當前文化遺產(chǎn)管理的突出問題及對策

當前文化遺產(chǎn)管理的突出問題及對策

本章是主題報告第三章研究結(jié)論的詳細說明，不僅從細節(jié)上補充了主題報告第三章關(guān)于文化遺產(chǎn)事業(yè)管理問題的分析，還從經(jīng)濟學(xué)角度探討了未來文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制的亟待創(chuàng)新之處，包括公益捐贈制度變化后文化遺產(chǎn)事業(yè)資金機制的變化和督查相關(guān)制度構(gòu)建方案的博弈論分析等。本章的分析延續(xù)了2008年藍皮書技術(shù)報告第三、四章的有關(guān)內(nèi)容，對中國文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制的未來發(fā)展方向在新形勢下的變化進行了補充。1新形勢下改善文化遺產(chǎn)管理的問題1.1文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢及動因分析1.1.1文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢2008～2009年度，是兩個時間節(jié)點：改革開放30年和新中國成立60周年。對文化遺產(chǎn)事業(yè)來說，這兩個時間周期的發(fā)展成果，就是初步建設(shè)一個符合我國文化遺產(chǎn)保護特點的法律法規(guī)體系、一個適應(yīng)我國文物資源分布和類型特點的保護管理體制、一個保障廣大人民群眾基本文化權(quán)益的社會服務(wù)機制、一支保證文化遺產(chǎn)事業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的專業(yè)人才隊伍。而過去的一年，黨和政府高度重視文化工作，從提高國家軟實力角度出發(fā)大力推進文化創(chuàng)新、不斷增加文化投入。文化體制改革逐步推進，為文化發(fā)展增添了新的活力；人民群眾的精神文化需求日益多樣和不斷提高，為文化事業(yè)繁榮發(fā)展拓展了空間。這些，都表明我國文化相關(guān)事業(yè)處于一個新的大發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，這為文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展提供了新的機遇，文化遺產(chǎn)事業(yè)即將踏上新臺階。可以“博物館之城”建設(shè)和博物館全面免費開放為例來管窺事業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢。（1）“博物館之城”建設(shè)?！安┪镳^之城”這樣把博物館與城市相提并論的建設(shè)目標，不啻反映了博物館與民生以及城市文化的關(guān)系。這樣的提法并非中央政府層面的意愿，而是諸多地方政府的共識，是不管發(fā)達還是欠發(fā)達的地方政府的共識。整理一下已經(jīng)提出這個目標的城市名錄，可以發(fā)現(xiàn)大城市有上海，發(fā)達地區(qū)有東莞和南京，西部地區(qū)有成都和昆明，而且它們的做法也在與時俱進。例如，“十五”期間，東莞市出臺了《東莞市建設(shè)博物館之城實施方案》，將博物館作為重要的公益文化設(shè)施納入東莞市城市建設(shè)總體規(guī)劃中。目標是，2005年底東莞博物館數(shù)量由5家增加到不少于15家，到2010年，增加到30家以上；上海市在《上海文化發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中，明確提出建設(shè)“博物館之城”。依據(jù)規(guī)劃，上海將用5年時間打造100家博物館，而在此之前，上海已有50多家博物館；2006年，成都也提出建設(shè)“中國西部博物館之城”的構(gòu)想，力爭平均10萬人擁有1家博物館；2008年，經(jīng)濟發(fā)展水平相對最低的昆明市也提出了這一目標且在扶持力度、體制改革上走在了其他城市的前列。昆明市采取先掛牌運行、再規(guī)范發(fā)展、重點培養(yǎng)的方式，降低了博物館業(yè)的準入門檻，培育發(fā)展了一批掛牌博物館，切實提升了昆明市博物館的總量。2008年，昆明市共新發(fā)展了第一批和第二批掛牌博物館共28家，非國有博物館比例已由原來的10%上升到20%。2009年初至今，昆明市又發(fā)展了第三批共18家掛牌博物館，全市博物館的總量已上升到65家，非國有博物館的比例已由2008年的20%提升到30%，且新發(fā)展的掛牌博物館基本涵蓋了博物館序列的各種類型。在這個建設(shè)過程中，昆明市創(chuàng)新了文化遺產(chǎn)保護與利用的措施和辦法，探索出了一條科學(xué)合理挖掘文化資源，充分調(diào)動民間力量參與文化昆明建設(shè)，參與博物館業(yè)發(fā)展的新路子。同時，新發(fā)展的掛牌博物館也進一步提升昆明市這座歷史文化名城的文化底蘊和內(nèi)涵，為全市旅游業(yè)的發(fā)展增添了新的亮點和看點，對于增強昆明市的文化軟實力，提升廣大市民的文化生活品質(zhì)起到了積極的促進作用。盡管昆明市的“博物館之城”建設(shè)一定程度上有操之過急、一定范圍內(nèi)有魚龍混雜的情況，但僅僅從事業(yè)規(guī)模來看，一年時間有了如此大的變化也折射出了文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的良好態(tài)勢。（2）博物館全面免費開放。在中央領(lǐng)導(dǎo)同志的親切關(guān)懷下，經(jīng)過中宣部、財政部、文化部和國家文物局的統(tǒng)籌謀劃和精心組織，2008年初四部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全國博物館、紀念館向社會免費開放工作的通知》，召開免費開放工作會議，開展免費開放工作調(diào)研。國家大力投入[1]，保證了這一舉措得以落實。這一政策實施以來，列入2008年向社會免費開放試點名單的505家博物館基本全部向社會免費開放，加上自行向社會免費開放的約700家博物館，截至2009年上半年，已有1450家博物館向社會免費開放。博物館全面免費開放后，帶來以下面上變化：——觀眾人數(shù)大幅度提升。免費開放吸引了社會各階層、各種文化程度的公眾走進博物館，觀眾人數(shù)大幅增加，當前試點博物館觀眾量已從免費開放之初的“爆棚”、“井噴”，回落到目前的常數(shù)狀態(tài)[2]。大型如省級博物館基本上保持在3000～4000人次/天，中型如地市級博物館保持在500～600人次/天，小型如縣級博物館基本上保持在200人次/天。截至2008年底，全國實現(xiàn)免費開放的博物館、紀念館達到1007家，接待觀眾1.54億人次，是2007年的1.6倍！其中505個試點單位的觀眾達1.18億人次，是前一年的1.74倍?！^眾結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化趨勢。免費開放拆除了博物館與公眾之間的價格門檻，吸引了社會不同階層、不同文化背景的公眾走進博物館，未成年人、低收入群體、外來務(wù)工人員及其家屬、村鎮(zhèn)居民、老人和兒童的參觀人數(shù)較免費開放前有了顯著的提高，博物館服務(wù)社會的公益性質(zhì)在更大范圍內(nèi)得到體現(xiàn)。這不僅極大地培育了公民的博物館情結(jié)，改變博物館冷冷清清的尷尬局面，而且促進了全社會對博物館文化建設(shè)的關(guān)心與支持?！赓M開放的管理、服務(wù)新格局逐步形成。試點博物館積極適應(yīng)免費開放提出的新要求，立足本館的資源、人才及設(shè)施設(shè)備的實際，以滿足公眾精神文化需求為目標，保證文物和觀眾安全為核心，改進管理服務(wù)為重點，合理控制觀眾流量為手段，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，采取多種有效措施，基本形成了保障安全、規(guī)范管理、控制人數(shù)、有序參觀、提升展示、優(yōu)化服務(wù)的良好運行格局。——博物館各項工作取得新進展。在免費開放政策的引導(dǎo)下，在社會公眾文化期盼的推動下，在中央財政專項補助資金的支持下，試點博物館特別是中小博物館的基礎(chǔ)設(shè)施條件得到明顯改觀，安全防范能力得到顯著增強，服務(wù)設(shè)施及內(nèi)容得到顯著充實，參觀環(huán)境質(zhì)量得到大幅提升，管理運行機制得到有效完善，陳列展覽水平得到觀眾認可，博物館各項業(yè)務(wù)工作呈現(xiàn)出全面發(fā)展的好勢頭?！┪镳^體制機制創(chuàng)新邁出新步伐。全面免費開放促進了博物館管理理念的轉(zhuǎn)變，推動了管理措施的創(chuàng)新。例如，采取市場化手段引進臨時展覽，有效調(diào)動和發(fā)揮博物館志愿者的作用，將展廳安保和環(huán)境保潔等后勤服務(wù)工作委托社會專業(yè)機構(gòu)提供，加強與旅游、教育部門以及社區(qū)的協(xié)作，把收入分配與崗位貢獻緊密結(jié)合等。這些富于探索和嘗試性的做法，反映了全面免費開放形勢下博物館體制機制創(chuàng)新力度在加大?！┪镳^的社會形象和地位顯著提升。博物館全面免費開放一年多來，社會媒體空前關(guān)注。大量公眾尤其是未成年人進入博物館，享受博物館提供的文化產(chǎn)品，使博物館成為公眾文化消費和教育消費的新選擇。各類媒體的廣泛宣傳報道，各種文化層次公眾的積極參與，加快了博物館與民生融合的步伐，提升了博物館的社會形象和地位，促進了博物館公益性功能的充分發(fā)揮。1.1.2文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展良好態(tài)勢的動因文化遺產(chǎn)事業(yè)在2008～2009年度繼續(xù)取得較快速度的發(fā)展，動因是什么呢？首先是經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。從事業(yè)的受益者來說，是百姓的文化需求隨著經(jīng)濟水平的提高而顯著增長并越發(fā)多樣化、日?；?；從事業(yè)的管理者來說，各級政府也漸有能力為這樣的民意投入更多的人力物力財力支持，且這種投入的廣度、深度都在改善。這樣，事業(yè)在規(guī)模和影響上取得較大進展也就不足為怪了。其次是事業(yè)發(fā)展扶持政策系統(tǒng)而周到，使多方在事業(yè)的某些領(lǐng)域初步形成了合力。各級政府出臺了各種優(yōu)惠政策，將各種社會資金吸引到這一行業(yè)中來，將各種文物相關(guān)建筑作為博物館的館址，將各種社會文物通過相關(guān)政策扶持吸引到博物館中為公眾展示，這種錢、物的“開源”為文化遺產(chǎn)事業(yè)的紅火發(fā)展相當于“火上澆油”?？梢岳ッ魇薪ㄔO(shè)“博物館之城”的相關(guān)政策來具體說明扶持政策[3]：“加大對發(fā)展博物館業(yè)的財政扶持力度，對非國有博物館正常運行一年以上的，凡開放時間、服務(wù)質(zhì)量、展覽活動等達到相應(yīng)要求的，經(jīng)申請批準后，可對其運行費用和門票給予適當補貼；鼓勵社會多渠道建設(shè)非國有博物館，對引進市外資金落地建成博物館的，投資5000萬元人民幣以下的引資者，按實際引資額的3‰給予獎勵，獎勵資金由同級財政支出；充分利用文物建筑和掛牌保護建筑興辦博物館，對產(chǎn)權(quán)屬國有的文物建筑和掛牌保護建筑，如已改作其他經(jīng)營用途，由產(chǎn)權(quán)單位依法終止合同，并提出具體處置意見按程序報批，進行修繕后以優(yōu)惠價格出租給符合條件的社會團體或個人興辦博物館；開放國有博物館提供寄展服務(wù)，個人或收藏單位可以將其收藏的文物、藝術(shù)品等自愿委托給國有博物館保管、展覽和研究，寄展品所有權(quán)不變，且須經(jīng)國家批準的鑒定機構(gòu)審核、鑒定；鼓勵社會團體和個人資助博物館業(yè)，鼓勵社會力量對各級各類博物館進行贊助，所投入的贊助資金、藏品等，通過公益性社會團體或縣級以上人民政府及其主管部門審核，符合《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定的公益事業(yè)的捐贈，可按照該法和其他相關(guān)法律法規(guī)政策享受稅收等方面的減免優(yōu)惠。企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準予在企業(yè)所得稅稅前扣除?！痹俅问鞘聵I(yè)發(fā)展效率在提高。不僅各級政府的人、財、物投入的廣度、深度在改善，投入的“精確度”也在改善，事業(yè)的發(fā)展效率和科學(xué)管理水平在提高，這使事業(yè)發(fā)展能夠“小投入、大產(chǎn)出”[4]。當然，在分析這種態(tài)勢時，也必須認識到，文化公共服務(wù)的提供能力甚至需求都是與經(jīng)濟發(fā)展水平相稱的。如果這種發(fā)展近于盲目或者只是將其作為產(chǎn)業(yè)資源，那么這種發(fā)展就不是科學(xué)發(fā)展。而且，在喜人的一面背后，我們也發(fā)現(xiàn)2008年藍皮書中提到的諸多問題多數(shù)仍然存在：文化遺產(chǎn)為少數(shù)人服務(wù)的問題初步得到解決，但服務(wù)得不好、文化遺產(chǎn)大“材”小用甚至好“材”亂用的問題仍然存在；在事權(quán)、財權(quán)的對稱情況未有好轉(zhuǎn)、行政資源投入機制相對新的形勢（免費開放）也未改善的情況下，行政資源的空間配置效率和業(yè)內(nèi)配置效率仍然有待提高；最重要的是，平衡文化遺產(chǎn)保護和利用的困難仍然普遍存在，各地的違法利用事件依然此起彼伏，事前的預(yù)防機制和日常的監(jiān)督機制仍然沒有有效建立。管理水平方面的問題相對管理體制而言，情況要好一些，但仍然存在著效率提高的巨大空間，尤其在博物館全面免費開放、文化遺產(chǎn)的教育功能被突出以后。因此，必須認真分析新形勢，看看在管理體制和管理水平上，作為文化遺產(chǎn)事業(yè)主要平臺的文物系統(tǒng)有哪些問題，問題有哪些成因，成因有哪些對策。1.2當前文化遺產(chǎn)發(fā)展的突出問題1.2.1新形勢下文化遺產(chǎn)管理問題的主要表現(xiàn)盡管目前文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展的基本面和態(tài)勢喜人，但按黨的十七大向文化遺產(chǎn)事業(yè)提出的推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮的要求、按文化遺產(chǎn)事業(yè)關(guān)系民生大計的要求來看，文化遺產(chǎn)管理存在的三大問題中[5]，“公益功能發(fā)揮不足”的問題顯然更加突出；在事業(yè)進一步快速發(fā)展中，由監(jiān)督機制不健全直接導(dǎo)致的“管理矛盾處理乏力”和“經(jīng)濟功能發(fā)揮無序”也幾無改觀，這影響到了事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展和文化遺產(chǎn)功能的充分發(fā)揮；而博物館全面免費開放后，如何使文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟功能更全面地體現(xiàn)出來，這些問題是事業(yè)發(fā)展不得不力爭從制度層面解決的問題。對于這些問題，以下分別詳述。（1）公益功能發(fā)揮不足。盡管相關(guān)分析說明[6]，我國文化遺產(chǎn)事業(yè)的公益功能發(fā)揮不足狀況有所改善，但相對新形勢下的新目標來說，“不足”仍然是普遍現(xiàn)象[7]。這種不足可概括為：整個事業(yè)服務(wù)于民生的能力仍需提高，且目前貫徹落實國家意志的“合力”就事業(yè)全局來說尚未形成。目前，我國文化遺產(chǎn)事業(yè)為民生服務(wù)的觀念轉(zhuǎn)變才剛剛開始，文化遺產(chǎn)事業(yè)提供的文化服務(wù)與民生需求之間的差距導(dǎo)致文化吸引力不足還普遍存在，文化遺產(chǎn)事業(yè)介入民生的體制機制、方式方法還有待系統(tǒng)化、制度化，如何從服務(wù)的指導(dǎo)思想、意識、內(nèi)容、措施、質(zhì)量、效果、績效評估等方面提高滿足民生的能力還留有較大的提高空間。以博物館為例，盡管博物館作為收藏、保護、展示人類活動和自然環(huán)境的見證物的社會服務(wù)機構(gòu)，在發(fā)揮教育等功能上具有顯然的優(yōu)勢。但在免費開放的背景下，博物館如何從自身藏品資源的優(yōu)勢出發(fā)，提升展示傳播水平，提高科技含量，增強展示的互動性，以切實滿足公眾需要；如何加強館際交流與合作，不斷推出優(yōu)秀的主題巡展以吸引觀眾、留住觀眾，保證免費開放后相關(guān)文化產(chǎn)品的質(zhì)量和水平；如何深入發(fā)掘內(nèi)涵，充分吸收學(xué)術(shù)界和考古界的最新研究成果，充分與學(xué)校教育銜接，這些問題普遍存在且沒有制度化的解決方案。在這種情況下，文化遺產(chǎn)事業(yè)相關(guān)各部門的配合也還遠未圍繞“民生”大計形成合力：在功能民生化的過程中，文化遺產(chǎn)事業(yè)與旅游、教育、文化、科技、建設(shè)等部門的制度對接還在“醞釀”，具體措施還在“探索”，文化遺產(chǎn)事業(yè)中的“變化”尚未引起相關(guān)領(lǐng)域的“化學(xué)反應(yīng)”，這使博物館充分發(fā)揮其公益性功能仍然要面對許多障礙。（2）管理矛盾處理乏力。管理工作的涉及面廣，相關(guān)管理矛盾層出不窮。如果抓重點的話，可以把目前的管理矛盾分為對外和對內(nèi)兩方面。對外的矛盾是主要矛盾，就是在經(jīng)濟社會發(fā)展中如何準確處理保護與利用的關(guān)系、如何使全社會形成支持文化遺產(chǎn)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的合力？盡管國家在這方面已經(jīng)制定了諸多法規(guī)，但大多數(shù)地方政府所屬的文博單位的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系仍未理順，有法不依、執(zhí)法不嚴的情況仍然普遍存在，使經(jīng)濟建設(shè)與文物保護、文物利用與文物保護的矛盾仍然屢見不鮮，這種情況下沒有強力的監(jiān)督機制是難以有效協(xié)調(diào)外部管理矛盾的。對內(nèi)的矛盾也不容小覷，尤其在博物館全面免費開放以后。由于我國文化遺產(chǎn)事業(yè)管理工作的科學(xué)化、法制化起步較晚，多項重要的管理制度尚在醞釀[8]，長期以來文化遺產(chǎn)事業(yè)內(nèi)部管理中積累的問題以及新時期文化遺產(chǎn)事業(yè)實踐中可能出現(xiàn)的新問題還需要假以時日來逐步解決，許多新措施的效果還需要時間和實踐的檢驗[9]。而目前最迫切的是，博物館全面免費開放以后，如果不能及時提高內(nèi)部管理的質(zhì)量，就會產(chǎn)生諸多工作漏洞甚至失誤[10]，這種管理矛盾處理得如何甚至?xí)蔀椴┪镳^免費開放能否進行的前提。（3）經(jīng)濟功能發(fā)揮無序。文化遺產(chǎn)事業(yè)的經(jīng)濟功能發(fā)揮無序，不僅是指有些地方、有關(guān)單位未能準確處理保護與利用的關(guān)系，也指在發(fā)揮經(jīng)濟功能方面文博單位未能與時俱進，探索出新形勢下既合乎國家法規(guī)又能更好滿足人民群眾需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。必須看到合法情況下充分發(fā)揮經(jīng)濟功能的必要性。首先是經(jīng)濟功能本身有“活血”、“輸血”兩方面的公益性[11]，也能更好地滿足觀眾不同層次的文化需要；其次，最現(xiàn)實的是，在中國財力約束仍然較為突出的情況下，發(fā)揮經(jīng)濟功能本身是維持文化遺產(chǎn)事業(yè)相關(guān)單位正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。通常，一個事業(yè)單位的籌資渠道有三類：財政渠道、市場渠道和社會渠道。盡管財政投入顯著增加，社會渠道的融資環(huán)境在改善，但這種增加和改善相對事業(yè)發(fā)展需要來說還是不夠的[12]。以社會渠道為例。統(tǒng)計顯示，2008年以前，每年全國能募集到的慈善資金僅為GDP的0.09%；國內(nèi)工商注冊登記的企業(yè)超過1000萬家，但有過捐贈記錄的還不超過10萬家[13]。目前中國社會團體的資金50%來自收費和會費，30%來自政府資助，13%來自捐贈。雖然捐贈部分的比例和美國差不多，但是由于我國的“總盤子”太小，相比來說絕對數(shù)額也非常有限。而且，目前相關(guān)政策對文化遺產(chǎn)事業(yè)并沒有“偏愛”，這與相關(guān)政策對教育事業(yè)的特惠形成了對比[14]。已經(jīng)關(guān)系民生大計且以前基礎(chǔ)薄弱的文化遺產(chǎn)事業(yè)在這方面獲得的支持仍然是不夠的。一方面投入資金仍不敷所需，另一方面事業(yè)發(fā)展又需要更多資金，經(jīng)營自然就成為不可避免的出路。目前，在處理保護與利用關(guān)系方面，問題更多地集中于在一定范圍進行了市場化改革的文物保護單位。許多文物保護單位改制后，如果過于追求文化遺產(chǎn)的短期直接經(jīng)濟效益，就很難避免過度利用遺產(chǎn)資源的情況。而對博物館而言，其經(jīng)濟功能發(fā)揮無序還有一個體現(xiàn)，就是博物館全面免費開放后許多博物館還沒有建立起以公益性為基礎(chǔ)和前提的營利機制。我國博物館以公益性的國有博物館為主，計劃經(jīng)濟體制下辦館主體和經(jīng)費來源單一的情況還在一定范圍內(nèi)存在，而博物館在多渠道籌措資金、促進自身發(fā)展的能力還不高，加之各級政府在博物館發(fā)展方面的財政投入與博物館發(fā)展的需要相比還不協(xié)調(diào)，投入增長比例較小，以致博物館發(fā)展資金短缺成為長期以來困擾我國博物館發(fā)展的難題。免費開放后，博物館收入銳減[15]，原靠博物館門票收入解決的人頭費缺口、公用費、博物館紀念品開發(fā)費等開支在財政撥付運行經(jīng)費中沒有列支，且有嚴格的使用規(guī)定，博物館工作的特殊性，如文物保護、文物征集、臨時展覽等經(jīng)費支出，無法走政府招標、采購?fù)緩?，而原有的績效管理辦法因缺乏調(diào)控資金，很難繼續(xù)推行，不利于調(diào)動和發(fā)揮職工的積極性和創(chuàng)造性，這些都直接影響管理水平和服務(wù)水平的提高。在外部扶持力度有限的客觀條件下，各博物館如何解放思想、自力更生，發(fā)掘自身優(yōu)勢，運用市場機制依法尋找新的收入增長點將成為我國博物館能否取得長足發(fā)展的關(guān)鍵[16]。否則，這種經(jīng)濟功能發(fā)揮無序的狀況仍難改觀。總之，盡管一系列“利好”政策制度的出臺，有利于促進文化遺產(chǎn)事業(yè)在規(guī)模上快速發(fā)展，有利于擴大博物館對民生的影響，但目前條件下可以認為文化遺產(chǎn)事業(yè)公益功能發(fā)揮不足、管理矛盾處理乏力、經(jīng)濟功能發(fā)揮無序的局面仍然存在，亟待從制度層面總結(jié)成因、找出對策。1.2.2博物館管理問題及其表現(xiàn)2008年藍皮書總結(jié)的文化遺產(chǎn)事業(yè)的三大管理問題，主要是從事業(yè)功能發(fā)揮角度而言的，且主要是針對文物保護單位的。而博物館因為其地理位置、管理要求、功能發(fā)揮方式、資金機制等往往與文物保護單位存在區(qū)別，所以其從功能發(fā)揮而言三方面的管理問題也有一些“個性”值得專門分析，尤其是在博物館全面免費開放以后將自身的一些管理問題放大的情況下。（1）免費開放后博物館管理的表面問題。免費開放對博物館的管理、展示和服務(wù)提出了更大挑戰(zhàn)。免費開放后會帶來一些新情況、新問題，一些原本存在的問題、矛盾將被放大。若從博物館發(fā)揮三大功能以及保護的角度看，這些表象問題可集中整理在保護和服務(wù)兩方面?！Ｗo方面。①博物館管理壓力顯著增大。一些博物館基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，藏品的保護、展示和管理難以滿足免費開放的需求；而觀眾量的顯著增長以及少數(shù)觀眾的行為不文明，使藏品的安全隱患相對增加，安全保衛(wèi)任務(wù)加重。②經(jīng)費投入尚未到位。由于一些地方對博物館全面免費開放財政補助經(jīng)費的測算未達到財政部的要求，存在不充分、不準確等問題，加之2008年以來連續(xù)發(fā)生的幾場重大自然災(zāi)害等原因，對補助經(jīng)費的及時投入產(chǎn)生了影響，相關(guān)保護措施難以做到位。——發(fā)揮教育功能方面。①展示水平亟待提高。免費開放后廣大群眾對文化產(chǎn)品的要求更高了，而部分博物館管理方式粗放，優(yōu)秀陳列展覽匱乏，擴充展示內(nèi)容、增強展示效果、銜接國民教育體系的工作做得還不夠。②工作人員素質(zhì)需要提高。博物館人員隊伍的素質(zhì)也與免費開放的要求有差距，不能適應(yīng)免費開放后博物館的教育、科研功能都要提升以及經(jīng)濟功能需要通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展來加強的要求。可以我國較早進行免費開放的湖北省博物館的情況為例對這兩方面進行更具體的說明。湖北省博物館全面免費開放后，接待觀眾數(shù)量上升到免費之前同期觀眾量的10倍以上，其中春節(jié)長假期間每天達到7000～8000人。周末一般每天5000～6000人，多數(shù)時間是每天3000～4000人。而且，觀眾的結(jié)構(gòu)與免費開放前有顯著變化，本地觀眾尤其是低收入階層觀眾和團體觀眾的數(shù)量顯著增多，團體觀眾中以大學(xué)生、社區(qū)老年人、單位組織春游的團體觀眾為主，而配合教學(xué)活動參觀的中小學(xué)生團體觀眾不多。盡管湖北省博物館采取了一系列應(yīng)急措施，在媒體和志愿者的配合下，參觀秩序良好，沒有出現(xiàn)任何文物損壞或人身傷亡事故，但在觀眾結(jié)構(gòu)多元化及博物館社會關(guān)注度日益增加的情況下，犯罪分子公開搶劫或?qū)ι鐣粷M分子制造不良影響事端的安全隱患依然存在，安全防范的重點和難點由過去的晚上演變?yōu)榘滋?。從管理角度來看，湖北省博物館不是針對免費開放設(shè)計的，各方面人員配置也沒有考慮免費開放的需要，因此，硬件、軟件上均難以適應(yīng)免費開放工作帶來的觀眾量的巨大增長，安防、服務(wù)等硬件設(shè)施（包括溫濕度控制、燈光、停車場、游客服務(wù)中心等）不能完全滿足免費開放的需要。在免費開放后博物館工作量成倍增加、工作要求提高的情況下，現(xiàn)有人才隊伍不能完全滿足新形勢發(fā)展的需要，博物館工作人員疲于應(yīng)付，無暇提高業(yè)務(wù)活動質(zhì)量。（2）全國面上的博物館事業(yè)發(fā)展問題。全面免費開放帶來的管理問題將我國博物館的事業(yè)發(fā)展問題暴露了出來。如果系統(tǒng)總結(jié)的話，當前博物館工作除了存在文化遺產(chǎn)事業(yè)從功能發(fā)揮角度而言的三大問題外，還可以從事業(yè)發(fā)展角度總結(jié)出以下三方面共性問題?！贫冉ㄔO(shè)滯后從我國文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展路徑來看，我國文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展具有整體性強、立法時間早、層級高、與國際接軌程度高的特點。例如，我國早在1961年就頒布了《文物保護管理暫行條例》，后又在1982年頒布了《文物保護法》?！段奈锉Ｗo法》經(jīng)過1991年的修正、2002年的修訂、2007年的修正后已經(jīng)成為我國文物保護事業(yè)的基本法。1985年，我國加入了《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，進一步推動了我國文物事業(yè)的發(fā)展。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》，以中央政府的權(quán)威為我國文化遺產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展指明了方向。與文化遺產(chǎn)事業(yè)的整體發(fā)展情況相比，我國博物館的發(fā)展就弱了許多。目前，我國關(guān)于博物館的立法主要是指《文物保護法》和《博物館管理辦法》。從法律效力上看，《文物保護法》雖為法律，卻并非針對博物館的專門立法，而且涉及博物館管理的內(nèi)容只有幾條；《博物館管理辦法》是針對博物館的專門規(guī)定，但其僅屬于部門規(guī)章，在法律效力體系中的層級較低，協(xié)調(diào)相關(guān)部委的力度較弱。從立法時間來看，2005年頒布的《博物館管理辦法》立法時間較晚，對博物館管理體系的實質(zhì)影響力不大。從法律內(nèi)容來看，《博物館管理辦法》的內(nèi)容較為簡單，對博物館進行科學(xué)化管理的重要制度還存在缺失的現(xiàn)象?？傮w而言，我國博物館立法仍然缺少一部宏觀指導(dǎo)性強、效力層級高、具有專業(yè)指導(dǎo)性、管理制度科學(xué)、管理措施完備的專門立法。另外，我國在扶持和發(fā)展博物館過程中，也鼓勵個人、法人或其他組織設(shè)立博物館。然而由于制度設(shè)計、政策制定、民族習(xí)慣等原因，我國社會力量介入博物館的程度和力度還遠遠不能滿足社會的需要和博物館自身發(fā)展的需要，推動營利和非營利社會力量介入博物館的相關(guān)制度建設(shè)亟待加強。——監(jiān)管力度不強管理主體多元化給我國文物主管部門管理博物館帶來了許多不便，其中較為重要的影響就是監(jiān)管不到位和責(zé)任機制不完善。管理主體多元化，使得博物館的隸屬關(guān)系復(fù)雜，許多博物館在業(yè)務(wù)上對其上級主管部門負責(zé)，而不是對文物主管部門負責(zé)，使得文物主管部門的行業(yè)管理權(quán)與博物館上級主管部門的行政管理權(quán)相比處于下風(fēng)，監(jiān)管的力度、措施并不能得到有關(guān)單位的重視。在責(zé)任機制方面，《博物館管理辦法》由于法律效力層級較低，僅有一條關(guān)于法律責(zé)任的原則性規(guī)定，這就使得文物主管部門缺少處理違法行為的法律依據(jù)，法律的權(quán)威性和執(zhí)法的力度被大幅度減弱。——管理較顯粗放從宏觀上看，我國博物館在文化遺產(chǎn)事業(yè)中的定位仍有不明確之處，保護管理情況離精細化管理的要求差距較大[17]，博物館的信息化程度和精細化管理水平都遠不能滿足形勢需要。從微觀上看，博物館藏品來源匱乏的問題并未找到有效的解決辦法，藏品建賬、分級、建檔和備案管理工作滯后的局面還大量存在，一些博物館的管理能力、具體的管理方法、服務(wù)能力和水平、應(yīng)急能力等還不能滿足現(xiàn)代社會對博物館的需求。這三方面問題在博物館2008年全面免費開放后被部分放大了，因此亟待通過改革管理體制和提高管理水平予以緩解。2文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制的亟待創(chuàng)新之處解決文化遺產(chǎn)事業(yè)發(fā)展中的三大問題可分為微觀和宏觀兩個角度。從微觀角度來看，例如“公益功能發(fā)揮不足”問題，可以認為從管理理念上找原因并對癥下藥即可——博物館和文物保護單位沒有將讓人參與、感受、學(xué)習(xí)文化遺產(chǎn)的工作放到應(yīng)有位置。而服務(wù)民眾是博物館的天職，也是文物保護單位的重要職能，如果不主動拉近與公眾的距離、增強親和力和提高信息量，博物館和文物保護單位就難以成為公眾精神文化生活不可或缺的組成部分，博物館和文物保護單位也不可能獲得生存和發(fā)展的廣闊空間。如果文博單位樹立人性化服務(wù)理念并在信息供給量、信息供給的有用性以及信息供給的形式上下工夫，就能吸引更多的公眾參與。這方面的作為空間很大，博物館借全面免費開放的“東風(fēng)”可以加快改善服務(wù)的步伐，文物保護單位也可以通過與國民教育體系結(jié)合、舉辦俱樂部吸引公眾參與相關(guān)科研等辦法將“人民群眾新期待”這種壓力轉(zhuǎn)化為動力。從宏觀角度來看，文化遺產(chǎn)事業(yè)的問題則不能按這種“頭痛醫(yī)頭”的方式進行，而必須從管理體制、管理水平兩個方面統(tǒng)籌解決。本書主題報告第四章對如何提高管理水平做了系統(tǒng)分析，目前的工作重點在于如何將其政策化并落實；而管理體制改革往往牽一發(fā)而動全身，且管理體制的發(fā)展方向還受主觀管理理念和客觀約束共同制約，殊為復(fù)雜，所以如何進行體制改革或者局部的體制創(chuàng)新需要專門探討。2.1體制創(chuàng)新的重點和方式目前形勢下，文化遺產(chǎn)事業(yè)管理體制改革的目標清晰——按國計民生的要求改善管理，但從前述戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)角度要解決的重點問題而言，體制創(chuàng)新應(yīng)選擇哪些方面為重點、應(yīng)采取哪些方式？由于體制創(chuàng)新涉及面比較廣，目前情況下體制創(chuàng)新的方向應(yīng)有兩個選擇原則：①合理性——針對主要問題；②可行性——改革條件具備。若既考慮合理性又考慮可行性，則大的整個文化遺產(chǎn)事業(yè)的體制通盤改革目前顯然不可能，只能進行局部體制改革甚至只能進行某方面的具體工作機制創(chuàng)新。雖然各地都從有利公益性功能角度加大了體制創(chuàng)新力度，但必須看到，這些創(chuàng)新是有限的。例如，博物館全面免費開放后，一些基層單位進行了以下工作機制創(chuàng)新：免費開放是新時期文化政策的重大調(diào)整，新政策的實施要求博物館有相應(yīng)的體制機制創(chuàng)新予以保障，在這方面試點博物館進行了許多積極的探索和有益的嘗試，包括公眾參與、營利性社會力量參與和市場化運作等三方面。一是加強了公眾參與，充分調(diào)動發(fā)揮志愿者的作用，以緩解免費開放后博物館各類服務(wù)人員短缺的狀況，許多博物館的展覽講解，都有志愿者的身影；二是根據(jù)免費開放的實際需求以及各單位自身的運行規(guī)律，加強內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整，對非核心業(yè)務(wù)合理引入營利性社會力量，如對安保、保潔等后勤服務(wù)工作，通過勞務(wù)協(xié)議由社會專業(yè)機構(gòu)承擔(dān)；三是借鑒市場運作機制，加強館際間的交流與合作，積極引進臨時展覽，并進行有效的包裝和推介，擴大受眾面、增強展示效果。這些好的做法更進一步加快了博物館事業(yè)的社會化步伐[18]。這三方面做法，比較有效地應(yīng)對了免費開放對博物館造成的一部分工作壓力，但從前述三大問題的角度來看，尚沒有抓住主要問題：管理體制方面不能有效解決管理矛盾處理乏力問題，管理水平方面不能有效提高行政資源配置效率。而且，目前文物安全問題突出[19]，博物館全面免費開放這一年來，國內(nèi)外的諸多事件都表明文物安全問題不能掉以輕心[20]，所以相關(guān)管理體制創(chuàng)新應(yīng)針對突出問題。當然，應(yīng)該看到這些基層博物館的創(chuàng)新也是難能可貴的，因為目前的體制環(huán)境只能允許他們做這樣的嘗試，更大力度的改革，包括進行與國際接軌的博物館內(nèi)部管理體制的改革[21]，目前都不具備面上的條件。如果考慮合理性與可行性，目前有兩方面體制改革較有希望，一是資金機制創(chuàng)新，因為相關(guān)公益捐贈制度已經(jīng)有了政策突破；二是監(jiān)督機制創(chuàng)新，因為國家已經(jīng)從編制、事權(quán)的角度給出了支持，而與文物部門性質(zhì)類似的環(huán)保、國土資源、教育等都已建立了督查相關(guān)制度。尤其監(jiān)督機制不健全是造成目前文化遺產(chǎn)事業(yè)管理問題的直接成因，因此應(yīng)先抓住這個重點進行自上而下的體制創(chuàng)新。2.2完善監(jiān)督機制的經(jīng)濟學(xué)分析和文物系統(tǒng)督查制度框架設(shè)計盡管文化遺產(chǎn)事業(yè)具有三大功能，但文化遺產(chǎn)事業(yè)在國家大局中不曾有過舉足輕重的影響，文化遺產(chǎn)保護還常常需要或被迫為經(jīng)濟建設(shè)讓路。踐行科學(xué)發(fā)展觀以來，改善民生被放到了與經(jīng)濟建設(shè)并駕齊驅(qū)的地位。由于文化遺產(chǎn)事業(yè)在民生大計中不可替代且有其獨到的作用，因此文化遺產(chǎn)事業(yè)的地位得到了提升。這種地位提升需要在制度上落實。因此，切實加強文物系統(tǒng)管理，構(gòu)建合理的文物系統(tǒng)督察體系以監(jiān)督各項工作、提高保護成效的要求才顯得更為必要和緊迫。實踐證明，公益事業(yè)管理部門在按有關(guān)法規(guī)行事時經(jīng)常會面對不同利益相關(guān)者的掣肘，要保證其職能的正常發(fā)揮，需要建立督查相關(guān)制度。從2008年藍皮書中相關(guān)內(nèi)容的分析可以發(fā)現(xiàn)，目前造成文化遺產(chǎn)經(jīng)濟功能發(fā)揮無序和管理矛盾處理乏力等問題的直接原因就是遺產(chǎn)管理中的監(jiān)督機制不健全[22]。長期以來，文物系統(tǒng)在查處違法行為上可謂不遺余力[23]，但大部分只是在國家文物局開展專項行動時地方政府才會主動配合、協(xié)調(diào)工作，基層文物管理部門沒有且無能力將督查工作常態(tài)化、落實在日常工作過程中。事實證明，由于文化遺產(chǎn)資源的特殊性，其一旦遭受破壞，造成的文化價值、經(jīng)濟價值的損失不可估量且很難挽救。因此，傳統(tǒng)的“事后監(jiān)督”形式雖然在處置違法行為等方面具有一定效用，但是從文化遺產(chǎn)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展要求來看，需要將其通過體系化的改革逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩崟r監(jiān)督”、甚至“事前監(jiān)督”，以確保國家的有關(guān)行政資源投入規(guī)定能夠得到落實、日常工作能夠依法進行并有效降低發(fā)生違法行為的概率。在借鑒國外經(jīng)驗的情況下，2008年藍皮書探索性提出了分級管理和分類管理的改革方案：通過選擇合理的體制改革路徑，建立完善的文化遺產(chǎn)過程管理機制、文化遺產(chǎn)的回顧協(xié)調(diào)機制，逐步提高我國公民遺產(chǎn)保護意識，完善遺產(chǎn)管理的監(jiān)督機制[24]。2009年，在加強監(jiān)督機制建設(shè)方面出現(xiàn)了新形勢：3月，《國家文物局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》經(jīng)國務(wù)院批準印發(fā)公布，其中強調(diào)文物部門在機構(gòu)改革中要“加強文物行政執(zhí)法督察職責(zé)”，負責(zé)世界文化遺產(chǎn)保護和管理的監(jiān)督工作，并明確了督察司的職責(zé)[25]。這個行政資源配置的重要依據(jù)為進一步推進和完善文物系統(tǒng)督查制度提供了契機。但是，僅有國家層面的督察司是不夠的，自上而下構(gòu)建一個有效的督查體系，才能夠使督查工作落到實處。而督查相關(guān)制度正是解決監(jiān)督機制不健全的制度設(shè)計，并且已在國內(nèi)諸多公益事業(yè)管理部門[26]得到實施。根據(jù)“三定”方案，借鑒其他公益事業(yè)管理部門的督查相關(guān)制度，文物系統(tǒng)督查的內(nèi)容應(yīng)主要是地方職能部門對國家文物保護政策、法規(guī)的執(zhí)行情況，各級文物保護執(zhí)法情況以及文物破壞案件的來訪投訴等，其目的就是透過廣泛的信息渠道，監(jiān)督文物系統(tǒng)管理部門及相關(guān)企業(yè)的行為，保證國家文物系統(tǒng)法律法規(guī)在地方能夠切實貫徹執(zhí)行，加大執(zhí)法力度，保護文化遺產(chǎn)。若基于制度層面、公眾意識層面的新變化建立督查制度，可以將傳統(tǒng)的事后監(jiān)督提前為文物工作中的實時監(jiān)督甚至是事前監(jiān)督（建立預(yù)警機制），利用覆蓋全面的督查網(wǎng)絡(luò)，及時掌握相關(guān)信息，有效降低違法事件的發(fā)生概率，并且，文化遺產(chǎn)管理中的相關(guān)問題也就可得到針對性解決[27]。但這些督查內(nèi)容如何通過自上而下的隊伍高效落實，這取決于建立一個什么樣的督查相關(guān)制度。督查相關(guān)制度有多種形式，每種形式在解決不同的管理問題上有不同的“性價比”，如何設(shè)計出適合文物部門情況且功能多樣[28]可充分利用地方資源優(yōu)勢[29]的督查制度，必須從經(jīng)濟學(xué)原理入手。2.2.1理論分析督查相關(guān)制度是一種為了保證國家政策的權(quán)威性和統(tǒng)一性，督查（察）機構(gòu)通過對地方職能部門進行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、查辦等工作，以確保中央政令暢通和法令統(tǒng)一，保證中央重大決策、重要工作部署和各項管理制度得以落實，保障中央的戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略決策得以順利實施的管理制度。因此，其本質(zhì)上是一種依法調(diào)整不同利益相關(guān)者利益關(guān)系的制度。督查相關(guān)制度在我國早就存在。從技術(shù)層面上說，我國古代督查相關(guān)制度[30]尤其是成熟時期的督查相關(guān)制度包含有諸多合理的因素。首先，有較為完備的督查網(wǎng)絡(luò)[31]且督查組織內(nèi)部具有較為合理的分工[32]；其次，有責(zé)權(quán)較為明確的工作制度。為了督查工作能夠順利進行，使督查真正起到糾正百司、推動決策落實的作用，歷朝對督查官員所享有的權(quán)利和所負擔(dān)的責(zé)任都做出明確的規(guī)定。由于所處的歷史環(huán)境的差異，各封建王朝對督查官的權(quán)責(zé)規(guī)定不盡一致[33]，但都對督查官的權(quán)責(zé)做出明確的規(guī)定，使他們有章可循，使督查工作納入規(guī)范化的軌道。這種情況下的督查制度，類似于一種常態(tài)化但權(quán)責(zé)有限的“欽差大臣”制度?，F(xiàn)代督查相關(guān)制度理論而言可以起到協(xié)調(diào)中央與地方的利益關(guān)系、協(xié)調(diào)經(jīng)濟建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展的關(guān)系兩方面的作用，用12個字概括督查相關(guān)制度的職能包括：監(jiān)督、檢查、執(zhí)法、報告、協(xié)調(diào)、服務(wù)。這種制度因為存在“導(dǎo)”、“察”和“查”的區(qū)別，在現(xiàn)實中常被具體化為督導(dǎo)制度、督察制度和督查制度等，這六方面職能在不同的系統(tǒng)也有不同的表述[34]。設(shè)立督查相關(guān)制度的部門一般有兩個共性：一是可能存在中央與地方利益關(guān)系不同的公益事業(yè)管理部門；二是受經(jīng)濟建設(shè)沖擊追求短期、局部和單純的經(jīng)濟利益比較明顯的公益事業(yè)管理部門。從理論上講，督查相關(guān)制度職能多樣，設(shè)置和運行成本與職能多少相對應(yīng)，因此各部門往往根據(jù)其針對的主要問題和運行成本擇用，這就使督查相關(guān)制度在操作中體現(xiàn)為督查、督察和督導(dǎo)等制度。由于這種監(jiān)督體制凌駕于現(xiàn)有管理體制之上的特點，在不同的政治經(jīng)濟體制下，針對不同的利益調(diào)整問題，信號傳遞過程不同、管理的性價比不同，并且同時呈現(xiàn)不同的利弊關(guān)系，所以不同的督查相關(guān)制度各有其適用范圍，需要進行理論研究。2.2.1.1督查相關(guān)制度生效的必要條件根據(jù)相關(guān)研究的結(jié)果，信息不對稱格局是制約管理有效性的重要障礙之一。從公益事業(yè)管理部門來考慮，無論是國土資源部門、環(huán)保部門還是文物部門，中央政府和地方政府之間均不同程度地存在信息不暢、執(zhí)行不力的問題。督查相關(guān)制度的建立是否會改善這種狀況？各個主體的成本與收益會發(fā)生怎樣的變化？以下將以已經(jīng)建立自上而下督查體系的環(huán)保部門為例，運用博弈論來分析信息傳遞的過程，求得均衡解后來解釋現(xiàn)有各種狀態(tài)存在的合理性，總結(jié)督查相關(guān)制度的作用原理及其生效的必要條件，從而能夠根據(jù)這些理論分析的成果和文物系統(tǒng)管理矛盾處理乏力、經(jīng)濟功能發(fā)揮無序和公益功能發(fā)揮不足三大問題設(shè)計出文物系統(tǒng)適用的督查相關(guān)制度。（1）督查制度的博弈分析利益的不一致和信息的不完全、不對稱是所有博弈產(chǎn)生的根源，在垂直設(shè)置的督查相關(guān)制度的設(shè)計中，在公眾尚無力量或適當渠道參與博弈的情況下，督查機構(gòu)、地方政府和地方政府的職能部門構(gòu)成了利益相關(guān)的三方。必須看到，這三方的利益訴求是多維的，無論是對經(jīng)濟利益、工作績效（包括政績），還是環(huán)境質(zhì)量，不同主體的利益訴求在多個維度上都可能存在差別，這也導(dǎo)致了在追求自身效用最大的過程中產(chǎn)生了沖突，具體如表技3-1所示。表技3-1常識層面參與三方的不同訴求表進一步分析，地方政府一般對這些公益事業(yè)已經(jīng)設(shè)置了管理部門（如地方環(huán)保局），但這些管理部門可能與作為其直接上級的地方政府達成合謀關(guān)系[35]，這種情況下督查部門起到的是“欽差”或至少是“線人”的作用；而如果沒有達成合謀關(guān)系[36]，則垂直管理的督查部門起到的就是“撐腰”或至少是“壯膽”的作用。而在不同的利益訴求類型下，本來作為監(jiān)管方的三者之間可能時友時敵。以環(huán)保系統(tǒng)為例，可能形成如圖技3-1所示的利益格局。圖技3-1三種情況下利益格局的坐標表示情況一：當存在地方政府縱容的企業(yè)違法排污且環(huán)保部門能從排污費中獲益時，地方政府和地方環(huán)保部門是利益共同體，而垂直環(huán)保督查部門是博弈對手；情況二：當存在企業(yè)違法排污但環(huán)保部門不能直接獲取經(jīng)濟利益時，地方環(huán)保部門和垂直環(huán)保督查是利益共同體，而政府是博弈對手；情況三：當存在企業(yè)違法排污、地方環(huán)保部門可以獲得排污費收益但地方損失大到引起污染事故造成地方政府政績受損時，地方政府和垂直環(huán)保督查是利益共同體，而環(huán)保部門是博弈對手?，F(xiàn)實狀況中，第一種情況最為常見，此時督查部門的存在是構(gòu)成博弈的前提，也使打破地方政府與地方環(huán)保部門的合謀成為可能。對于環(huán)保部門的督查制度來說，三種情況都是需要防止的，且應(yīng)分析哪種情況出現(xiàn)的可能性最大，以在督查相關(guān)制度設(shè)計上有針對性考慮。信號博弈是解決這種問題的一般方法，通過均衡解的分析能夠解決這個問題[37]。（2）信號博弈模型的表述以環(huán)保系統(tǒng)的具體工作為例，可構(gòu)造一個博弈G，首先按照一定概率從信號發(fā)出方的類型空間中為發(fā)出方隨機選擇一個類型，并將該類型告訴發(fā)出方，然后發(fā)出方在自己的行為空間中選擇一個策略，即發(fā)出一個信號，由信號接收方接收此信號，推測發(fā)出方的類型，并根據(jù)發(fā)出方的行動選擇自己的行動，使自己的收益最大。用S表示信號發(fā)出方，R表示信號接收方，用T=｛t1，t2，…，tn｝表示S的類型空間，用M=｛m1，m2，…，mn｝表示S的行動空間，用A=｛a1，a2，…，an｝表示R的行動空間，用uS和uR分別表示S和R的收益，并且設(shè)博弈方G為S選擇類型的概率分布為｛p（t1），…，p（tn）｝，那么一個信號博弈可以表述為：①博弈方G按照概率p（tn）為信號發(fā)出方S選擇一個類型tn，S對自身信息的認知是完全的；②S從行為空間中選擇一個行為mn；③接收方R接收到行動mn的信號后選擇最利于自己的行動an；④S和R的收益uS和uR與tn、mn、an相關(guān)。（3）督查相關(guān)制度信號博弈模型的構(gòu)建①督查部門設(shè)立前公益事業(yè)管理的模型。督查部門設(shè)立之前，公益事業(yè)管理的參與方有中央政府、地方政府和地方環(huán)保部門。在三方或三方以上的博弈模型中，信號發(fā)出方與接收方的定位并不固定，上個傳遞中的信號發(fā)出方，在下個傳遞中轉(zhuǎn)變成信號接收方。正向的信息傳遞路徑是：由中央政府下達指令給地方政府，地方政府再將指令傳遞給其管轄的地方環(huán)保部門；相應(yīng)的信息反饋路徑是：地方環(huán)保部門對環(huán)境事件的報告或反饋首先傳遞給地方政府，由地方政府再向中央政府呈報，如圖技3-2的Ⅰ部分所示。圖技3-2公益事業(yè)管理督察制度關(guān)系圖中央政府（C）是公益事業(yè)管理的最終責(zé)任部門，因此在信號博弈模型中處于最高位置，中央政府的類型只有一種，即嚴格管理使公益最大化。中央政府根據(jù)自身的類型選擇相應(yīng)的行動后給下一級參與方地方政府發(fā)出信號。地方政府（L）的類型有兩種，信息公開（T）和信息隱瞞（D）。地方政府接收來自中央政府的信號，根據(jù)自身的類型選擇相應(yīng)的策略，并發(fā)出信號傳遞給地方環(huán)保部門。地方環(huán)保部門（P）也存在兩種類型，信息公開（T）和信息隱瞞（D）。盡管有三方參與，但是由于中央政府的類型唯一，模型共有4個解。參與方選擇不同的策略，其收益也有所差別，如圖技3-3所示。②督查相關(guān)部門設(shè)立后公益事業(yè)管理的模型。督查相關(guān)部門設(shè)立之后，如前所述，督查相關(guān)部門在中央政府授權(quán)下行使督查權(quán)力，對地方環(huán)保部門起到“欽差”（至少是“線人”）或“撐腰”（至少是“壯膽”）作用，地方環(huán)保部門因而管理地位得以提高，地方政府的位置下移，如圖技3-2的Ⅱ部分所示。在這個模型中，督查相關(guān)部門（S）的類型唯一，即嚴格管理，根據(jù)類型選擇策略并發(fā)出相應(yīng)的信號給地方環(huán)保部門。地方環(huán)保部門（P）有兩種類型，信息公開（T）和信息隱瞞（D），其根據(jù)自身類型選擇最優(yōu)策略發(fā)出信號。地方政府（L）也存在兩種類型，合謀（C）和不合謀（U），其接收到地方環(huán)保部門的信號后選擇行動。同樣，由于督查部門的類型唯一，該模型有3個參與方，4個解，如圖技3-4所示。（4）信號博弈均衡分析ⅰ.督查部門設(shè)立前模型的均衡解模型一共有4個解，如圖技3-3所示。圖技3-3督查相關(guān)部門加入前公益事業(yè)管理信號博弈均衡解①當?shù)胤秸念愋蜑樾畔⒐_時，地方環(huán)保部門選擇信息公開的策略，這是中央政府最愿意看到的結(jié)果。盡管會損失部分經(jīng)濟收益，但是地方政府和地方環(huán)保部門的政績得以增加，此時三個參與方的最終收益在當前策略下最大，這種策略的選擇是模型的一個均衡解。②當?shù)胤秸念愋蜑樾畔⒐_時，地方環(huán)保部門選擇信息隱瞞的策略，因為地方政府與地方環(huán)保部門對環(huán)境污染信息來源的一致性，可以認為兩者具有同等的環(huán)保信息條件，所以當?shù)胤秸x擇信息公開時，地方環(huán)保部門選擇信息隱瞞是毫無意義的，此時地方環(huán)保部門的收益會因為地方政府的信息公開后環(huán)保失職而變?yōu)閾p失，地方環(huán)保部門對該策略的選擇是弱勢的，因此這種策略不是模型的均衡解。③當?shù)胤秸念愋蜑樾畔㈦[瞞，地方環(huán)保部門選擇信息公開的策略。由于地方環(huán)保部門的信息反饋是按照信號傳遞的反向進行的，其關(guān)于環(huán)保信息的公開并不能越過地方政府傳遞給中央政府，這里地方政府信息隱瞞的態(tài)度決定了地方環(huán)保部門信息公開的無效，如果地方政府選擇信息隱瞞，地方環(huán)保部門的最佳策略一定是信息隱瞞，因此這種情況也不是模型的均衡解。④當?shù)胤秸念愋蜑樾畔㈦[瞞，地方環(huán)保部門選擇信息隱瞞的策略。該策略下，地方政府和地方環(huán)保部門將會因為對企業(yè)污染行為的庇護而獲得最大的經(jīng)濟收益，盡管中央政府的收益在這種策略下最小，但是因為中央政府無法識別信息隱瞞的局限，所以這種策略仍然是模型的均衡解之一。在督查部門設(shè)立之前，模型有兩個均衡解，一是地方政府和地方環(huán)保部門均選擇信息透明的策略，二是地方政府和地方環(huán)保部門均選擇信息隱瞞的策略。從實際情況來看，地方政府和地方環(huán)保部門更看重經(jīng)濟收益的獲取，后一種博弈均衡是現(xiàn)實中可能性最大的狀態(tài)。ⅱ.督查部門設(shè)立后模型的均衡解模型一共有4個解，如圖技3-4所示。圖技3-4督查相關(guān)部門加入后公益事業(yè)管理信號博弈均衡解①當?shù)胤江h(huán)保部門的類型為信息公開時，地方政府選擇不合謀的策略。這種策略選擇符合督查相關(guān)部門的意愿，其收益最大，地方環(huán)保部門和地方政府會損失部分經(jīng)濟收益，但是政績得到增加，整個社會收益最大。②當?shù)胤江h(huán)保部門的類型為信息公開時，地方政府選擇合謀的策略。地方環(huán)保部門對督查相關(guān)部門的行動是信息公開后，就意味著地方政府的合謀策略已經(jīng)變得沒有意義，這樣的策略不會獲得任何收益。這種策略選擇不是模型的均衡解。③當?shù)胤江h(huán)保部門的類型為信息隱瞞時，地方政府選擇不合謀的策略。這種策略選擇是地方環(huán)保部門所不愿意看到的，地方政府的不合謀態(tài)度會使地方環(huán)保部門因失職違規(guī)在一期博弈的效益為負，即受到懲罰，所以除非對地方政府選擇合謀策略的信息有足夠把握，地方環(huán)保部門寧愿選擇信息公開。這種策略選擇具有明顯的弱勢，不是模型的均衡解。④當?shù)胤江h(huán)保部門的類型為信息隱瞞時，地方政府選擇合謀的策略。這種選擇是督查相關(guān)部門的收益最小的策略，但是由于其無法識別地方環(huán)保部門和地方政府關(guān)于環(huán)境保護的共同信息，因此地方環(huán)保部門和地方政府均能獲得最大的經(jīng)濟收益。模型共有2個均衡解，一是地方環(huán)保部門選擇信息公開的策略，地方政府選擇不合謀的策略；二是地方環(huán)保部門選擇信息隱瞞的策略，地方政府選擇合謀的策略。督查相關(guān)部門的加入，其初衷是為了解決管理過程中，地方政府和地方環(huán)保部門出現(xiàn)信息隱瞞、合謀等現(xiàn)象，使模型的均衡狀態(tài)維持在①的策略選擇上，這就需要再加入公眾參與的配合，來解決目前的問題。在建立完善的公眾參與制度的基礎(chǔ)上，督查相關(guān)部門的加入將使模型的均衡向①的策略轉(zhuǎn)變，此時以環(huán)境保護為代表的社會收益最大。（5）模型成本收益變化的計算由以上分析，將（4）ⅰ中的第④策略和（4）ⅱ中的第①策略分別作為初始狀態(tài)和最終狀態(tài)，計算其成本收益的變化趨勢[38]，然后可以比較督查相關(guān)部門加入前后模型的成本收益變化。①成本變化。督查相關(guān)部門加入前，模型的總成本[39]Mt為：Mt=MC+ML+MP督查相關(guān)部門加入后，模型的總成本[40]Mt′為：M′t=MS+M′P+M′L督查相關(guān)部門加入前與加入后總成本差ΔM為：ΔM=M′t-Mt=（MS+M′P+M′L）-（MC+ML+MP）=（MS-MC）+（M′L-ML）+（M′P-MP）中央政府組建督查相關(guān)部門，組建和管理使成本明顯增加，有MC＜MS，即MS-MC＞0。督查相關(guān)部門加入前后，地方政府的成本沒有明顯改變，有ML=M′L，即M′L-ML=0。督查相關(guān)部門加入前后，地方環(huán)保部門的成本沒有明顯改變，有MP=M′P，即M′P-MP=0。所以，ΔM=MS-MC＞0督查相關(guān)部門加入后，由于督查相關(guān)部門的建立需要花費組建和管理成本，模型的總成本增加。②收益變化。督查相關(guān)部門加入前，模型的總收益ut為：ut=uC+uL+uP其中，督查相關(guān)部門加入前模型的收益是這樣表示的：——中央政府是信號發(fā)送者，類型唯一為θC，中央政府對地方政府類型判斷的概率為γ（θL），地方政府（L）行動aL選擇的概率為σL。那么中央政府的預(yù)期收益uC為：——地方環(huán)保部門的類型為θP，地方政府對地方環(huán)保部門（P）類型的判斷概率為γ（θP），地方政府的類型集合為θL，地方環(huán)保部門對地方政府每一個行動aL對應(yīng)采取的行動aP的概率為σP。那么地方政府的預(yù)期收益uL為：——地方環(huán)保部門對地方政府類型判斷的后驗概率為μ。地方環(huán)保部門的預(yù)期收益uP為：督查相關(guān)部門加入后，模型的總收益ut′為：u′t=uS+u′P+u′L其中，督查相關(guān)部門加入后模型的收益是這樣表示的：——督查相關(guān)部門代替中央政府的位置，是信號發(fā)送者，類型唯一為θS，督查相關(guān)部門對地方環(huán)保部門類型判斷的概率為γ（θP），地方環(huán)保部門對行動aP選擇的概率為σP。那么督查相關(guān)部門的預(yù)期收益uS為：——地方環(huán)保部門的類型為θP，地方環(huán)保部門對地方政府類型的判斷概率為γ（θL），地方政府的類型為θL，其策略規(guī)則規(guī)定對地方環(huán)保部門的行動aP在行動aL上的概率為σL。地方環(huán)保部門的預(yù)期收益uP′為：——地方政府對地方環(huán)保部門類型的后驗概率為μ′。地方政府的預(yù)期收益uL′為：督查相關(guān)部門加入前與加入后總收益的差[41]Δu為：Δu=u′t-ut=（us+u′P+u′L）-（uC+uL+uP）=（uS-uC）+（u′P-uP）+（u′L-uL）督查相關(guān)部門加入后，由于嚴格的管理，中央政府（督查相關(guān)部門）獲得最大的社會收益，有uS＞uC，即uS-uC＞0；地方政府損失經(jīng)濟收益，但是獲得社會收益和政績的提升，從長遠來看，環(huán)境保護事業(yè)的嚴格管理有助于經(jīng)濟增長和社會總收益，有uL′＞uL，即uL′-uL＞0；地方環(huán)保部門的收益變化有uP′＞uP，即uP′-uP＞0。因此可以得到：Δu=（uS-uC）+（u′P-uP）+（u′L-uL）＞0所以，督查相關(guān)部門加入后，模型的總收益增加。并且，模型總收益與總成本的差值為：Δu-ΔM=（uS-uC）+（u′P-uP）+（u′L-uL）-（MS-MC）=（uS-MS）-（uC-Mc）+（u′P-uP）+（u′L-uL）督查相關(guān)部門的設(shè)立僅僅需要付出組建和管理的成本，且僅僅是成本較低的督察制度也能確保社會總收益大于督察相關(guān)部門的組建和管理成本，即uS＞MS，也即uS-MS＞0。中央政府由于地方政府和地方環(huán)保部門的信息隱瞞行為，其獲得的社會收益為負，即中央政府受到損失，有uC＜0。所以，Δu-ΔM=（uS-uC）+（u′P-uP）+（u′L-uL女）-（MS-MC）=（uS-MS）-（uC-MC）+（u′P-uP）+（u′L-uL）=正-負+正+正＞0根據(jù)成本收益的對比結(jié)果可以看出，督查相關(guān)部門加入后，模型的總收益和總成本均增加，但是總收益的增加幅度大于總成本的增加幅度，因而督查相關(guān)部門的加入對國家利益是有益的。從分析督查相關(guān)部門、地方政府與地方環(huán)保部門各自目標函數(shù)[42]的不同出發(fā)，可以直觀地展現(xiàn)現(xiàn)實中幾種不同情況下可能存在利益相關(guān)方合謀的情形。當?shù)胤秸c地方環(huán)保部門能夠從違法企業(yè)的“賄賂”中獲得好處，或是地方環(huán)保部門迫于政績壓力時，二者的合謀無疑使社會效益受到了巨大的損失，而中央政府作為環(huán)境保護的委托人，由于無法獲得任何信息，對環(huán)境保護的代理人——地方環(huán)保部門——的行為無從獲知，從而無法對環(huán)境保護進行到位的管理。督查相關(guān)部門加入后，減少了信息傳遞的環(huán)節(jié)，督查相關(guān)部門可以直接從地方環(huán)保部門獲取信息，此時地方環(huán)保部門與地方政府之間變?yōu)楹现\與否的關(guān)系。在接下來對博弈均衡解的分析中可以看出，雖然整個博弈的順序發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但最后的均衡解都是兩個，要么都公開，要么都隱瞞，而督查相關(guān)部門成立之后使達到二者均進行信息公開的均衡解概率增加，從而說明設(shè)立督查相關(guān)部門的必要性。并且，在促使二者均進行信息公開的均衡解概率增加的過程中，需要再加入公眾參與的配合，來解決信息隱瞞等問題，使模型的均衡狀態(tài)維持在①的策略選擇上。也就是說，督查制度體制必須為公眾參與留出接口，這樣有助于實現(xiàn)社會效益最大化。2.2.1.2督查相關(guān)制度的有效性分析如前所述，督查相關(guān)制度的職能包括監(jiān)督、檢查、執(zhí)法、報告、協(xié)調(diào)、服務(wù)，其中有些功能是必然都有的（如執(zhí)法、報告、服務(wù)）。對于不同的應(yīng)用領(lǐng)域，部分功能在有些部門可能需求不強，在督查時對信息的需求程度以及獲得信息的專業(yè)化程度也存在較大區(qū)別。另外，由于制度的形成有路徑依賴，縱覽目前國內(nèi)的公益事業(yè)管理部門的督查相關(guān)制度，只有效力不同的三種模式，即督導(dǎo)制度、督察制度和督查制度。這三種制度不僅有職能范圍上的區(qū)別，也存在設(shè)置方式上的區(qū)別[43]。由督查制度信號博弈模型的分析過程及其結(jié)果可知，督查相關(guān)制度的功能包羅萬象，實際中會因為針對的問題不同、管理要求不同以及與管理體制順暢銜接的需要，采取不同的組合形式。在具體操作中有不同偏重，運作成本也隨著職能的增加而增加。具體選擇何種制度，除了考慮要解決的問題和運行成本，還受到政治經(jīng)濟體制影響[44]。這三種模式的區(qū)別如表技3-2所示。在督導(dǎo)制度和督察制度方面，國內(nèi)外具體操作差別不大，差別主要體現(xiàn)在督查制度方面。以環(huán)保部門的督查制度為例，我國各級環(huán)保部門是附屬于各級地方政府的，對各級地方政府負責(zé)，各級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)在業(yè)務(wù)上受上級對口部門指導(dǎo)，行政上則隸屬本級環(huán)境行政機構(gòu)管轄，接受本級環(huán)境行政機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，最終對本級政府負責(zé)。因此在設(shè)立督查機構(gòu)時，其職能中雖然對重大事件有查辦權(quán)，但是沒有處理權(quán)，并且由于環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)受地方政府管轄，督查機構(gòu)對其沒有支配權(quán)，在具體操作的時候會遇到執(zhí)法障礙。由于這樣的機構(gòu)設(shè)置的特點及中央與地方權(quán)力分配的關(guān)系，導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國環(huán)境督查機構(gòu)還無法在現(xiàn)行體制下確立執(zhí)法地位，這一問題在構(gòu)建文物系統(tǒng)督察體系時也需要注意。表技3-2督導(dǎo)制度、督察制度與督查制度的區(qū)別2.2.1.3督查制度中公眾監(jiān)督的作用及其制度形式（1）公眾監(jiān)督現(xiàn)狀描述如前所述，公眾監(jiān)督是督察體系建立的要素之一。依然以環(huán)保系統(tǒng)監(jiān)察制度的公眾監(jiān)督為例，公布環(huán)境信息（包括環(huán)境違法信息）是環(huán)保機構(gòu)調(diào)動公眾參與的基礎(chǔ)工作，也是增強公眾環(huán)境意識，加強公眾對環(huán)境狀況了解的重要方式[45]。在公眾參與監(jiān)督的形式方面，對舉報的經(jīng)濟激勵可以鼓勵公眾參與監(jiān)督的積極性，然而舉報經(jīng)濟激勵并沒有引起各級執(zhí)法機構(gòu)的足夠重視。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，在所有調(diào)查機構(gòu)中舉報電話免費的占46.8%，對舉報行為實施獎勵的占22.9%；公眾在遇到環(huán)境違法現(xiàn)象時，第一時間向執(zhí)法部門或利用執(zhí)法部門的專有舉報渠道舉報違法行為的案件占執(zhí)法部門接受舉報處罰的案件數(shù)的平均比例為75.53%，表明了公眾對執(zhí)法機構(gòu)的認知度和信任度[46]。（2）建立公眾監(jiān)督機制的必要性公眾監(jiān)督的本質(zhì)就是對公共權(quán)力的制約，這也是公眾保證其委托的權(quán)力不被濫用的根本性措施。如果一個執(zhí)法機構(gòu)充分利用社會資源，調(diào)動社會力量參與執(zhí)法監(jiān)督，就能使用少量資源作為杠桿撬起更多的資源，從而壯大執(zhí)法監(jiān)督的力量。公眾參與執(zhí)法積極性的依賴于雙方之間的良好關(guān)系。執(zhí)法機構(gòu)與公眾之間的關(guān)系是通過多種互動渠道建立起來的。公眾參與環(huán)境保護和環(huán)境執(zhí)法行為，首先要依賴于自己環(huán)境保護的意識，其次要有公眾對環(huán)境狀況的感知或了解，最后要有便利的參與渠道。通過環(huán)保部門對公眾環(huán)境信息的獲取與參與執(zhí)法的渠道，執(zhí)法機構(gòu)為調(diào)動公眾參與采取的激勵措施，執(zhí)法機構(gòu)與公眾互動關(guān)系表現(xiàn)三方面的現(xiàn)狀調(diào)查來看，結(jié)果并不理想。若要從基層獲得真實的信息，更好地對環(huán)境污染進行監(jiān)督，除舉報電話外，執(zhí)法機構(gòu)還應(yīng)該開設(shè)一些免費的其他舉報渠道，如舉報信箱、信訪、電子郵件、網(wǎng)站投訴等，多渠道的投訴方式可以給公眾更多的投訴選擇，公眾可以通過自己最為方便的方式舉報環(huán)境違法行為[47]。但是，公眾監(jiān)督權(quán)力是民間個體的監(jiān)督政府行為的權(quán)力，這種權(quán)力不具備國家強制力，在監(jiān)督效果上無法直接對監(jiān)督對象的違法后果實行懲治。另外，公眾監(jiān)督權(quán)力在行使的時間上，都是在公共權(quán)行使違規(guī)后對其追懲性的事后監(jiān)督，在權(quán)力行使前的預(yù)防階段，行使中的控制階段，公共權(quán)力的擁有者不愿受到監(jiān)督，公民個人不知道情況不能監(jiān)督，知情者看到監(jiān)督風(fēng)險太大不敢監(jiān)督，社會其他的監(jiān)督機構(gòu)不能形成合力而無法監(jiān)督。因此，在一定意義上，公眾監(jiān)督具有滯后性，公眾參與對于增強監(jiān)督的能力是有限的，公眾監(jiān)督代替不了執(zhí)法監(jiān)督部門的執(zhí)法檢查。公眾無論是在技術(shù)手段還是專業(yè)水平上都不能達到執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督水平[48]。在環(huán)保領(lǐng)域，公眾參與監(jiān)督的主要領(lǐng)域還是集中在公眾直覺最為明顯的污染行為，而且是與公眾密切相關(guān)的突出違法行為。因此，改善信息不對稱的局面，建立督查制度和加強公眾監(jiān)督力量是相互促進，缺一不可的。在文物系統(tǒng)日常工作中貫徹督查制度的相關(guān)要求，可以通過加強公眾監(jiān)督等方式拓寬信息渠道，從而將目前事后監(jiān)督對破壞行為造成后果無法挽救的情況轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾磉^程中的實時監(jiān)督，甚至事前監(jiān)督，通過完善的督查制度及時制止可能發(fā)生的不良情況，有效降低違法事件發(fā)生的概率，實現(xiàn)保護文化遺產(chǎn)資源的根本目的。2.2.2文物系統(tǒng)督查制度框架設(shè)計2.2.2.1具體督查相關(guān)制度比較現(xiàn)階段，我國教育系統(tǒng)[49]、國土資源系統(tǒng)[50]和環(huán)境保護系統(tǒng)[51]等公益事業(yè)管理部門建立了與督查相關(guān)的督導(dǎo)、督察或督查制度[52]。這些部門的督導(dǎo)、督察或督查制度的基本情況如表技3-3所示。表技3-3三種督查相關(guān)制度的情況和特點從機構(gòu)設(shè)置來看，教育督導(dǎo)機構(gòu)是各省、市、縣的教育機構(gòu)內(nèi)設(shè)部門，屬于地方政府橫向管理，而地方國土資源督察局和區(qū)域環(huán)保督查中心分別由國家土地總督察辦公室和環(huán)境保護部領(lǐng)導(dǎo)，屬于中央專職部門垂直管理。教育系統(tǒng)的目標在中央和地方上較為一致，各自經(jīng)濟收益的分配格局調(diào)整空間較小，而地方土地資源和環(huán)保部門的利益與中央的關(guān)系較為緊張，利益沖突容易發(fā)生，因此這也成為決定采用何種管理方式的判斷依據(jù)。那么同樣采取垂直管理的國土資源系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)有哪些具體差別呢？（見表技3-4）表技3-4國土資源督察制度和環(huán)保督查制度對比由表技3-4的對比結(jié)果可見，信息的來源和證據(jù)的易保留性是影響制度設(shè)置方式的重要因素。各公益事業(yè)管理部門的督查相關(guān)制度實施以來，取得了一定的監(jiān)督效果，保障了中央與地方的政令一致和加強了執(zhí)法效果，但是也不同程度地存在一些問題。教育系統(tǒng)、國土資源系統(tǒng)和環(huán)保系統(tǒng)的督查相關(guān)制度模式雖然不同，但產(chǎn)生問題的原因有很多存在共性的地方，通過比較發(fā)現(xiàn)督查相關(guān)制度執(zhí)行中的問題及其制度障礙，可以為建立文物系統(tǒng)的督查制度提供有效的借鑒。這三種督查制度模式在操作過程中存在的問題歸結(jié)起來有以下幾點。（1）財權(quán)事權(quán)不匹配，政績考核機制不科學(xué)統(tǒng)計表明，實行分稅制后地方政府以差不多40%的收入提供了約2/3強的社會支持與公共服務(wù)。另外，由于對省以下各級政府的財權(quán)與事權(quán)界定不清，在中央政府轉(zhuǎn)移支付“粥少僧多”的情況下，“中央政府出政策、地方出資金”的做法也令地方財政找到了“自謀生路”的理由，這其中，土地是最主要的收入來源，而經(jīng)營城市更被不少地方政府視為緩解財政困境的靈丹妙藥。有的地方政府的土地出讓金收入甚至占到其預(yù)算外收入的60%以上，成為地方財政的“頂梁柱”。除了財權(quán)事權(quán)不匹配外，目前不盡科學(xué)的政績考核機制，也助長了地方政府的投資沖動。一些地方甚至不顧資源支撐條件和環(huán)境承載能力，盲目追求增長速度，用行政力量推動投資增長。地方政府主政官員的流動性，使得部分地方官員的行為具有明顯短期化傾向，為了實現(xiàn)短期的政績最大化，不惜犧牲本地民眾在土地、環(huán)境方面的利益。因而，在不少地方，經(jīng)濟增長反而帶來了農(nóng)民失地、環(huán)境污染等社會問題。中央政府要追求更為長遠的利益，就必須約束地方政府的這種惡性競爭。建立直屬中央政府的土地、環(huán)保督查體系，正是為了實現(xiàn)這一目標，使中央政府更好地在土地、環(huán)境這類涉及長遠公共利益的問題上盡到自己的責(zé)任[53]。（2）權(quán)責(zé)不明晰、不配套制度的建立意味著機構(gòu)的升級，而機構(gòu)的升級則意味著權(quán)力的升級、擴充與集中，有利于權(quán)力與責(zé)任的明晰化。但是，許多事實表明，首先，原有政府權(quán)力部門如果不力，并不一定是該部門權(quán)力不夠大、職能不夠多，而恰恰可能是權(quán)力太大、管制太多的緣故。權(quán)力太大使其失去制約，而管制太多違背市場需求導(dǎo)致管制無效乃至權(quán)錢交易的黑市經(jīng)濟。實際上，發(fā)生在環(huán)保、土地領(lǐng)域的很多問題，其根本癥結(jié)正在于管制太多而導(dǎo)致的市場不自由和權(quán)力尋租現(xiàn)象的糾結(jié)。其次，問題的根本并不在于督查機構(gòu)是否能發(fā)揮監(jiān)管職能，而在于此種機構(gòu)設(shè)置與制度設(shè)計是否從根本上觸及了現(xiàn)行的制度弊病。再次，從機構(gòu)職能劃分來說，權(quán)力的交叉與重復(fù)是行政管理之大忌，多頭管理的現(xiàn)狀不但不會有效解決問題，反而還可能造成各部門之間權(quán)力的互相越位與責(zé)任的互相推諉。（3）法律監(jiān)督與執(zhí)行體系忽略社會民眾力量長期以來，在設(shè)計中央與地方關(guān)系的時候，通常考慮政府之間關(guān)系的時候相對多一些，過分地依靠自上而下的行政監(jiān)督，而相對忽略了作為一個重要的執(zhí)法要素的民眾的力量。不管是地方政府的土地違法，還是環(huán)境違法，其受害者都首先是本地的具體民眾。若中央政府執(zhí)法機構(gòu)能向這些民眾提供救濟，既能更好地履行其保障民眾權(quán)利的憲法責(zé)任，也有效地約束了地方政府。因此，設(shè)計政府的法律監(jiān)督與執(zhí)行體系，很有必要考慮公眾的需求，向著滿足民眾主張及維護權(quán)利的方向努力。公益部門建立督查相關(guān)制度，根本目的是為了在教育、環(huán)保、土地等公益領(lǐng)域建立管理與監(jiān)察的長效機制，改變運動式短期調(diào)控難以到位的難題，需要中央政府與地方政府、政府與企業(yè)、群眾的全面配合和努力。2.2.2.2文物系統(tǒng)督查制度框架設(shè)計根據(jù)上面的分析，公益事業(yè)管理部門由于其公益性需要建立督查相關(guān)制度來保證和完善公共物品效用的發(fā)揮，不同的部門對制度的模式有不同的要求。一般而言，在某個公益事業(yè)管理部門實際建立起這種制度時，都要進行以下兩個方面的分步選擇，如圖技3-5所示。圖技3-5建立督查相關(guān)制度的一般模式第一步，垂直管理與地方橫向管理的選擇，即“導(dǎo)”與“察”、“查”的選擇。從表技3-5的對比中可以看出垂直管理是需要前置條件的，同時運行成本較高，因此有必要分析在這個過程中是否需要垂直管理系統(tǒng)。對于垂直管理與地方橫向管理的選擇，首先應(yīng)根據(jù)中央與地方利益關(guān)系的強弱來取舍。由表技3-2可知督導(dǎo)制度適用于中央與地方利益關(guān)系不強的公益部門，是一種地方橫向的管理制度。例如教育部門，由于教育不會對涉及經(jīng)濟部門產(chǎn)生直接的影響，尤其是不會對地方短期經(jīng)濟效益產(chǎn)生影響，只是作為提高國民素質(zhì)的部門，因此可以采取地方橫向管理。垂直管理的督察和督查制度適用于中央與地方存在短期和長期利益矛盾的公益部門，例如國土資源部門、環(huán)保部門、文物部門等，土地和環(huán)境作為生產(chǎn)、生態(tài)和經(jīng)濟要素，能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生直接影響和正面沖突，而文物保護在執(zhí)行過程中也經(jīng)常遇到與地方短期經(jīng)濟利益發(fā)生沖突的問題，因此對這類公益事業(yè)監(jiān)管適合采取“垂直管理”。表技3-5垂直管理與橫向管理的利弊對照其次，由信號博弈均衡的分析可知，在均衡①、②的轉(zhuǎn)化過程中，地方政府即使最終會選擇策略T，但是也會盡可能地拖延這個轉(zhuǎn)化的到來，以盡可能多地獲取經(jīng)濟收益。這種轉(zhuǎn)化需要在中央政府的外力干預(yù)下才能盡快實現(xiàn)，而這種外力只有通過垂直管理的督查相關(guān)制度才能更好地作用于地方政府，最終促使均衡①的實現(xiàn)。第二步，對查辦權(quán)的選擇，即“察”與“查”的選擇。督察制度與督查制度的區(qū)別關(guān)鍵在于是否有查辦權(quán)，而查辦權(quán)的選擇關(guān)鍵在于制度監(jiān)管的內(nèi)容的特性，即判斷在沒有職能部門對該公共物品進行保護和管理的時候，該公共物品由于沒有得到有效的保護和管理而造成本身的損失和直接帶來的負外部性是否不可挽回或挽回代價極大。例如，文物部門如果不對文物進行保護，文物的損毀將是一個徹底的結(jié)果，即文物一旦損毀，毀壞的部分極大可能是不可挽回的，即使進行修補其價值也無法恢復(fù)到未損毀之前的水平，像這樣的公益事業(yè)部門建立督查相關(guān)制度時就應(yīng)該把查辦權(quán)納入體系內(nèi)。我國和國外都有建立針對不同職能部門的督查相關(guān)制度的經(jīng)驗，文物保護部門要在借鑒國內(nèi)外督查制度的基礎(chǔ)上，從實際出發(fā)，考慮成本、效益、執(zhí)行能力和可操作性等因素，建立文物保護的督查制度。建立督查相關(guān)制度對國家職能部門進行監(jiān)督檢查在中國自古有之，也是國際慣例。套用公益事業(yè)管理部門督查相關(guān)制度設(shè)計的一般模式，通過科學(xué)、合理的適用性程序分析，可以建立適合文物部門的、行之有效的督查相關(guān)制度。參考目前最具借鑒性的環(huán)保督查制度，根據(jù)設(shè)計公益事業(yè)管理部門督查相關(guān)制度的一般模式，建立文物保護督查制度的步驟如下：第一，文物是具有稀缺性的公共物品，在文物保護工作執(zhí)行過程中，其公益性——中央利益、社會利益——極容易與經(jīng)濟發(fā)展——地方利益——產(chǎn)生矛盾，因此文物保護督查相關(guān)制度適合采用垂直管理模式。第二，文物一經(jīng)破壞，其損失是無法挽回的，尤其面對突發(fā)事件，保護工作刻不容緩，因此應(yīng)采取垂直管理模式中具有查辦權(quán)的督查制度。第三，根據(jù)文物部門原有機構(gòu)結(jié)構(gòu)以及與地方政府的關(guān)系，設(shè)置適合的督查機構(gòu)。經(jīng)過上面的對比分析可知，在機構(gòu)設(shè)置中要考慮到三方面情況：①機構(gòu)授權(quán)來源。這是國土資源督察制度的優(yōu)點也是環(huán)保督查制度的弱勢之處，授權(quán)來源對制度效果執(zhí)行有很大影響，因此文物督查制度要爭取國家授權(quán)。②執(zhí)法隊伍力量。環(huán)保督查制度目前遇到最大困難是由于地方環(huán)保部門歸屬地方政府，而督查機構(gòu)本身權(quán)責(zé)不匹配，缺乏執(zhí)法隊伍力量。由于文物部門的職能機構(gòu)設(shè)置與環(huán)保部門相似，因此會遇到同樣的困難，因此在設(shè)置督查機構(gòu)時要重視執(zhí)