我國房地產(chǎn)政策回顧與績效考察

我國房地產(chǎn)政策回顧與績效考察

我國快速的工業(yè)化和城市化以及住房分配制度改革啟動了長期壓抑的住房需求，房地產(chǎn)市場展現(xiàn)了史無前例的繁榮。為了調(diào)整房地產(chǎn)市場與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型之間的相互關(guān)系，近年來國家房地產(chǎn)政策頻繁出臺。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系國計民生，關(guān)系可持續(xù)發(fā)展與和諧社會建設(shè)，不同的社會群體對房地產(chǎn)政策的價值取向具有不同的訴求。依據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)對政策績效進(jìn)行考察，對于深入理解我國房地產(chǎn)相關(guān)政策具有現(xiàn)實意義。一房地產(chǎn)政策回顧隨著住房制度改革和房地產(chǎn)業(yè)的成長，2001年以來國家的房地產(chǎn)政策密集出臺。2001～2006年間國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳出臺有關(guān)房地產(chǎn)的政策文件共25條（見表1）。表12001～2006年國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳有關(guān)房地產(chǎn)政策文件續(xù)表1其中，出臺最多的年份是2004年（7件），其次為2006年（5件）；以“地”為標(biāo)題的有17件，以“房”為標(biāo)題的有7件，另有一件直接以“房地產(chǎn)”為標(biāo)題。2001～2006年國家發(fā)改委、建設(shè)部、國土資源部、財政部、稅務(wù)總局、央行（含銀監(jiān)會、外匯局）等6部門針對房地產(chǎn)市場頒發(fā)的政策文件有171件，其中，2004、2006年發(fā)布的文件最多，分別達(dá)37、36件；按發(fā)布機(jī)構(gòu)分，兩主管部門國土資源部和建設(shè)部發(fā)布的文件數(shù)最多，分別為51件和42件，財政部和稅務(wù)總局分別為25件和23件，發(fā)改委和央行等金融部門各發(fā)布15件（見表2）。對有關(guān)文件進(jìn)行整理，可以看出我國房地產(chǎn)政策發(fā)生了五個方面的變化。表22001～2006年各部委房地產(chǎn)相關(guān)政策發(fā)布統(tǒng)計（一）調(diào)控對象由初期以土地調(diào)控為中心轉(zhuǎn)向土地調(diào)控與房屋調(diào)控并重2003年中期以前，我國政策調(diào)控的中心是調(diào)控建設(shè)用地，集中于對土地資源的控制和管理。2002年雖有兩項住房政策出臺，但都以國務(wù)院令形式出現(xiàn)，屬于1990年代末住房制度改革的延續(xù)。而土地方面，無論是2001年的國發(fā)15號文還是2003年的國辦發(fā)70號文都具有明顯的調(diào)控意義。2003年中期以后，對房屋的調(diào)控明顯加強(qiáng)。2003年8月頒發(fā)了唯一以“房地產(chǎn)”為標(biāo)題的國務(wù)院政府公告，表明中央對房地產(chǎn)市場的調(diào)控對象由初期以土地為中心轉(zhuǎn)向了包括住房在內(nèi)的整個房地產(chǎn)市場。但直到2005年初，國家對房地產(chǎn)調(diào)控的重點(diǎn)仍然以土地市場為主。2004年發(fā)布的7項政府文件，其中以土地為標(biāo)題的就有6件，另一項以房屋為標(biāo)題的文件則是針對房屋拆遷導(dǎo)致社會穩(wěn)定問題的，而不是直接針對房屋市場的調(diào)控。由于部分城市房價上漲過快，2005年開始，房產(chǎn)市場成為與地產(chǎn)市場同等重要的調(diào)控對象。2005～2006年國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的9個相關(guān)文件，調(diào)控房產(chǎn)市場的有3件，且均直接以“住房”為標(biāo)題。在把房產(chǎn)作為重要調(diào)控對象的同時，國家對土地的調(diào)控并沒有放松，特別是2006年的國發(fā)31號、國辦發(fā)50號、100號文以及國務(wù)院438號令都表明國家在加強(qiáng)房產(chǎn)市場調(diào)控的同時，加大了對土地市場調(diào)控的力度。（二）土地調(diào)控由早期主要調(diào)控工業(yè)用地轉(zhuǎn)向主要調(diào)控商住用地土地調(diào)控一直是國家對房地產(chǎn)調(diào)控的重心。土地調(diào)控方向從初期對國有土地增值的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)﹂_發(fā)區(qū)圈地和失地農(nóng)民的關(guān)注，再轉(zhuǎn)向?qū)ㄔO(shè)用地總量和對農(nóng)地減少的控制。國家土地調(diào)控政策重心大致有三個階段的變化。第一個階段，2001～2002年國家土地政策主要關(guān)注的是土地作為國有資產(chǎn)的控制和管理，國有土地資產(chǎn)的增值。2001年國發(fā)15號文件即以加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理為標(biāo)題，把土地作為國有資產(chǎn)的意味明顯，把“切實防止國有土地資產(chǎn)流失”作為“加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理”的中心目標(biāo)。文件提出了六條措施，其中的第2條（嚴(yán)格實行國有土地有償使用制度）、第3條（大力推行國有土地招標(biāo)拍賣）、第4條（加強(qiáng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理）、第5條（加強(qiáng)地價管理）都突出了提高國有土地資產(chǎn)價值的要求。第1條（嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量）也明確提出，“只有在嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量的前提下，才能有效發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，充分實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值”。第二階段，2003～2004年國家土地政策重心由國有資產(chǎn)增值轉(zhuǎn)向了對不合理開發(fā)區(qū)圈地和失地農(nóng)民問題的關(guān)注。2003年國辦發(fā)70號文提出對開發(fā)區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行整頓。文件的政策精神在于“糾正越權(quán)審批、違規(guī)圈占土地、低價出讓土地等行為，促進(jìn)各類開發(fā)區(qū)健康發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用”。文件強(qiáng)調(diào)開發(fā)區(qū)的規(guī)范化以及對開發(fā)區(qū)名稱和投資額的規(guī)定，政策的重心是對經(jīng)濟(jì)分散化和低效率狀況的關(guān)注以及對宏觀經(jīng)濟(jì)過熱的擔(dān)心，而不是對建設(shè)用地總量的調(diào)控。與此同時，開發(fā)區(qū)圈地導(dǎo)致的失地農(nóng)民增加和農(nóng)業(yè)用地減少引起了國家的重視，于是有了2004年的國發(fā)8號文和國辦發(fā)31號文的出臺。前者著重于農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)，提出留取部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地的開發(fā)（設(shè)立專項賬戶將不低于15%的土地出讓純收益用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，其30%以下集中到省級政府使用）。后者提出切實解決征用農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償費(fèi)支付、管理和使用中的突出問題，督促地方各級政府嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案給予被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償，嚴(yán)禁拖欠、截留和挪用征地補(bǔ)償費(fèi)，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，落實國家土地管理政策和耕地保護(hù)制度。這時盡管國家對農(nóng)業(yè)用地減少高度重視，但提出的解決辦法仍然是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)用地的開發(fā)。第三階段，2004年以后建設(shè)用地總量調(diào)控成為政策的中心，土地管理的制度建設(shè)成為政策的重點(diǎn)。2004年國發(fā)12號文和國辦發(fā)20號文提出對土地市場進(jìn)行清理整頓并暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批半年的決定，把農(nóng)地與非農(nóng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化問題作為土地調(diào)控的核心，提出加強(qiáng)土地管理制度建設(shè)。在同年10月21日國發(fā)28號文提出，實行最嚴(yán)格的土地管理制度，10月28日總理講話進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，中國政府將嚴(yán)格控制建設(shè)用地的總量規(guī)模，保護(hù)農(nóng)用地和耕地，加強(qiáng)土地管理的法制化建設(shè)。2005年的國辦發(fā)52號文件明確做出對省級政府耕地保護(hù)責(zé)任考核的規(guī)定。這一階段國家政策的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)土地管理制度建設(shè)。2004年國發(fā)21號文提出了對省級以下國有土地管理體制的改革，“市轄區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所的機(jī)構(gòu)編制上收到縣（市、旗）人民政府管理，縣（市、旗）可以根據(jù)實際情況和工作需要，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或區(qū)域設(shè)置國土資源管理所，為縣（市、旗）國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)”；“完善土地利用總體規(guī)劃編制和審批管理體制”；“強(qiáng)化省級人民政府及其國土資源主管部門的執(zhí)法監(jiān)察職能”。2006年國辦發(fā)50號文提出建立國家土地督察制度，國家設(shè)立土地督察及其辦公室，向地方派駐9個地方督察局代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。2006年國發(fā)31號文對土地調(diào)控制度建設(shè)提出更明確的要求，除了加強(qiáng)土地督察和保障失地農(nóng)民權(quán)益外，突出了規(guī)范土地出讓收支管理、調(diào)整有關(guān)稅費(fèi)政策、建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一公布制度等要求。后又先后有國辦發(fā)［2006］100號文和國務(wù)院令438號土地政策的出臺。（三）房屋調(diào)控重心由重視房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)ψ》績r格的關(guān)注和最近對住房結(jié)構(gòu)的調(diào)控我國房屋調(diào)控政策的變化也可以分為三個階段。第一階段的政策重心在支持房地產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。國家對房屋市場的政策可以追溯到1998年的國發(fā)23號文“深化住房制度改革，加快住房建設(shè)”，直到2003年改革住房基本分配制度和增加住房供給作為國家房屋政策的基本精神一直沒有改變。2003年部分城市房價增長過快，房產(chǎn)投資快速增長，引起了有關(guān)部門的注意。首先是人民銀行出于對房地產(chǎn)貸款安全的擔(dān)心，發(fā)出［2003］121號文，要求對房地產(chǎn)信貸進(jìn)行嚴(yán)格限制，但引起開發(fā)商反彈。在有關(guān)方面的推動下，2003年8月國務(wù)院出臺了18號文，明確指出“房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動力強(qiáng)，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”，要求“完善供應(yīng)政策、調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)”，“改進(jìn)住房制度、健全市場體系”，“發(fā)展住房信貸、強(qiáng)化管理服務(wù)”，“加強(qiáng)規(guī)劃管理、調(diào)控土地供應(yīng)”，“加強(qiáng)市場監(jiān)管、整頓市場秩序”，保障房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，把房地產(chǎn)作為一個產(chǎn)業(yè)來發(fā)展和支持的意圖躍然紙上。與人民銀行121號文對房產(chǎn)投資增長過快的擔(dān)心相比，國發(fā)18號文對此并未過多強(qiáng)調(diào)，如何支持房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展仍然是國家政策關(guān)注的焦點(diǎn)。第二階段政策的重心在于穩(wěn)定房價。2004年幾個一線城市房價出現(xiàn)了大幅度上漲，引起了購房者的不滿，導(dǎo)致了2005年3月份國務(wù)院辦公廳以“穩(wěn)定住房價格”為標(biāo)題的8號電的發(fā)出，要求從土地和房屋供應(yīng)結(jié)構(gòu)、減少拆遷、引導(dǎo)消費(fèi)、市場監(jiān)測等多方面來穩(wěn)定房價，控制房價過快漲幅，并以行政問責(zé)形式將穩(wěn)定房價提高到政治的高度，被媒體稱為老“國八條”。一個月以后國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等七部委關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見（國辦發(fā)［2005］26號），提出加大土地供應(yīng)調(diào)控力度、調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅、加強(qiáng)信貸管理、明確享受優(yōu)惠政策的普通住房標(biāo)準(zhǔn)等8項措施，被媒體稱為“新國八條”。第三個階段重心在于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。由于房價調(diào)控政策沒有能夠有效抑制房價過快上漲，2006年5月17日國務(wù)院常務(wù)會議提出促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的六條措施，隨后國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部委關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見（國辦發(fā)［2006］37號文），提出了調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)稅收、信貸、土地調(diào)控等十五條細(xì)則。與“新老國八條”不同的是，“國發(fā)37號文”強(qiáng)調(diào)了對住房結(jié)構(gòu)的調(diào)控，明確了對不同住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的稅收、信貸、土地供應(yīng)等措施，明確了中小套型占新建住房比例，同時提出有步驟地解決低收入家庭的住房困難，加快城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)、規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房等政策。（四）土地和房屋調(diào)控由“租”、“費(fèi)”為主轉(zhuǎn)向以“稅”為主，由軟約束轉(zhuǎn)向硬約束國土資源部和建設(shè)部分別為土地和房屋的兩大直接主管部門，出臺的相關(guān)政策文件較多屬于必然。在其他部委中，2004年以前稅務(wù)總局出臺相關(guān)政策文件少于發(fā)改委和財政部，以后則多于后兩者。特別是2005年由稅務(wù)部門發(fā)布的政策文件7件（見表2），發(fā)文數(shù)量僅次于建設(shè)部，與國土資源部持平?？紤]上述部門的職能分工，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，財政部主要管理公共財力配置，稅務(wù)總局主管稅收，各部委年度發(fā)布房地產(chǎn)政策文件數(shù)量的差異大體上也意味著國家房地產(chǎn)政策調(diào)控手段的變化。2003年以前，房地產(chǎn)政策文件主要集中在發(fā)改委和財政部，說明國家房地產(chǎn)政策以綜合調(diào)控和“租”、“費(fèi)”調(diào)控為主，2003年以后稅務(wù)總局文件密集出臺說明房地產(chǎn)調(diào)控方式轉(zhuǎn)向了以稅收調(diào)控為主。稅比“租”、“費(fèi)”調(diào)控更具有法制上的穩(wěn)定性與強(qiáng)制性，對地方政府的約束也更具剛性。所以稅務(wù)總局的發(fā)文數(shù)量大量增加表明國家房地產(chǎn)政策調(diào)控正在從軟約束向硬約束轉(zhuǎn)換。（五）金融調(diào)控由寬松的鼓勵性轉(zhuǎn)向緊縮的限制性房地產(chǎn)金融調(diào)控政策主要體現(xiàn)在人民銀行、銀監(jiān)會和建設(shè)部發(fā)布的文件上，發(fā)改委以及外匯管理局也有少數(shù)發(fā)文。2001～2006年房地產(chǎn)金融相關(guān)的政策文件共20件（見表3），其中由人民銀行主導(dǎo)發(fā)布的政策文件8件，銀監(jiān)會主導(dǎo)發(fā)布的6件，建設(shè)部發(fā)布的4件，發(fā)改委和外匯管理局各發(fā)布一件。從發(fā)布的時段看，2006年金融政策發(fā)布最為密集，相關(guān)文件多達(dá)6件，其次為2002、2004年，各為4件，2001、2003、2005年金融政策發(fā)布則相對穩(wěn)定，各為2件。表32001～2006年國家部委有關(guān)房地產(chǎn)金融的政策文件各部委文件反映的是國家房地產(chǎn)金融調(diào)控方向。2001～2002年金融政策的重點(diǎn)在于對房地產(chǎn)市場的支持，要求加大對住房特別是經(jīng)濟(jì)適用房投資的信貸支持，鼓勵開展個人住房公積金貸款，降低個人住房公積金貸款利率等。2003年支持型的房地產(chǎn)金融政策出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，該年6月人民銀行發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)121號文），要求對房地產(chǎn)投資貸款和個人住房信貸實行嚴(yán)格限制。2005～2006年房地產(chǎn)投資增速問題提上日程，人民銀行、建設(shè)部分別對住房信貸和住房公積金信貸的條件進(jìn)行調(diào)整，銀監(jiān)會加強(qiáng)了對房地產(chǎn)信貸的監(jiān)管，外匯管理局和建設(shè)部也同時對外資進(jìn)入房地產(chǎn)市場進(jìn)行了政策規(guī)范。綜合各部委政策文件數(shù)量和內(nèi)容分析，可以看出2001～2006年國家房地產(chǎn)金融政策經(jīng)歷了一個由松到緊的調(diào)控過程。二房地產(chǎn)政策績效與房地產(chǎn)市場運(yùn)行房地產(chǎn)政策績效可以從近年來土地市場供給，房屋市場供給和房地產(chǎn)價格等三方面的變化進(jìn)行考察。（一）土地市場供給據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，全國土地購置面積2002、2003年連續(xù)兩年保持了兩位數(shù)的增長率，2004年增速回落為8.2%；全國完成開發(fā)土地面積2002年增長了26.77%，2003年增長了3%，但2004年出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折，下降了-5.3%，2005～2006年則有所回升。表明國家2003年開始的土地調(diào)控政策在2004年有效地控制了土地購置的過快增長，但也給了開發(fā)商土地供給從緊的預(yù)期，囤積土地而不是立即開發(fā)被認(rèn)為是有利可圖的，導(dǎo)致了2004年完成開發(fā)土地面積大幅度下降。全國房地產(chǎn)土地購置與完成開發(fā)面積的變化地區(qū)差異明顯。在完成土地開發(fā)方面，東部地區(qū)在2004、2005年連續(xù)兩個年度負(fù)增長；中部地區(qū)2004年負(fù)增長，但2005年則有所回升；而西部地區(qū)則在2004～2005年連續(xù)兩年出現(xiàn)了20%以上的高速增長。在土地購置方面，東部地區(qū)2003、2004年增長率大大地低于中西部地區(qū)，2005～2006年兩年負(fù)增長，而西部地區(qū)則始終保持增長趨勢。這表明2003年開始的土地調(diào)控政策在2004年雖然產(chǎn)生了重要的影響。表42003～2006年全國房地產(chǎn)土地購置與開發(fā)（二）房屋市場供給2000、2001、2003年，全國房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)住宅開工面積保持了20%以上的增長率，2004年以后增速有所下降，其中2004年僅為9.34%，2005、2006年又有所回升（見表5）。表5按用途分的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)新開工住宅面積2000～2003年全國住宅竣工套數(shù)保持了較高的增長勢頭，2004年達(dá)到33.8%。但由于2004年新開工面積增長率的下降，2005年竣工住宅套數(shù)出現(xiàn)了負(fù)增長率。房屋開工竣工數(shù)量的變化與土地購置開發(fā)數(shù)量的變化息息相關(guān)。2004年土地購置增速下降和土地開發(fā)完成面積減少導(dǎo)致2004年新開工住房面積增速下滑和2005年住宅供給套數(shù)的負(fù)增長。因此可以說，2003年開始的土地調(diào)控政策成為2005年以后住房供給偏緊的誘因?？疾熳》抗┙o結(jié)構(gòu)，2000～2001年新開工別墅、高檔公寓面積占總住宅開工面積的比重在4.7%以上，2002、2004年分別達(dá)6.56%，6.21%，2005年有所下降，但仍達(dá)5.14%。從套數(shù)看，2002年以來，別墅、高檔公寓所占比重一直保持在3.5%以上，2003～2005年一直保持增長趨勢。考慮到別墅、高檔公寓一般密度較低，同面積建設(shè)占地可能高于普通住宅，這就意味著2002～2005年新增住宅用地有相當(dāng)比重被用于別墅、高檔公寓開發(fā)。2000～2005年新開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房面積和比重均呈下降趨勢，特別是2003年以后均低于9%，在一些城市基本上只面向拆遷戶銷售。以套數(shù)計算的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)亦連年下降，其占總住房套數(shù)比重由2000年的28.21%下跌為2005年的7.8%。這可能意味著從緊的供給政策不僅影響了住房總量供給，還影響了住房供給結(jié)構(gòu)。表6按用途分的房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)竣工住宅套數(shù)分地區(qū)考察，全國房地產(chǎn)開發(fā)主要分布在東部地區(qū)，但從2004年開始，房地產(chǎn)施工面積增長率和新開工面積增長率均低于全國水平，2005年以來竣工面積增長率低于全國水平，而且兩者之間的差距呈拉大趨勢。其中，北京市2004、2005年連續(xù)兩年新開工面積呈負(fù)增長，從而導(dǎo)致了2006年施工面積出現(xiàn)負(fù)增長、竣工面積更是大幅度下降為-15.3%，2006年開工面積雖有所增長，但仍然大大低于全國水平，也低于東部地區(qū)。這可能意味著2007年北京市竣工房地產(chǎn)面積仍將保持較低的水平。上海市則自2005年開始，連續(xù)兩年新開工面積下降（見表7），可以預(yù)期2007年上海市竣工面積將出現(xiàn)較大幅度的下降。聯(lián)系土地購置和開發(fā)面積的變化，可以認(rèn)為，2004年開始的東中西部地區(qū)土地購置和開發(fā)面積增量差異導(dǎo)致了房地產(chǎn)新開工和竣工面積增量的差異。這意味著調(diào)控政策在地區(qū)間影響的差異被傳導(dǎo)到房屋建設(shè)層面，導(dǎo)致地區(qū)房屋開工竣工的差異，進(jìn)而導(dǎo)致供給增長的差異。表7分地區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模與開、竣工面積增長情況（三）房地產(chǎn)價格2000～2006年全國房地產(chǎn)價格指數(shù)變化如表8所示，通過比較，可以發(fā)現(xiàn)以下特征。一是就全國而言，2004年是全國房地產(chǎn)價格變化發(fā)生轉(zhuǎn)折的一年。當(dāng)年全國房屋銷售價格和土地交易價格指數(shù)增長最快，前者為109.7，后者達(dá)110.1。之前均保持遞增趨勢，之后則保持遞減趨勢，特別2006年土地價格指數(shù)出現(xiàn)了較大幅度的下降。這表明2003年開始的土地市場調(diào)控和2005年的房屋價格調(diào)控在總體上對房地產(chǎn)價格，特別是地價上升產(chǎn)生了抑制效果。基于國家房地產(chǎn)調(diào)控政策方向在2003年發(fā)生轉(zhuǎn)變，應(yīng)重點(diǎn)考察2003年以后房地產(chǎn)價格變化的趨勢。2004年全國土地價格保持了高增長，2005年有所下降，但仍然達(dá)109.1，高于2003年。不過，調(diào)控政策效果經(jīng)過兩年的遲滯，終于使土地價格指數(shù)在2006年下降到101.4。房屋銷售價格在經(jīng)歷了2004年的高增長以后，2005年增幅有所下降，2006年仍保持了105.4的水平，高于2004年以前各年份。因此，應(yīng)該認(rèn)為房屋銷售價格走勢與土地調(diào)控政策密切相關(guān)。表82000～2006年間全國房地產(chǎn)價格指數(shù)變化二是房地產(chǎn)價格走勢的地區(qū)差異。為了分析國家調(diào)控政策方向轉(zhuǎn)變前后地區(qū)之間房地產(chǎn)價格變化，計算2004年和2004年前后三個時間段的全國35個大中城市房地產(chǎn)價格變化狀況（見表9）。2000～2003年房屋銷售價格指數(shù)高于105的城市有5個，除南昌市以外全部為東部沿海城市[1]；2004年房屋銷售價格指數(shù)高于110的城市有9個，除成都市外其余均為東部沿海省份；2005～2006年間年均房屋銷售價格指數(shù)高于108的城市有5個，除呼和浩特市外其余全部為東部沿海省份。而烏魯木齊、銀川、西寧、重慶、長沙等中西部城市在各時間段大致穩(wěn)定。也就是說，無論是2004年前還是2004年后，東部沿海城市房屋銷售價格增長明顯快于中西部地區(qū)。即使2003年以后房地產(chǎn)調(diào)控政策方向轉(zhuǎn)變也沒有能夠改變這一基本格局。表92000～2006年房地產(chǎn)價格指數(shù)變化2000～2003年土地交易價格指數(shù)高于105的城市有9個，其中5個在中西部地區(qū)；2004年土地交易價格指數(shù)高于110的城市有8個，其中2個在中西部；2005～2006年土地交易價格指數(shù)高于108的城市有7個，其中除呼和浩特以外全部是東部沿海城市。這意味著2004年前后東部和中西部地區(qū)城市土地價格格局發(fā)生了變化。2004年以前東部與中西部地區(qū)城市土地交易價格變化的差異較小，2004年以后東部土地交易價格增長快于中西部，表明房地產(chǎn)調(diào)控方向轉(zhuǎn)變的政策效果在地區(qū)上的差異。三是房地價格比例關(guān)系有所上升，但城市之間差異較大。房地價格比（當(dāng)期房屋銷售價格指數(shù)/當(dāng)期土地交易價格指數(shù)）大于1表明房價增長快于地價，反之亦然。2001～2003年全國房地價格比一直保持在0.978以下，2004年開始出現(xiàn)較大幅度的上升，2005年有所下降，2006年再次上升，達(dá)1.039。35個城市中，2000～2003年房地價格比小于1的有14個，其中東南沿海有4個；2004年小于1的有12個，其中東南沿海6個，2005～2006年小于1的城市有12個，其中東南沿海6個。也就是說2004年以后全國總體房價上漲快于地價上漲，其中，東部地價上漲快于房價上漲的城市增多。平均房地價格比還難以得出東部地區(qū)地價推動了房價上漲的結(jié)論。城市用地還有工業(yè)、交通、商業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)等用地，而各類用地價格差異較大，居住用地價格增長最快（比較上海和浙江的按用地結(jié)構(gòu)分的土地交易價格指數(shù)可以證明（見表10）?？紤]這一因素，可以推斷在土地交易價格上升比較快的城市，住宅用地交易價格指數(shù)上升更快。因此可以判斷，地價上漲對部分城市房價上漲起了推動的作用。北京、天津、青島、南京、廣州、深圳等城市2004年以后房地價格比都大于1，表明房價上漲快于地價上漲。表10上海市和浙江省房地產(chǎn)價格指數(shù)（2002～2005年）四是房屋售租價格指數(shù)居高不下。房屋售租價格指數(shù)比（房屋銷售價格指數(shù)/同期房屋租賃價格指數(shù)）大于1，說明房屋銷售價格增長快于房屋租賃價格增長。2004年全國的售租價格指數(shù)比最高達(dá)到1.08，2000～2003年、2005～2006年間的售租價格指數(shù)比都在1.02～1.03之間。這說明，全國總體上房屋銷售價格增長一直要快于租賃價格，購房需求大于租房需求。分地區(qū)考察，2000～2003年間35個城市中房屋售租價格指數(shù)比小于1的有8個，其中包括北京和天津；2004年小于1的城市減少到4個，2005～2006年小于1的城市為5個，后兩個時段中房屋售租價格指數(shù)比小于1的全部為中西部城市。租金意味著對房屋的居住需求，而房價則不僅僅是居住需求的表現(xiàn)，還有投資（投機(jī)）需求的成分。售租價格指數(shù)比居高不下意味著市場房價增長有一部分是由投資（投機(jī)）需求拉動的。投資（投機(jī)）需求以對未來房屋價格上漲或未來租金上漲為預(yù)期，房屋投資（投機(jī)）需求比重過高，蘊(yùn)含著泡沫風(fēng)險。2004年開始全國房屋售租價格指數(shù)比增大，意味投資（投機(jī)）需求對房屋價格拉動的貢獻(xiàn)增大。2006年全國的售租價格指數(shù)比有下降，表明2005年開始的調(diào)控政策對投資（投機(jī)）需求的抑制。三幾點(diǎn)討論（一）總供給與總需求正確判斷供求總量是宏觀調(diào)控的前提。如果市場基本面是總供給不足，那么調(diào)控的目標(biāo)應(yīng)該是如何增加總供給；如果是總需求過旺，那么調(diào)控的目標(biāo)就應(yīng)該是調(diào)節(jié)或引導(dǎo)總需求。若兩者同時存在則應(yīng)對調(diào)控目標(biāo)進(jìn)行分解。2004年以來我國無論是土地總供給還是房屋總供給，其增速都呈下降趨勢。但同期快速的城市化仍在繼續(xù)，新增城市居民對住房基本需求和原有城市居民對住房改善性需求都在持續(xù)旺盛。居民儲蓄也在大幅提升，因中國經(jīng)濟(jì)連續(xù)增長形成對人民幣升值的強(qiáng)勁預(yù)期，導(dǎo)致國際資本和國內(nèi)資本一起構(gòu)成了強(qiáng)勁的投資需求。我國工業(yè)化和城市化形成的房屋要求市場前景，成為內(nèi)外資本垂涎的投資場所。房地產(chǎn)總需求強(qiáng)勁增長與總供給增速下滑形成的反差，必然的結(jié)果是價格上漲。（二）房產(chǎn)投資需求與房價上漲房地產(chǎn)市場是多樣性的需求。在總供給一定的條件下，投資需求從兩方面影響房產(chǎn)價格：其一，投資需求增加直接導(dǎo)致總需求增加，導(dǎo)致房價上漲。其二，投資需求增長對消費(fèi)需求形成擠出效應(yīng)，推動消費(fèi)需求走向租房市場，從而推動房租上漲；而房租上漲又意味著投資房產(chǎn)有利可圖，必促使投資需求進(jìn)一步增加。在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和快速城市化背景下，即使當(dāng)期總供給與總需求基本平衡，但由于土地的有限性，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中土地制度的不完善，國家從緊的土地供應(yīng)政策等容易形成住房總供給增量減少的市場預(yù)期，推動房價上漲。不同情況下的房價上漲會產(chǎn)生不同的后果。當(dāng)投資需求導(dǎo)致房價上漲僅僅對消費(fèi)需求形成擠出效應(yīng)，而沒有導(dǎo)致總供給相應(yīng)增長時，如果存在房地產(chǎn)泡沫，也僅僅是價格泡沫。泡沫破裂房價下跌，投資需求的退出被消費(fèi)性需求迅速填補(bǔ)，影響的僅僅是開發(fā)商的利潤和投資購房者的回報。如果價格的上漲刺激了總供給的過度增加，那么房價下跌可能導(dǎo)致整個房地產(chǎn)市場的劇烈波動。2005年以來的國家住房調(diào)控一直把穩(wěn)定房價作為房產(chǎn)調(diào)控的中心目標(biāo)。然而從房屋供給增長率的下降和房屋租賃價格仍然上升的市場表現(xiàn)可以判定，當(dāng)前房地產(chǎn)價格的上漲僅僅