淺議行政權(quán)力的制約

63-淺議行政權(quán)力的制約【摘要】行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力或稱(chēng)公共權(quán)力，不屬于任何個(gè)人，但卻由任職于行政機(jī)關(guān)中公務(wù)人員來(lái)實(shí)際行使，行使的法律后果也最終歸屬于行政機(jī)關(guān)。探討行政權(quán)力的制約問(wèn)題，將權(quán)力制約只限于行政機(jī)關(guān)這個(gè)主體不能觸及問(wèn)題的關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)違法或者是濫用行政權(quán)力是如何作出來(lái)的？毫無(wú)例外，都是行政機(jī)關(guān)中的“人”代表行政機(jī)關(guān)做出來(lái)的，任何錯(cuò)誤的行政決定最終都能找到“人”這種最后的根源。因此，本文提出制約行政權(quán)力，在制約行政機(jī)關(guān)這個(gè)形式主體外，更重要的是制約行政權(quán)力的實(shí)際主體，即對(duì)“人”的制約?！娟P(guān)鍵詞】行政權(quán)力；形式主體；實(shí)際主體；制約人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史表明，不受制約的行政權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致濫用權(quán)力和腐敗。當(dāng)前，我國(guó)行政權(quán)力濫用現(xiàn)象比較突出，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的法制不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、濫用權(quán)力，具有嚴(yán)重社會(huì)危害性。如何對(duì)行政權(quán)力形成有效的制約很值得我們認(rèn)真研究，本文就此進(jìn)行粗淺的探討。一、行政權(quán)力的概念行政權(quán)力，從現(xiàn)代意義上講，即是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、政策、管理國(guó)家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。從其權(quán)力形式考察，包括行政立法權(quán)（制定行政法規(guī)、規(guī)章等），行政命令權(quán)（發(fā)布命令、禁令，制定計(jì)劃、規(guī)劃等），行政處理權(quán)（行政許可、征收、給付等），行政司法權(quán)（裁決部分行政、民事?tīng)?zhēng)議等），行政監(jiān)督權(quán)（行政檢查、調(diào)查、審查、統(tǒng)計(jì)等），行政強(qiáng)制權(quán)（限制人身自由、查封、扣押凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等），行政處罰權(quán)（拘留、罰款、沒(méi)收、吊扣證照等），行政指導(dǎo)權(quán)（提出建議、勸告、警示、發(fā)布信息資料）等。人們結(jié)成社會(huì)，共同生活就不能沒(méi)有權(quán)利；人們建立國(guó)家，進(jìn)入政治生活，就更不能沒(méi)有權(quán)利，特別不能沒(méi)有行政權(quán)，這是人們的常識(shí)所了解的。行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的組成部分，是社會(huì)秩序的保障。二、行政權(quán)力制約的必要性我國(guó)由于正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)變革的特殊歷史時(shí)期，對(duì)行政權(quán)的依賴(lài)和對(duì)行政權(quán)的制約成為一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，既缺一不可，又呈現(xiàn)一種復(fù)雜的態(tài)勢(shì)。（一）體制轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生行政權(quán)力真空我國(guó)目前進(jìn)行的改革開(kāi)放是一個(gè)舊體制和新體制彼消此長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程。在這一過(guò)程中，必然會(huì)出現(xiàn)兩種體制都在發(fā)揮作用，又都不能有效地發(fā)揮作用的現(xiàn)象。一方面，舊體制的權(quán)力格局和體系被打破，但其運(yùn)轉(zhuǎn)的慣性仍然存在；另一方面，新體制的權(quán)力格局和體系正在形成，但還很不完善。新舊體制共生共存的局面，既會(huì)產(chǎn)生很大的摩擦和沖突，又會(huì)在權(quán)力設(shè)定和運(yùn)行上造成新的空隙，使政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活呈現(xiàn)出暫時(shí)和局部的管理無(wú)序狀態(tài)。（二）體制轉(zhuǎn)軌容易引發(fā)行政道德失去規(guī)范在體制轉(zhuǎn)軌和從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展過(guò)程中，必然伴隨著全體公民、包括國(guó)家公務(wù)員價(jià)值觀念的巨大轉(zhuǎn)換，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的權(quán)力經(jīng)濟(jì)、無(wú)償調(diào)撥、集權(quán)、人治、官本位等觀念向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公平競(jìng)爭(zhēng)、等價(jià)有償、民主、法治、效率等觀念的轉(zhuǎn)變。在這一過(guò)程中，絕大部分國(guó)家公務(wù)員完成了從舊觀念向新觀念的升華，但也確有少數(shù)公務(wù)員被新舊體制交錯(cuò)所提供的腐敗機(jī)會(huì)擊倒，引起行政道德嚴(yán)重失范。如果我們不對(duì)少數(shù)公務(wù)員行政道德失范引發(fā)的嚴(yán)重消極腐敗現(xiàn)象予以高度重視，不堅(jiān)決鏟除造成公務(wù)員腐敗的體制性土壤，就有可能導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的嚴(yán)重腐敗和嚴(yán)重動(dòng)蕩。（三）體制轉(zhuǎn)軌造成行政權(quán)力濫用防止行政權(quán)力的濫用依賴(lài)于編制嚴(yán)密的監(jiān)控制度之網(wǎng)，這是關(guān)鍵。在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的監(jiān)控制度已經(jīng)大部分失效，建立在相應(yīng)基礎(chǔ)上的行政道德也已不完全適用；而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的監(jiān)控制度和行政道德還沒(méi)有完全建立；這就為行政權(quán)力濫用提供了條件、便利和借口。（四）體制轉(zhuǎn)軌容易導(dǎo)致行政責(zé)任缺失沒(méi)有法律責(zé)任規(guī)定的法律不是法律，不承擔(dān)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)不是一個(gè)負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)。但在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，從人治行政向法治行政轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，由于法律制度不健全，導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)只享有權(quán)力，不承擔(dān)責(zé)任。行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力，如不對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)有力的制約和，就有可能膨脹為恣意妄為的權(quán)杖。第一，行政權(quán)同其他國(guó)家權(quán)力一樣，其作用具有雙重性：一方面，它可以為人們提供秩序，使人們能在一個(gè)有序的環(huán)境里生產(chǎn)、生活，它還可以起積極的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的作用，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；但另一方面，國(guó)家權(quán)力也可以被濫用，國(guó)家權(quán)力被濫用，既會(huì)給人民的生產(chǎn)、自由、財(cái)產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重的威脅，還會(huì)阻礙以至于破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，行政權(quán)不完全等同于其他國(guó)家權(quán)力，它與公民個(gè)人、組織有著更經(jīng)常更廣泛更直接的聯(lián)系。公民在人生的任何階段，甚至每年、每月、每日都要與行政機(jī)關(guān)打交道。行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的影響是最直接的，無(wú)論是行政處罰，行政強(qiáng)制，還是行政許可，行政征收，或是行政給付，行政裁決，都會(huì)直接影響相對(duì)人的權(quán)益。立法權(quán)雖然也會(huì)影響相對(duì)人的權(quán)益，但它對(duì)相對(duì)人的影響大多是間接的（需要經(jīng)過(guò)司法或執(zhí)法）。司法權(quán)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益的影響雖然表面上看是直接的，但實(shí)際上，司法是一種裁判，一種救濟(jì)。司法通常不是直接賦予權(quán)力或者剝奪權(quán)力，而是在相對(duì)人權(quán)益發(fā)生爭(zhēng)議或者受到侵犯時(shí)，法院對(duì)之予以裁判和救濟(jì)。由于與立法權(quán)、司法權(quán)等其他國(guó)家權(quán)力相比，行政權(quán)最經(jīng)常、最廣泛、最直接的涉及行政相對(duì)人——公民、個(gè)人、組織的權(quán)益，且行政權(quán)實(shí)施的程序遠(yuǎn)不及立法權(quán)、司法權(quán)行使的程序嚴(yán)格、公開(kāi)，從而行政權(quán)最容易導(dǎo)致濫用和腐敗。第三，在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)相對(duì)與立法權(quán)、司法權(quán)，有膨脹和擴(kuò)張的趨勢(shì)，現(xiàn)代行政權(quán)已不再是純粹的執(zhí)行管理權(quán)，而是包含了越來(lái)越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。正是由于以上原因，建立和完善對(duì)行政權(quán)的控制、制約、規(guī)范機(jī)制是必要的、必須的。三、我國(guó)行政權(quán)力的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題現(xiàn)階段，由于行政權(quán)目的轉(zhuǎn)向于社會(huì)公共服務(wù)與普遍福利而使其獲得不斷擴(kuò)張的空間，其本身執(zhí)行性屬性因行政公益與公務(wù)員私益的相對(duì)分離，從而導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)背離法律授權(quán)的目的。（一）現(xiàn)行制約體系對(duì)于行政權(quán)力擴(kuò)張及濫用的現(xiàn)象，我國(guó)已初步建立了多主體、多層次、全方位的行政權(quán)力制約體系，主要有以下幾種：1、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的制約我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)制約的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。根據(jù)憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府及其公務(wù)員的制約是憲法的授權(quán)。權(quán)力機(jī)關(guān)的制約在行政法制制約體系中處于非常重要的地位。2、行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政權(quán)力的制約行政權(quán)力的內(nèi)部制約機(jī)制依賴(lài)其系統(tǒng)內(nèi)各權(quán)力主體之間的相互制約、相互協(xié)調(diào)，以其權(quán)力主體的存在、發(fā)展、正常運(yùn)行為內(nèi)部條件，貫穿于行政權(quán)力行使的全過(guò)程。即權(quán)力運(yùn)行從權(quán)力主體的產(chǎn)生、權(quán)力目標(biāo)的確定、權(quán)力的實(shí)施到權(quán)力實(shí)施的結(jié)果，以及實(shí)施后的反饋，這樣一個(gè)封閉的過(guò)程。對(duì)權(quán)力的制約，本人認(rèn)為必須在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)上都實(shí)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制。3、司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的制約司法對(duì)于政府的監(jiān)督也是規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行的不可忽視的生力軍。司法對(duì)于行政的監(jiān)不正確運(yùn)用：一是機(jī)構(gòu)的規(guī)模問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置如果臃腫重疊，人浮于事，通常要引起職權(quán)不清，相互爭(zhēng)權(quán)，推諉責(zé)任，多頭執(zhí)法，重復(fù)用權(quán)，辦事效率低下等弊端。二是對(duì)機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置問(wèn)題。如果權(quán)力配置過(guò)大或過(guò)小，也自然要帶來(lái)權(quán)利無(wú)邊，權(quán)利濫用或權(quán)力運(yùn)用不足以實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的問(wèn)題。為此，對(duì)權(quán)利形式主體的制約主要是制約機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)模以及權(quán)利的配置。但對(duì)行政權(quán)力行使的實(shí)際主體加以控制就要復(fù)雜得多。行政機(jī)關(guān)中的每一個(gè)人各不相同，因?yàn)樗麄兌际怯胁煌枷?、情感、性格、廣泛社會(huì)關(guān)系并隨著環(huán)境的改變而變化的具有能動(dòng)性的主體，行政權(quán)力實(shí)際行使主體的這種特性使他們處于不確定的變化狀態(tài)，他們可以此時(shí)按照法定的要求做，彼時(shí)又由于某些原因不按法規(guī)來(lái)做。即使有再合理、恰當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置，規(guī)定了再?lài)?yán)格的權(quán)力使用程序和方法，但行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員作為一個(gè)“自然人”，有追求自身利益最大化的欲求，在實(shí)際運(yùn)用權(quán)力時(shí)也可能出現(xiàn)違背規(guī)則、超越職權(quán)、濫用權(quán)力甚至不合理的情況。為此，對(duì)行政權(quán)力主體制約的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)力的實(shí)際主體，對(duì)行政權(quán)力實(shí)際主體的制約不是制約權(quán)力，而是制約具體行使權(quán)力的個(gè)人。（三）行政權(quán)力的制約方式１、對(duì)行政權(quán)力的形式主體的制約方式行政權(quán)力的形式主體作為享有權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)，對(duì)其制約主要是制約機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)模以及權(quán)利的配置。主要包括：第一，制約形式主體的設(shè)置和規(guī)模。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置有兩個(gè)最基本的原則，即需要與精干原則。前者解決事務(wù)的需要來(lái)設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，以約束設(shè)立不必要的機(jī)構(gòu)；后者解決機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)與高效的問(wèn)題，以防止機(jī)構(gòu)臃腫膨脹。從對(duì)機(jī)構(gòu)的制約機(jī)制來(lái)看，它取決于對(duì)機(jī)構(gòu)的恰當(dāng)設(shè)置以及對(duì)機(jī)構(gòu)的人員定編、定額的嚴(yán)格規(guī)定。第二，合理的權(quán)力配置制約。所謂的合理即一個(gè)行政機(jī)構(gòu)不能有超出它管理事務(wù)范圍的權(quán)力，也不應(yīng)缺乏管理所必要的權(quán)力。２、對(duì)行政權(quán)力實(shí)際主體制約的方式公務(wù)人員作為國(guó)家干部隊(duì)伍的重要組成部分，肩負(fù)著行使國(guó)家權(quán)力、管理社會(huì)公共事務(wù)和組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)等重要職能，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的組織者、指揮者和實(shí)踐者。建設(shè)一支高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍就顯得尤為重要，而其中最為關(guān)鍵和迫切的就是健全公務(wù)員的制約機(jī)制，使廣大公務(wù)員不斷適應(yīng)新形式提出的新要求，為我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展發(fā)揮重要作用。①大力推行競(jìng)爭(zhēng)上崗和輪崗交流制度，逐步形成富有生機(jī)與活力的公務(wù)員選拔機(jī)制。一是要進(jìn)一步加大對(duì)競(jìng)爭(zhēng)上崗的宣傳力度。要在各級(jí)公務(wù)員隊(duì)伍中廣泛宣傳推行競(jìng)爭(zhēng)上崗的意義，使廣大公務(wù)員牢固樹(shù)立競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從“要我干”到“我要干”，從“讓你負(fù)責(zé)任”到“我來(lái)負(fù)責(zé)任”的深刻轉(zhuǎn)變。二是樹(shù)立正確的用人導(dǎo)向，激發(fā)公務(wù)員的工作、學(xué)習(xí)熱情。及時(shí)發(fā)現(xiàn)推行競(jìng)爭(zhēng)上崗工作的先進(jìn)典型，及時(shí)宣傳報(bào)道，用典型引路，營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍，形成“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制催人進(jìn)，不用揚(yáng)鞭自?shī)^蹄”局面，為競(jìng)爭(zhēng)上崗工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造有利條件。三是加強(qiáng)筆試、面試題庫(kù)建設(shè)與考官隊(duì)伍建設(shè)。進(jìn)一步促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，提高競(jìng)爭(zhēng)上崗工作的質(zhì)量。四是創(chuàng)新工作機(jī)制，擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)上崗覆蓋面。擴(kuò)大選才視野，實(shí)現(xiàn)能者上、平者讓、庸者下，從根本上解決公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下的問(wèn)題。五是完善公務(wù)員辭退制度。進(jìn)一步完善公務(wù)員辭退制度，不但會(huì)給公務(wù)員造成一種危機(jī)感，以適當(dāng)?shù)膲毫φ{(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性，也能加快公務(wù)員的血液循環(huán)和結(jié)構(gòu)調(diào)整。②建立國(guó)家公務(wù)員目標(biāo)責(zé)任機(jī)制。一是要明確行政機(jī)關(guān)中各級(jí)公務(wù)員的職權(quán)職責(zé)范圍、要求及其對(duì)行政行為作出時(shí)在過(guò)程上的責(zé)任事故標(biāo)準(zhǔn)。如會(huì)計(jì)師作出了一本錯(cuò)誤的帳單，工廠工人生產(chǎn)出了一次廢品。導(dǎo)致事故人員的會(huì)計(jì)師和工人都是要對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的過(guò)失承擔(dān)責(zé)任的。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在行政行為問(wèn)題上也應(yīng)如此。二是要改進(jìn)各層級(jí)公務(wù)員間的連接規(guī)則。改進(jìn)以往的單向式規(guī)則為雙向式規(guī)則，即改進(jìn)上級(jí)的命令指示不容置疑，下級(jí)無(wú)條件執(zhí)行為強(qiáng)調(diào)上對(duì)下的權(quán)力同時(shí)重視下對(duì)上運(yùn)行中的獨(dú)立權(quán)力（上層行政機(jī)構(gòu)必須以下層機(jī)構(gòu)所掌握的情況為據(jù)，不能超越下級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)利）。這樣必然使行政系統(tǒng)內(nèi)部形成新型的良性關(guān)系形態(tài)，由原來(lái)的獨(dú)判式指揮命令權(quán)變?yōu)橄嗷ブ萍s的雙向權(quán)力，有利于制約行政權(quán)力的濫用。三是各行政機(jī)關(guān)根據(jù)本機(jī)關(guān)行政管理的情況確定并限制個(gè)人違法或不當(dāng)行政行為的比例，并按時(shí)檢查考核。并以比例的實(shí)現(xiàn)與否與公務(wù)員個(gè)人的工資、獎(jiǎng)金掛鉤，增強(qiáng)其責(zé)任感。③固定并公開(kāi)權(quán)利運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)，減少權(quán)力自由運(yùn)用的空間，自覺(jué)接受監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員違法濫用行政權(quán)力在自身原因上主要是源于私利，而在可行的條件下則主要是因?yàn)閭€(gè)人擁有對(duì)權(quán)力掌握使用的自由空間或者說(shuō)有自由裁量的權(quán)力。因此要著力研究和探索監(jiān)督責(zé)任制以及相配套的考核、責(zé)任追究制度，減少權(quán)力自由空間?？傊⑿姓C(jī)關(guān)內(nèi)部的一套目標(biāo)責(zé)任制形成對(duì)公務(wù)人員個(gè)人利益的控制機(jī)制，將可以在較大限度內(nèi)降低違法的行政權(quán)力行使的機(jī)率。綜上所述，對(duì)行政權(quán)力的制約，不僅要對(duì)其形式主體進(jìn)行必要制約，更需要制約行政權(quán)力主體的實(shí)際主體，防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的能力，為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)