杭州都市圈環(huán)境區(qū)域共保研究

杭州都市圈環(huán)境區(qū)域共保研究

環(huán)境問題是一個(gè)社會(huì)問題，沒有國界，沒有省界，更沒有城界，涉及整個(gè)區(qū)域。各城市通過治理自己轄區(qū)內(nèi)的污染，還不足以解決整個(gè)污染問題，而必須建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境共保機(jī)制體制。區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作，對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化，就是讓各子區(qū)域在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開展環(huán)境保護(hù)時(shí)，不僅要考慮本區(qū)域的環(huán)境問題，還要自覺考慮相關(guān)區(qū)域的環(huán)境問題，克服不良協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的共贏。杭州都市圈內(nèi)杭州、湖州、嘉興、紹興四城市地緣相鄰、人文相近、利益相關(guān)。區(qū)域內(nèi)山水相連，河流互為上下游，風(fēng)向互為上下風(fēng)向，環(huán)境共軛性強(qiáng)，相互間的影響大。因此，杭州都市圈四城市實(shí)施區(qū)域環(huán)保合作，更有利于提高區(qū)域環(huán)保的整體水平。環(huán)境共保是構(gòu)建杭州都市圈的重要依托，構(gòu)建一體化的生態(tài)環(huán)境保障體系，是促進(jìn)都市圈可持續(xù)發(fā)展的根本保障。2008年，杭州、湖州、嘉興、紹興四城市環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)商一致，自愿組成了跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——杭州都市圈環(huán)保專業(yè)委員會(huì)，正式啟動(dòng)杭州都市圈環(huán)境共保合作工作，在區(qū)域環(huán)境共保發(fā)展道路上邁出了具有里程碑意義的一步。從2008年至今，環(huán)保專業(yè)委員會(huì)已成功運(yùn)作了4年，杭州都市圈工作也進(jìn)入了深化發(fā)展階段。杭州、湖州、嘉興、紹興四城市環(huán)保部門以環(huán)保專業(yè)委員會(huì)為區(qū)域環(huán)境共保的載體，以跨區(qū)域、跨邊界的重大環(huán)境問題為重點(diǎn)，開展環(huán)保合作年度項(xiàng)目，完善工作機(jī)制，推進(jìn)了杭州都市圈環(huán)境保護(hù)的合作與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境共建、共保、共享，取得了明顯成效，為探索城市間環(huán)境保護(hù)合作提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。一杭州都市圈環(huán)境共保狀況分析（一）環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀杭州都市圈地域廣闊，水資源豐富，圈內(nèi)水系發(fā)達(dá)，湖泊棋布，河流縱橫，江、河、湖、溪、山、濕地等多種自然景觀薈萃。在流域上，杭州部分區(qū)域、嘉興和湖州同屬于太湖流域，杭州大部分區(qū)域和紹興市同屬于錢塘江流域，在地域上則處于杭嘉湖平原和蕭紹平原兩大平原以及浙江省西部丘陵區(qū)和南部丘陵區(qū)兩大丘陵區(qū)。近年來，杭州都市圈四城市水環(huán)境總體狀況逐年改善，尤其是境內(nèi)劣Ⅴ類水體比例有不斷下降的趨勢(shì)，市控?cái)嗝婧糜冖箢惖谋壤鹉晏岣?。根?jù)2011年環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在水系中，苕溪流域水質(zhì)最好，其次是錢塘江，再次是曹娥江，運(yùn)河水質(zhì)最差。苕溪水系中長興港受輕度污染，錢塘江水系主要污染河段為浦陽江段。運(yùn)河水質(zhì)為Ⅲ類至劣Ⅴ類，主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、氨氮和總磷。平原河網(wǎng)水質(zhì)為Ⅲ類至劣Ⅴ類，主要污染指標(biāo)為氨氮、總磷、石油類等。太湖流域中Ⅱ類和Ⅲ類水占43.2%，Ⅳ類水占15.9%，Ⅴ類和劣Ⅴ類占40.9%。水庫水質(zhì)總體優(yōu)良，主要為Ⅱ類，湖泊水質(zhì)相對(duì)較差。最受關(guān)注的景觀湖中，西湖水質(zhì)為Ⅲ類，鑒湖和南湖水質(zhì)均為劣Ⅴ類。四城市環(huán)境空氣質(zhì)量總體良好，對(duì)城市空氣影響最大的主要污染物為可吸入顆粒物，其次是二氧化硫和氮氧化物。四城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)均達(dá)到85%以上，其中湖州和嘉興達(dá)到90%以上。四城市聲環(huán)境質(zhì)量總體良好，生活和交通仍是最主要的噪聲源。（二）杭州都市圈生態(tài)建設(shè)和環(huán)保工作狀況1.生態(tài)市建設(shè)成果顯著杭州都市圈區(qū)域在防治工業(yè)污染的同時(shí)，高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，積極推進(jìn)生態(tài)市（縣）、生態(tài)區(qū)以及生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)村的建設(shè)，全面提高了城市環(huán)境質(zhì)量。杭州、紹興、湖州三市先后榮獲“國家環(huán)境保護(hù)模范城市”。2002年，杭州市榮獲“國際花園城市”稱號(hào)；2007年，國內(nèi)首家排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心在嘉興成立；2008年，安吉縣列為全國首批生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)縣；2009年，杭州市列入第二批全國生態(tài)文明試點(diǎn)市，湖州被確定為省級(jí)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)市；2010年，嘉興成功舉辦“‘公眾參與—環(huán)境保護(hù)’中國·嘉興論壇”，在公眾參與環(huán)境保護(hù)方面取得了新成果。2011年，杭州、湖州和紹興三市順利通過國家環(huán)保模范城市復(fù)檢預(yù)評(píng)估，嘉興市成功創(chuàng)建國家節(jié)水型城市，德清、桐廬創(chuàng)建為國家園林縣城（城鎮(zhèn)）。2.環(huán)境污染整治扎實(shí)推進(jìn)面對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長和環(huán)境保護(hù)壓力的劇增，杭州都市圈內(nèi)四個(gè)城市積極采取一系列環(huán)境綜合整治的重大舉措，以錢塘江和太湖流域水環(huán)境整治及主要污染物減排工作為重點(diǎn)，開展了針對(duì)水環(huán)境污染、大氣環(huán)境污染、城鎮(zhèn)環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的專項(xiàng)整治，全面完成了“811”三年行動(dòng)和新三年行動(dòng)環(huán)境污染整治任務(wù)，超額完成“十一五”主要污染物削減目標(biāo)，有效解決了一批長期積累的區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境污染問題，基本遏制了環(huán)境污染加劇的趨勢(shì)，環(huán)境污染防治能力明顯增強(qiáng)，主要污染物排放總量逐年下降，區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量日漸改善。3.城鄉(xiāng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施日臻完善近年來，杭州都市圈內(nèi)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐加快，城鄉(xiāng)污染防治能力穩(wěn)步提升，實(shí)現(xiàn)了縣以上城市污水處理廠全覆蓋。截至2011年底，都市圈內(nèi)四個(gè)城市已有集中式污水處理廠約85個(gè)，城市污水處理能力總計(jì)近400萬噸/日；農(nóng)村地區(qū)建有生活污水處理設(shè)施和生活垃圾集中收集的行政村比例分別達(dá)到60%和80%以上。城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率100%，危險(xiǎn)廢物安全處置率和醫(yī)療廢物集中處置率均為100%。4.環(huán)保管理機(jī)制創(chuàng)新不斷深化創(chuàng)新了“現(xiàn)場辦公”“環(huán)境告知執(zhí)法”“嘉興模式公眾參與新機(jī)制”及“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)能減排保證金制度、減排重點(diǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承諾金制度、領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核獎(jiǎng)懲制度、水費(fèi)結(jié)算與達(dá)標(biāo)排放掛鉤制度”等一系列制度和機(jī)制，環(huán)境管理制度框架體系基本形成，依法行政水平得到提升，排污權(quán)有償使用和交易制度改革不斷加快推進(jìn)，河流交接斷面考核顯現(xiàn)效力，生態(tài)補(bǔ)償政策深入實(shí)施。環(huán)境應(yīng)急預(yù)警體系不斷健全，環(huán)境信訪矛盾糾紛排查化解機(jī)制逐步確立，環(huán)境安全和維穩(wěn)得到有效保障。（三）杭州都市圈環(huán)境共保合作工作回顧根據(jù)環(huán)保專業(yè)委員會(huì)制度設(shè)定，杭州都市圈四城市每年輪流作為執(zhí)行主任，都市圈環(huán)保合作不斷推進(jìn)。環(huán)保專業(yè)委員會(huì)自創(chuàng)立運(yùn)作至今，圍繞邊界環(huán)境污染綜合整治、邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法、邊界環(huán)境聯(lián)合管理、環(huán)境保護(hù)聯(lián)合宣傳等方面持續(xù)開展都市圈環(huán)境共保工作，工作機(jī)制已逐步成熟和規(guī)范，在加強(qiáng)杭、湖、嘉、紹邊界地區(qū)環(huán)境整治、推動(dòng)解決一些共同面臨的環(huán)保問題等方面已初見成效。1.建章立制，建立健全環(huán)保合作組織機(jī)構(gòu)環(huán)保專業(yè)委員會(huì)是杭、湖、嘉、紹四城市自愿組成的區(qū)域環(huán)境合作組織，邀請(qǐng)了省環(huán)保廳領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)處室負(fù)責(zé)人擔(dān)任專家咨詢委員會(huì)成員，以充分發(fā)揮作用，得到了省級(jí)有關(guān)部門的大力支持。環(huán)保專業(yè)委員會(huì)組成成員中，從專委會(huì)委員到各工作小組負(fù)責(zé)人，均為所在單位（處室）的一把手負(fù)責(zé)人。環(huán)保專業(yè)委員會(huì)以章程的形式明確了專委會(huì)組織機(jī)構(gòu)、主要職責(zé)、工作機(jī)制等若干重要事項(xiàng)，通過下設(shè)的日常辦公、環(huán)境共保規(guī)劃編制、邊界聯(lián)合執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)聯(lián)合宣傳、邊界建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理5個(gè)工作小組開展各項(xiàng)環(huán)境共保工作。此外，環(huán)保專業(yè)委員會(huì)還確立了例會(huì)制度、環(huán)境保護(hù)信息交流制度、邊界建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合管理制度、區(qū)域邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法制度、信息公開和公眾參與制度等多項(xiàng)工作制度，以制度為依托，逐步建立健全共保工作機(jī)制。為調(diào)動(dòng)各方的積極性、參與性和責(zé)任感，杭州都市圈四城市每年輪流作為執(zhí)行主任，不斷推進(jìn)都市圈環(huán)保合作。2.開展跨界聯(lián)合執(zhí)法，解決跨界環(huán)境污染糾紛問題杭、湖、嘉、紹四地環(huán)保局和監(jiān)察支隊(duì)多次聯(lián)合開展執(zhí)法行動(dòng)，充分發(fā)揮邊界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互協(xié)作、快速高效的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，妥善解決了蕭紹邊界白洋川污染事件、德清砂石船沉沒柴油泄漏事件、余杭海寧上塘河跨界污染事件、余杭德清交界污泥傾倒和蕭紹邊界永興河水質(zhì)污染事件等多起跨界環(huán)境污染糾紛問題。3.嚴(yán)格準(zhǔn)入，推進(jìn)邊界建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批制度杭州都市圈四地環(huán)保部門不斷完善和貫徹執(zhí)行邊界重大建設(shè)項(xiàng)目審批會(huì)商制度，按季度召開邊界建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)一步加大了邊界建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合管理力度，明確和完善了杭州都市圈邊界新建項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件，推動(dòng)了邊界地區(qū)工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。4.營造環(huán)境共保濃厚氛圍，掀起聯(lián)合宣傳活動(dòng)高潮以環(huán)保聯(lián)合宣傳為推手，采取省市新聞媒體聯(lián)合宣傳、環(huán)保劇巡回演出、共保重要事項(xiàng)及時(shí)報(bào)道等多種形式，努力營造環(huán)境共保的濃厚氛圍。每年有計(jì)劃、有組織地聯(lián)合省級(jí)及杭州都市圈四地市媒體開展系列宣傳報(bào)道工作，在杭、湖、嘉、紹四地巡回演出環(huán)保戲劇，推出了面向世博會(huì)“綠色出行、低碳生活”的系列宣傳，連續(xù)開展了四屆“杭湖嘉紹環(huán)保行”大型新聞聯(lián)合采訪宣傳活動(dòng)，展開了全方位、多角度的生態(tài)環(huán)保宣傳活動(dòng)。二杭州都市圈環(huán)境保護(hù)存在的問題分析（一）存在的環(huán)境問題分析近年來，盡管杭、湖、嘉、紹地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作成效明顯，整個(gè)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量基本保持穩(wěn)定，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速增長，人民群眾對(duì)環(huán)境的要求不斷提高，整個(gè)區(qū)域面臨的生態(tài)環(huán)境壓力依然很大，水體中的氮磷、大氣中的酸雨灰霾等污染逐步成為改善環(huán)境質(zhì)量的制約因素。太湖及其周邊環(huán)境治理、杭州灣環(huán)境治理和邊界環(huán)境糾紛處理，仍將是未來的工作重點(diǎn)。1.局部地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量較差杭州都市圈內(nèi)局部地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量較差，特別是運(yùn)河、平原水網(wǎng)和城市內(nèi)河水質(zhì)不佳，湖庫存在不同程度的富營養(yǎng)化現(xiàn)象，杭州灣生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)多年都處于不健康狀態(tài)。從交界斷面水質(zhì)總體分析看，不能達(dá)到功能區(qū)要求的斷面主要分布在蕭山與紹興交界的來蘇大橋斷面、安昌斷面和蕭山市出口斷面，余杭與海寧交界的上塘河渡船橋斷面，余杭與桐鄉(xiāng)交界的運(yùn)河大麻渡口斷面，余杭與德清交界的運(yùn)河西線武林頭斷面，超標(biāo)斷面主要超標(biāo)因子為氨氮和總磷，尤以氨氮超標(biāo)最為嚴(yán)重。特別是渡船橋、安昌和蕭山市出口等交界斷面近年水質(zhì)一直為劣Ⅴ類，受氮、磷等有機(jī)物質(zhì)和耗氧物質(zhì)污染均已十分嚴(yán)重。根據(jù)《2011年浙江省海洋環(huán)境公報(bào)》，嘉興及杭州灣海域均屬嚴(yán)重富營養(yǎng)化，水質(zhì)全部是劣Ⅳ類水質(zhì)，主要超標(biāo)指標(biāo)為無機(jī)氮和活性磷酸鹽。浮游植物和底棲生物生存環(huán)境質(zhì)量等級(jí)均為差，浮游動(dòng)物生存環(huán)境質(zhì)量等級(jí)為一般，生物多樣性、豐富度已受到明顯影響。2.環(huán)境空氣質(zhì)量不容樂觀從近年污染特征分析看，大氣污染已從煤煙型污染轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)合型污染，城市之間、城市與農(nóng)村之間污染物互相擴(kuò)散，酸雨、灰霾天氣已逐步演變?yōu)閰^(qū)域性污染。杭州都市圈四城市大部分地區(qū)都處在重酸雨區(qū)，且近年來灰霾天數(shù)居高不下，一直在100天以上，酸雨和灰霾已逐步成為影響人居環(huán)境和投資環(huán)境、危害人體健康的嚴(yán)重問題之一。3.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題日益顯現(xiàn)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，新老環(huán)境問題交織，重金屬、持久性有機(jī)物、危險(xiǎn)化學(xué)品、危險(xiǎn)廢物等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題增加，土壤污染、污泥及危廢處置、城市噪聲等問題也日益凸顯，環(huán)境污染事故處于易發(fā)、多發(fā)階段，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)十分艱巨。進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，從源頭防范污染事件發(fā)生，已經(jīng)刻不容緩。4.都市圈內(nèi)城市相鄰區(qū)域環(huán)境問題較突出都市圈內(nèi)相鄰地區(qū)跨界環(huán)境污染糾紛和突發(fā)性環(huán)境污染事件仍不斷，特別是蕭山、紹興等地，印染、化工行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯緩，局部交界地區(qū)環(huán)境污染問題仍較突出?？绲貐^(qū)的京杭運(yùn)河、上塘河、蕭紹運(yùn)河等水質(zhì)不佳，污染事件時(shí)有發(fā)生。東苕溪水環(huán)境功能區(qū)劃沖突仍未得到根本解決，飲用水源安全受到威脅。5.都市圈受外部城市環(huán)境污染影響明顯近年來，都市圈內(nèi)的四個(gè)城市不同程度地受到圈外城市的環(huán)境污染影響。嘉興平湖全塘與上海金山交界區(qū)域，受到金山區(qū)域內(nèi)化工廠等影響，大氣污染十分嚴(yán)重，已發(fā)生過多起當(dāng)?shù)厝罕娚显L事件。江浙交界上游來水水質(zhì)較差。從2011年嘉興市出入境地表水交界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來看，江蘇盛澤與嘉興市王江涇交界水域污染得到初步控制，但目前來水水質(zhì)仍以Ⅴ類及劣Ⅴ類為主。湖州和江蘇交界區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量不佳，太湖藍(lán)藻事件時(shí)有發(fā)生。新安江流域上游安徽黃山來水水質(zhì)不穩(wěn)定，總氮和總磷指標(biāo)常為V類。6.都市圈內(nèi)洪澇災(zāi)害較多杭州都市圈城市密集，人口和產(chǎn)業(yè)集中，是長江三角洲經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。隨著全球氣候變暖趨勢(shì)，由于受地理、氣候和人類活動(dòng)等因素的影響，極端天氣氣候事件易發(fā)，也是洪澇災(zāi)害比較嚴(yán)重的地區(qū)，目前杭州都市圈整體防洪減災(zāi)能力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還很不相稱。（二）存在的主要合作問題分析1.缺乏法律效應(yīng)的強(qiáng)制力杭、湖、嘉、紹四城市環(huán)保合作的載體——環(huán)保專業(yè)委員會(huì)，還是一種地方政府倡導(dǎo)式的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏法律效應(yīng)的強(qiáng)制力[1]。這種合作機(jī)制相當(dāng)程度上難以擺脫地方政府的控制，且合作的范圍有限，目前基本限于邊界區(qū)域的重大環(huán)境治理和聯(lián)合執(zhí)法等工作。雖然合作共識(shí)已經(jīng)確立，但各地政府在很大程度上仍是按照自身發(fā)展的實(shí)際需要來進(jìn)行磋商，還不能完全從整個(gè)區(qū)域發(fā)展的要求出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制也很難建立[2]。2.缺乏資金保障環(huán)保專業(yè)委員會(huì)沒有資金運(yùn)營的權(quán)力和能力，每年推進(jìn)的重要共保工程以各地政府推進(jìn)的環(huán)保工程為主，只有實(shí)施體和受惠體是一致的才能解決資金問題。因此，區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的有效機(jī)制推進(jìn)遲緩，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共享平臺(tái)尚未建立。3.缺乏監(jiān)督機(jī)制杭州都市圈環(huán)保專業(yè)委員會(huì)雖然邀請(qǐng)了省級(jí)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)處室負(fù)責(zé)人擔(dān)任專家咨詢委員會(huì)成員，但由于其人員變動(dòng)較大，不能起到預(yù)期的指導(dǎo)和支持作用。另外，目前尚未建立監(jiān)督體系，造成達(dá)成共識(shí)的各項(xiàng)政策、措施不能切實(shí)地得到執(zhí)行和落實(shí)，得不到有效監(jiān)督。4.課題研究較少近年來，杭州都市圈四地區(qū)域環(huán)保合作的課題較少，參與的科研院所也不多。隨著杭州都市圈區(qū)域一體化趨勢(shì)的發(fā)展，對(duì)于區(qū)域內(nèi)涉及區(qū)域環(huán)境共同治理、資源共同保護(hù)、機(jī)制體制共同建立、環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作等重要課題的研究，越來越需要，也越來越迫切。三杭州都市圈環(huán)境共保發(fā)展趨勢(shì)分析杭州都市圈環(huán)境保護(hù)形勢(shì)雖然嚴(yán)峻，但同時(shí)也面臨著前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇。（一）新形勢(shì)新政策帶來新機(jī)遇黨的十七屆五中全會(huì)從加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、開創(chuàng)科學(xué)發(fā)展新局面的戰(zhàn)略高度，提出把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為重要著力點(diǎn)，把保障和改善民生作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)將成為現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，擺在了更加突出的戰(zhàn)略位置。“十二五”期間，國家將進(jìn)一步加大節(jié)能減排力度，環(huán)保戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善和可持續(xù)發(fā)展提供了重要抓手，也為區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作提供了有利契機(jī)。（二）生態(tài)文明戰(zhàn)略帶來新機(jī)遇浙江省委十二屆七次全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了總體部署，為從更高層次和水平統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)、生態(tài)市建設(shè)的實(shí)施、生態(tài)文明試點(diǎn)市建設(shè)的推進(jìn)，都為杭州都市圈四個(gè)城市的環(huán)保工作帶來了歷史性機(jī)遇。四個(gè)城市基本形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大監(jiān)督，政府實(shí)施，市、縣分級(jí)管理，各部門聯(lián)動(dòng)，全社會(huì)廣泛參與的生態(tài)文明建設(shè)工作機(jī)制?！?11”生態(tài)文明行動(dòng)等活動(dòng)的開展，將進(jìn)一步夯實(shí)四個(gè)城市生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)，也將全面促進(jìn)四個(gè)城市生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作邁上一個(gè)新的臺(tái)階，四地生態(tài)建設(shè)合作的領(lǐng)域?qū)⒏訉拸V。（三）都市圈的形成帶來新機(jī)遇中央關(guān)于東部地區(qū)率先發(fā)展的新要求和長三角區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，為推動(dòng)杭州都市圈環(huán)境保護(hù)工作加快發(fā)展注入新的動(dòng)力，為杭、湖、嘉、紹四城市之間加強(qiáng)環(huán)境領(lǐng)域的合作帶來了機(jī)遇。杭州都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入加速轉(zhuǎn)型期，綜合實(shí)力增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展將為環(huán)境保護(hù)奠定重要基礎(chǔ)。改革進(jìn)入攻堅(jiān)突破階段，為杭州都市圈再創(chuàng)環(huán)保體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)提供了有利條件。隨著杭州都市圈的形成以及環(huán)保專業(yè)委員會(huì)運(yùn)營的不斷完善，四地環(huán)保局在區(qū)域和流域的環(huán)境共保工作將不斷深入推進(jìn)，有利于構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的互利共贏格局，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。四杭州都市圈區(qū)域環(huán)保合作的對(duì)策建議區(qū)域環(huán)保合作是一項(xiàng)涉及面廣、運(yùn)作機(jī)制復(fù)雜的系統(tǒng)工程。環(huán)境本身具有公共資源屬性、外部性、空間外延性，這就決定了區(qū)域環(huán)境保護(hù)的整體性[3]。杭州都市圈區(qū)域環(huán)保合作機(jī)制應(yīng)建立一套制度體系和規(guī)則，體現(xiàn)一個(gè)整體性的制度安排，其切入點(diǎn)和重點(diǎn)應(yīng)是區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制的建立健全，從而在資金、技術(shù)、政策、信息共享等方面協(xié)調(diào)區(qū)域之間的環(huán)境問題。杭州都市圈四城市要加強(qiáng)合作，利用環(huán)境合作的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新環(huán)境管理手段，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境與資源的有效利用和資源共享，提高區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展的能力，推動(dòng)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，以較低的成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。為此，對(duì)杭州都市圈環(huán)境共保合作的推進(jìn)和完善提出如下對(duì)策和建議。（一）建立對(duì)口交流檢查的督查考核體系為使區(qū)域環(huán)保合作的各項(xiàng)工程實(shí)施落到實(shí)處，杭、湖、嘉、紹四個(gè)城市應(yīng)建立健全環(huán)境共保目標(biāo)責(zé)任制，堅(jiān)持黨政一把手親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、有關(guān)部門齊抓共管、各行各業(yè)齊抓共建、全社會(huì)共同參與的創(chuàng)建機(jī)制。各地要針對(duì)區(qū)域邊界環(huán)境問題，聯(lián)合制訂環(huán)境污染整治的行動(dòng)計(jì)劃，互通信息，互相監(jiān)督，確保規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。重點(diǎn)抓住目標(biāo)任務(wù)分解、考核和責(zé)任追究三個(gè)環(huán)節(jié)，建立獎(jiǎng)懲分明的考核機(jī)制。每年將環(huán)境共保的各項(xiàng)任務(wù)分解落實(shí)到各縣（市）、區(qū)和相關(guān)部門。同時(shí)，每年年初環(huán)保專業(yè)委員會(huì)還應(yīng)研究制訂環(huán)境共保計(jì)劃，明確當(dāng)年任務(wù)，提出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定完成期限，督促、指導(dǎo)各縣（市）、區(qū)和相關(guān)部門工作，制定考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)各成員單位在推進(jìn)都市圈建設(shè)中的實(shí)際工作業(yè)績進(jìn)行分類考核，對(duì)工作業(yè)績突出的成員單位及相關(guān)人員，按照考核等級(jí)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。（二）建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)的環(huán)保政策保障體系加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)及政策，并在國家有關(guān)法律、法規(guī)及政策的基礎(chǔ)上，針對(duì)區(qū)域突出的環(huán)境共保問題制定地方規(guī)范性文件。研究制定以保護(hù)飲用水源水質(zhì)安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全為主的區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，從環(huán)境保護(hù)角度明確行業(yè)準(zhǔn)入條件，強(qiáng)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的強(qiáng)制性手段和措施。強(qiáng)化環(huán)境準(zhǔn)入和淘汰制度，制定化工、印染、醫(yī)藥、造紙、味精、電鍍、水泥、冶煉等行業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)品的區(qū)域污染物排放強(qiáng)度指標(biāo)，堅(jiān)決淘汰不能滿足環(huán)保要求的落后工藝和污染企業(yè)。建立排污權(quán)交易制度和機(jī)制，探索和研究杭州都市圈范圍內(nèi)大氣污染物和流域水污染物排污權(quán)交易的實(shí)施框架、機(jī)制和試點(diǎn)工作實(shí)施方案，建立健全污染物總量控制和排污權(quán)交易平臺(tái)，開展區(qū)域間排污權(quán)交易試行工作，發(fā)揮市場的環(huán)境資源配置作用。制定異地發(fā)展政策，重視改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的投資環(huán)境，努力提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我發(fā)展能力。設(shè)立異地開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，從體制上、政策上為異地發(fā)展創(chuàng)造有利條件和良好環(huán)境，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予政策優(yōu)惠，推進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)生產(chǎn)力合理布局[4]。制定財(cái)政稅收分類管理政策，從生態(tài)功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面對(duì)各縣（市）進(jìn)行分類。對(duì)以重要生態(tài)功能區(qū)為主的欠發(fā)達(dá)縣（市）實(shí)施稅收減免，同時(shí)實(shí)行基本財(cái)政保障制度和生態(tài)保護(hù)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助政策。完善水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)使用政策，加強(qiáng)水資源費(fèi)的征收和管理，加快推進(jìn)水價(jià)改革，合理提高城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善各種環(huán)境與資源費(fèi)的征收使用管理制度。實(shí)行綠色信貸政策，嚴(yán)格控制對(duì)高耗能、高污染行業(yè)的信貸投入，防止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)。（三）建立健全資金保障體系制訂年度環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施共建計(jì)劃，落實(shí)各項(xiàng)基礎(chǔ)工程項(xiàng)目，明確項(xiàng)目內(nèi)容、完成時(shí)限、責(zé)任部門和資金安排，把各項(xiàng)工作分解到相關(guān)職能部門，以項(xiàng)目帶動(dòng)全區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)工作的共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中資源的共同開發(fā)利用和保護(hù)。通過國家撥款、企業(yè)自籌、地方財(cái)政、銀行借貸、社會(huì)集資、利用外資等手段，多方籌集生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的資金，確保各項(xiàng)工程的順利實(shí)施。充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的作用，積極推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的市場化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。積極支持環(huán)保項(xiàng)目申請(qǐng)銀行貸款和國家專項(xiàng)資金。建立和完善多元化融資渠道，按照“明確投資主體、完善治污體系、建立回報(bào)機(jī)制、加強(qiáng)政府監(jiān)管”的原則，積極走市場化治污之路，鼓勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成分和各類投資主體，以獨(dú)資、合資、承包、租賃、拍賣、股份制、股份合作制、BOT等形式參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，引導(dǎo)民營資本投資污水、固廢處理等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行市場化運(yùn)作。推行污染治理設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行一體化模式，鼓勵(lì)排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運(yùn)營。積極利用世行、亞行、全球環(huán)境基金、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織以及各國政府貸款、贈(zèng)款，積極開展有關(guān)項(xiàng)目的合資合作，加快杭州都市圈環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)合作步伐。（四）打造先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)保障體系充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力的作用，大力推進(jìn)人口、資源、環(huán)境領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，優(yōu)先確定關(guān)系人民群眾生命健康和生活環(huán)境改善的重點(diǎn)領(lǐng)域，組織實(shí)施社會(huì)發(fā)展科技示范工程。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)、清潔生產(chǎn)、資源可持續(xù)利用等方面的科技攻關(guān)，開展工業(yè)型生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生活污水控制與水環(huán)境治理、灘涂濕地生物多樣性建設(shè)等科技工程示范，培育和建設(shè)一批生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的先行試驗(yàn)區(qū)。加強(qiáng)科學(xué)研究、科技工程示范和重大環(huán)境治理工程建設(shè)的銜接，積極吸引高等院校、科研機(jī)構(gòu)和高新技術(shù)企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的技術(shù)創(chuàng)新工作。針對(duì)杭州都市圈共同關(guān)注的環(huán)境問題，篩選并確定關(guān)系區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的重大科研項(xiàng)目方向，聯(lián)合開展重大科技攻關(guān)，并將成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)來解決問題。近中期重點(diǎn)開展聯(lián)合攻關(guān)的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域涉及區(qū)域酸沉降、水體污染、持久性有機(jī)污染物（POPs）污染、生態(tài)修復(fù)技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)等。建設(shè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，全面推進(jìn)公益類科研機(jī)構(gòu)的體制改革，積極發(fā)展社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的科技服務(wù)業(yè)，構(gòu)建適應(yīng)生態(tài)市建設(shè)的科技創(chuàng)新體系。定期舉辦杭州都市圈環(huán)境保護(hù)合作展覽會(huì)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)及產(chǎn)品項(xiàng)目洽談會(huì)、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)產(chǎn)品交流會(huì)。聯(lián)合推薦一批環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)秀技術(shù)、產(chǎn)品、示范工程。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)技術(shù)推廣和交流的合作，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各市（區(qū)）中小城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)方面的信息、技術(shù)交流與合作，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的合作與發(fā)展。圍繞循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、環(huán)境污染防治、清潔生產(chǎn)技術(shù)與工藝、資源綜合利用、清潔能源及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，在資金、技術(shù)、人才、管理等方面開展全方位對(duì)外交流與合作。建立環(huán)保技術(shù)交流制度，定期召開“學(xué)術(shù)交流會(huì)”和“技術(shù)交流會(huì)”，切實(shí)增進(jìn)交流，加強(qiáng)了解，促進(jìn)合作，共享科技成果、先進(jìn)做法和工作經(jīng)驗(yàn)。（五）完善環(huán)境聯(lián)合監(jiān)管體系嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)境保護(hù)違紀(jì)違法行為處分暫行規(guī)定》，進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊污染環(huán)境和破壞生態(tài)的違法犯罪行為，做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)排污企業(yè)的監(jiān)管，完善監(jiān)督管理體制和機(jī)制，充分發(fā)揮金融、工商、供電、供水等部門打擊違法排污企業(yè)的作用。提高環(huán)境違法行為處罰力度，強(qiáng)化環(huán)境違法案件向司法機(jī)關(guān)移送的力度，形成打擊環(huán)境違法的長效機(jī)制。完善排污申報(bào)制度，實(shí)行污染源排污情況動(dòng)態(tài)管理。全面實(shí)施環(huán)境審計(jì)工作，建立企業(yè)環(huán)境報(bào)告制度，定期向公眾公布企業(yè)環(huán)境績效。完善聯(lián)合執(zhí)法制度，以跨區(qū)域環(huán)境污染糾紛處理、區(qū)域流域水源地沿線重點(diǎn)污染企業(yè)、跨區(qū)域環(huán)境違法企業(yè)為重點(diǎn)，組織區(qū)域邊界（如蕭紹邊界、余杭德清邊界、余杭桐鄉(xiāng)邊界、富陽諸暨邊界、余杭海寧邊界等）環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，通過理順工作機(jī)制、加強(qiáng)溝通、促進(jìn)合作，為邊界地區(qū)開展環(huán)境污染整治、共同打擊環(huán)境違法行為搭建平臺(tái)。實(shí)施聯(lián)合應(yīng)急預(yù)警制度。加大對(duì)邊界敏感企業(yè)、敏感地區(qū)、敏感時(shí)間段進(jìn)行有效的監(jiān)控，同時(shí)在各地原有突發(fā)性環(huán)境應(yīng)急事故處置預(yù)案的基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全和完善。建立流域性環(huán)境應(yīng)急處置預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急救援能力建設(shè)，構(gòu)建防范有力、指揮有序、快速高效和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急預(yù)警、處置及善后工作體系。同時(shí)要保障通信暢通，建立上下游的聯(lián)動(dòng)預(yù)警機(jī)制和下游對(duì)上游的反饋協(xié)查機(jī)制：上游環(huán)保部門一旦預(yù)測(cè)或監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)跨界河流水質(zhì)發(fā)生異常變化，應(yīng)及時(shí)向下游發(fā)出預(yù)報(bào)和通報(bào)，下游立即啟動(dòng)水污染應(yīng)急預(yù)案；下游地區(qū)一旦監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)水質(zhì)惡化，立即向上游反饋，協(xié)同上游查找污染源，或由上游啟動(dòng)限產(chǎn)減排預(yù)案。完善信息互通制度。杭州都市圈四地及時(shí)互相通報(bào)各自所在區(qū)、縣（市）環(huán)境污染防治、環(huán)境管理等方面的重大舉措、進(jìn)展動(dòng)態(tài)等，切實(shí)增進(jìn)交流，加強(qiáng)了解，促進(jìn)合作，實(shí)現(xiàn)資源共享、環(huán)境共保。加強(qiáng)信息公開和公眾參與。為推動(dòng)杭州都市圈環(huán)境共保進(jìn)程，切實(shí)保障四市公眾環(huán)境知情權(quán)，環(huán)保專業(yè)委員會(huì)定期或不定期通過新聞媒體、網(wǎng)站等多種形式公開發(fā)布杭州都市圈環(huán)境共保重大事項(xiàng)，逐步建立健全公眾參與的信息反饋機(jī)制，引導(dǎo)公眾自覺投身到杭州都市圈環(huán)境共保過程中來。充分發(fā)揮新聞媒體等的社會(huì)監(jiān)督作用，繼續(xù)實(shí)行環(huán)境污染有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，鼓勵(lì)社會(huì)各界依法有序監(jiān)督環(huán)境共保工作。（六）