是懲罰性的，缺少激勵(lì)性考慮。從考核指標(biāo)來看，一些流域主要考慮化學(xué)需氧量，對(duì)氨氮、總磷以及一些特征性污染物尚未考慮，這與流域污染的實(shí)際情況有不一致之處。從考核范圍來看，目前流域斷面水質(zhì)目標(biāo)考核的范圍主要針對(duì)干流和一級(jí)支流，小支流沒有納入考核范圍，造成考核結(jié)果存在一定的誤差。另外，對(duì)流域水源地的補(bǔ)償尚未引起足夠重視，國家、流域水源地及下游的各級(jí)地方政府的權(quán)責(zé)不明，政策尚未到位。3.離穩(wěn)定長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚有很大差距目前，地方實(shí)施的流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償并不是嚴(yán)格意義上的生態(tài)補(bǔ)償，大部分是一種基于水質(zhì)協(xié)議的“超標(biāo)罰款”性質(zhì)的污染賠償制度。這些流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償仍然是以政府平臺(tái)為主，即使受損方和受益方易于明確界定的水源地生態(tài)補(bǔ)償，也基本上沒有形成市場機(jī)制。流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償形式較單一，主要采用資金形式，而且存在財(cái)政支付生態(tài)補(bǔ)償金的合法性問題。對(duì)于政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)刃问經(jīng)]有足夠考慮。利益相關(guān)者的責(zé)任關(guān)系界定不明確，上下游水污染治理和水質(zhì)保護(hù)的責(zé)任沒有完全理清，基于上下游“環(huán)境責(zé)任協(xié)議”的流域水質(zhì)水量協(xié)議模式?jīng)]有形成。因此，這些生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與穩(wěn)定長效、具有生態(tài)含義的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚有很大的差距。三基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)基于對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤綄?shí)踐的解析，我們提出基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架（見圖1）。圖1基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)路線（一）總體思路在建立和完善流域水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)考核體系基礎(chǔ)上，通過確立跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)績效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)上下游出境斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)狀況、水污染治理成本、水生態(tài)價(jià)值和發(fā)展機(jī)會(huì)收益，強(qiáng)化流域水質(zhì)目標(biāo)考核行政和經(jīng)濟(jì)雙重約束機(jī)制，建立水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達(dá)標(biāo)“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償”機(jī)制，引導(dǎo)上下游共同保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)流域健康和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。在國家層面上，建議選擇淮河、新安江、遼河等流域開展跨省界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)，盡快制訂試點(diǎn)方案并取得中央政府有關(guān)部門的支持。建議在“十二五”的前兩年，在國家層面上，配合環(huán)境保護(hù)部會(huì)同發(fā)改委、監(jiān)察部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等部門制定的《重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法》的實(shí)施，全面推進(jìn)重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃中規(guī)定的跨省界斷面、湖區(qū)（水庫）斷面及重要支流斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。這也是流域水污染防治規(guī)劃實(shí)施考核辦法的一個(gè)輔助約束措施。在“十二五”的后三年，國家層面重點(diǎn)推進(jìn)全國重點(diǎn)流域跨省界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，初步建立起與跨界水質(zhì)目標(biāo)考核相一致的流域生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支持體系。省市層面全面推進(jìn)跨市縣界斷面水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。（二）基本原則1.經(jīng)濟(jì)與行政手段相結(jié)合流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本質(zhì)上是流域跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核制度的延伸。目前，流域上下游的跨界斷面水質(zhì)確定、污染物排放總量指標(biāo)分配、流域取水量分配等都是借助于行政管理手段。因此，流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償必須與現(xiàn)行的流域水環(huán)境行政管理制度相結(jié)合。2.污染者賠償，受益者補(bǔ)償實(shí)施流域跨界水質(zhì)污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償首先要明確各利益相關(guān)者的責(zé)任。根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃和跨界水質(zhì)協(xié)議，上游對(duì)下游造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞時(shí)，上游政府責(zé)任主體承擔(dān)對(duì)下游政府的污染賠償責(zé)任；上游向下游輸送合格水質(zhì)甚至優(yōu)于水質(zhì)協(xié)議時(shí)，作為受益者下游政府責(zé)任主體，對(duì)上游給予經(jīng)濟(jì)或發(fā)展補(bǔ)償。3.流域水質(zhì)和水量相統(tǒng)籌水質(zhì)和水量是流域水生態(tài)環(huán)境不可分割的統(tǒng)一體。如果只有水質(zhì)沒有水量，水質(zhì)再好，數(shù)量不足的水資源還是不能滿足需要；有水量沒有水質(zhì)則會(huì)產(chǎn)生水質(zhì)性缺水，同樣無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。因此，制定跨界斷面水質(zhì)污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要同時(shí)考慮水質(zhì)與水量問題?？茖W(xué)合理的流域污染賠償和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來。4.先易后難，逐步推進(jìn)目前，國家層面還沒有建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)體系。流域跨界水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償在我國剛剛起步，大部分地方的實(shí)踐與嚴(yán)格意義上的流域生態(tài)補(bǔ)償還有很大的差距。因此，在推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償過程中，應(yīng)該堅(jiān)持從點(diǎn)到面、先易后難、逐步推進(jìn)的原則，選擇責(zé)權(quán)利比較明確、相關(guān)責(zé)任主體意愿強(qiáng)烈、技術(shù)基礎(chǔ)比較好的流域先開展試點(diǎn)。通過試點(diǎn)實(shí)踐的總結(jié)，建立流域生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)和技術(shù)支撐體系，逐步推行流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制。5.注重實(shí)際，易于操作生態(tài)補(bǔ)償與污染賠償機(jī)制設(shè)計(jì)需要充分利用生態(tài)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、流域管理理論和財(cái)政學(xué)的方法，結(jié)合流域的污染控制和生態(tài)保護(hù)實(shí)際情況，從流域內(nèi)基本公共產(chǎn)品均等化、生態(tài)環(huán)境效益共享、保護(hù)責(zé)任分擔(dān)和水資源合理分配利用等方面，建立流域生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定要科學(xué)合理，更重要的是要便于操作，要與各級(jí)政府跨界斷面水質(zhì)考核相結(jié)合。（三）基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)1.確定跨界斷面水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)確定流域跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)是建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)。流域跨界水質(zhì)的確定通常以流域水環(huán)境功能區(qū)劃為基礎(chǔ)。一般來說，如果已經(jīng)有上一級(jí)政府批準(zhǔn)實(shí)施的流域水污染防治規(guī)劃，那么以規(guī)劃中確定的跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)作為生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)最為合理。當(dāng)然，如果上下游政府之間已經(jīng)有跨界水質(zhì)協(xié)議安排，那么達(dá)成協(xié)議的水質(zhì)要求就應(yīng)該成為流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕疽罁?jù)。考慮到一個(gè)等級(jí)水質(zhì)的污染物濃度范圍變化較大，在上下游協(xié)商的基礎(chǔ)上也可以確定主要污染物的具體濃度要求。對(duì)于沒有流域水污染防治規(guī)劃或水質(zhì)協(xié)議的情況，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀來看，將Ⅲ類或Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)作為跨界水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)的主要依據(jù)比較合適，即上游地區(qū)流向下游地區(qū)的水質(zhì)在行政區(qū)交界斷面應(yīng)達(dá)到國家《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的Ⅲ類或Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，具體依據(jù)流域而定。[1]如果考慮到確定未來時(shí)期的跨界Ⅲ類或Ⅳ類水質(zhì)目標(biāo)有困難，那么確定跨界水質(zhì)目標(biāo)可以按照不低于目前的水質(zhì)狀況為基本原則。2.考核流域跨界斷面水質(zhì)作為國家跨省流域水質(zhì)監(jiān)測考核斷面，一般由環(huán)境保護(hù)部會(huì)同水利部、相關(guān)省市人民政府設(shè)置。按照環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見有關(guān)要求》，明確省界斷面水質(zhì)目標(biāo)管理的責(zé)任主體。環(huán)境保護(hù)部對(duì)跨省界斷面水質(zhì)按確定目標(biāo)進(jìn)行考核評(píng)定，各省級(jí)人民政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)水質(zhì)目標(biāo)負(fù)全責(zé)，跨省界水質(zhì)目標(biāo)每季度（或月）考核一次，考核結(jié)果由環(huán)境保護(hù)部認(rèn)定和發(fā)布。對(duì)不能按期完成工作任務(wù)的，依照實(shí)際水質(zhì)與目標(biāo)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的差距，根據(jù)環(huán)境治理成本，上游省份對(duì)下游省份給予賠償；對(duì)于按期完成任務(wù)的，國家要對(duì)上游地區(qū)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償。對(duì)于省內(nèi)跨市流域水質(zhì)監(jiān)測考核斷面，一般由省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同水利部門、相關(guān)縣市人民政府設(shè)置。水質(zhì)目標(biāo)根據(jù)國家、省市水污染防治規(guī)劃和各省有關(guān)水環(huán)境功能區(qū)劃確定的控制單元水質(zhì)目標(biāo)值及常年流量，結(jié)合各省人民政府下達(dá)的污染物排放總量控制規(guī)劃確定，各市人民政府要采取有效措施削減污染物排放量，確保斷面水質(zhì)達(dá)到規(guī)定的控制目標(biāo)。省內(nèi)跨市水質(zhì)目標(biāo)每月考核一次，考核結(jié)果由省環(huán)境保護(hù)行政主管部門認(rèn)定和發(fā)布。凡斷面當(dāng)月水質(zhì)指標(biāo)值超過控制目標(biāo)的，上游地區(qū)設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的賠償資金；凡斷面當(dāng)月水質(zhì)達(dá)到控制目標(biāo)的，下游地區(qū)設(shè)區(qū)的市應(yīng)給予上游地區(qū)一定的補(bǔ)償資金。補(bǔ)償和賠償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)上下游環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)成本并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r確定。3.確定流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償金流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定涉及跨界水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況、污染物排放通量、環(huán)境監(jiān)管技術(shù)水平、流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。目前，還不可能直接依據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)基于污染物超標(biāo)排放通量和基于跨界水質(zhì)超標(biāo)程度兩種方法確定。（1）基于跨界超標(biāo)污染物通量的補(bǔ)償建立基于跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)的基本要求是，出境河流水質(zhì)滿足跨界斷面水質(zhì)控制目標(biāo)的要求。基于跨界超標(biāo)污染物通量的補(bǔ)償是指，超過水質(zhì)控制目標(biāo)的斷面按照超標(biāo)的污染物項(xiàng)目、河流水量（河長）以及商定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也就是跨界的超標(biāo)污染物排放通量確定超標(biāo)補(bǔ)償金額。根據(jù)我國河流污染的一般特征，可以把COD、氨氮、總磷和鎘等重金屬納入補(bǔ)償?shù)姆秶Ｑa(bǔ)償金的扣繳分單污染物因子和多污染物因子兩種類型，具體為：單污染物因子補(bǔ)償資金＝（斷面水質(zhì)濃度監(jiān)測值-斷面水質(zhì)濃度目標(biāo)值）×月斷面水量×水質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（1）多污染物因子補(bǔ)償資金＝∑（斷面水質(zhì)濃度監(jiān)測值-斷面水質(zhì)目標(biāo)濃度值）×月斷面水量×水質(zhì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（2）（2）基于水質(zhì)超標(biāo)和流量修正的補(bǔ)償一般來講，依據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》確定上游地區(qū)供給下游地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量為Ⅲ類或Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，如果流域上游地區(qū)供給下游地區(qū)的水質(zhì)達(dá)到國家《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的Ⅲ類或Ⅳ類，上游政府不對(duì)下游政府給予污染賠償，下游政府也不對(duì)上游政府給予補(bǔ)償；如果上游供給下游的水質(zhì)優(yōu)于Ⅲ類或Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，下游地區(qū)需要對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償；如果上游供給下游的水質(zhì)劣于Ⅲ類或Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，則上游地區(qū)要對(duì)下游地區(qū)給予賠償。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓浪愎綖椋篜=Q×∑（Li×Ci×Ni）（i=1，2，……n）（3）式中P為補(bǔ)償額度，Q為下游取水量，Li為第i種污染物水質(zhì)提高的級(jí)別，Ci為第i種污染物提高一個(gè)級(jí)別所需的成本，Ni為超標(biāo)的倍數(shù)。其中下游取水量的估算公式為：Q=（S1×T1）/（S2×T2）×V1（4）式中S1、T1為上游流域面積和降水量，S2、T2為下游流域面積和降水量，V1為斷面多年流量平均值。4.建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償賬戶研究建立流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償賬戶的目的是為更好地反映流域上下游政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況與經(jīng)濟(jì)責(zé)任動(dòng)態(tài)。對(duì)于跨省流域，其生態(tài)補(bǔ)償賬戶設(shè)在上游省份，賬戶資金專門用于流域上游的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染綜合整治以及上游對(duì)下游造成的污染損失的賠償，并落實(shí)到具體的項(xiàng)目，國家有權(quán)審計(jì)賬戶資金的使用情況，上下游政府相關(guān)部門對(duì)賬戶資金的使用進(jìn)行全程監(jiān)督。省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償賬戶則建立在流域上游政府。5.做好流域水質(zhì)監(jiān)測構(gòu)建跨界水質(zhì)監(jiān)測制度是跨界水質(zhì)目標(biāo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)。監(jiān)測斷面的合理布局、監(jiān)測機(jī)構(gòu)的選取是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制公正公平實(shí)施的關(guān)鍵。根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃和上下游跨界水質(zhì)協(xié)議的要求，對(duì)現(xiàn)有國家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)測斷面進(jìn)行優(yōu)化篩選，在充分考慮流域水質(zhì)監(jiān)測成本的前提下，根據(jù)支流匯入情況、取水口分布情況、入河排污口分布情況以及河流自然特征，合理確定跨界水質(zhì)監(jiān)測斷面位置，確保水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果對(duì)上游來水的水環(huán)境質(zhì)量的準(zhǔn)確反映。監(jiān)測斷面原則上應(yīng)設(shè)在兩個(gè)行政區(qū)交界處，且必須得到上下游和上級(jí)政府部門，特別是相鄰兩同級(jí)行政區(qū)政府及上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的認(rèn)可。同時(shí)，還要選擇上下游都認(rèn)可的監(jiān)測機(jī)構(gòu)；為了確保采集數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)和補(bǔ)償?shù)墓胶侠?，盡可能做到水質(zhì)和水量同步監(jiān)測，建立可連續(xù)采集數(shù)據(jù)的自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)；還要確保流域跨界水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的透明度，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。6.建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商與仲裁制度在上級(jí)政府和有關(guān)部門的協(xié)調(diào)組織下，流域上下游政府與有關(guān)利益團(tuán)體應(yīng)建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商平臺(tái)，就開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)問題進(jìn)行定期或不定期的磋商和對(duì)話。對(duì)于一些無法取得共同意見的問題，由上級(jí)政府或有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)與仲裁，確保流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)順利開展。對(duì)于因跨界水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額糾紛，應(yīng)按《水污染防治法》和環(huán)境保護(hù)部的《關(guān)于預(yù)防與處置跨省界水污染糾紛的指導(dǎo)意見有關(guān)要求》執(zhí)行。在省內(nèi)跨市流域?qū)λ|(zhì)、水量、流向監(jiān)測數(shù)據(jù)有異議的，分別由省環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和省水文資源勘測機(jī)構(gòu)依照規(guī)定裁定。對(duì)各級(jí)人民政府及有關(guān)部門不按期報(bào)告、通報(bào)，或者拒報(bào)、謊報(bào)水質(zhì)、水量監(jiān)測結(jié)果的，按照規(guī)定追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。（四）加快立法，保障基于跨界斷面水質(zhì)的流域生態(tài)補(bǔ)償順利推進(jìn)目前，生態(tài)補(bǔ)償依然停留在相關(guān)的政策口號(hào)層面。2005年7月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》（國發(fā)〔2005〕22號(hào)）提出：“在理順現(xiàn)有收費(fèi)和資金來源渠道的基礎(chǔ)上，積極探索建立和完善企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制?！?005年12月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號(hào)）指出：“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮