環(huán)境治理新舉措適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)-湖南運用市場機(jī)制解決環(huán)境問題的調(diào)研思考

環(huán)境治理新舉措適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)湖南運用市場機(jī)制解決環(huán)境問題的調(diào)研思考（2010~）

黨的十八屆三中全會明確提出使市場在資源配置中起決定性作用，為市場化解決環(huán)境問題提供了重大機(jī)遇。為深入探索湖南省通過市場機(jī)制解決環(huán)境問題的有效途徑，湖南省人民政府發(fā)展研究中心與湖南省環(huán)保廳組成聯(lián)合調(diào)研組先后赴長沙、株洲、湘潭、衡陽、郴州等市開展調(diào)研，實地考察了重點污染礦區(qū)、企業(yè)以及第三方治理機(jī)構(gòu)，召開多個座談會，充分聽取政府相關(guān)部門、園區(qū)、重點污染企業(yè)以及環(huán)保公司的意見和建議。通過調(diào)研，我們認(rèn)為，湖南省在通過市場機(jī)制解決環(huán)境問題方面積累了有益經(jīng)驗，但仍處于起步階段，還存在體制機(jī)制不健全、配套政策不完善、市場化程度不高、技術(shù)研發(fā)能力不強(qiáng)等問題。應(yīng)加大改革創(chuàng)新力度，強(qiáng)化環(huán)境資源的市場化配置，加快推進(jìn)第三方治理，積極推廣PPP等投融資新模式，著力打造“綠色湘軍”，利用改革的辦法、市場的機(jī)制、社會的力量推動環(huán)境問題的解決和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一湖南省運用市場機(jī)制解決環(huán)境問題成效明顯近年來，湖南省充分發(fā)揮兩型綜合配套改革試驗區(qū)的平臺作用，在資源性產(chǎn)品價格改革、排污權(quán)交易試點、環(huán)境第三方治理、合同能源管理等很多領(lǐng)域都進(jìn)行了運用市場機(jī)制解決生態(tài)環(huán)境問題的有益探索，有效地促進(jìn)了湖南省環(huán)境治理工作，同時有力地推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（一）資源性產(chǎn)品價格改革穩(wěn)步推進(jìn)利用價格杠桿促進(jìn)資源節(jié)約、減排和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。水、電、氣等資源性產(chǎn)品價格改革全面推進(jìn)，居民用階梯式水價已從長沙試點拓展到湘潭、株洲等6市，居民用階梯氣價改革在通管道天然氣的市縣全面實施，居民用階梯電價已全面推廣。實行非居民用水超定額累進(jìn)加價一年來，長沙市3000多家企事業(yè)單位的用水量統(tǒng)計對比顯示，工業(yè)企業(yè)節(jié)水率達(dá)15%。落實脫硫、脫硝、除塵電價及可再生能源電價附加，全省統(tǒng)調(diào)燃煤機(jī)組脫硫設(shè)施建設(shè)和改造率100%，高出全國平均水平16個百分點，減少SO2排放244萬噸。實施差別電價、懲罰性電價及針對電解鋁行業(yè)的階梯電價政策以倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。（二）排污權(quán)交易試點范圍不斷拓寬2010年湖南正式啟動排污權(quán)交易試點，2013年交易試點范圍從原來的長株潭三市擴(kuò)展到湘江流域八市所有工業(yè)企業(yè)及全省火電、鋼鐵企業(yè)，污染因子增加鉛、鎘、砷三項。截至2014年底，全省共有8133家工業(yè)企業(yè)分配核定初始排污權(quán)，2014年全省共完成市場交易283次，交易金額達(dá)2487.4萬元。從2015年1月1日起，排污權(quán)交易在全省范圍內(nèi)的所有工業(yè)企業(yè)全面實施。（三）環(huán)保服務(wù)業(yè)試點模式不斷創(chuàng)新一是市場化治理重點老工業(yè)區(qū)污染取得重大突破。積極推動社會資本參與重點區(qū)域污染治理，有效解決資金來源問題。湘潭岳塘區(qū)和永清環(huán)保公司探索采取PPP模式合作融資，共同融資1億元（其中區(qū)政府占股65%，永清公司占股35%），組建湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司，推動該區(qū)域重金屬污染綜合整治，形成重金屬污染治理的“竹埠港模式”。株洲市成立株洲循環(huán)經(jīng)濟(jì)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司，作為清水塘老工業(yè)區(qū)整體搬遷改造及新城開發(fā)的投融資平臺，引入市場化經(jīng)營機(jī)制，把污染治理與園區(qū)開發(fā)建設(shè)、土地開發(fā)利用結(jié)合起來，允許治污企業(yè)把治理好的土地作為工業(yè)倉儲、商業(yè)住宅用地。二是市場化運作市政污染防治設(shè)施建設(shè)取得積極進(jìn)展。長沙、株洲、衡陽等地探索將污水處理廠、垃圾填埋場等市政污染防治基礎(chǔ)設(shè)施交由第三方運營管理，由企業(yè)承擔(dān)項目的投資、建設(shè)和維護(hù)，政府按量、按質(zhì)、按期支付費用，取得良好效果。如萬容科技為長沙經(jīng)開區(qū)區(qū)內(nèi)企業(yè)提供全方位的廢棄物處理設(shè)置系統(tǒng)解決方案。長沙縣與北京桑德國際有限公司采取廠區(qū)BOT、管網(wǎng)BT、已建成兩個污水處理廠OM的模式，完成18座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋工程項目的建設(shè)。株洲、津市把城鎮(zhèn)“清掃權(quán)”推向市場，引入專業(yè)化公司運營。三是市場化解決企業(yè)污染治理問題取得初步成效。國控重點污染源企業(yè)在線監(jiān)測現(xiàn)場設(shè)備由省環(huán)保廳統(tǒng)一采購、委托第三方運維，有效提高了設(shè)備的可靠性、數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性。同時，越來越多的企業(yè)采用委托治理、委托運營、環(huán)境績效合同管理等方式將本企業(yè)的污染治理交由第三方專業(yè)公司來運作。四是市場化解決農(nóng)村環(huán)境污染問題實現(xiàn)良好起步。如郴州永興縣引進(jìn)北京桑德公司負(fù)責(zé)全境內(nèi)生活垃圾收轉(zhuǎn)運項目的投資、建設(shè)、運營，是國內(nèi)第一個將城市環(huán)衛(wèi)延伸到農(nóng)村自然組的項目。長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣率先推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖污染治理合同環(huán)境服務(wù)試點，形成規(guī)模畜禽養(yǎng)殖污染治理、養(yǎng)殖散戶污染治理、區(qū)域聯(lián)戶污染治理三種模式。（四）合同能源管理不斷推進(jìn)湖南省先后出臺《湖南省合同能源管理財政獎勵資金管理暫行辦法》《加快推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的意見》等支持政策，組建湖南省節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)業(yè)發(fā)展。目前，湖南省擁有國家備案的能源服務(wù)公司162家，實施合同能源管理項目139個，形成18.72萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤節(jié)能量。（五）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛運用市場機(jī)制推動環(huán)境治理帶動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)在全省經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的大環(huán)境下仍然實現(xiàn)了較快發(fā)展，2014年全省環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1350億元，增長30%以上，涌現(xiàn)出一批以永清環(huán)保、凱天環(huán)保、恒凱環(huán)保、中聯(lián)重科環(huán)境產(chǎn)業(yè)公司為代表的環(huán)保骨干企業(yè)，以及以華時捷環(huán)保、景翌環(huán)保為代表的科技創(chuàng)新型環(huán)保企業(yè)。在重點行業(yè)煙氣除塵脫硫脫硝、有色冶煉等行業(yè)重金屬廢水處理、水氣污染物自動在線監(jiān)測、餐廚垃圾處理與資源化、電子廢棄物循環(huán)利用、工業(yè)污染場地治理與修復(fù)等方面的技術(shù)與裝備水平在國內(nèi)處于領(lǐng)先水平。此外，湖南在推行生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境污染責(zé)任險、綠色信貸等領(lǐng)域還進(jìn)行了一系列的運用市場機(jī)制解決環(huán)境問題的有益探索。二面臨的困難與挑戰(zhàn)雖然湖南在運用市場機(jī)制解決環(huán)境問題方面取得了積極成效，但總體而言，仍處于探索推進(jìn)階段，大部分還沒有形成面上的可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗，體制機(jī)制、政策等諸多方面有待突破。（一）市場化體制機(jī)制需進(jìn)一步健全一是第三方治理法律責(zé)任界定不清。目前對于排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)，由誰來承擔(dān)法律責(zé)任還沒有明確規(guī)定。從調(diào)研情況來看，排污企業(yè)認(rèn)為既然已經(jīng)將污染交由第三方治理，如果排污不達(dá)標(biāo)，應(yīng)由第三方企業(yè)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；而環(huán)保部門則認(rèn)為根據(jù)現(xiàn)行法律應(yīng)對排污企業(yè)追責(zé)，這就直接影響了排污企業(yè)委托第三方治理的積極性。二是環(huán)境服務(wù)監(jiān)管評價機(jī)制不健全。一方面，部分第三方企業(yè)社會責(zé)任感不強(qiáng)，只要環(huán)保監(jiān)管不到位，就為了逐利而減少投入，影響治理效果。在調(diào)研過程中，很多地方反映很多污水處理廠不同程度地存在污水直排現(xiàn)象。另一方面，市場秩序有待規(guī)范，惡性競爭現(xiàn)象比較普遍。同時，由于缺少環(huán)境治理成本估算和治理效果評判的標(biāo)準(zhǔn)，市場的混亂也給排污企業(yè)或地方政府選擇第三方治理企業(yè)帶來了困難。（二）政府服務(wù)水平需進(jìn)一步提高一是項目審批程序有待簡化。調(diào)研過程中，很多地方和企業(yè)都反映環(huán)境治理項目環(huán)評審批等手續(xù)太復(fù)雜，審批部門多、耗時長，嚴(yán)重影響項目推進(jìn)進(jìn)度。以原長沙鉻鹽廠鉻污染治理項目為例，據(jù)項目負(fù)責(zé)人反映僅止水帷幕一期工程就要經(jīng)過32道報審報批程序，走完所有程序，需用有效工作日200多天。二是個別地方政府誠信缺失。調(diào)研中有企業(yè)反映，個別地方政府存在拖欠或者克扣企業(yè)第三方治理費用的情況。同時企業(yè)對于政府購買環(huán)境服務(wù)模式中投資回報期較長的污染治理項目，擔(dān)心一旦遇到政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)思路轉(zhuǎn)變或主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離等問題，后續(xù)費用難以保障，因此對于項目推進(jìn)的顧慮較多。（三）配套政策措施需進(jìn)一步完善細(xì)化一是稅收政策有待健全。比如按現(xiàn)行稅收政策，排污企業(yè)如自行解決污染治理問題，其治理設(shè)施建設(shè)運營費用可計入企業(yè)生產(chǎn)成本，不必納稅。而一旦委托第三方企業(yè)投資建設(shè)或運營，對排污企業(yè)支付的服務(wù)費用，第三方企業(yè)需繳納各種稅負(fù)。從整體上看，這無疑增加了全社會治污成本。二是融資政策有待完善。目前銀行綠色信貸融資落地較難。一方面，新環(huán)保法實施后，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，排污企業(yè)升級環(huán)保設(shè)施需要大量資金，但排污尚未達(dá)標(biāo)的企業(yè)在銀行很難融到資，調(diào)研中不少企業(yè)感嘆“不治污等死，治污找死”。另一方面，排污企業(yè)如果選擇第三方治理模式，在現(xiàn)行操作中，治污設(shè)施的建設(shè)費用一般均由第三方公司獨立承擔(dān)，但由于治理設(shè)施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設(shè)施之中，其所占土地的使用權(quán)也屬于工業(yè)企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務(wù)公司不能將設(shè)施及土地作為抵押品進(jìn)行貸款。因此，調(diào)研中環(huán)保企業(yè)普遍反映目前很難通過銀行融資。（四）環(huán)保產(chǎn)業(yè)需進(jìn)一步做大做強(qiáng)一是產(chǎn)業(yè)整體規(guī)模偏小。湖南環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值2014年僅為1350億元，同期山東省環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已突破5000億元，江蘇省環(huán)保產(chǎn)業(yè)2012年即實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入4690億元。二是產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)偏少。在環(huán)保龍頭骨干企業(yè)中，全省只有永清環(huán)保一家已上市，亟須培育一批發(fā)展能力突出、品牌效應(yīng)強(qiáng)大的旗艦型企業(yè)。三是技術(shù)研發(fā)能力偏弱。以企業(yè)為主體，產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系還很不完善；多數(shù)企業(yè)仍以模仿和代理國外技術(shù)或設(shè)備為主，自主知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)投入不足，尚未真正形成創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式。在化工園區(qū)的特殊類型的廢污水治理技術(shù)、重金屬污染土壤修復(fù)技術(shù)等重點領(lǐng)域亟須攻關(guān)突破。三對策與建議湖南在通過市場機(jī)制解決環(huán)境問題的過程中，應(yīng)圍繞環(huán)境污染第三方治理、打造“綠色湘軍”、推廣PPP模式等重點，加大改革創(chuàng)新力度，匯聚社會力量，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙贏。（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，夯實制度基礎(chǔ)通過立法，清晰界定環(huán)境資源初始產(chǎn)權(quán)。加快環(huán)境資源、自然資源價格改革步伐，全面推進(jìn)環(huán)境資源有償使用，逐步建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的價格形成機(jī)制。積極推進(jìn)排污指標(biāo)資源市場化配置，優(yōu)化初始指標(biāo)分配體系，完善交易規(guī)則，構(gòu)建市場化的交易價格機(jī)制。建立再生資源回收利用機(jī)制，健全污水、污泥、生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等各類廢棄物處理的收費機(jī)制。（二）推進(jìn)第三方治理，拓寬市場領(lǐng)域一是加強(qiáng)政策引領(lǐng)。根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，抓緊出臺湖南推進(jìn)第三方治理的實施意見，明確相關(guān)方責(zé)任，保障相關(guān)方合法權(quán)益。二是拓寬合作領(lǐng)域。在環(huán)境公用設(shè)施領(lǐng)域廣泛吸引社會資本參與污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)運營、城鎮(zhèn)污染場地治理、區(qū)域性環(huán)境整治和環(huán)境監(jiān)測服務(wù)等。引入環(huán)境服務(wù)公司對工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)污水、固體廢棄物等進(jìn)行集中式、專業(yè)化治理，開展園區(qū)循環(huán)化改造整體式設(shè)計。以火電、鋼鐵、有色金屬冶煉等高污染行業(yè)為切入點，以多種形式實踐第三方治理模式。以國控、省控重點監(jiān)管企業(yè)，及其他重點污染企業(yè)為著力點，鼓勵中小企業(yè)引入環(huán)境服務(wù)公司開展專業(yè)化污染治理。推廣合同能源管理，推行合同環(huán)境服務(wù)。三是規(guī)范市場秩序。建立健全第三方治理準(zhǔn)入、運營、退出全過程監(jiān)管機(jī)制，特別是加強(qiáng)對第三方服務(wù)治理企業(yè)服務(wù)質(zhì)量、治理效果的監(jiān)管，推行第三方治理機(jī)構(gòu)信用建設(shè)，建立企業(yè)誠信檔案和信用累計制度，探索使用黑名單制度，依法公開第三方治理項目環(huán)境監(jiān)管信息等，規(guī)范第三方治理行為，確保治理效果。（三）打造“綠色湘軍”，壯大市場主體一是不斷壯大龍頭企業(yè)。鼓勵湖南環(huán)保企業(yè)在省內(nèi)外通過收購、兼并、聯(lián)合、重組等方式，實行規(guī)?；⑵放苹?、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營。重點扶持一批規(guī)模大、創(chuàng)新能力強(qiáng)、裝備產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平高、帶動能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，實施動態(tài)滾動支持，對省內(nèi)規(guī)模較大、帶動作用較強(qiáng)且增長較快的骨干企業(yè)給予適當(dāng)獎勵。對于企業(yè)引進(jìn)的國內(nèi)外高端創(chuàng)新人才，在住房、配偶工作、子女入學(xué)、就醫(yī)、本人出入境等方面給予優(yōu)先照顧；對研究成果獲得國家級獎勵的企業(yè)研發(fā)人員，給予適當(dāng)?shù)莫剟睢６谴龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。支持有條件的地區(qū)設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，對集聚區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地給予重點保障和優(yōu)先安排。建設(shè)和完善公共服務(wù)平臺，對平臺建設(shè)費用給予貼息支持。長沙、郴州、衡陽等地要依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，整合產(chǎn)業(yè)鏈資源，打造集研發(fā)、設(shè)計、生產(chǎn)、運營于一體的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。三是提高技術(shù)創(chuàng)新能力。抓住長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)機(jī)遇，集聚環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新資源，重點支持企業(yè)與高校、科研機(jī)構(gòu)開展合作，實施聯(lián)合攻關(guān)，開展關(guān)鍵共性技術(shù)研究和成套設(shè)備及配套設(shè)備的研發(fā)，加強(qiáng)重大技術(shù)成果鑒定和成果轉(zhuǎn)化，推動重大環(huán)保技術(shù)裝備成套化、集成化發(fā)展。四是拓寬企業(yè)融資渠道。整合相關(guān)專項資金，設(shè)立節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項引導(dǎo)資金，實施以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，最大限度發(fā)揮財政資金對社會資本的引導(dǎo)和杠桿作用。鼓勵和支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出臺綠色信貸政策，創(chuàng)新信貸服務(wù)，探索特許經(jīng)營權(quán)、環(huán)境服務(wù)合同權(quán)益以及專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押貸款，開展排污權(quán)抵押貸款等業(yè)務(wù)創(chuàng)新，切實解決企業(yè)融資難的問題。優(yōu)先將符合條件的節(jié)能環(huán)保企業(yè)納入湖南省重點上市企業(yè)后備資源庫，推動企業(yè)上市融資。五是幫扶企業(yè)開拓市場。對于湖南省企業(yè)的創(chuàng)新性環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品，在政府采購或者招投標(biāo)時優(yōu)先考慮。支持湖南省企業(yè)參與省外大型項目或政府采購項目招投標(biāo)，對于中標(biāo)者給予一定獎勵。對符合相關(guān)政策條件的國內(nèi)和省內(nèi)首臺（套）環(huán)保重大技術(shù)裝備，按照相關(guān)規(guī)定對研制和購買使用單位分別給予適當(dāng)獎勵。（四）推廣PPP模式，激發(fā)市場活力一是突出重大項目的引領(lǐng)帶動作用。圍繞國家大氣、水和土壤污染防治三大戰(zhàn)役，繼續(xù)實施湘江污染防治一號工程及大氣污染防治、城鄉(xiāng)垃圾污水處理設(shè)施建設(shè)、土壤污染整治等重大工程，加大政府購買環(huán)境服務(wù)力度，在重大工程建設(shè)和環(huán)保公共產(chǎn)品和服務(wù)中推廣適用的政府與社會資本合作治理模式（PPP）。二是拓寬社會資本參與途徑。采取地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金、稅收優(yōu)惠、設(shè)立獎勵資金等手段，廣泛吸引社會資本參與環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)項目的投資、運營管理。幫助有實力的項目運營主體利用資本市場直接融資。吸引社保和保險資金參與項目建設(shè)。三是健全價格動態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立健全公共服務(wù)價格和補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)項目運營情況、公眾滿意度等，在PPP項目全生命周期內(nèi)，定期對價格、補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，使社會資本“盈利但不暴利”，保證社會