我國旅行社行業(yè)監(jiān)管體系的創(chuàng)新研究

~我國旅行社行業(yè)監(jiān)管體系的創(chuàng)新研究

一新形勢下我國旅行社行業(yè)監(jiān)管工作面臨的新挑戰(zhàn)目前，我國旅行社行業(yè)的監(jiān)管工作面臨著市場環(huán)境和制度環(huán)境變化帶來的雙重挑戰(zhàn)。從市場層面來說，在我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史背景下，在市場、資本、技術(shù)創(chuàng)新等變革要素的驅(qū)動(dòng)下，我國旅行社行業(yè)的發(fā)展趨勢與產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生了大的改變，產(chǎn)業(yè)邊界的模糊和主體類別的增多，對(duì)現(xiàn)有行業(yè)監(jiān)管制度的有效性提出了新的挑戰(zhàn)。從制度環(huán)境層面來說，國家已將簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府和市場的關(guān)系確定為下一階段改革創(chuàng)新的重點(diǎn)工作。旅行社行業(yè)監(jiān)管部門如何在國家改革創(chuàng)新的大政方針指導(dǎo)下，對(duì)行業(yè)監(jiān)管體系進(jìn)行設(shè)計(jì)與改革，真正發(fā)揮旅行社企業(yè)作為一個(gè)具有經(jīng)營決策能力的市場主體的活力和創(chuàng)造力，也是其面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。（一）市場環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)近年來，我國旅行社產(chǎn)業(yè)正面臨著劇烈的外部環(huán)境變化，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由散客化帶來的消費(fèi)模式的變化。我國自1992年起就逐步進(jìn)入了散客化時(shí)代，據(jù)國家旅游局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年在我國40億人次的國內(nèi)旅游中自由行人次高達(dá)32億，大眾散客旅游消費(fèi)模式已成常態(tài)。散客化市場一方面導(dǎo)致了旅游需求更加多樣化和個(gè)性化，另一方面使旅游方式從團(tuán)隊(duì)游改為自由行。這一變化不僅給習(xí)慣于提供常規(guī)旅游服務(wù)和團(tuán)體包價(jià)產(chǎn)品的旅行社帶來挑戰(zhàn)，也給行業(yè)監(jiān)管部門帶來新的考驗(yàn)。二是體現(xiàn)在以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等為代表的信息技術(shù)的發(fā)展帶來的旅行社商業(yè)模式的變化。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，以O(shè)TA（OnlineTravelAgent，指在線旅游社）為代表的在線旅行服務(wù)商大規(guī)模涌現(xiàn)，B2C（Business-to-Customer，指商家直接面向客戶）、B2B（Business-to-Business，指企業(yè)對(duì)企業(yè)）、B2B2C（Business-to-Business-to-Customer，一種網(wǎng)絡(luò)購物商業(yè)模式）、O2O（OnlinetoOffline，指將線下的商務(wù)機(jī)會(huì)與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合）、UGC（UserGeneratedContent，指用戶原創(chuàng)內(nèi)容）等各類在線商業(yè)模式風(fēng)起云涌，傳統(tǒng)旅行社業(yè)務(wù)不斷被采用在線商業(yè)模式的新型主體所瓜分與替代。旅行社業(yè)務(wù)的外延在不斷擴(kuò)大，邊界在不斷模糊，傳統(tǒng)旅行社的經(jīng)營模式受到了前所未有的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)型升級(jí)勢在必行。市場和技術(shù)環(huán)境的變化，使我國旅行社業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出以下兩個(gè)突出的發(fā)展趨勢。1.市場主體類別的增多根據(jù)2009年頒布的《旅行社條例》，旅行社是指從事招徠、組織、接待旅游者等活動(dòng)，為旅游者提供相關(guān)旅游服務(wù)，開展國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)、入境旅游業(yè)務(wù)或者出境旅游業(yè)務(wù)的企業(yè)法人。然而，隨著散客市場需求的個(gè)性化和多元化、互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展和在線旅游業(yè)務(wù)快速滲透，目前在我國從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)的市場主體，絕不僅僅是獲得了旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證并正式登記注冊的2.7萬多家旅行社，還包括那些從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營的非旅行社企業(yè)，如各類在線旅游電商、各種俱樂部以及留學(xué)機(jī)構(gòu)等。這些市場主體的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過登記在冊的旅行社企業(yè)數(shù)量，粗略估計(jì)至少在10萬家以上。這些業(yè)務(wù)的經(jīng)營主體，使得過去未納入旅行社類別的多種類型旅游服務(wù)組織開始進(jìn)入旅行服務(wù)業(yè)的范疇，傳統(tǒng)旅行社外延在不斷擴(kuò)充，旅行社的概念正在被改寫，逐步向旅行服務(wù)商角色轉(zhuǎn)變。2.旅行服務(wù)業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大散客旅游需求的個(gè)性化和多樣化，旅游的內(nèi)容和種類不斷增加，對(duì)旅行社的產(chǎn)品和服務(wù)都提出了更高的要求。自由行與自助游的旅游方式，使游客對(duì)旅行服務(wù)產(chǎn)品的需求范圍不斷擴(kuò)大，包括出行前的信息搜集與整合、旅游過程中食、宿、行、游、購、娛的預(yù)訂與安排，返回居住地后的售后服務(wù)，在各類UGC平臺(tái)旅游經(jīng)驗(yàn)的分享等，都屬于旅行服務(wù)的范疇。隨著時(shí)代的發(fā)展，旅行服務(wù)業(yè)必定不會(huì)只有旅行社一種業(yè)態(tài)，單一的傳統(tǒng)旅行社服務(wù)已經(jīng)不能滿足市場的需求，市場環(huán)境的變化、信息技術(shù)的革命以及商業(yè)模式的創(chuàng)新，注定了旅行社行業(yè)向旅行服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)變，也必將經(jīng)歷市場創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新等過程，并催生出各種新業(yè)態(tài)。旅行社業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)邊界的模糊和市場主體類別的增多，使現(xiàn)有的行業(yè)監(jiān)管制度無論是在管理范圍和管理內(nèi)容上，都滯后于行業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)有的旅行社行業(yè)監(jiān)管制度，其有效性似乎只局限于取得了旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證并正式登記注冊的2.7萬多家傳統(tǒng)旅行社，而對(duì)已存在的更大數(shù)量的、未取得旅行社經(jīng)營許可的留學(xué)機(jī)構(gòu)、各類在線企業(yè)、會(huì)展機(jī)構(gòu)、俱樂部等旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營實(shí)體缺乏約束力。傳統(tǒng)旅行社不僅受制于行業(yè)監(jiān)管制度，而且其已有市場又被上述新興的市場主體不斷擠壓和侵占，因此傳統(tǒng)旅行社普遍具有焦慮感。此外，旅行社行業(yè)由來已久的承包、掛靠、“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、低價(jià)競爭、導(dǎo)游與游客沖突、購物回扣、企業(yè)不誠信等諸多問題，在某種程度上也充分說明現(xiàn)有的行業(yè)監(jiān)管體系與制度存在著諸多不合理性，其有效性也不斷受到質(zhì)疑，需要在體系和制度上加以改革與創(chuàng)新。（二）制度環(huán)境變化帶來的挑戰(zhàn)從制度環(huán)境層面來說，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及其他一系列國家重要文件都明確指出，下一階段改革創(chuàng)新的重點(diǎn)就是簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、處理好政府和市場的關(guān)系、大力推進(jìn)行政管理體制改革，為各類企業(yè)營造公平競爭的環(huán)境，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力。改革開放30余年來，我國旅行社行業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為頗具規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，并逐步走向成熟階段。近年來，隨著國際和國內(nèi)市場環(huán)境的進(jìn)一步開放和信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)，我國旅行社行業(yè)即將迎來又一輪大調(diào)整。但是與此大環(huán)境不相符的是我國現(xiàn)有的旅行社行業(yè)監(jiān)管體制與制度，在某種程度上阻礙了旅行社市場的進(jìn)一步開放和企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的進(jìn)一步創(chuàng)新，旅行社經(jīng)營過程中還面臨著眾多企業(yè)經(jīng)營層面的微觀規(guī)制，極大地限制了旅行社企業(yè)作為一個(gè)具有決策能力的經(jīng)營主體的自由意志和經(jīng)營活力。在此背景下，旅行社行業(yè)的監(jiān)管主體該如何抓住旅行社業(yè)發(fā)展的歷史性機(jī)遇，把握產(chǎn)業(yè)變革的總體格局與方向，以簡政放權(quán)為核心，轉(zhuǎn)變政府職能，通過產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策和監(jiān)管政策，營造公平、開放、透明的市場環(huán)境，形成職責(zé)明晰、積極作為、協(xié)調(diào)有力的長效工作機(jī)制和創(chuàng)新治理體系，以激發(fā)各類旅行服務(wù)市場主體的創(chuàng)造力，是一個(gè)值得研究的重要課題。二我國旅行社行業(yè)監(jiān)管體系與行業(yè)發(fā)展的不相適應(yīng)總體來說，我國旅行社行業(yè)監(jiān)管體系分為兩個(gè)層面：一是宏觀干預(yù)層面，主要體現(xiàn)為政府依照相關(guān)的法律、法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管；二是微觀規(guī)制層面，主要體現(xiàn)在對(duì)旅行社企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面的限制與制約。目前，面對(duì)旅行社行業(yè)發(fā)展的新形勢，行業(yè)監(jiān)管體系與行業(yè)發(fā)展的不相適應(yīng)問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。（一）行業(yè)進(jìn)入與審批限制在我國，成立旅行社必須取得旅游行政管理部門頒發(fā)的業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，同時(shí)必須在工商部門進(jìn)行登記注冊才可以開展業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)，而在很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)卻無此限制。目前在我國旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營主體不斷多元化的形勢下，營業(yè)許可證制度似乎只是對(duì)傳統(tǒng)旅行社的設(shè)立具有強(qiáng)制性，而對(duì)眾多從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營的非旅行社企業(yè)，如各類在線旅游電商、各種俱樂部以及留學(xué)機(jī)構(gòu)等，卻不具有約束力，這些企業(yè)在沒有取得旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的情況下仍在從事旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營。這不僅進(jìn)一步激化了不同市場主體之間的矛盾，而且政府作為監(jiān)管主體，無法為旅行社企業(yè)營造一個(gè)平等、透明的競爭環(huán)境，也在某種程度上說明許可證制度存在著不合理之處。類似的行業(yè)進(jìn)入與審批限制還體現(xiàn)在旅行社申請(qǐng)經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)、旅行社許可業(yè)務(wù)的范圍、旅行社分社和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立、導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)人員的市場準(zhǔn)入等很多方面。（二）服務(wù)質(zhì)量規(guī)制目前，我國旅行社行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量規(guī)制主要體現(xiàn)在質(zhì)量保證金制度方面，且質(zhì)量保證金不分企業(yè)和業(yè)務(wù)量大小，繳納相同金額。質(zhì)量保證金專款專用，僅以現(xiàn)金和銀行擔(dān)保作為繳納方式，缺乏動(dòng)態(tài)管理，成為企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。質(zhì)量保證金的金額、具體用途與程序、管理方式等應(yīng)該如何變革，是否能夠參考香港特區(qū)等地的經(jīng)驗(yàn)，將質(zhì)量保證金的管理下放到行業(yè)協(xié)會(huì)，可否根據(jù)旅行社經(jīng)營規(guī)模與業(yè)務(wù)量的不同，采取印花費(fèi)等彈性制度對(duì)質(zhì)量保證金進(jìn)行管理，都是未來行業(yè)監(jiān)管制度改革需要思考的問題。（三）對(duì)通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的監(jiān)管缺失在信息化背景下，通過互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的企業(yè)越來越多，但是政府對(duì)該類企業(yè)的相應(yīng)監(jiān)管處于極度不完備狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的微觀規(guī)制。如通過銷售平臺(tái)向旅游者銷售旅行社產(chǎn)品并收取旅游費(fèi)用的企業(yè)，是否應(yīng)當(dāng)審核其旅游產(chǎn)品提供者的資質(zhì)、是否應(yīng)當(dāng)在其網(wǎng)頁公布旅行社許可證號(hào)等信息，并承擔(dān)銷售者責(zé)任；網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者提供旅游產(chǎn)品信息搜索服務(wù)，如何保證信息的真實(shí)性并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任等。三從“管理”到“治理”：我國旅行社行業(yè)監(jiān)管體系的創(chuàng)新面對(duì)新形勢下我國旅行社行業(yè)監(jiān)管體系出現(xiàn)的種種問題，尋找一條適合我國國情的旅行社行業(yè)監(jiān)管體系的改革創(chuàng)新路徑，是迫切需要解決的重要課題。“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的一個(gè)重要治國理念，“管理”與“治理”雖然有一字之差，但是卻體現(xiàn)了治國理念的新思路、新要求和新跨越。首先，“管理”存在著主體與客體的區(qū)分，即管理者與被管理者；而“治理”則消除了主體與客體的區(qū)別。其次，“管理”的主體是一元的，體現(xiàn)為權(quán)利主體的居高臨下；而“治理”的主體則是多元的，體現(xiàn)為政府、社會(huì)組織、個(gè)人等不同社會(huì)主體，在國家和社會(huì)事務(wù)中的共同參與。再次，“管理”帶有隨意性，強(qiáng)調(diào)簡單命令和行政化的管控；而“治理”則是法治化的，強(qiáng)調(diào)依法治國，依法治理。對(duì)我國旅行社行業(yè)監(jiān)管來說，從“管理”到“治理”的核心就是科學(xué)界定政府的職能和事權(quán)界限，將政府、市場、社會(huì)的職能區(qū)分開來，減少政府的行政審批和微觀管理任務(wù)，切實(shí)改變政府部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”、既“越位”又“缺位”的弊端，正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，讓更多行為主體以“治理者”的身份出現(xiàn)。而且，從近幾十年來世界各國政府行政改革的發(fā)展歷程來看，其基本趨勢就是從一元走向多元、從單向走向互動(dòng)，以達(dá)到公共治理的最終目標(biāo)。我國旅行社行業(yè)監(jiān)管工作從“管理”到“治理”的過渡，其落腳點(diǎn)就是“簡政放權(quán)”和“促進(jìn)參與”，從政府的單一化主導(dǎo)監(jiān)管向多主體“自治理”過渡，不斷創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制、疏通社會(huì)參與渠道，促進(jìn)社會(huì)各類主體參與國家和社會(huì)事務(wù)。具體而言，未來的變革分為三大方向，即宏觀層面上，繼續(xù)“簡政放權(quán)”，加強(qiáng)法制建設(shè)，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能；微觀層面上，進(jìn)一步放松市場準(zhǔn)入、經(jīng)營等方面的規(guī)制；此外，加強(qiáng)行業(yè)組織的作用，逐步去行政化，加強(qiáng)行業(yè)自律。（一）宏觀干預(yù)層面在政府對(duì)旅行社行業(yè)的監(jiān)管逐步向市場治理轉(zhuǎn)變的過程中，我國旅游政府監(jiān)管部門該下放哪些權(quán)力、該加強(qiáng)哪些方面的管理等都是目前面臨的難題?？傮w來說，簡政放權(quán)，從管理型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，通過加強(qiáng)立法和制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，為我國旅行社行業(yè)的健康運(yùn)行創(chuàng)造良好的法制環(huán)境和市場環(huán)境，是從宏觀層面進(jìn)行改革的總體思路。1.簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能從世界范圍的旅游行業(yè)管理制度來看，我國政府對(duì)于旅行社的行業(yè)管理屬于嚴(yán)格型，換言之就是政府主導(dǎo)型。旅游行政管理部門職能范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于市場經(jīng)濟(jì)成熟國家的旅游主管部門，一方面是由于旅游市場成熟的國家普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，法律法規(guī)體制更加健全，不需要政府部門過多干預(yù)；而我國法律體制尚不完善，旅游市場不成熟，導(dǎo)致出現(xiàn)一些亟待規(guī)范的問題。另一方面，我國把旅游放在戰(zhàn)略發(fā)展的高度，在政策制定上必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)其管制和規(guī)范。借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，響應(yīng)國家“簡政放權(quán)”的號(hào)召，建議旅游行政管理部門轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，將工作側(cè)重于服務(wù)和引導(dǎo)我國旅行社行業(yè)的健康發(fā)展，強(qiáng)化監(jiān)管職能，打造征信體系，規(guī)范和引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展，并同時(shí)培育旅行社協(xié)會(huì)等中介組織的力量，通過中介組織加強(qiáng)對(duì)旅行社行業(yè)自律的引導(dǎo)和規(guī)范。2.加強(qiáng)立法，健全法律法規(guī)加強(qiáng)旅游業(yè)法律、法規(guī)的建設(shè)，建立、健全中國旅游業(yè)法制環(huán)境，強(qiáng)化法制觀念，實(shí)行“依法治旅”，是我國旅行社行業(yè)監(jiān)管體系改革的重要內(nèi)容。目前我國針對(duì)旅行社行業(yè)的專門法（如《旅行社法》）處于缺位狀態(tài)，只能借助《旅游法》以及約束各旅行社之間和旅行社與旅游者之間一般交易規(guī)則的相關(guān)民法和商法。雖然我國政府已經(jīng)出臺(tái)了許多相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)體系等，但是距離我國旅行社行業(yè)能夠有法可依和我國法治社會(huì)的建設(shè)要求仍有較大差距。尤其是對(duì)于信息化背景下通過網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的在線企業(yè)，更是缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)和監(jiān)管措施。因此，我國應(yīng)大力加強(qiáng)立法，健全法律法規(guī)，從而促進(jìn)旅行社行業(yè)的規(guī)范等問題有序發(fā)展。3.制定產(chǎn)業(yè)政策，計(jì)劃落實(shí)從產(chǎn)業(yè)集中度來說，我國旅行社行業(yè)的組織結(jié)構(gòu)處于過度競爭的局面，在市場結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)集中度低、產(chǎn)品差別小、企業(yè)規(guī)模小且退出壁壘高等問題；市場行為上表現(xiàn)出惡性價(jià)格競爭、產(chǎn)品研發(fā)能力不足；市場績效上表現(xiàn)出整體資源配置效率低下、行業(yè)利潤水平低等現(xiàn)象。為了引導(dǎo)旅行社企業(yè)向大集團(tuán)和大企業(yè)方向發(fā)展，政府在吸取旅游發(fā)達(dá)國家旅行社行業(yè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，需要制定各類相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策并積極推動(dòng)政策落實(shí)，采用市場而不是政府管制的方法使進(jìn)入壁壘合理化，從而提升旅行社產(chǎn)業(yè)集中度，優(yōu)化我國旅行社產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，提高旅行社產(chǎn)業(yè)效率。（二）微觀規(guī)制層面在微觀層面上，政府應(yīng)逐漸放松規(guī)制，進(jìn)一步放開市場，讓市場在資源配置中起決定性作用。伴隨著旅行社市場主體類別增多、旅行服務(wù)業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大等新的行業(yè)發(fā)展趨勢，政府在行業(yè)準(zhǔn)入、經(jīng)營范圍、導(dǎo)游人員的市場準(zhǔn)入與管理、設(shè)立分社等方面，應(yīng)逐步放松管制，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)與行業(yè)自律的作用。未來只保留有少數(shù)特定不得不審批的業(yè)務(wù)，大部分企業(yè)進(jìn)入行業(yè)時(shí)只要經(jīng)營合法便無須申請(qǐng)審批。國務(wù)院商事改革正在推進(jìn)“先照后證”制度的落實(shí)