小產(chǎn)權(quán)房影響與出路

小產(chǎn)權(quán)房影響與出路

2007年6月18日，建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》，明確表示“城市居民不要購(gòu)買在集體土地上建設(shè)的房屋”，劍鋒直指小產(chǎn)權(quán)房。由此，存在了十年之久年的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入公眾視野，引發(fā)了前所未有的熱議和爭(zhēng)論。事實(shí)上，北京市清查處理小產(chǎn)權(quán)房的序幕從2007年初拆除房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村別墅就已拉開。3月12日，北京市建設(shè)委員會(huì)發(fā)布了關(guān)于鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)別墅購(gòu)買的風(fēng)險(xiǎn)提示。6月22日，國(guó)務(wù)院召開電視電話會(huì)議，部署開展第二次全國(guó)土地調(diào)查，被業(yè)內(nèi)稱為全面清查小產(chǎn)權(quán)房的政策指引。電話會(huì)議結(jié)束后的第三天，北京市率先在全國(guó)開始“征討”小產(chǎn)權(quán)房。北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)安家盛在一次活動(dòng)中表示，北京已經(jīng)部署開展在全市范圍內(nèi)調(diào)查鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)、小產(chǎn)權(quán)等違規(guī)土地開發(fā)建設(shè)，違規(guī)開發(fā)建設(shè)的要停工停售。12月11日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)禁非法占用（租用）農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。”一小產(chǎn)權(quán)房界定傳統(tǒng)意義上的小產(chǎn)權(quán)房，泛指產(chǎn)權(quán)不完全，或者產(chǎn)權(quán)受到限制的住房。包括經(jīng)濟(jì)適用房、集資和合作建房、廉租房等，均因其產(chǎn)權(quán)的不完整而被稱為小產(chǎn)權(quán)房?，F(xiàn)在熱議中的小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上，由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或享有該土地所有權(quán)的村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設(shè)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書向城市居民銷售的房屋。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地一般歸村集體所有，如果要在農(nóng)村集體所有的土地上進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè)并出售，必須先經(jīng)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國(guó)家交納土地出讓金等稅費(fèi)，建房后出售給購(gòu)房人。小產(chǎn)權(quán)房是在沒有將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有的情況下建設(shè)的商品房。這種房屋的權(quán)屬證書沒有房管部門的蓋章，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)蓋章以證明權(quán)屬，故稱為小產(chǎn)權(quán)房或者鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房由于權(quán)屬證書不是由合法發(fā)證機(jī)關(guān)發(fā)放，所以不具法律效力，當(dāng)然也不能上市交易。故而小產(chǎn)權(quán)房與“大產(chǎn)權(quán)”房的本質(zhì)區(qū)別只是在于是否向國(guó)家交納了相關(guān)稅費(fèi)。根據(jù)所使用的土地利用類型的不同，小產(chǎn)權(quán)房又可分為兩種：一種是在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地上所建的房屋。由于小產(chǎn)權(quán)房不存在土地出讓金，也不繳納各種稅費(fèi)，開發(fā)成本較低，售價(jià)也低，這是它大受購(gòu)房者歡迎的主要原因。但由于沒有合法產(chǎn)權(quán)證，一旦國(guó)家征地拆遷，購(gòu)房者將得不到補(bǔ)償。而且，這類房屋一般由土地所在村開發(fā)，房屋質(zhì)量和房屋售后維修難以保證，入住后的物業(yè)管理也極易出現(xiàn)問題。二小產(chǎn)權(quán)房盛行的原因小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)已形成供需兩旺態(tài)勢(shì)，小產(chǎn)權(quán)房的熱銷成為毋庸置疑的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見：沒有合法的權(quán)屬證明保護(hù)自己的權(quán)益、不能上市交易、占用耕地、違反國(guó)家相關(guān)政策、擾亂現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序等。那么，為什么以非法之身卻能夠受到購(gòu)房者的歡迎、開發(fā)商的青睞、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村委會(huì)）的支持和政府相關(guān)部門的默許呢？對(duì)于建設(shè)部的風(fēng)險(xiǎn)提示，購(gòu)房者未必不明白。住房是目前中國(guó)普通百姓最大、最重要的財(cái)產(chǎn)，用不著提醒，所有購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房、鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房的市民，都會(huì)仔細(xì)算計(jì)、掂量政策風(fēng)險(xiǎn)。最后決策冒風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買，一是因?yàn)槊鎸?duì)居高不下的商品房?jī)r(jià)，缺少支付能力而又急于解決自住需求的購(gòu)房者不得不使房屋產(chǎn)權(quán)保障讓位于實(shí)際生存需求。于是價(jià)格相對(duì)低廉的小產(chǎn)權(quán)房就成為首選。二是社會(huì)普遍存在法不責(zé)眾的僥幸心理。而小產(chǎn)權(quán)房經(jīng)過繳納土地出讓金可以轉(zhuǎn)化為大產(chǎn)權(quán)房的宣傳又加劇了這種心理。三是對(duì)于開發(fā)商和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村委會(huì)）而言，開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房繞過了層層審批關(guān)口，沒有繳納土地出讓金和配套稅費(fèi)，銷售也沒有繳納相關(guān)稅費(fèi)，因此，即使小產(chǎn)權(quán)房以商品房1/2的價(jià)格出售，仍存在很大的利潤(rùn)空間。四是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的形成和存在已非一朝一夕，既然在現(xiàn)行的法律法規(guī)下是違法違規(guī)的，相關(guān)政府部門的不作為和放任自流實(shí)際上就助長(zhǎng)了這一不合法市場(chǎng)的繁榮。換句話說(shuō)，土地和房屋相關(guān)政府部門的失職和管理缺位也推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房的盛行。事實(shí)上，從建設(shè)部曖昧的購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)提示和北京市國(guó)土資源局的倉(cāng)促禁令中不難看出在小產(chǎn)權(quán)房問題上管理的無(wú)力、無(wú)奈和混亂。造成這種現(xiàn)象的原因很大程度上是因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房恰恰處在政府各職能部門的管理交叉點(diǎn)上。國(guó)土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、規(guī)劃等部門表面上都在管，實(shí)際上誰(shuí)的管理都沒有到位，導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房的盛行。三小產(chǎn)權(quán)房熱銷對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響小產(chǎn)權(quán)房以其低價(jià)優(yōu)勢(shì)滿足了部分市民的住房需求，甚至滿足了部分市民的別墅夢(mèng)，其發(fā)展勢(shì)頭也越來(lái)越猛。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在一些城市的城郊結(jié)合部，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到市場(chǎng)供應(yīng)量的20%以上。有學(xué)者認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)繁榮，已經(jīng)嚴(yán)重影響了正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展秩序，為我國(guó)土地管理規(guī)范化造成了很大的困難。筆者認(rèn)為這是一種單向思維。從現(xiàn)行法律角度來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房衍生出不少風(fēng)險(xiǎn)，但必有其存在的依據(jù)。小產(chǎn)權(quán)房的存在也有其合理性，即低價(jià)。在當(dāng)前商品房?jī)r(jià)居高不下的大背景下，低售價(jià)小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，增加了住房市場(chǎng)的有效供給，緩解了房?jī)r(jià)高漲的壓力。由于小產(chǎn)權(quán)房沒有支付土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，其價(jià)格往往不到商品房的50%，滿足了一部分居民的購(gòu)房需求，在一定程度上平衡了住房供需關(guān)系，事實(shí)上起到了平抑房?jī)r(jià)的作用。從現(xiàn)有土地制度來(lái)看，城市住宅建設(shè)用地供不應(yīng)求，是制約住房供給增加、不斷推高商品房?jī)r(jià)格的首要因素。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)打破了城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，增加了實(shí)際土地供給，降低了地價(jià)，從而緩解了房?jī)r(jià)上漲壓力。由此來(lái)看，撇開對(duì)小產(chǎn)權(quán)房合法與否的性質(zhì)判斷，它的出現(xiàn)和熱銷在客觀上有利于打破房地產(chǎn)市場(chǎng)壟斷。當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房所占比重尚小，無(wú)論對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展是有益還是有損，還不會(huì)對(duì)整體房?jī)r(jià)形成根本影響，還不可能根本改變區(qū)域房地產(chǎn)開發(fā)供求關(guān)系，更不可能使整個(gè)市場(chǎng)價(jià)格急轉(zhuǎn)直下。四小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)在與未來(lái)對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，目前各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)貫徹國(guó)務(wù)院指示精神：“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開發(fā)?！北本┦袆t是停工停售，依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。至于停工停售后的小產(chǎn)權(quán)房是拆除還是通過補(bǔ)齊手續(xù)的辦法使其合法化，已投入使用的小產(chǎn)權(quán)房如何處理，目前北京尚無(wú)明確規(guī)定。無(wú)論如何，小產(chǎn)權(quán)房停建、被禁的命運(yùn)已成定局。所以，本文中對(duì)小產(chǎn)權(quán)房未來(lái)的討論主要針對(duì)既存的小產(chǎn)權(quán)房。對(duì)于現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房目前社會(huì)上主流觀點(diǎn)是區(qū)別情況、分類對(duì)待、慎重處理。分類對(duì)待主要依據(jù)兩條：一是在農(nóng)村建設(shè)用地和可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上所建的房屋，還是在耕地上所建的房屋；二是是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。對(duì)不占用耕地、符合城鎮(zhèn)規(guī)劃，且符合商品房建設(shè)技術(shù)規(guī)范的小產(chǎn)權(quán)房，補(bǔ)交國(guó)土審查、建設(shè)規(guī)劃審查費(fèi)后，可以進(jìn)行房產(chǎn)登記；不符合商品房建設(shè)技術(shù)規(guī)范的進(jìn)行整改，整改合格后，方可進(jìn)行房產(chǎn)登記。對(duì)占用耕地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的，應(yīng)對(duì)村集體、開發(fā)商、住戶進(jìn)行處罰，具體標(biāo)準(zhǔn)須事先論證，進(jìn)行公開聽證，從最嚴(yán)格的耕地保護(hù)角度考慮，可還耕的還耕，造成的損失由國(guó)家、開發(fā)商、村集體、住戶分擔(dān)。對(duì)不符合城市建設(shè)規(guī)劃的，根據(jù)《城市建設(shè)規(guī)劃法》進(jìn)行處理。對(duì)于那些已經(jīng)售出并投入使用的，要考慮到購(gòu)房人利益和社會(huì)的穩(wěn)定，暫時(shí)予以保留，留待相關(guān)政策出臺(tái)后處理。也就是說(shuō)，對(duì)于此類小產(chǎn)權(quán)房的處理，總原則是應(yīng)以維護(hù)社會(huì)整體利益、減少浪費(fèi)為出發(fā)點(diǎn)。五小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)的制度思考2007年是小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)降溫，而對(duì)其討論升溫的一年。隨著討論的深入，不難發(fā)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了單純的經(jīng)濟(jì)和法律層面而上升為社會(huì)問題，甚至政治問題。事實(shí)上，在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)以及蔓延的十多年時(shí)間里，這樣大面積、長(zhǎng)時(shí)間的違法，僅僅歸因于購(gòu)買人群和開發(fā)商逐利，是不能令人信服的。深刻反思目前的土地制度和住房政策，檢討執(zhí)法和執(zhí)法環(huán)境，才能為解決小產(chǎn)權(quán)房找到切實(shí)可行的辦法。首先，關(guān)于土地制度。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的深層次原因是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制已不適應(yīng)深化改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，而城鄉(xiāng)二元體制的根基之一是土地制度的二元化。我國(guó)土地分為城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有土地，而農(nóng)村土地的集體所有權(quán)是不完全的所有權(quán)。所謂“所有權(quán)”，其完整定義是占有、使用、收益權(quán)和處置的權(quán)利。國(guó)家法律可以對(duì)所有權(quán)行使加以限制，但不能剝奪所有權(quán)中的任何一項(xiàng)權(quán)利。某一項(xiàng)權(quán)利被剝奪的“所有權(quán)”，不能稱之為所有權(quán)。我國(guó)憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！倍覈?guó)《土地管理法》第四十三條卻作出了這樣的規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！笔褂棉r(nóng)村集體土地進(jìn)行建設(shè)，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的自建住房用地（宅基地），二是農(nóng)村公共建設(shè)用地，三是農(nóng)村興辦企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè)用地，四是根據(jù)《擔(dān)保法》，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)。這一規(guī)定，限制了農(nóng)民對(duì)宅基地的處置權(quán)，農(nóng)村宅基地只能在村民之間轉(zhuǎn)讓，無(wú)法在整個(gè)社會(huì)自由流轉(zhuǎn)，致使農(nóng)村宅基地市場(chǎng)始終不能發(fā)育起來(lái)。目前我國(guó)集體土地合法進(jìn)入市場(chǎng)只有一條路，即國(guó)家征收，將集體土地轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地。也就是說(shuō)，如果對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行商品房開發(fā)，必須先經(jīng)國(guó)家征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國(guó)家交納土地出讓金等稅費(fèi)后，才能建房出售。小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)村集體所有土地沒有轉(zhuǎn)為國(guó)有的情況下開發(fā)的商品房。如此來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房之所以不受法律保護(hù)，是緣于法律對(duì)農(nóng)村不完整土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，實(shí)質(zhì)是土地升值收益未上繳國(guó)家。與此同時(shí)，村民有權(quán)出售自己的房屋，但不可出售給“城市居民”。這樣的規(guī)定顯然不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，客觀上已經(jīng)落后于社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的社會(huì)意義之一就在于將公眾目光引向了現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度差異、不平等和不公平，引發(fā)了對(duì)目前中國(guó)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)公平、平等的思考。我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地制度存在著諸多問題和矛盾，這是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的根源。因此，在城市土地國(guó)家所有權(quán)與農(nóng)村土地集體所有權(quán)之間，保持和維護(hù)權(quán)利和利益上的平等應(yīng)該成為我國(guó)土地制度改革的重要考量。土地是現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)載體，不僅有生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能，還有社會(huì)保障功能，在城市化加速發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型和各種利益格局大調(diào)整的特殊歷史時(shí)期，土地制度改革任重道遠(yuǎn)。其次，關(guān)于住房保障制度。小產(chǎn)權(quán)房問題現(xiàn)在之所以突出，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，直接原因是房?jī)r(jià)的差異。在某種意義上說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)是高房?jī)r(jià)的并發(fā)癥。幾年來(lái)國(guó)家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控措施頻頻出臺(tái)，初衷是穩(wěn)定房?jī)r(jià)，但刺激了房?jī)r(jià)不斷攀升，在現(xiàn)有住房保障體系不完善的背景下，于是滿足中低收入者需求的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。從這個(gè)意義上說(shuō)，不解決房?jī)r(jià)過快上漲問題、不改善現(xiàn)有的住房保障制度體系，即使堵住了小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)口子，也還會(huì)有其他形式的產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)。我國(guó)針對(duì)中低收入家庭的住房保障制度在居民收入水平分化和住房制度改革的背景下正在建設(shè)之中。我國(guó)住房制度改革核心是變福利分房為貨幣化分配，但規(guī)范的基本住房保障制度未及時(shí)配套建設(shè)，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房制度在執(zhí)行中不規(guī)范，保障能力也存在較大差距。我國(guó)住房保障能力總體上較弱。中低收入居民在買不起高價(jià)商品房，而又不能享受經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的情況下，冒著風(fēng)險(xiǎn)去買小產(chǎn)權(quán)房也是一種無(wú)奈之舉。有需求就會(huì)有供給，要從根本上取締小產(chǎn)權(quán)房，就要從消解小產(chǎn)權(quán)房需求入手。這不僅要求改變土地供應(yīng)壟斷，減免相關(guān)稅費(fèi)，壓縮開發(fā)商利潤(rùn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體等相關(guān)利益主體從房市中剝離開來(lái)，降低商品房?jī)r(jià)；更要求有更多的土地、資