廣州文化產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新與公共協(xié)商

廣州文化產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新與公共協(xié)商

一文化產(chǎn)業(yè)政策與城市文化競爭力文化產(chǎn)業(yè)政策是構(gòu)建城市文化競爭力的重要因素。在全面建設(shè)小康社會和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，黨的十八大報告對扎實推進(jìn)社會主義文化強(qiáng)國建設(shè)作出了新的全面部署，明確指出：實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮；建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國，關(guān)鍵是增強(qiáng)全民族文化創(chuàng)造活力。文化產(chǎn)業(yè)政策具有綜合特性。由于文化領(lǐng)域并非孤立領(lǐng)域，文化發(fā)展與國家產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、社會公共管理、意識形態(tài)密切相關(guān)，在許多方面其實是交叉甚至重合的關(guān)系，科技、產(chǎn)業(yè)、公共領(lǐng)域與意識形態(tài)政策在很多情況下其調(diào)節(jié)規(guī)范的領(lǐng)域也涵蓋了文化事務(wù)，因而也可以認(rèn)為文化產(chǎn)業(yè)政策通常具有綜合性特點。文化產(chǎn)業(yè)政策作為文化政策體系的一個有機(jī)組成部分，是以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，引導(dǎo)文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，具有明顯的經(jīng)濟(jì)政策功能。作為文化經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的手段，它的根本任務(wù)是引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展并成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。通過創(chuàng)新文化產(chǎn)業(yè)的管理體制機(jī)制，規(guī)范文化市場的環(huán)境和次序，調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)布局，實現(xiàn)增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)核心競爭力的目標(biāo)。經(jīng)驗表明，文化產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略定位、政策規(guī)劃及營造的市場環(huán)境直接關(guān)系到文化產(chǎn)業(yè)能否真正成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。科學(xué)地制定文化產(chǎn)業(yè)政策，可以鼓勵競爭、反對壟斷，提高文化的創(chuàng)新能力和核心競爭力，對營造良好的公共文化環(huán)境、確保公民文化權(quán)益的公平分享可以發(fā)揮重要作用。二政策制定的問題與局限近年來，雖然廣州文化產(chǎn)業(yè)取得了可喜的成績，一大批文化企業(yè)異軍突起，文化產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)體系中的地位明顯提高，具有地方特色的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也已初步建立，但是由于文化體制和社會管理體制改革的滯后，現(xiàn)行政策仍然帶有鮮明的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，在文化產(chǎn)業(yè)全球化浪潮沖擊下出現(xiàn)了很多問題。通過對近年來廣州文化產(chǎn)業(yè)政策制定和實施過程的觀察，我們發(fā)現(xiàn)，在文化產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域還存在著一些突出的問題。（一）文化產(chǎn)業(yè)政策缺乏對相關(guān)政策資源的整合能力現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)政策往往是由宣傳、文化廣電部門依據(jù)職權(quán)分別制定的，對各自分管的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域如演出、影視、廣告的發(fā)展確實起到了一定的推動作用。但是，沒有將與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的如科技創(chuàng)新、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、土地規(guī)劃等政策納入統(tǒng)一范疇，忽視了相關(guān)政策之間的融合性與關(guān)聯(lián)性，沒能對現(xiàn)行政策資源進(jìn)行有效整合。這種政策構(gòu)建狀況降低了文化產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)性和執(zhí)行力，影響了政策執(zhí)行的綜合效益。比如在編制城市總體規(guī)劃、調(diào)整工業(yè)布局時，對利用原工業(yè)廠房建設(shè)的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，沒有作出詳細(xì)規(guī)劃和可操作性強(qiáng)的政策規(guī)范。文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的投資者既沒有完全意義上的土地使用權(quán)，又不能以土地作為融資貸款的抵押物，一旦投資遭遇政策風(fēng)險，投資者就會陷入進(jìn)退維谷的境地（如高舉創(chuàng)意大旗的紅專廠不敵金融中心的宏偉藍(lán)圖，最終被宣布拆遷的命運）。要解決這些問題，急需政府各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作出更合理的政策安排。（二）政策配套措施缺乏創(chuàng)新精神文化發(fā)展需要整合城市的內(nèi)部資源，同時更需要在各類促進(jìn)政策方面拿出創(chuàng)新舉措，包括在財政扶持、土地利用、人才獎勵以及金融科技融合方面都需要拓寬眼界、提出新的政策思路，如此才能優(yōu)化城市發(fā)展的政策環(huán)境、進(jìn)一步會聚天下人才，吸引更多的社會資金投入文化領(lǐng)域，加速構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的文化創(chuàng)新體系。首先，自國務(wù)院頒布《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》到現(xiàn)在，廣州市還沒有提出配套的政策措施，沒有制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例。至于文化園區(qū)土地利用、重點文化企業(yè)認(rèn)定、設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金及管理辦法、民間文化投資的財稅配套政策等，都沒有成文規(guī)定。相反，同為改革試點城市的上海、深圳、北京卻在近幾年中制定頒布了大量的政策和實施細(xì)則，如近期上海先后頒行了《上海市金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮的實施意見》《上海文化發(fā)展基金會項目資助實施辦法》（2012年）、《上海推進(jìn)文化和科技融合發(fā)展三年規(guī)劃（2012～2015）》，這些政策很具體，調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域非常明確，具有很強(qiáng)的可操作性。相比較而言，廣州文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)正呈現(xiàn)遍地開花的態(tài)勢，但對于園區(qū)發(fā)展規(guī)劃及企業(yè)投資，推動園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、幫助企業(yè)減少經(jīng)營成本、走出融資困境方面，卻缺乏具體明確的政策安排。雖然文廣部門積極行動，曾經(jīng)邀請清華大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)研究中心協(xié)助制定廣州文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，地方政府也圍繞企業(yè)融資、文化園區(qū)認(rèn)定等問題先后數(shù)次草擬了多項政策條文，但歷時數(shù)年最終未能通過實行。表1“十二五”以來北京政策性發(fā)文一覽表2“十二五”以來上海政策性發(fā)文一覽表3“十二五”以來深圳政策性發(fā)文一覽其次，部分文化領(lǐng)域存在政策缺位現(xiàn)象。大眾文化領(lǐng)域（如酒吧）、部分文化產(chǎn)品制造領(lǐng)域（如游戲機(jī)制造領(lǐng)域）原本都屬于文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，但實際上卻往往成為政府部門的打壓對象。番禺游戲機(jī)制造業(yè)占全球60%以上，卻因與老虎機(jī)的關(guān)系，經(jīng)常被打擊，工廠主并不知道有什么政策可以保護(hù)自己，也沒有暢通的渠道可以和政府協(xié)商。近幾年廣州歌廳、酒吧及其他大眾演藝場所的快速萎縮也能說明一些問題。再次，配套政策的滯后還表現(xiàn)在推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策工具沒有及時創(chuàng)新。現(xiàn)行主要文化政策工具無非就是稅收減免、財政投入、設(shè)立專項資金、人才獎勵等幾大塊。如有的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)對企業(yè)主要的扶持措施仍然是減免企業(yè)進(jìn)入園區(qū)的租金（如規(guī)定園區(qū)入駐企業(yè)第1年免除租金；第2年免除75%租金；第3年免除50%租金），對于獲獎企業(yè)給予獎勵（如動漫研發(fā)機(jī)構(gòu)獲得國家授權(quán)發(fā)明專利的，一次性給予數(shù)萬元的獎勵），以及個別有自主研發(fā)技術(shù)成果的企業(yè)給予稅收地方留成的獎勵。這些激勵措施并不具有廣州地方特色，在國內(nèi)許多地區(qū)已經(jīng)執(zhí)行多年，在企業(yè)看來本身沒有多少新意。況且地方政府可以動用的激勵資金非常有限，這對于發(fā)展迅猛的民營文化企業(yè)很難形成真正的吸引力。在政策執(zhí)行過程中，能享受政策優(yōu)惠的，也往往是些與政府關(guān)系密切的單位，如電視臺、報社、出版社等，大部分小微文化企業(yè)基本與優(yōu)惠政策無緣。這一點在每年評審文化專項資助資金時可以明顯反映出來，主要的補助和獎勵資金都由政府主管的報社、電視臺、出版社、演出團(tuán)包攬了。其實近幾年國內(nèi)發(fā)達(dá)城市已經(jīng)開始學(xué)習(xí)境外經(jīng)驗，在綜合運用財政資助、貸款貼息、政府購買服務(wù)等方面，創(chuàng)新了地方財政投入支持方式，通過政府資金引導(dǎo)，帶動社會資本、金融資本參與文化科技相關(guān)領(lǐng)域的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。民間創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)、科技擔(dān)保機(jī)構(gòu)也應(yīng)運而生，紛紛搭建文化科技投融資服務(wù)平臺，開辟了為文化企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)投資、貸款擔(dān)保的新興服務(wù)領(lǐng)域。（三）文化產(chǎn)業(yè)政策的社會協(xié)商不足城市文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平取決于三大因素：市民為主的消費群體、文化產(chǎn)品的生產(chǎn)商（文化產(chǎn)品的提供能力）以及作為推手的政府管理方（公共政策）。好的文化政策應(yīng)該是三方不斷協(xié)商和博弈的結(jié)果。圖1文化建設(shè)中的社區(qū)居民、政府與民間資本的互動關(guān)系現(xiàn)行幾乎所有產(chǎn)業(yè)政策都是作為產(chǎn)業(yè)推手的政府部門單向度規(guī)劃制定的，與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體和受眾缺乏必要的溝通和協(xié)商。在政策制定過程中，不僅公眾參與缺位，甚至以企業(yè)主為主的行業(yè)協(xié)會也被屏蔽在政策協(xié)商的領(lǐng)域，由此出臺的政策，帶有計劃經(jīng)濟(jì)色彩是再自然不過的事情了。與大眾缺乏溝通，其負(fù)面效應(yīng)最為明顯，政府熱心于扶持演出團(tuán)體，雖然每年輸血不少，也建立了基金會（如粵劇基金會），但其出品始終無法擺脫沒有市場的困局。廣州重點扶持的海珠大戲院面臨破產(chǎn)，彩虹劇院的演出也只能面對寥寥無幾的觀眾。這同時說明，文化市場其實也不是政府一廂情愿的幾條規(guī)定可以左右的。三創(chuàng)新政策的原則完善和創(chuàng)新文化政策，作為城市政府的政策規(guī)劃部門，需要妥善協(xié)調(diào)好三方面關(guān)系?！獏f(xié)調(diào)好上級政府頒布的文化政策與下級政府執(zhí)行政策的關(guān)系。原則上，下級政府頒布文化發(fā)展政策應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照上級政府的政策進(jìn)行，但在國家總體處于改革進(jìn)程及政策尚不成熟時，應(yīng)當(dāng)允許地方在權(quán)限范圍內(nèi)先行先試，為國家政策完善打下基礎(chǔ)?！獏f(xié)調(diào)文化領(lǐng)域與其他職能部門政策系統(tǒng)的關(guān)系。文化產(chǎn)業(yè)涉及規(guī)劃、土地、產(chǎn)業(yè)、財政、稅收、人事等許多領(lǐng)域，決定了其政策法規(guī)的保護(hù)體系是一個以憲法為核心、以文化政策為主要內(nèi)容，橫跨許多部門的多層次的政策體系。文化政策在創(chuàng)新與完善過程中必須注意與其他部門政策規(guī)章保持平衡與協(xié)調(diào)。——協(xié)調(diào)好政策的適度超前與連續(xù)性的關(guān)系。政策的適度超前與文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的需求是一致的。政策適度超前是文化創(chuàng)新發(fā)展的重要動力。只有政策適度超前，創(chuàng)新推進(jìn)措施，包括在財政扶持、土地利用、人才獎勵以及科技融合方面拿出新的扶持辦法，文化產(chǎn)業(yè)才能不斷推出新的產(chǎn)品，廣州才能形成領(lǐng)先優(yōu)勢。在強(qiáng)調(diào)政策適度超前的同時，還要堅持政策執(zhí)行的連續(xù)性，文化產(chǎn)業(yè)政策尤其如此。在公共政策的制定過程中強(qiáng)調(diào)連續(xù)性，應(yīng)注意發(fā)揮原有政策的優(yōu)勢，以取得更大的社會效果。四優(yōu)化政策的幾點建議依據(jù)十八大推進(jìn)文化發(fā)展、科學(xué)構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)體系的要求，結(jié)合廣州地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)布局的特點、文化市場的開放水平，以及規(guī)劃管理的現(xiàn)狀，我們認(rèn)為文化產(chǎn)業(yè)在成長為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的道路上，在政策創(chuàng)新與優(yōu)化方面需要做好如下幾項工作。（一）落實民營文化企業(yè)優(yōu)惠政策，拓寬民間資本投資文化的渠道貫徹《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）、《文化部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實施意見》（文產(chǎn)發(fā)〔2012〕17號）和《2012年扶持中小微企業(yè)發(fā)展的若干政策措施》（粵府〔2012〕15號），落實民營文化企業(yè)充分享受財稅、金融、土地、工商、環(huán)評等系列優(yōu)惠政策，在資質(zhì)認(rèn)定、項目審批、融資服務(wù)、技術(shù)創(chuàng)新、中小企業(yè)發(fā)展基金和文化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金支持等方面與國有文化企業(yè)享有同等待遇。通過制定《非公有資本進(jìn)入廣州文化市場投資指南》，引導(dǎo)民營企業(yè)以參股、控股、購買、租賃等形式參與國有文化企業(yè)改組改造，在籌資融資、市場開拓、技術(shù)支持、信息服務(wù)、人才培訓(xùn)等方面提供社會化、專業(yè)化服務(wù)。引導(dǎo)民間資本籌建非政府組織的各類文化基金會，以民辦公助、公建民營等靈活形式投資建設(shè)博物館、美術(shù)館、藝術(shù)館和各種藝術(shù)團(tuán)隊，為廣州文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多的資金渠道。（二）制訂《廣州科技與文化融合發(fā)展行動計劃》，以中新廣州知識城為試點建立文化和科技融合示范基地依托中新廣州知識城和其他高新技術(shù)園區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，試點建立文化和科技融合示范基地，把重大文化科技項目納入科技發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)文化與科技創(chuàng)新資源及要素的互動。優(yōu)化文化科技融合發(fā)展的政策環(huán)境。集中政府、園區(qū)管理者、中介咨詢機(jī)構(gòu)等各方力量，強(qiáng)化知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和管理，開展各類創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)政策的先行先試，建立符合時尚創(chuàng)意與科技融合發(fā)展的政策體系，逐步形成和完善以民營企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的文化技術(shù)創(chuàng)新體系。堅持發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)，重點突破文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)鏈上的創(chuàng)作、傳播、展示等環(huán)節(jié)的關(guān)鍵技術(shù)，在互聯(lián)網(wǎng)影視、立體電視、數(shù)字出版、現(xiàn)代設(shè)計及公共文化服務(wù)領(lǐng)域開展創(chuàng)新示范工程，拓展城市文化產(chǎn)業(yè)的增長空間。（三）推動金融機(jī)構(gòu)融資創(chuàng)新服務(wù)應(yīng)總結(jié)上海融資服務(wù)創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對處于不同成長期的文化企業(yè)，提供不同的融資服務(wù)。綜合利用多種金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品，推出信貸、債券、保險、信托、基金、租賃等多種工具相融合的一攬子金融服務(wù)和個性化服務(wù)。針對中小文化企業(yè)信貸難的問題，設(shè)立市、區(qū)（縣）聯(lián)動的中小企業(yè)融資擔(dān)保專項資金，開發(fā)中小文化企業(yè)聯(lián)保聯(lián)貸產(chǎn)品，對具有穩(wěn)定物流和現(xiàn)金流的中小企業(yè)發(fā)放各類質(zhì)押貸款。市文化廣電新聞出版局還可以統(tǒng)籌建立“擬上市文化企業(yè)資源庫”，對于資源庫中符合條件的重點企業(yè)，協(xié)助其通過發(fā)行企業(yè)債、公司債、短期融資券、中期票據(jù)、集合債、集合票據(jù)等方式融資。（四）加強(qiáng)民間組織（行業(yè)協(xié)會）參與文化決策的制度建設(shè)2012年3月召開的第十三次全國民政會議上，國務(wù)院總理溫家寶指出，政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。中央政治局委員、原廣東省委書記汪洋也指出，加大政府職能轉(zhuǎn)移力度，舍得向社會組織“放權(quán)”，“凡是社會組織能夠接得住、管得好的事，都要逐步地交給它們”。因此也有必要向社會組織開放更多的文化公共資源和文化服務(wù)領(lǐng)域。我們認(rèn)為民間組織可以成為政府文化管理的有力助手，它與政府部門優(yōu)勢互補。民間組織和公民群體（代表）參與文化決策協(xié)商是當(dāng)代公共文化政策發(fā)展的必然趨勢，要加強(qiáng)民間組織參與文化決策的制度化建設(shè)，對具體參與的內(nèi)容、方式、途徑和保障性措施作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用穩(wěn)定的程序形式固定下來。應(yīng)借鑒港澳地區(qū)的經(jīng)驗，逐步建立對民間文化組織的財政資助機(jī)制，推行政府購買民間組織的服務(wù)，發(fā)揮其在政策、咨詢、