我國地方政府教育支出影響因素分析

我國地方政府教育支出影響因素分析我國地方政府教育支出影響因素分析

中圖分類號：F810.45文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X〔2022〕06-0075-06

一、文獻綜述

不同級次的地方政府，作為一定地理區(qū)域內(nèi)的社會管理者，對區(qū)域內(nèi)資源進行配置、使用與管理。一個較為理性的地方政府，為了使本地區(qū)的經(jīng)濟開展和社會進步速度超過其他地區(qū)，必然會趨利避害地合理配置其所管理的各類資源。在政府財政支出的范疇內(nèi)，各項財政支出的政策效用有所不同，這其中公共教育支出有著一定的特殊性。區(qū)別于一般城鎮(zhèn)根底設(shè)施工程的支出，教育支出的主體與客體之間為一種非契約關(guān)系，地方政府作為教育支出方不能限制受益者的就業(yè)區(qū)域選擇，地方政府教育支出的區(qū)域效益轉(zhuǎn)移事實存在，而教育投資溢出的地區(qū)往往又不能得到體制內(nèi)補償。從利益本位出發(fā)，在財政預算約束的前提下，如果地方政府從“經(jīng)濟人〞的角度思考，就會在教育投資與經(jīng)濟建設(shè)投資之間進行理性的選擇。Jorge等[1]認為地方政府在制定其財政政策以及教育支出時具有較大的自由度，但其不能阻止資源要素在區(qū)域間的流動。人力資源往往在出生地接受公共教育，而當人力資源經(jīng)過教育培訓轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本的時候，政府并不能對公共效勞與私人資本進行約束性限制，在兩者間相結(jié)合方面就不再具有選擇權(quán)與決定權(quán)，也就是說政府無法限制本地區(qū)人力資本的對外轉(zhuǎn)移，這往往影響地方教育支出的主動性，也證實了Keen和Marchand[2]在分析地方財政支出構(gòu)成時，認為財政競爭往往會促使地方政府偏向于投入生產(chǎn)性的公共工程，而對于消費性的公共支出工程可能投資缺乏。而在地方公共教育支出水平及影響因素方面，國外學者又引入?yún)^(qū)域競爭與擁擠系數(shù)的概念，Starrett[3]認為一個地方政府在制定稅收方案與公共產(chǎn)品提供的開展戰(zhàn)略決策時往往會受到其他地區(qū)經(jīng)濟開展競爭的影響，一般來講，政府通過征稅來提高公共教育支出水平，但區(qū)域內(nèi)納稅人〔機構(gòu)〕也會根據(jù)稅收以及地方經(jīng)濟開展根底設(shè)施環(huán)境等因素選擇移居區(qū)域，從而影響政府財政收入來源。當政府提高公共效勞水平時，會吸引外來資源流入，但要素的流入在一定程度上也會產(chǎn)生擁擠本錢，因而地方政府的財政政策要合理考慮稅收收入、公共產(chǎn)品支出以及擁擠本錢之間的均衡。在Boadway和Flatters[4]的研究中，拋開了教育的公共產(chǎn)品屬性，從政府投資的視角來分析公共財政教育支出規(guī)模，他們認為政府教育投入與地區(qū)擁擠系數(shù)相關(guān)，地區(qū)教育財政的支出水平要考慮到擁擠本錢，當區(qū)域擁擠系數(shù)合理，人口的流入會對地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生正向奉獻，相反不合理的擁擠系數(shù)會導致局部財政收入的流失，因而區(qū)域擁擠系數(shù)是判定一個地方教育財政投入過度與缺乏的主要社會因素。而關(guān)于地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)，Agenor[5]那么運用柯布―道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)進行分析，并認為社會經(jīng)濟體系的本質(zhì)是一個由政府教育體系培養(yǎng)出來的勞動生產(chǎn)力所進行的生產(chǎn)活動，社會產(chǎn)出由私人資本、公共根底效勞和經(jīng)過教育培訓的勞動力組成，政府支出結(jié)構(gòu)的改變對經(jīng)濟穩(wěn)態(tài)增長率的長期影響是復雜的，當政府增加對根底設(shè)施的支出時，社會物質(zhì)資本的邊際產(chǎn)出會增加，從而提高投資的穩(wěn)態(tài)增長率，但受收入中性的影響，受教育勞動力的物質(zhì)資本比例明顯下降，長遠來看，政府在根底設(shè)施方面的支出增加所帶來的正效應會伴隨教育供給質(zhì)量和數(shù)量的降低而減弱，最終降低經(jīng)濟的增長水平，因此從長期來看，不考慮兩者的跨期替代問題，單純的傾向于經(jīng)濟建設(shè)，無視教育支出往往不利于社會經(jīng)濟的長期開展。而國內(nèi)的研究主要集中于地方政府財政結(jié)構(gòu)中各要素的競爭關(guān)系，傅勇和張晏[6]認為我國財政分權(quán)以及政績考核下的政府競爭格局，促使地方公共支出重根本建設(shè)、輕人力資本投資和公共效勞，同時政府競爭會加劇財政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲。周黎安[7]認為政府官員在GDP排名的標尺競爭體制下，更注重有利于經(jīng)濟增長的政府支出。宋光芒[8]的實證研究那么說明，2022―2022年財政分權(quán)指數(shù)對于省級教育支出比例的影響為負，得出地方政府在以經(jīng)濟增長為主要考核指標的前提下，為吸引資金往往會犧牲教育等公共產(chǎn)品投入的研究結(jié)論。在分析我國地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)時，李明和李慧中[9]的研究指出政府的決策者收入優(yōu)勢對財政支出有結(jié)構(gòu)性偏向作用，總體上傾向于根本建設(shè)等資本性支出的擴大，但對于社會保障體系公共支出卻沒有形成同樣的推動，在支出結(jié)構(gòu)與擴張速度上存在著一定的扭曲。在研究地方政府財政支出的影響因素時，唐齊鳴和王彪[10]認為地方政府的財政支出本錢與根底設(shè)施、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等顯著相關(guān)，其中人均GDP和財政壓力對地方財政支出效率有著顯著的負影響。這些研究總體來說集中于財政資金的約束和由于競爭考核機制所形成的政府支出工程之間的擠占，而關(guān)于區(qū)域競爭以及區(qū)域擁擠對地方教育支出影響方面的研究那么需進一步深入。

二、指標選取與數(shù)據(jù)表明

本文以遼寧省地方財政以及經(jīng)濟開展情況為分析根底，定義四個變量來分析地方政府教育支出的影響因素，使用的樣本數(shù)據(jù)取自于1985―2022年的年度數(shù)據(jù)，主要來源于?遼寧統(tǒng)計年鑒》和?中國統(tǒng)計年鑒》，具體如下分析。

1.地方政府教育支出〔Edu〕

選用省級預算內(nèi)財政教育支出數(shù)據(jù)作為代表，為打消價格變動因素的影響，運用價格指數(shù)進行平減，刻畫省級地方政府教育的支出情況。

2.地方經(jīng)濟競爭力〔Comp〕

本文借鑒鄭磊[11]對政府競爭的理解，用省級吸引外商直接投資〔FDI〕占全國的比重來刻畫地方政府參與競爭以及經(jīng)濟開展的程度。該指標體現(xiàn)的是政府在推動經(jīng)濟增長方面的努力程度，從政府資金擠占的角度來看，如果政府過度投資于經(jīng)濟建設(shè)來吸引投資，在一定程度上也會影響教育資金的投入與開展，但從另一角度來看，政府大力開展教育可以改善地方人力資本環(huán)境，新增外來投資對地方財政收入的奉獻也有利于公共教育的開展。3.城鎮(zhèn)化水平〔Lcity〕

隨著經(jīng)濟總量的增加，城鎮(zhèn)化的進程也代表著一個地區(qū)的經(jīng)濟開展程度，在城鎮(zhèn)化的建設(shè)與推進過程中，城鎮(zhèn)人口的增加勢必帶來用地規(guī)模增加以及交通等根底設(shè)施的投入從而形成區(qū)域擁擠本錢，當然這里建設(shè)支出可能局部來源預算外財政收入或其他經(jīng)濟來源，但地區(qū)城鎮(zhèn)化水平的建設(shè)仍會對財政支出產(chǎn)生一定的影響[12]。本文用農(nóng)村就業(yè)人員與城鎮(zhèn)就業(yè)人員之比衡量一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，農(nóng)村就業(yè)人口包括戶口仍為農(nóng)村戶口的城市勞動力，此項比值的回升意味著實際城鎮(zhèn)人口負擔的增加會影響教育需求，但由于擁擠本錢所驅(qū)動的城鎮(zhèn)化建設(shè)也會對教育支出形成資金擠占的可能。

4.地方財政支出壓力〔Ppf〕

采用省級預算內(nèi)支出與財政預算內(nèi)收入的比值來描述地方財政的自給程度和支出壓力。它反映的是地方財政收支的關(guān)系，體現(xiàn)的是地方財政自主程度以及預算約束情況，從理論上如果地方本級財政資金緊張往往會對教育支出造成擠壓。

三、實證檢驗與分析

1.序列的ADF檢驗

以時間序列數(shù)據(jù)為依據(jù)建立VAR模型，首先要保證變量是平穩(wěn)的。運用ADF檢驗方式對Edu、Comp、Lcity和Ppf進行單位根檢驗，時間序列ADF檢驗的結(jié)果顯示，這些變量在初始狀態(tài)下均為非平穩(wěn)的，在對所有原序列進行一階差分處理后，效果比擬明顯，變量平穩(wěn)滿足協(xié)整檢驗的前提〔如表1所示〕。

四、結(jié)論與討論

本文基于1985―2022年間遼寧省財政和社會開展的數(shù)據(jù)，通過引入地方政府教育支出、地方經(jīng)濟競爭力、地方財政支出壓力以及城鎮(zhèn)化水平四個變量，在對變量進行平穩(wěn)性檢驗并證明存在協(xié)整關(guān)系的根底上建立VAR模型并利用脈沖響應函數(shù)，對各個變量之間的靜態(tài)和動態(tài)變化進行研究，并運用方差分解的分析辦法將長期狀態(tài)下各個變量對地方政府教育支出的影響具體量化分析，在實證的根底上描述地方教育支出的影響因素及其影響程度。

研究顯示：地方經(jīng)濟競爭力對地方教育支出的影響是正向的，即地方經(jīng)濟競爭力的提升有利于地方教育支出的增加；而城鎮(zhèn)化進程所代表的變量與地方教育支出的影響初始階段是正向的，雖然這種影響在很長一段時間內(nèi)呈現(xiàn)高低波動的交替狀態(tài)，相對于其他幾個變量，城鎮(zhèn)化水平對教育支出的程度較大，可以看出城鎮(zhèn)化進程對地方教育開展的影響是一個值得進一步深入分析的問題；地方財政支出壓力對教育支出的影響總體是以負向為主的，后期體現(xiàn)的是正負高低波動，雖然這種影響程度有限，但地方政府教育支出受財政約束的影響也是不爭的事實。

就遼寧省而言，地方經(jīng)濟競爭力對地方教育投入有著持續(xù)的正向影響關(guān)系，在短期內(nèi)影響較為明顯并且能夠產(chǎn)生一定的積極推動作用，長期來看，這種影響隨著時間的推移而逐步減弱。從以往的研究可以看到，由于地方經(jīng)濟競爭力主要考核的是地方政府通過改善投資環(huán)境吸引外商直接投資〔FDI〕的努力，而FDI所帶來的資金、前沿技術(shù)、知識跨越、企業(yè)文化和先進的管理經(jīng)驗往往具有多重的外溢性，良好的FDI能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟和社會開展起到正向的推動作用。國內(nèi)的一些研究說明，有些地方政府的財政支出過多的傾向于有利于招商引資的城市根底設(shè)施建設(shè)，在追求GDP增長的同時，在地方財政支出結(jié)構(gòu)上重經(jīng)濟建設(shè)輕社會公共效勞，而在筆者的研究中可以看出，政府在此方面的投入沒有對地方教育支出形成資金上的擠占，而新增外來投資在步入正軌后對地方財政收入的奉獻以及FDI的外溢效應對于公共教育的投入產(chǎn)生一種正向的拉動作用，這體現(xiàn)的是經(jīng)濟開展對社會公共效勞的正向推動作用，其政策含義是，在合理制定地方財政政策的前提下，開展經(jīng)濟與教育投入并不一定會形成資金上的競爭關(guān)系；由于城鎮(zhèn)化進程主要體現(xiàn)在人口城鎮(zhèn)化和空間城鎮(zhèn)化之間的協(xié)調(diào)，對于城鎮(zhèn)化進程對教育財政的影響，進城務工人員的增加會帶來對教育需求的增加，在數(shù)量和質(zhì)量上不斷提升的教育需求勢必會對地方教育投入產(chǎn)生一定的拉動與促進作用。而且，城鎮(zhèn)人口的增加對住房、用地以及道路交通等配套根底設(shè)施需求所產(chǎn)生的擁擠本錢，需要城鎮(zhèn)空間的擴大，土地征用、完善配套設(shè)施等城鎮(zhèn)化建設(shè)同樣需求大量的資金支持，在省級財政收入的預算約束條件下無疑會在一定時期內(nèi)對效應遲緩的公共教育投入形成一定的影響，因此在實證分析中，這種影響呈現(xiàn)一種波動的狀態(tài)，但總體仍然體現(xiàn)為正向的影響，也就是說政府的教育支出是伴隨城鎮(zhèn)化進程的推進而同向開展的，從長期來看，城鎮(zhèn)化是影響地方教育支出的重要因素，在政策的制定過程中要使城鎮(zhèn)化建設(shè)中的教育事業(yè)有穩(wěn)定的財政資金來源，以保證城鎮(zhèn)化建設(shè)中教育事業(yè)的開展；地方財政支出壓力是地方財政支出與收入的資金缺口，一定程度上體現(xiàn)著地方政府的資金緊張程度，從實證的結(jié)果來看，這一變量對教育支出呈現(xiàn)明顯的反向沖擊作用，財政資金的緊張對教育支出有著