中國省級稅收負擔與征管績效基于主體稅種的研究

中國省級稅收負擔與征管績效基于主體稅種的研究

F812.42：A1002－8102（2011）05－0024－07一、引言自1994年分稅制改革以來，我國省級稅收負擔呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢，地區(qū)間稅負差異逐漸拉大。1997年省級宏觀稅負①最高的為北京市（28.22％），最低的為江西?。?.29％），31個省、市及自治區(qū)宏觀稅負標準偏差為5.33％；而2008年省級宏觀稅負最高的仍為北京市，高達50.50％，最低的為西藏自治區(qū)，僅為7.46％，省級宏觀稅負標準偏差擴大到9.91％，地區(qū)間稅負差異呈現(xiàn)拉大趨勢。增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等主要稅種在地區(qū)間也存在較大差異，2008年上述四稅占GDP比重的省級離散度分別為0.492、0.743、1.282和0.778，省級稅負差異顯而易見。那么，究竟是什么因素主導了地區(qū)間稅負的差異呢？早在1966年，Harley（1966）研究發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟的不同發(fā)展階段，開放度、人均收入和市場化水平依次在稅收收入水平變動中起到主導作用。Barro（1979）、Mankiw（1987）、Alesina等（1992，1993）以及Hettich和Winer（1999）認為，經(jīng)濟增長是引致稅收收入變化的第一因素。此后，對于稅收收入水平影響因素的研究大體分為經(jīng)濟因素和政治因素兩大類。在經(jīng)濟因素方面，真實經(jīng)濟增長率、通貨膨脹率以及開放度等因素的變化會導致稅收收入水平的變動（Tosun,2006;Myles,2008;Johansson,2008；呂煒，2004）。而政治因素對稅收水平的影響集中在集權(quán)與分權(quán)方面（Roubini和Sachs,1989;DeHaan和Sturm,1997）。此外，一些研究表明：政府質(zhì)量與稅率間存在正相關(guān)性（Tanzi和Davoodi,2000;Barreto和Alm,2003）；但人口與稅收收入間的關(guān)系并不明確（Papapertrou,2000;Tosun,2004）。關(guān)于稅收征管績效的衡量，一般通過稅收努力指數(shù)這一指標衡量，評估政府征稅能力（Shin,1969；劉合斌，2009）。從國內(nèi)外關(guān)于稅收水平影響因素和征管績效研究的文獻來看，學者們多集中于稅收總體水平或某一稅收收入水平?jīng)Q定因素與征管績效的探討，缺乏各主體稅之間影響因素和稅收努力程度的比較分析。本研究立足于主體稅種收入影響因素與征管績效的差異分析，驗證了經(jīng)濟和政治因素對增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的不同作用效應(yīng)及影響程度，在此基礎(chǔ)上，測算出31個省市自治區(qū)主體稅種的稅收努力指數(shù)。二、稅收收入水平?jīng)Q定因素的理論分析基于對Heller（1975）、Leuthold（1991）和Ghura（1998）模型的拓展，本文假定省級地方政府的效用函數(shù)為：根據(jù)上述理論分析，結(jié)合前人研究，本文將影響稅收收入水平的變量確定為：可稅稅基（B）；宏觀經(jīng)濟環(huán)境（E）；稅收征管水平（A）及政治環(huán)境（P）。省際間經(jīng)濟增長及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)差異對稅收收入具有決定性影響，具體指標包括：經(jīng)濟增長率、第一產(chǎn)業(yè)比重和進出口占GDP比重。Tanzi和Zee（2000）指出，較高的農(nóng)業(yè)比重總是與較低的個人所得稅收入相關(guān)，并在一定程度上影響增值稅。與農(nóng)業(yè)不同，進出口貿(mào)易一直是傳統(tǒng)的主要稅基之一。貿(mào)易部門貨幣化程度高，易于征稅。因此，貿(mào)易部門比重越高，稅收收入水平越高。在宏觀經(jīng)濟環(huán)境方面，通貨膨脹率對稅收收入有較大影響。Tanzi（1989）認為，通貨膨脹從三個渠道侵蝕稅收收入：一是稅收征管存在時滯。如宏觀稅負為30％，年通脹率為40％，當征稅時滯為2個月時，將使實際稅負降低1.6個百分點；而時滯為6個月時，將降低4.6個百分點。二是從價稅的稅率并不隨通脹率進行及時調(diào)整，當物價上升時，稅收收入會減少。三是通脹還會帶來匯率貶值，但匯率并不會根據(jù)通脹率進行及時調(diào)整，這樣出口商品價格的調(diào)整就存在時滯，從而減少稅收收入。在稅收征管方面，城市化進程將影響稅收征管。城市化進程會導致土地和不動產(chǎn)價格上漲，進而增加財產(chǎn)稅。人口密度的增加，一方面會因集聚效應(yīng)而增加流轉(zhuǎn)稅，另一方面也會降低征稅成本。教育水平的提高則有利于增強納稅意識，進而降低征稅成本。在政治環(huán)境方面，財政分權(quán)或許是最重要因素。1994年分稅制改革使得地方政府在預算內(nèi)收入中所占份額下降，但支出責任并未明顯減少，不斷增加的財政壓力迫使地方政府通過各種手段籌集財政收入，從而導致稅收負擔上升。三、中國省級稅收收入水平影響因素的實證檢驗根據(jù)前面的理論分析，本文將實證模型設(shè)定為：（一）模型回歸本文通過Hausman檢驗對固定效應(yīng)方法和隨機效應(yīng)方法進行選擇，檢驗結(jié)果如表1所示。由于矩陣V_b－V_B是非正定的，故拒絕隨機效應(yīng)，在采用固定效應(yīng)估計模型、控制時間虛擬變量和個體效應(yīng)的同時使用穩(wěn)健標準差進行修正，結(jié)果見表1。（二）結(jié)果分析GDP增長率（RGDP）與總體稅負、個人所得稅稅負及企業(yè)所得稅稅負呈負相關(guān)，這說明經(jīng)濟發(fā)展越快，總體稅負越輕；而農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重（AGV/GDP）在各回歸方程中除與營業(yè)稅比重（BTRY）系數(shù)為負外，其他系數(shù)均為正，并且都顯著，即隨農(nóng)業(yè)增加值比重的不斷下降，宏觀稅收負擔也趨于降低并且對稅制結(jié)構(gòu)有較大的影響。上述結(jié)果多少與我們的直覺相悖，經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然增加了稅基但并未推升省級宏觀稅負。原因可能在于：一是以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)整體上具有一定的累退性。1997－2007年31個省級地區(qū)的流轉(zhuǎn)三稅占總稅收收入的比重平均為73.4％，其中比重最高的為西藏自治區(qū)（86.2％），最低的為云南省（53.3％）。而增值稅和消費稅具有明顯的累退性，營業(yè)稅則具有略微的累進性，間接稅總體上具有一定的累退性（劉怡、聶海峰，2004），結(jié)果導致GDP增長率與稅收負擔呈負相關(guān)。二是產(chǎn)業(yè)間稅負不均衡。經(jīng)濟發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)升級，從附加值來看，三次產(chǎn)業(yè)依次升高。但2008年度全國稅收資料普查數(shù)據(jù)顯示，增值稅行業(yè)稅負（31％）明顯高于營業(yè)稅行業(yè)（19.7％），而營業(yè)稅行業(yè)的增值率比增值稅行業(yè)的增值率高13.5個百分點，增值能力高近一倍，這意味著增值率高的行業(yè)稅負較輕、增值率低的行業(yè)稅負較重。三是GDP增長率與所得稅稅負呈負相關(guān)，原因在于經(jīng)濟增長并未帶來勞動者報酬和企業(yè)盈余的同步增長。由于我國個人所得稅主要來自工薪所得，在國民經(jīng)濟初次分配中，勞動者報酬所占比重持續(xù)下降，導致GDP增長率與個人所得稅稅負負相關(guān)；而企業(yè)外延式擴張發(fā)展模式僅拉升了GDP增長率，并未增加盈余，導致GDP增長率與企業(yè)所得稅稅負負相關(guān)。經(jīng)濟開放度（X＋M/GDP）與總體稅負和各稅種稅負呈正相關(guān)關(guān)系。這說明進出口貿(mào)易提高了企業(yè)銷售收入和利潤，增加了勞動者收入，從而使所得稅、營業(yè)稅增加，推升了整體稅負水平。但經(jīng)濟開放度對增值稅稅負影響不顯著，這主要是由于出口退稅的存在。2001年以來，從全國水平看，每年出口貨物退增值稅、免抵調(diào)減增值稅、歸還出口貨物增值稅退稅欠款三項約占當年增值稅收入的20％左右，2004年達到33％；稅制結(jié)構(gòu)變動較大的浙江、上海、福建、廣東2004年的出口退稅所占比重依次為75.1％、36.1％、65.8％、40.7％。可見，出口退稅已成為影響增值稅收入的主要因素，尤其是在對外貿(mào)易較發(fā)達的地區(qū)。物價（LnRIN）上升會降低總體稅負、營業(yè)稅稅負及企業(yè)所得稅稅負。與Farlaadian-Lorie、Katz（1989）和Bazzoni（1994）的研究結(jié)論類似，也驗證了Tanzi（1989）的理論分析。城市化率（RCITY）對稅收負擔的影響多為負向，說明因城市化導致的稅收征管和服從成本的下降或許并不多，相反，城市化卻導致了土地、房價的大幅上漲，大大增加了營業(yè)稅、土地增值稅、印花稅以及土地出讓金，特別是作為預算外收入的土地出讓金激增，可能在一定程度上侵蝕了稅收收入，從而降低了稅收負擔。預算內(nèi)收入分權(quán)（FDR）對總體稅負和各具體稅種稅負都有顯著的正向影響，這表明財政分權(quán)調(diào)動了地方政府積極性，促進了稅收收入增加。以“財政收入權(quán)力集中而財政支出責任不變”為特征的分稅制改革，導致地方政府事權(quán)與財力不匹配，財政壓力不斷加大。因此，地方政府的目標在于“（在）不斷變化的博弈規(guī)則下地方追求財政收入的激勵”（陶然等，2009）。在嚴格的預算約束和強制性支出責任下，地方政府不得不千方百計籌集財政收入，從而推升稅收負擔。四、中國省級稅收征管績效的衡量（一）稅收努力指數(shù)的測算稅收征管效率的高低直接影響著省級稅負水平。本文通過稅收努力指數(shù)（TaxEffortIndex,TEI）衡量省級稅收的征管績效。稅收努力指數(shù)等于衡量實際稅收負擔與預測的稅收負擔的比值。預測的稅收負擔來自前述的回歸模型。如果比值大于1，則表示該地區(qū)征管效能高；如果比值小于1，則征管效能低。目前稅收努力指數(shù)已經(jīng)廣泛應(yīng)用于政策的制定和評估過程，如評估地區(qū)稅收潛力、國際援助的評價基礎(chǔ)等。表2計算了1997－2007年各省市自治區(qū)平均稅收努力指數(shù)。（二）結(jié)果分析一是從總稅收負擔看，全國平均稅收努力指數(shù)為0.996，東部地區(qū)最高（1.126），西部地區(qū)次之（0.928），中部地區(qū)最低（0.921）。其中，上海、北京、天津、云南、山西、貴州及青海7省市的稅收努力指數(shù)顯著大于1，屬于高稅收努力地區(qū)；黑龍江、吉林、遼寧、陜西、寧夏及浙江6省區(qū)約為1；而其他18個省區(qū)則顯著小于1，屬于低稅收努力地區(qū)。二是從各稅種負擔看，雖然全國增值稅稅收努力指數(shù)最高，但指數(shù)顯著大于1的省市，僅有上海、天津、黑龍江、山西、遼寧及廣東6省；而10個省份的稅收努力指數(shù)顯著小于1。在個人所得稅和企業(yè)所得稅方面，超過1/2（18/31）省份的稅收努力指數(shù)與1沒有明顯差異。三是根據(jù)各省份稅收潛力和稅收努力指數(shù)構(gòu)建下圖，圖中坐標軸相交于省級稅收潛力和稅收努力指數(shù)的平均值。從下圖中看以看到，31個省級地區(qū)分為四類：Ⅰ是高稅收潛力高稅收努力指數(shù)區(qū)，包括三個直轄市和煙草消費稅占比較高的云南??；Ⅱ是低稅收潛力高稅收努力指數(shù)區(qū)，包括東北三省和貴州、青海、山西等西部地區(qū)省份；Ⅲ是低稅收潛力低稅收努力指數(shù)區(qū)，包括重慶、甘肅、內(nèi)蒙古、陜西、四川、西藏等西部地區(qū)和中部的湖北、湖南、江西和安徽；Ⅳ是高稅收潛力低稅收努力區(qū)，主要是東部地區(qū)省份，如山東、浙江、江蘇、河北和海南以及中西部地區(qū)的河南、廣西、新疆。圖省級稅收潛力—稅收努力矩陣圖五、結(jié)論本文利用省級面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建稅收負擔計量模型探究中國省級稅收負擔變化的主導動因，并衡量稅收征管績效，研究結(jié)果表明：一是經(jīng)濟因素對省級宏觀稅負的影響出現(xiàn)分化。經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化雖然增加了稅基但并未推升省級宏觀稅負。而進出口貿(mào)易使所得稅、營業(yè)稅稅負增加，但對增值稅稅負影響不顯著，這主要是由于出口退稅的存在。通貨膨脹上升會降低總體稅負、營業(yè)稅稅負及企業(yè)所得稅稅負。城市化率對稅收負擔的影響多為負向，說明因城市化導致的稅收征管和服從成本的下降或許并不多；相反，城市化卻導致了土地、房價的大幅上漲，大大增加了營業(yè)稅、土地增值稅、印花稅以及土地出讓金，可能在一定程度上侵蝕了稅收，反而降低了稅收負擔。二是政治因素即預算內(nèi)收入分權(quán)對總體稅負和各具體稅種稅負都有顯著的正向影響，這表明財政分權(quán)調(diào)動了地方政府征稅的積極性，促進了稅收收入的增加。以“財政收入權(quán)力集中而財政支出責任不變”為特征的分稅制改革，導致地方政府事權(quán)與財力不匹配，財政壓力不斷加大，從而使稅收負擔不斷上升。三是從稅收征管績效看，全國平均稅收努力指數(shù)為0.996，東部地區(qū)最高，西部和中部地區(qū)次之，但兩者相差不大。從稅種來看，增值稅稅收努力指數(shù)最高。從稅收努力指數(shù)的計算結(jié)果來看，稅收努力程度并未呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征，在貴州、青海、山西等西部地區(qū)甚至出現(xiàn)低潛力高稅收努力的情況。因此，認為中央轉(zhuǎn)移支付總體上降低了地方稅收努力的結(jié)論值得進一步商榷。即所謂的轉(zhuǎn)移支付依賴或替代效應(yīng)并不明顯，原因可能是經(jīng)濟發(fā)展水平較高地區(qū)由于稅源充足、征管水平高等原因，稅收努力程度相對于