中國地方政府公共危機管理現(xiàn)狀與對策分析

中國地方政府公共危機管理現(xiàn)狀與對策分析

政府公共危機管理是衡量一個政府管理水平和執(zhí)政能力的一個重要指標(biāo)，事實證明，在當(dāng)今中國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的重大時期，經(jīng)濟、政治、社會結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著巨大而深刻的變革，經(jīng)濟成分、價值觀念和利益格局出現(xiàn)分化，各利益群體間的矛盾和沖突逐漸顯現(xiàn)的背景下，建立健全有效的危機管理機制勢在必行。本文以此次發(fā)生在郴州“11.15”公共危機事件為例，分析政府危機管理中顯露出來的不足和問題，并針對問題提出完善的政府公共危機管理體制的建議。一、事件回顧湖南省郴州市“粵港澳的后花園”，是全國優(yōu)秀旅游城市。2010年，郴州政府稱，市城區(qū)摩托車非法營運、無證駕駛、交通違法、肇事逃逸隨意停車攬客現(xiàn)象嚴重，參與非法營運的摩托車更高達8000余輛，嚴重擾亂了城區(qū)道路交通秩序和公共客運市場經(jīng)營秩序，滋生了“兩搶一盜”犯罪行為，嚴重損害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全和城市文明形象。2010年11月5日，湖南省郴州市發(fā)布通告稱，從2010年11月13日起，市城區(qū)將全面開展“限摩規(guī)電”專項整治行動?！巴ㄐ小泵鞔_禁止“湘LG”、“湘LQ”、“湘LE”等非城區(qū)號牌和外地號牌的二、三輪摩托車以及整車凈重大于40公斤、最高車速大于20公里/小時、不具有腳踏騎行功能的電動車、助力車在市城區(qū)禁行區(qū)域道路通行且市城區(qū)加油站一律不得為非城區(qū)籍摩托車加油，市城區(qū)“五嶺、七星”等7個大市場不得非法租用摩托車運輸。政府這一“限摩規(guī)電”行動引起了部分民眾的強烈不滿。11月15日，上千摩托車司機到市政府請愿并上街“散步”，當(dāng)?shù)卣鰟哟笈M行圍堵，最終引發(fā)警民劇烈沖突。11月15日上午9時許，約300名“摩的”司機聚集到市政府門口上訪，數(shù)千名不明真相的群眾圍觀起哄，摩的司機將一輛摩托車砸壞扔進市政府院內(nèi)，推倒了市政府拉閘門，掀翻警車五臺、轎車一臺，圍攻毆打執(zhí)法人員4名，砸毀道路隔離護欄多處，造成交通一度中斷。最終，據(jù)稱，該事件導(dǎo)致12人被捕，多人受傷，1人自焚。二、政府危機管理涵義及機制政府公共危機管理指政府充分發(fā)揮政府職能，通過相關(guān)機構(gòu)進行“先危機”的預(yù)測和監(jiān)控：在危機發(fā)生時，根據(jù)已有的法制化的相關(guān)預(yù)案、處理流程、應(yīng)對措施對危機進行積極有效地干預(yù)和控制，消除危機。做好物質(zhì)和精神上的善后工作，進一步減少損失，保證各方相關(guān)利益者的各種權(quán)益，恢復(fù)社會穩(wěn)定，安定人心，在民眾中樹立負責(zé)任政府的形象。羅伯特希爾用簡單的幾何圖形以描述完整的危機管理過程。公共危機管理的關(guān)鍵則是建立一個有效的危機管理機制。所謂的公共危機管理機制是指以國家政治機構(gòu)為核心，按照相應(yīng)組織運作從而對危機事態(tài)進行預(yù)警、應(yīng)對和恢復(fù)的組織體系。這樣的危機管理機制一般包括危機管理的中樞指揮系統(tǒng)、危機管理的支援與保障系統(tǒng)和危機管理的信息管理系統(tǒng)。而公共危機的發(fā)生一般有其演變過程。在不同的階段，政府公共危機管理機制也應(yīng)該有不同的工作重心：在危機的初始期中，政府應(yīng)具有敏感性，進行預(yù)警、監(jiān)測和問題管理，及時識別各種突發(fā)性事件前兆信息，并對危機發(fā)生的概率作出科學(xué)的預(yù)測和判斷，將危機消弭于萌芽之中；在危機發(fā)生階段，則應(yīng)根據(jù)已有的相關(guān)危機管理計劃，啟動緊急應(yīng)對系統(tǒng)，在短時間內(nèi)將事態(tài)控制住；在危機事后處理階段，則應(yīng)注意妥善處理有關(guān)政治影響、經(jīng)濟損失等恢復(fù)性問題，更重要的是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以修正政府的日常決策和危機處理系統(tǒng)。三、郴州“11.15”事件暴露出的政府公共危機管理體制的現(xiàn)狀與弊端2006年1月和2007年7月，《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》相繼頒布，我國大部分地方政府都建立了所謂的公共危機應(yīng)急機制，起草了應(yīng)急預(yù)案，但實際上，這些應(yīng)急預(yù)案多照搬國家規(guī)定，未從本地的實際出發(fā)，應(yīng)急預(yù)案多流為一紙空文，應(yīng)急機制也是形同虛設(shè)。當(dāng)公共危機來臨時，依然采取傳統(tǒng)單一粗暴的管理模式，管理體制存在諸多弊端。(一)公共危機管理的意識不強，預(yù)警機制不完善西方學(xué)者提出的危機燃燒理論指出，社會系統(tǒng)從井然有序到雜亂無序，乃至最終爆發(fā)重大的突發(fā)性危機事件，實際上是一個從量變到質(zhì)變的過程，當(dāng)形成危機的因素積累到一定程度，在“導(dǎo)火線”的作用之下危機便會發(fā)生。所以，在危機發(fā)生之前，樹立良好的危機管理意識，防范和避免危機的發(fā)生，是最節(jié)省成本和最有效的危機管理。危機管理的核心在于防微杜漸而不在于危機之后的力挽狂瀾。郴州市政府在發(fā)布“禁摩規(guī)電”的政策之前，對這一關(guān)系到市民切身利益的政策并沒有進行公民聽證等保證政策合法性和平衡多方利益群體的措施，政策發(fā)布也采用的是傳統(tǒng)令行禁止的管制思維，依靠行政權(quán)力的強力推動，強制民眾接受。據(jù)當(dāng)?shù)厝耸拷榻B，政府限摩規(guī)電后，也并未對公交進行有效的調(diào)整。當(dāng)?shù)叵喈?dāng)部分公交車價格為2元，與其他城市1元的價格相比較貴，政府頒布政策后部分線路公交車還從1元票價漲到了2元。重點線路車輛較多，但其他線路公交車太少，市民出行不便。在媒體采訪中，有市民提出“摩托車營運確實很亂，但亂需要好好管理，政府一禁了事是懶，不愿意想辦法”?？梢?，這樣具有合法性危機和行政傲慢的政策只能放大政策與民眾意愿之間的分歧，進而產(chǎn)生不必要的對抗情緒和行為。自11月5日政府發(fā)布政策通告開始，民眾的不滿情緒就在一天一天地醞釀膨脹，而政府卻渾然不覺、充耳不聞，對外部環(huán)境的變化和輿論情況缺乏及時的監(jiān)測與判斷，對原本完全可以預(yù)見的公共危機事件疏于防范，政府公共危機意識的缺乏和公共危機預(yù)警機制的缺位可見一斑。直至11月15日千人請愿和“散步”，缺乏警惕與心理準(zhǔn)備的政府依然未察覺到事態(tài)的嚴重性，更沒有準(zhǔn)備好相應(yīng)的解決方案，而是調(diào)集警力倉促應(yīng)對，最終導(dǎo)致矛盾激化?，F(xiàn)代公共治理理論告訴我們，隨著時代的變化，多元治理主體之間的關(guān)系發(fā)生深刻變化，平等、彈性、柔化的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)取代了層級節(jié)制、主次分明的官僚制結(jié)構(gòu)；協(xié)作與互助取代了命令與控制；激勵和促進取代了管制與禁止；主動參與取代了被迫應(yīng)對或被動接受。回看郴州政府的作為，可見其不僅缺乏危機意識，沒有對公共危機做到監(jiān)控與防御，其一紙政令背后透過的對民意的漠視和挑釁，政令頒布之后對于民眾憤懣情緒和反對意見的無視，更是對危機事件推波助瀾，暴露出了體制上的諸多問題：危機管理停留在口頭和標(biāo)語上，未真正樹立起危機意識，沒有建立完善輿情監(jiān)控機制以化解、緩解、減少危機，未將危機管理納入常態(tài)管理；相關(guān)部門的危機預(yù)警應(yīng)急水平低，意識薄弱，不熟悉預(yù)警步驟和各自職責(zé)，無法防范于未然：相關(guān)警衛(wèi)人員缺乏危機預(yù)警的培訓(xùn)演習(xí)，能力不強。(二)公共危機處理機制不完善，缺乏專門機構(gòu)與統(tǒng)一調(diào)度在公共危機管理的主題中，政府是其中的核心力量，負責(zé)計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制危機的全過程，一定程度上，政府公共危機管理的能力強弱取決于政府是否安排了專門用來處理公共危機事件的資源，即是否有某種專門的危機處理基金，并在平時也配備了專門的人員和機構(gòu)，以在危機處理過程中回應(yīng)民眾的愿望、滿足社會需求，并在危機過后恢復(fù)管理秩序、重建服務(wù)體系等等。郴州此次公共危機事件中，群眾的不滿情緒來自于官民溝通渠道不暢，群眾廣大合理利益訴求遭遇體制性遲鈍的冷處理，以致干群矛盾、商民矛盾持續(xù)積累造成的。而當(dāng)大量民眾到市政府請愿“散步”時，郴州政府缺乏危機處理的專門機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度，并未正確區(qū)分大多數(shù)群眾反映訴求的正當(dāng)行為與少數(shù)人無理取鬧、擴大事態(tài)的界限，也未正確區(qū)分正常的集體上訪與群體性事件中的違法犯罪行為的界線，而是倉促緊急調(diào)出警力以進行強制圍堵與壓制，讓警察打前陣，試圖“速戰(zhàn)速決”解決糾紛，結(jié)果把群眾推向政府的對立面，導(dǎo)致干群關(guān)系疏遠及民眾對警察和基層政府的信任危機，最終激化矛盾。11月15日的群體性事件后，郴州市政府依然未拿出解決方案，未設(shè)立專門機構(gòu)統(tǒng)一調(diào)度以緩和消解矛盾，各部門各自為政，互相推諉，結(jié)果造成了12月8日個案中男子慘烈悲劇的發(fā)生。而事實上，只有建立集中專門的危機事件應(yīng)急管理機制以負責(zé)各個部門的統(tǒng)一調(diào)度之后，才能保證人、財、物力的充分協(xié)調(diào)和各個部門的有效溝通，使得損失和危害降到最低。四、構(gòu)建有效的公共危機管理機制的建議措施從公共危機管理全面內(nèi)容來看，包含五方面內(nèi)容：一個核心價值觀即公共利益至上；兩大基本行為即信息溝通活動及利益損失控制和恢復(fù)行動；三段管理流程即危機前管理、危機中控制與解決、危機后總結(jié)與改革；四項基本活動即危機決策、媒體溝通、網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、法案完善；五種危機應(yīng)對態(tài)度即回避、適應(yīng)、強制、妥協(xié)、合作。1.強化危機意識?！?1.15”事件啟示，政府必須完善預(yù)警體系，必須強化“危機是常態(tài)”意識。把處理公共危機事件的應(yīng)急機制的建立和完善納入政府工作日程，納入城市日常管理之中。2.建立有效的信息溝通機制。“11.15”事件啟示，危機發(fā)生時候，政