農(nóng)村住房保障制度體系構(gòu)建初探

農(nóng)村住房保障制度體系構(gòu)建初探農(nóng)村住房保障制度體系構(gòu)建初探

[中圖分類號(hào)]F323[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623〔2022〕02-0068-04

[作者簡(jiǎn)介]吳志宇〔1973―〕，江西九江人，華東交通大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)系講師，法學(xué)博士，研究方向：民商法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法。

一、以宅基地福利為根底的

農(nóng)村住房保障制度面臨的困局及其成因

在二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度框架下，農(nóng)村社會(huì)保障與土地制度緊密相連，宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)村最根本的兩項(xiàng)保障制度。如果說(shuō)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是為了保障“耕者有其田〞，以滿足農(nóng)民“吃〞這一根本生存需要；宅基地使用權(quán)那么是為了保障“居者有其屋〞，其目的在于保證農(nóng)民有一塊可以建房的宅基地，以滿足其“住〞這一根本生存需要。為了實(shí)現(xiàn)宅基地對(duì)農(nóng)民的居住保障功能，并避免其他社會(huì)成員染指，我國(guó)已形成了一套具有鮮明“身份〞色彩的宅基地法律制度，主要體現(xiàn)為:一是“兩權(quán)別離，一宅兩制〞，即宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)戶僅享有宅基地使用權(quán)，但宅基地之上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)戶。二是“主體特定，一戶一宅〞，即宅基地使用權(quán)僅限于本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有，非本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員，包括城鎮(zhèn)居民不得享有宅基地使用權(quán)；農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員必須以“戶〞為單位申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，而且農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的規(guī)范。三是“無(wú)償使用，限制流轉(zhuǎn)〞，即只要合乎法定的申請(qǐng)條件，農(nóng)戶就可以取得宅基地使用權(quán)，且無(wú)需支付任何地價(jià)；宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)置宅基地和住宅；①農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

這種憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而無(wú)償獲得宅基地使用權(quán)，并嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)的制度不僅可以為農(nóng)村村民提供根本的居住保障，同時(shí)也可以讓農(nóng)村殘余勞動(dòng)力解放出來(lái)，參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程，并能有效防備工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的不斷開(kāi)展，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度不僅不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的客觀需要，而且其固有的保障農(nóng)民居住權(quán)的功能也面臨著難以持續(xù)的現(xiàn)實(shí)困境：一方面，我國(guó)目前正處于工業(yè)化和城市化快速開(kāi)展時(shí)期，人多地少、人地關(guān)系緊張的矛盾日益鋒利，農(nóng)村宅基地已逐漸成為一種稀缺資源。另一方面，隨著工業(yè)化和城市化的開(kāi)展，農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，農(nóng)村居民點(diǎn)用地在范圍上應(yīng)當(dāng)逐漸縮小，在數(shù)量上應(yīng)當(dāng)逐漸減少，但在我國(guó)卻出現(xiàn)了相反的情形。與此同時(shí)，由于農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，有很大一局部農(nóng)民在城市有了穩(wěn)定的工作和收入，其在農(nóng)村的宅基地和房屋長(zhǎng)期被閑置，一些地方甚至形成了規(guī)模不等“空心村〞。

導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因是多方面的，既有實(shí)踐中土地執(zhí)法不嚴(yán)，宅基地監(jiān)管不力的問(wèn)題，也與現(xiàn)行的宅基地制度本身不完備有關(guān)。首先，?土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的規(guī)范。但對(duì)“戶〞的認(rèn)定規(guī)范至今仍然沒(méi)有明確的法律規(guī)定。其次，雖然?土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的規(guī)范。但是，農(nóng)村村民可以通過(guò)繼承、贈(zèng)與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導(dǎo)致實(shí)踐中“一戶多宅〞的情形比擬普遍。再次，現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其不允許將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。那些長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并已轉(zhuǎn)化為城市戶籍的村民，或者已正式遷移到到其他村莊落戶并重新取得了宅基地的村民，或者因?yàn)槔^承、贈(zèng)與、買賣等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。實(shí)踐中，還有些地方允許，甚至激勵(lì)農(nóng)村居民在保有宅基地的前提下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，①使得農(nóng)村人減地不減的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。此外，由于宅基地審批監(jiān)管制度不完善，虛報(bào)假報(bào)、邊報(bào)邊建、未批先建，超標(biāo)占建，亂占亂建，私自占建和建新不拆舊的情形比擬突出，這也是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地規(guī)模不斷擴(kuò)張和大量閑置并存現(xiàn)象的重要原因。

二、維持農(nóng)村宅基地的福利性居住

保障功能，實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅〞制度

1.堅(jiān)持“一戶一宅〞原那么，明確“一戶一宅〞的內(nèi)涵。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶可以并且只能通過(guò)申請(qǐng)或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的規(guī)范。〞具體包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是宅基地使用權(quán)的主體為農(nóng)村村民，并且必須以“戶〞的名義取得；二是每一農(nóng)戶有權(quán)申請(qǐng)或者通過(guò)其他方式〔如繼承、買賣、贈(zèng)與等〕擁有一處宅基地，并且只能擁有一處宅基地；三是每一農(nóng)戶通過(guò)申請(qǐng)或者其他合法方式擁有的宅基地面積不得超過(guò)法定的規(guī)范，具體規(guī)范由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

2.嚴(yán)格宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)條件，明確規(guī)定分戶和宅基地面積的計(jì)算規(guī)范。在分戶方面，應(yīng)當(dāng)充沛尊重我國(guó)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，可規(guī)定多子家庭的成年兒子結(jié)婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無(wú)兒多女家庭的成年女兒結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶，否那么不得分戶；獨(dú)子女在任何情形下均不得與父母分戶。②在宅基地面積的計(jì)算規(guī)范方面，由于現(xiàn)代農(nóng)民家庭住房大多以鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的復(fù)式樓房為主，而不再是傳統(tǒng)的平面結(jié)構(gòu)樣式，其空間占用率大大提高，因此，應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑面積計(jì)算，包括為居住人口所必須使用的空白宅基地面積。此外，合乎分戶條件的家庭成員分戶再申請(qǐng)宅基地的，計(jì)算宅基地面積時(shí)，不得將已經(jīng)享受過(guò)宅基地權(quán)利的成員納入其中。

3.維持宅基地的福利性，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無(wú)償使用。目前，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)還不興旺，農(nóng)民收入相對(duì)較低，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)才剛才起步，農(nóng)民的居住問(wèn)題短期內(nèi)還只能靠農(nóng)民自己解決，應(yīng)當(dāng)維持宅基地的福利性保障功能，繼續(xù)實(shí)行宅基地的無(wú)償使用原那么。否那么，如采取有償使用，甚至實(shí)行如城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓中的“價(jià)高者得〞原那么，不僅會(huì)無(wú)謂地增加大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且會(huì)導(dǎo)致一局部經(jīng)濟(jì)上處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民流離失所，失去最根本的生存保障，從而影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

4.維護(hù)宅基地對(duì)農(nóng)民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)是國(guó)家為了滿足農(nóng)民的根本居住需要，通過(guò)農(nóng)民集體無(wú)償分配給其成員的，它是一種具有嚴(yán)格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權(quán)〞。只有集體成員為了自己的居住需要才有權(quán)占有和使用宅基地，當(dāng)原集體成員的身份丟失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時(shí)，應(yīng)當(dāng)將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給合乎宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體已取得法定規(guī)范的宅基地使用權(quán)的成員，更不能轉(zhuǎn)讓給非本集體組織的成員〔包括城鎮(zhèn)居民〕。即使是對(duì)其上已建有房屋的宅基地，也不能通過(guò)房屋的買賣、贈(zèng)與或者繼承等方式自由流轉(zhuǎn)，而應(yīng)當(dāng)實(shí)行“房隨地走〞的原那么，由有權(quán)取得該房屋之下的宅基地使用權(quán)的本集體成員繼受取得。

5.建立宅基地收回制度，促進(jìn)宅基地的有效利用。有必要通過(guò)立法，進(jìn)一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規(guī)定在下列幾種情況下，經(jīng)村民大會(huì)〔或者村民代表會(huì)議〕決議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地：〔1〕原宅基地使用權(quán)人已遷入城鎮(zhèn)落戶，并享有城鎮(zhèn)居民待遇的；〔2〕原宅基地使用權(quán)人已遷入其他集體經(jīng)濟(jì)組織落戶，并取得了新的宅基地使用權(quán)的；〔3〕因村莊規(guī)劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權(quán)的；〔4〕原宅基地使用權(quán)人死亡后“絕戶〞，或者沒(méi)有相應(yīng)的具有宅基地使用權(quán)取得資格的繼承人的；〔5〕法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)收回宅基地的情形。此外，集體收回宅基地時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)宅基地上房屋的殘存價(jià)值，給予相關(guān)權(quán)利人以合理補(bǔ)償；并且應(yīng)當(dāng)給予相關(guān)權(quán)利人以寬限期〔如2年〕，只有當(dāng)相關(guān)權(quán)利人不能在寬限期內(nèi)轉(zhuǎn)讓給合乎條件的本集體成員時(shí)，才可以由所在集體予以收回。

三、拓展農(nóng)村住房保障方式，

建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展水平的不斷提高，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開(kāi)展的新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村住房保障的義務(wù)和責(zé)任，提高農(nóng)村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實(shí)物保障模式，建立起與現(xiàn)代住房保障理念相適應(yīng)，針對(duì)農(nóng)村村民家庭不同情況的，包括宅基地實(shí)物保障、住房實(shí)物保障和貨幣化補(bǔ)貼等各種方式相結(jié)合的多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系。

第一，加強(qiáng)村莊規(guī)劃和宅基地整理，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。

目前，我國(guó)農(nóng)村村莊普遍不足科學(xué)規(guī)劃，居民點(diǎn)分散、規(guī)模小和生活根底設(shè)施不足的狀況比擬突出，長(zhǎng)此以往，現(xiàn)行的農(nóng)村村民一戶一處宅基地的根本國(guó)策將難以持續(xù)。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)村莊規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，逐步改變目前農(nóng)村普遍存在的宅基地粗放利用的現(xiàn)狀，引導(dǎo)和支持農(nóng)村農(nóng)民集資合作建房，變宅基地實(shí)物分配為住房實(shí)物分配。在工業(yè)化和城市化程度較高的農(nóng)村，可引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資建設(shè)容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅〔基地〕〞為“一戶一房〞。這不僅可以有效控制農(nóng)村宅基地規(guī)模的擴(kuò)張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)和住宅的適度集中，改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高農(nóng)村村民的居住質(zhì)量。通過(guò)宅基地整理而多余的宅基地，合乎土地利用總體規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)再利用于新增建設(shè)用地；不合乎土地利用總體規(guī)劃及村莊建設(shè)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)適時(shí)發(fā)展復(fù)墾，補(bǔ)充耕地。因村莊重新規(guī)劃和宅基地整理而對(duì)農(nóng)民原宅基地上的房屋進(jìn)行拆遷和安置的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)主要由政府承當(dāng)，可以考慮從因新增建設(shè)用地和耕地的補(bǔ)償費(fèi)用中提?、佟Ｐ枰赋龅氖?，在村莊規(guī)劃和宅基地整理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充沛尊重各地農(nóng)村的歷史文化傳統(tǒng)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的現(xiàn)實(shí)需要，避免片面追求土地容積率和利用效率，集中建設(shè)所謂的“歐式村〞和“趕農(nóng)民上樓〞等工程，防止出現(xiàn)讓農(nóng)民坐班車種地，在歐式小樓養(yǎng)豬等嚴(yán)重?zé)o視農(nóng)業(yè)耕作與農(nóng)村居住特點(diǎn)，以及特定的鄉(xiāng)村鄰里文化等現(xiàn)象。

第二，為農(nóng)村貧困家庭，特別是農(nóng)村“低保戶〞和“五保戶〞等住房困難家庭，直接提供住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。

在我國(guó)，目前仍有不少農(nóng)村貧困家庭，特別是“低保戶〞和“五保戶〞，其房屋破舊，面積狹小，外觀簡(jiǎn)陋，質(zhì)量低劣，甚至已成為危房，居住條件長(zhǎng)期得不到改善和保障。對(duì)這一局部住房困難的農(nóng)村貧困家庭，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別采取不同措施：房屋破舊，修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼或者建材補(bǔ)貼；屬于危舊房，無(wú)法修繕的，由政府負(fù)責(zé)拆建，統(tǒng)一安置；對(duì)由于自然災(zāi)害等各種偶然因素而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和居住困難的家庭，政府可為其向金融機(jī)構(gòu)貸款建房提擔(dān)保，還可以實(shí)施財(cái)政貼息，減輕其還貸負(fù)擔(dān)。

第三，建立宅基地置換機(jī)制，引導(dǎo)和支持已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村村民遷入城鎮(zhèn)落戶，并給予其住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼。

實(shí)施宅基地置換應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民自愿原那么，不得強(qiáng)制推行；而且要使置換農(nóng)民在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，無(wú)后顧之憂。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，宅基地置換不是簡(jiǎn)單的住房或者貨幣置換，也是不單純的戶口置換。通過(guò)宅基地置換，政府將農(nóng)民的身份由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民戶口，置換后的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享受到與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。否那么，置換農(nóng)民很可能會(huì)淪為城鎮(zhèn)貧民，成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。要堅(jiān)定避免以宅基地置換為誘餌獲取土地從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，從而造成新的失地農(nóng)民，損害農(nóng)民利益的情形。

第四，建立宅基地指標(biāo)交易機(jī)制，多渠道籌集農(nóng)村住房保障資金。

社會(huì)保障是政府提供的一種公共產(chǎn)品或者效勞，其保障范圍和水平主要取決于政府的財(cái)力，農(nóng)村住房保障同樣離不開(kāi)政府的財(cái)政支持。無(wú)論是發(fā)展宅基地整理，支持農(nóng)民合作建房，還是為農(nóng)村住房困難的貧困家庭和進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民提供住房實(shí)物保障或者貨幣補(bǔ)貼，都需要大量穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源。

建立宅基地指標(biāo)交易制度①，實(shí)行合理的利益分享機(jī)制，不僅可以使廣闊農(nóng)村村民分享到我國(guó)工業(yè)化和城市化開(kāi)展的成果，而且可以為我國(guó)農(nóng)村住房保障建設(shè)提供大量合理、穩(wěn)定和持續(xù)的資金來(lái)源。所謂宅基