建立基于生態(tài)系統(tǒng)管理的流域-海灣生態(tài)補償機制的思考-以九龍江-廈門灣為例

建立基于生態(tài)系統(tǒng)管理的流域海灣生態(tài)補償機制的思考以九龍江廈門灣為例

推進以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的流域—海岸帶—海洋管理是21世紀(jì)海岸帶綜合管理的新趨勢。隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，流域生境格局變化劇烈，污染排放嚴(yán)重。強烈的流域人類活動不僅僅引起了流域內(nèi)的生態(tài)與環(huán)境問題，也給河口、海灣、近海海域帶來了巨大的環(huán)境壓力，造成河口海灣淡水輸入、泥沙輸入、營養(yǎng)鹽輸入的改變，繼而引發(fā)了河口生物多樣性下降、河口濕地生境（如紅樹林濕地等）的萎縮和退化、環(huán)境污染、水體富營養(yǎng)化等問題，并逐漸向近海和海洋拓展，從而在生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部深刻地改變著河口區(qū)域的生態(tài)格局，外在表現(xiàn)上則反映為給近海海洋生態(tài)系統(tǒng)以及海岸帶地區(qū)的生態(tài)安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著環(huán)境壓力的不斷增大，生態(tài)補償作為解決環(huán)境問題的創(chuàng)新手段日益受到重視，然而，由于流域與海灣在“生態(tài)空間”和“行政空間”上存在差異，目前綜合流域—海灣的生態(tài)補償機制研究及其實踐尚未系統(tǒng)開展，嚴(yán)重制約了海岸帶綜合管理成效的進一步提升。本文以福建省九龍江—廈門灣為例，從分析流域特別是河口海灣的生態(tài)環(huán)境問題出發(fā)，在識別上游流域?qū)涌诤抄h(huán)境影響的基礎(chǔ)上，提出了必須將流域和海洋生態(tài)補償進行一體化考慮、盡快建立科學(xué)的流域—海灣生態(tài)補償機制的建議，以便調(diào)整流域—海灣各利益相關(guān)方的生態(tài)及其經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，促進流域及河口海灣區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護。一九龍江—廈門灣生態(tài)環(huán)境問題分析（一）九龍江—廈門灣概況九龍江位于福建省西南部，是福建省第二大河流，全長1923公里，其中干流長285公里。九龍江流域范圍的坐標(biāo)為東經(jīng)116°46′55″～118°02′17″，北緯24°23′53″～25°53′38″之間，流域匯水面積約1.47萬平方公里，約占福建省面積的12%。其干流由北溪、西溪和南溪組成，北溪流域面積9803平方公里，西溪流域面積3964平方公里。北溪和西溪匯合于漳州，至浮宮處又有南溪匯入，經(jīng)廈門西海域出海。廈門灣，即鎮(zhèn)海角（位于漳州龍海市港尾鎮(zhèn)鎮(zhèn)海村附近）與圍頭角（位于泉州晉江金井鎮(zhèn)圍頭角村附近）連線以西的河口—海灣海域，海域總面積約2692平方公里，海岸線總長約860公里。九龍江主要干支流水系分布及廈門灣位置見圖1。2008年，該區(qū)常住人口合計597.63萬人，占福建省常住人口總數(shù)的16.69%；國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）2284.45億元，占全省的24.70%；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值為38225元，比福建全省人均GDP高47.55%。圖1九龍江流域及廈門灣位置圖（二）九龍江—廈門灣主要生態(tài)環(huán)境問題（1）九龍江局部河段污染依然嚴(yán)重，藻華威脅飲用水安全九龍江流域水環(huán)境質(zhì)量總體尚好，以Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)為主，但是不同河段仍然存在不同程度的污染。2007年北溪流域水功能達標(biāo)率約83.1%，西溪流域水功能達標(biāo)率約76.2%，全流域水功能達標(biāo)率約79.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于流域綜合管理預(yù)定的目標(biāo)，主要污染因子仍是氨氮、總磷和COD。一些飲用水源地保護區(qū)水質(zhì)尚不能完全達標(biāo)（GB3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)）。2000年以前，九龍江流域很少發(fā)生藻華。進入21世紀(jì)，在庫區(qū)開始有小規(guī)模藻華發(fā)生。近年來，藻華發(fā)生的頻率、面積、持續(xù)時間不斷增加。2009年九龍江多數(shù)庫區(qū)都發(fā)生了藻華，特別是在下游江東庫區(qū)的藻華持續(xù)長達1個月之久。近年來藻華已經(jīng)嚴(yán)重威脅到流域人民的飲用水安全。（2）近岸海域氮磷營養(yǎng)鹽含量增加，海灣水質(zhì)環(huán)境變差近年來，廈門近岸海域水環(huán)境中CODMn含量有一定程度的下降，但海域中氮磷含量仍居高不下，并有不斷增長的趨勢。從污染物平面分布趨勢來看，距離九龍江口越近，DO含量越低，而CODMn、無機氮和活性磷酸鹽等含量則越高，跨行政區(qū)域的九龍江流域帶來的大量泥沙和陸源污染物是廈門海域環(huán)境質(zhì)量變差的重要原因。九龍江流域平均年入海泥沙約636萬噸，九龍江流域?qū)B門灣COD、總氮、總磷的貢獻率分別達到53%、70%和73%。海灣水體環(huán)境質(zhì)量的降低，不僅對海灣生物生態(tài)產(chǎn)生影響，此外還直接關(guān)系到廈門灣的景觀環(huán)境質(zhì)量與娛樂休閑價值。（3）海灣赤潮發(fā)生頻次增加，危害面積不斷擴大廈門海域在2000年以前發(fā)生赤潮記錄較少，但是2001年后幾乎每年都有赤潮發(fā)生，赤潮波及的范圍也越來越廣，原來只有西海域發(fā)生赤潮，現(xiàn)在九龍江口、同安灣和東部海域都有發(fā)生赤潮的記錄。2003～2008年平均每年發(fā)生赤潮次數(shù)達到6次，累積影響面積達230平方公里。廈門海域赤潮生物的種類，已經(jīng)記錄的有104種，成為廈門灣赤潮事件主導(dǎo)種（優(yōu)勢種）的共有16種，所幸近年來并未發(fā)生有毒赤潮。（4）河口海灣濕地生境喪失較快，海洋漁業(yè)資源退化，珍稀瀕危物種保護形勢嚴(yán)峻河流上游水資源的過度開發(fā)造成入海徑流量大幅度的減少，對河口地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。此外，自1955年至2001年，廈門共進行了47處沿岸濕地圍墾工程，圍墾總面積達90.13平方公里，大面積的灘涂圍墾大大減少了廈門市海岸帶的濕地面積，導(dǎo)致濱海濕地原有的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能喪失。由于河口海灣生態(tài)環(huán)境的變化，廈門漁業(yè)資源已經(jīng)嚴(yán)重衰退，導(dǎo)致主要經(jīng)濟魚類呈現(xiàn)低齡化、小型化和性成熟提早的趨勢，種群數(shù)量衰減。此外，中華白海豚、文昌魚等海洋珍稀物種的數(shù)量大量減少，廈門灣海洋生物多樣性受到較大損害。（三）河口海灣生態(tài)安全壓力分析根據(jù)九龍江流域—廈門灣生態(tài)環(huán)境問題的分析，結(jié)合河口海灣的生態(tài)環(huán)境特點，可以遴選識別出消除河口海灣生態(tài)安全壓力的主要途徑以及需要優(yōu)先解決的問題。（1）流域和海灣水環(huán)境污染問題依然突出，九龍江污染輸入是造成廈門海域環(huán)境質(zhì)量下降的重要原因。其中，流域非點源污染（農(nóng)業(yè)面源污染/畜禽養(yǎng)殖污染）成為流域—海灣水體污染的突出問題，以2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)估算，農(nóng)業(yè)面源污染中總氮、總磷的貢獻分別達到44%、22%；畜禽養(yǎng)殖污染中總氮、總磷的貢獻分別達到21%、46%。因九龍江流域梯級電站的建設(shè)過密造成河段流通不暢，加劇了流域水體污染和河口生態(tài)系統(tǒng)的破壞。（2）河口海岸工程建設(shè)與珍稀物種、自然岸線和濱海濕地的保護矛盾突出。流域飲用水安全、海灣赤潮災(zāi)害及溢油風(fēng)險突出，危及流域—海灣的生態(tài)安全。（3）流域管理與海灣管理未建立起協(xié)調(diào)共管機制，流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)綜合管理能力薄弱，流域—海灣在線監(jiān)測能力和數(shù)據(jù)共享的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機制、聯(lián)合執(zhí)法力度和突發(fā)環(huán)境事件處置的協(xié)同機制有待加強。（4）急需規(guī)范流域上游、下游、河口、海灣及近岸海域的生態(tài)補償體系，盡快建立一套利益相關(guān)方認(rèn)可的流域—海灣生態(tài)補償機制，推動綜合流域、河口與海灣的生態(tài)補償機制的形成與實踐，以便調(diào)整流域—海灣各利益相關(guān)方的生態(tài)及其經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，促進流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的保護與可持續(xù)利用。（5）維護河口生態(tài)安全的重要性尚未得到足夠重視。由于流域進入河口海灣的淡水輸入、泥沙輸入、營養(yǎng)鹽輸入的改變，繼而引發(fā)的河口生物多樣性下降、河口濕地生境的萎縮和退化、環(huán)境污染、水體富營養(yǎng)化等問題應(yīng)受到高度關(guān)注，海岸帶綜合管理的科技支撐力度還須進一步加強，并逐步提高利益相關(guān)方對河口生態(tài)安全與河口海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性的認(rèn)識。二流域—海灣生態(tài)補償原則與目標(biāo)九龍江—廈門灣案例分析研究表明，河口海灣的生態(tài)安全問題與上游流域具有高度關(guān)聯(lián)性，流域生態(tài)補償與海洋生態(tài)補償必須拓展到具有生態(tài)系統(tǒng)完整性的空間范圍內(nèi)予以探討。以前的生態(tài)補償，包括水污染，主要強調(diào)陸地的生態(tài)補償，忽視了海洋的生態(tài)補償，而海洋生態(tài)系統(tǒng)比陸地更脆弱。陸地上的污染，特別是很多水污染物其最終排向是海洋。因此生態(tài)補償法律法規(guī)如果僅僅規(guī)范河流上下游之間的生態(tài)補償而不考慮海洋，是不全面的。綜合流域—海灣的管理，必須是基于生態(tài)系統(tǒng)的管理，流域—海灣生態(tài)補償機制的制定也必須在基于生態(tài)系統(tǒng)的流域—海灣綜合管理的框架下進行討論。（一）生態(tài)系統(tǒng)管理理論生態(tài)系統(tǒng)管理是基于對生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能過程的最佳理解，在一定的時空尺度范圍內(nèi)將人類價值和社會經(jīng)濟條件整合到生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營中，以恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)整體性和可持續(xù)性。生態(tài)系統(tǒng)管理的方法是將人類社會和經(jīng)濟的需要納入生態(tài)系統(tǒng)中，協(xié)調(diào)生態(tài)、社會和經(jīng)濟目標(biāo)，將人類的活動和自然的維護綜合起來，維持生態(tài)系統(tǒng)健康的結(jié)構(gòu)和功能，在此基礎(chǔ)上使社會和經(jīng)濟目標(biāo)得以持續(xù)，既實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)發(fā)展，又實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展。綜合流域—海灣管理，是將流域匯水區(qū)以及海灣范圍作為一個整體，將流域內(nèi)及海灣周邊的人類社會和經(jīng)濟納入其中，實現(xiàn)流域及海灣經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)管理的流域—海灣生態(tài)補償機制的建立，有助于協(xié)調(diào)流域上游、下游、河口、海灣及周邊海域生態(tài)保護目標(biāo)和社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。（二）流域—海灣生態(tài)補償原則流域—海灣生態(tài)補償一般是指破壞者付費原則、使用者付費原則、受益者付費原則以及保護者得到補償原則。基于生態(tài)系統(tǒng)管理的流域—海灣生態(tài)補償原則，還必須充分考慮以下五項。（1）系統(tǒng)性原則（海陸統(tǒng)籌）考慮到流域與海灣的關(guān)聯(lián)性以及生態(tài)系統(tǒng)完整性，充分分析流域和海灣主要環(huán)境生態(tài)問題及其陸海相互作用關(guān)系。（2）公平性原則平衡經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，協(xié)調(diào)流域—海灣范圍內(nèi)不同利益相關(guān)者需求，考慮地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異，力求實現(xiàn)流域—海灣范圍內(nèi)公眾的普遍認(rèn)識和積極參與。（3）可操作性原則充分利用現(xiàn)有資料和科技成果，在分析、總結(jié)、提煉已有資料的基礎(chǔ)上，注重該流域—海灣生態(tài)補償機制的科學(xué)性、實用性和可操作性，并盡可能符合現(xiàn)有經(jīng)濟條件和海洋管理能力的具體要求。（4）可持續(xù)原則綜合考慮政策的可持續(xù)性，兼顧短期和長期目標(biāo)，建立流域—海灣范圍內(nèi)區(qū)域之間的長效聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)流域和海灣生態(tài)保護與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。（5）利益相關(guān)者參與原則注意利益相關(guān)者所代表的利益和關(guān)心的問題，并在討論協(xié)商中達成諒解和共識。充分的公眾參與有助于生態(tài)補償制度與管理決策更加符合實際情況，隨時糾正規(guī)劃、決策過程中的偏差，更重要的是管理活動能夠獲得利益相關(guān)者所代表群體的支持，使生態(tài)補償實現(xiàn)最終目的。（三）流域—海灣生態(tài)補償目標(biāo)流域—海灣生態(tài)補償目標(biāo)界定為：第一，平衡上游流域及海灣周邊利益相關(guān)者在利用、破壞生態(tài)環(huán)境中產(chǎn)生的不平等的分配關(guān)系，這也是流域及海灣生態(tài)補償制度需要解決的問題。第二，恢復(fù)、維護和改善流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)補償制度最終的目標(biāo)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)指自然生態(tài)系統(tǒng)及其物種所提供的能夠滿足和維持人類生活需要的條件和過程。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)補償制度關(guān)系密切，生態(tài)補償制度的最終目標(biāo)是恢復(fù)、維護和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。在流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)管理過程中，其生態(tài)補償會涉及上下游多個地區(qū)，需要地區(qū)間的合作才能落實。在建立區(qū)域合作的過程中，只有將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的保護放在首位，才能真正實現(xiàn)流域—海灣生態(tài)補償制度。三加快建立流域—海灣生態(tài)補償機制的建議為了加快建立科學(xué)的流域—海灣生態(tài)補償機制，并為生態(tài)補償機制的運行提供基礎(chǔ)，建議加強以下五個方面的工作。（一）加強流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的研究加強流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的研究，能夠進一步明確上游流域和海灣的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)歷史變遷及其現(xiàn)狀，對于未引起流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)變化的人類活動、對具有非公共物品屬性的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的開發(fā)利用可不列入生態(tài)補償?shù)姆懂?。流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究可以進一步了解與各種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)有關(guān)的利益相關(guān)者，從而為明確生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵與目標(biāo)，恢復(fù)、維護和改善流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供科學(xué)依據(jù)。（二）加強綜合流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)管理研究，提高流域—海灣管治能力流域—海灣生態(tài)系統(tǒng)管理涉及多個行政區(qū)域，各級政府之間、各相關(guān)部門之間以及區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的合作和協(xié)調(diào)是流域—海灣綜合管理成功的基本要求。為了更有效地實施生態(tài)補償制度，需要建立跨區(qū)域的更高級別的流域—海灣管理委員會和咨詢委員會。在各利益相關(guān)者參與的前提下，建立科學(xué)合理的流域—海灣生態(tài)補償?shù)臋C制，必須在考慮公平和效率的基礎(chǔ)上明確各區(qū)域的環(huán)境責(zé)任，并且從法律上明確各生態(tài)補償主體及其義務(wù)、生態(tài)補償責(zé)任、補償形式、補償標(biāo)準(zhǔn)的制定方法，提高流域—海灣的管治能力。（三）加強河口區(qū)生態(tài)安全研究與科技支撐能力以基于生態(tài)系統(tǒng)的流域—海洋綜合管理為基本理念，以保障河口生態(tài)安全并恢復(fù)改善流域—海灣的水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為立足點，以調(diào)整和改變該區(qū)域的生產(chǎn)生活方式、促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榛就緩?，陸海兼顧、河海統(tǒng)籌，通過加強科學(xué)研究以及項目成果落實，努力促進流域—海灣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善，增強流域—海灣的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，確保流域和海岸帶地區(qū)社會經(jīng)濟和生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。對流域—海灣科學(xué)和管理知識的差距將直接影響到流域—海灣生態(tài)補償機制的科學(xué)性、合理性及實施的有效性。（四）加強流域—海灣生態(tài)補償與生態(tài)系統(tǒng)管理成效評估體系的構(gòu)建建立流域—海灣生態(tài)補償及生態(tài)系統(tǒng)管理績效評估體系，更高級別的流域—海灣管理委員會和咨詢委員會應(yīng)行使生態(tài)補償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、獎懲等相關(guān)職責(zé)，同時開展各級各部門規(guī)劃執(zhí)行落