大學(xué)教學(xué)課件：公共管理學(xué)(第2版)

課程中文名稱:公共管理學(xué)（第二版）課程英文名稱：PublicManagement課程類別：必修課程學(xué)分?jǐn)?shù)：3課程學(xué)時數(shù)：54授課對象：公共管理相關(guān)專業(yè)本科生本課程的前導(dǎo)課程：管理學(xué)

教學(xué)目的和要求等請參見光盤中教學(xué)建議文件夾目錄第一講緒論：什么是公共管理第二講公共管理理論與實踐的發(fā)展第三講公共管理的主體第四講公共管理的物品及供給第五講公共管理職能第六講公共管理的運行目錄第七講公共管理的管理工具第八講公共管理中的責(zé)任與監(jiān)控第九講公共管理中的政府角色第十講非政府公共組織第十一講當(dāng)前公共管理的若干熱點第一講緒論：什么是公共管理

學(xué)習(xí)要點：

公共管理與私部門管理的區(qū)別公共管理學(xué)對傳統(tǒng)行政學(xué)的突破公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會背景公共管理學(xué)的內(nèi)涵及其特點公共管理的公共政策途徑和企業(yè)管理途徑公共管理學(xué)與中國市場經(jīng)濟的關(guān)系公共管理學(xué)在中國發(fā)展中的地位第一節(jié)公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。公共物品（Publicgoods）和公共事務(wù)（Publicaffairs）是公共管理中的兩個重要概念。1.公共物品公共物品是與私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。2.公共事務(wù)所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)

1.管理可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。2.公共管理所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。涵義：（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；（2）公共管理的對象——公共事務(wù)具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對象是社會公眾；（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整；（4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會責(zé)任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)；（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。公共管理活動具體類型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；（2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。3.公共管理學(xué)是以多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。特點7個：（1）公共管理是一個整合性的概念。（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新管理。（5）公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。（7）公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前階段的公共管理學(xué)，特點有三：（1）鮮明的實踐導(dǎo)向性（2）理論上的包容性（3）學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進行的管理活動。公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。（二）公共管理的對象公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強制力和稅收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。（四）公共管理的環(huán)境在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容公共管理學(xué)作為綜合運用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域公共管理中的政府角色，非政府公共組織，公共部門績效管理，公共管理的若干熱點。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑：公共政策途徑（Publicpolicyapproach，P途徑）企業(yè)管理途徑（Businessapproach，B途徑）。

P途徑的公共管理強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑公共管理的特征：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界顯得更有影響力。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處：它們的眼光并不局限有行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。（二）公共管理學(xué)的研究方法1.規(guī)范方法

2.實證方法3.案例方法4.系統(tǒng)方法5.比較方法6.數(shù)理方法第二節(jié)公共管理成為獨立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)（二）壟斷強制性與自由競爭性（三）制衡性與自主性（四）多元理性與經(jīng)濟理性（五）政府機制與市場機制二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大（二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變?nèi)?、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限（一）理論框架局限（二）管理主體局限（三）管理理念與手段局限（四）管理對象與目標(biāo)局限第三節(jié)公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿（二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加?。ㄈ┥鐣栴}與政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量1.現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。

2.現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。3.科技革命將導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求1.傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展要求。2.科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。3.科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。3.國家應(yīng)解決特殊利益集團對政府決策的控制。4.國家應(yīng)尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。第四節(jié)公共管理學(xué)與中國的發(fā)展一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟職能，彌補市場功能的缺陷（二）公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學(xué)有助于促進包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實品格，將有力地促進當(dāng)前正在進行的社會轉(zhuǎn)型第二講公共管理理論與實踐的發(fā)展學(xué)習(xí)要點：公共管理的管理學(xué)思想淵源公共管理的經(jīng)濟學(xué)思想淵源公共管理學(xué)的兩個發(fā)展階段各國的新公共管理實踐對新公共管理的評析

第一節(jié)公共管理學(xué)的理論淵源重點分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)理論對公共管理學(xué)的影響。一、管理理論（一）古典學(xué)派理論弗里德里克·泰勒（FrederickW.Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點是“效率”和“經(jīng)濟”。管理主義對公共管理學(xué)的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。（二）行為學(xué)派理論通過梅奧（J.E.Mayo）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經(jīng)濟利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低?；羯嶒炗谩吧鐣恕钡母拍钊〈恕敖?jīng)濟人”的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學(xué)。（三）決策學(xué)派理論

決策學(xué)派以赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯·林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）提出漸進決策理論。（四）系統(tǒng)學(xué)派理論系統(tǒng)學(xué)派以切斯特·巴納德（ChesterI.Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。20世紀(jì)60－70年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論。

（五）新管理主義理論新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背下產(chǎn)生的理論。處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下3個方面。1.企業(yè)再造理論所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。2.虛擬企業(yè)虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。3.學(xué)習(xí)型組織。學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平的組織。這種組織由多個創(chuàng)造型團隊構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。

二、當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)理論（一）公共選擇理論公共選擇理論（Publicchoicetheory）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇具有3個規(guī)定性：集體性，規(guī)則性，非市場性。政治市場和經(jīng)濟市場在交易上存在著3個重要差別。公共選擇理論對公共管理學(xué)有3個理論啟示。

（二）政府失靈論

“政府失靈”（Governmentfailure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。所謂“政府失靈”，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。政府干預(yù)為什么會產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失靈論”。布坎南認(rèn)為政府干預(yù)行為的局限性表現(xiàn)及其原因主要有以下4個方面：1.公共決策失效相對于市場決策而言，政治決策是一個更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。布坎南等人認(rèn)為造成公共決策失誤的原因是多方面的：（1）社會實際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。（2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實現(xiàn)這種利益的目的。（3）決策信息的不完全性。（4）選民的“短見效應(yīng)”。（5）選民的“理性而無知”。

2.政府工作機構(gòu)的低效率原因在于：（1）缺乏競爭性壓力。（2）沒有降低成本的激勵機制。（3）缺乏監(jiān)督信息。3.政府的內(nèi)部性與擴張政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利。政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。

4.政府的尋租活動尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動，或者說是指那種維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤?，F(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。尋租活動導(dǎo)致“政府失靈”，因為它導(dǎo)致經(jīng)濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費。

“政府失靈論”對于公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點。（三）代理理論和交易費用理論

委托—代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟學(xué)的重要組成部分，它們對于公共管理學(xué)的影響十分巨大。1.代理理論（AgentTheory）委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有3個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。2.交易費用理論（Transactioncosttheory）交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費用。交易費用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交易費用。第二節(jié)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程作為一門獨立學(xué)科，公共管理學(xué)的歷史不長。1887年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時期，公共管理特別是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理研究進入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。根據(jù)歷史分期的方法，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。依據(jù)學(xué)科研究的焦點和方法不同，還可以把公共行政時期大致分為兩個具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。公共行政學(xué)科關(guān)注的核心是政府機構(gòu)的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關(guān)系。公共管理關(guān)注的核心應(yīng)是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。一、公共行政時期（1887－20世紀(jì)80年代）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。1.就政治與行政的關(guān)系來看，這一時期前后有變化。2.在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。（二）新公共行政時期（1960－1980）

（1）在政治與行政的關(guān)系方面，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關(guān)注。

（2）韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。

（3）從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。

（4）這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，大有形成獨立學(xué)科的趨勢。二、公共管理時期（1980年至今）

公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗的引進。

在實踐上，公共管理力圖解決3個問題：第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能；第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。第三節(jié)新公共管理

“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世紀(jì)80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對近20年來經(jīng)濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想：把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐（一）英國新右派的政府改革主要特點7個：（1）視民眾為顧客，并強調(diào)顧客的選擇權(quán)。（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機制。（3）擴大個人及私部門的活動范圍；增加私部門提供公共服務(wù)的機會。（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開，防止政府機構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（5）對于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。（6）由市場來檢測績效目標(biāo)。在部門內(nèi)，對部門績效的評判，取決于顧客的滿意度。（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。（二）美國的新治理特征：（1）強調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)。（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，并強調(diào)決策過程的分權(quán)化。（3）強調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案，在于實際的績效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機構(gòu)自身；同時強調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。（4）在手段上運用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術(shù)等新和管理方法。（三）其它西方國家的實踐1.澳大利亞和新西蘭

2.歐洲大陸各國（四）各國新公共管理實踐的共同特點1.為解決本國的財政問題，采取私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。2.為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。3.為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構(gòu)作出調(diào)整。主要做法是界定決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的職能，加強執(zhí)行機構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。4.實現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。5.通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。（五）當(dāng)前西方政府改革的新動向1.在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。2.政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運動。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進市場機制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進展。3.強化信息技術(shù)運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀(jì)80年代強調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。二、對新公共管理的評析

（一）新公共管理的時代特征1.新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式有一系列創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在4個方面：第一，為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)；第二，開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。2.新公共管理體現(xiàn)了國家與社會、政府與市場關(guān)系的新格局20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個重要現(xiàn)象。3.新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。（二）新公共管理的“解題”特色

新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而政府應(yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能地交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)為：1.廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。2.政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。3.由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。4.通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。5.放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實施嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。6.文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。7.重視公共人力資源管理。（三）新公共管理的理論困難與受到的批評1.新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。2.新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Marketfundamentalism）。

（四）新公共管理的借鑒意義1.必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；2.充分認(rèn)識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；3.必須增強政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系；4.注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

第三講公共管理的管理主體學(xué)習(xí)要點：公共組織與非公共組織的區(qū)別公共組織的基本結(jié)構(gòu)公共組織的類型和作用公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式公共組織的變革第一節(jié)公共組織的理論一、公共組織的概念（一）組織和公共組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。所謂公共組織，是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。非公共組織則一般不以公共利益為目標(biāo)，它們所追求和維護的是組織成員的私人利益。在市場經(jīng)濟條件下，最典型的非公共組織是作為市場主體的企業(yè)，以營利為目的的社會中介組織也屬于非公共組織。另外，在政治生活中，服務(wù)于非公共利益的特定利益集團也屬于非公共組織；在社會生活中，基于特定的生活興趣而形成的組織一般也屬于非公共組織。（二）公共組織的基本要素構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。1．物質(zhì)要素（1）人員（2）經(jīng)費（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)（3）人際關(guān)系二、公共組織的特點（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．基本目的不同非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是全國社會成員的整體利益。2．提供產(chǎn)品不同

非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。3．管理對象不同非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。4．活動的依據(jù)不同公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點。（二）公共組織的特性1．社會性2．權(quán)威性3．法制性4．系統(tǒng)性5．主動性

三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)

常見種類3種：1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。2.按管理程序分工指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。3.按管理對象分工指按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進行的部門設(shè)置。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1.直線制2.職能制3.直線職能制4.矩陣制第二節(jié)公共組織的類型一、政府組織（一）政府的概念

政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機關(guān)。其中立法機關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機關(guān)負(fù)責(zé)運用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。

（二）政府的主要類型現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式：1.總統(tǒng)制政府總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。

2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)?？偫頁?dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。3．委員會制政府委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。二、非政府公共組織（一）非政府公共組織的概念非政府公共組織，或直接稱非政府組織（Non-GovernmentalOrganizations，簡稱NGO），是指承擔(dān)公共物品生產(chǎn)提供、進行公共事務(wù)管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。（二）非政府公共組織的主要類型公共事業(yè)組織，包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位。公共企業(yè)組織，指中央和地方政府授權(quán)管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)。社會中介組織，指介于政府、企業(yè)、社會公眾之間從事咨詢、服務(wù)、溝通、監(jiān)督、仲裁、公證等活動的非營利組織。社會團體，指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。社會自治組織，是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的組織

三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié)公共組織中的人員一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者

“領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1.權(quán)力性影響力。2.非權(quán)力性影響力。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)1.思想品德素質(zhì)2.文化知識素質(zhì)3.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4.心理素質(zhì)5.身體素質(zhì)（三）領(lǐng)導(dǎo)方式大體上4種類型：1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。4.“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點和環(huán)境的變化而變化。二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運用正式權(quán)力來影響他人的活動。（二）管理者的主要類型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。三、被管理者（一）內(nèi)部被管理者——公共組織成員1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分（二）外部被管理者——社會公眾社會公眾從4個方面影響著公共管理：（1）社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。（2）社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。（3）社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。（4）社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。（二）科層制組織的三特征1．組織標(biāo)準(zhǔn)化為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標(biāo)化。（3）人員統(tǒng)一化。2．工作秩序化科層制管理方法強調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。3．管理規(guī)范化科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境

（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專業(yè)化分工原理引入組織管理，提出了專業(yè)化管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織。第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強調(diào)組織的運作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。不足表現(xiàn)為：第一，只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。第二，強調(diào)組織的非人格化、理性化，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。第三，只將組織當(dāng)作一個封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷

（1）科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉(zhuǎn)。

（2）采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。

（3）排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。

（4）依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊?？茖又圃?jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要動因引起公共組織變革的外部因素：1.經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革2.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革3.社會發(fā)展程度促進或制約公共組織的變革4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革

（二）公共組織變革的目標(biāo)

1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性（三）公共組織變革的主要內(nèi)容1.公共組織職能的變革從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革

(1)公共組織向社會組織還權(quán)。

(2)橫向分權(quán)。

(3)在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。第四講公共管理的物品及供給學(xué)習(xí)要點：公共物品的基本特性判定公共物品應(yīng)遵循的步驟公共物品應(yīng)由政府提供的原因公共物品有效供給實現(xiàn)的標(biāo)志混合物品的涵義，混合物品與準(zhǔn)公共物品的區(qū)別與聯(lián)系；混合物品的供給途徑政府提供公共物品的兩種基本方式政府供給與政府直接生產(chǎn)的不同

第一節(jié)公共物品的含義與類型一、公共物品的涵義公共物品（Publicgoods）是相對那些可以劃分為企業(yè)或個人消費單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品（Privategoods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項目。西方經(jīng)濟學(xué)者一般將企業(yè)消耗的物質(zhì)生產(chǎn)資料和個人消費的物質(zhì)生活資料稱為私人產(chǎn)品，而將那些非嚴(yán)格物質(zhì)形態(tài)的、社會全體成員共享的生存和發(fā)展需要的服務(wù)型項目以及公共生活環(huán)境條件稱為公共物品。以消費模式為標(biāo)準(zhǔn)，公共物品和私人物品的區(qū)別如表4-1所示：

表4-1公共物品與私人物品的消費模式比較

公共物品私人物品相對難以衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量相對容易衡量產(chǎn)品的質(zhì)和量同時由許多人共同消費一般只能由單個人消費難以排除不付費的人可以排除不付費的消費者不存在個人選擇消費與不消費存在個人選擇消費與不消費一般沒有個性化消費內(nèi)容消費內(nèi)容大量存在個性化特征付費與消費關(guān)系不密切付費與消費關(guān)系密切可以用行政程序調(diào)節(jié)消費一般不能用行政程序調(diào)節(jié)消費二、公共物品的特性（一）受益的非排他性受益的非排他性（Non-excludability），是指物品在消費過程中，在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在受益范圍之外；或者這種排除在技術(shù)上可行，但成本過高。從另一個角度說，公共物品不能由拒絕付款的個人或廠商加以阻止，任何人都不能用拒絕付款的辦法，將其所不喜歡的公共物品排除在其享用范圍之外。（二）消費的非競爭性消費的非競爭性（Non-rivalness），是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。這就是說，增加一個消費者不會減少任何一個人對公共物品或服務(wù)的消費量，或者說，增加一個新消費者，其邊際成本等于零。三、判別公共物品的步驟圖4-1判別公共物品的步驟四、公共物品的分類（一）純公共物品和準(zhǔn)公共物品

這是依據(jù)一物品是否具有非競爭性和非排他性這兩種特性所作的區(qū)分，見表4-2。純公共物品準(zhǔn)公共物品國防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法規(guī)、宏觀經(jīng)濟政策與宏觀經(jīng)濟信息、貨幣發(fā)行、環(huán)境保護與生態(tài)平衡、傳染病防治、消防服務(wù)、基礎(chǔ)科學(xué)研究、意識形態(tài)傳播基本農(nóng)產(chǎn)品、能源、交通、通訊、城市公共服務(wù)、教育、廣播、電視、社會保障、產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、企業(yè)信譽評價、地質(zhì)勘探表4-2公共物品及其分類純公共物品和私人物品的內(nèi)涵容易理解，這里重點說明兩類準(zhǔn)公共物品。第一類準(zhǔn)公共物品是收費物品或俱樂部產(chǎn)品。它的特點是在特定限度內(nèi)消費上具有非競爭性，同時在技術(shù)上很容易排他。第二類準(zhǔn)公共物品是公共資源。它的特點是在消費上具有競爭性，但卻無法有效地排他。（二）混合物品和公共中間品

與準(zhǔn)公共物品相比，混合物品的主要特點是具有較大范圍的正的外部性。同時，由于這種外部性，使得這類物品的非競爭性和非排他性變得不完全。這類產(chǎn)物品的種類較多，教育、衛(wèi)生、科技都屬于這類物品。所謂公共中間品，是指未被最終消費、而被用作投入、進入生產(chǎn)過程的公共物品。與前面所討論的公共物品不同之處在于：公共中間品的消費主體是生產(chǎn)者，更具體地說一般是廠商，而不是一般意義上的消費者。（三）全球性公共物品、全國性公共物品、區(qū)域性公共物品和地方性公共物品

全國性的公共物品是指一國居民能毫無額外成本享用的公共物品，如國防、法律制度等；區(qū)域性公共物品是指某一地區(qū)居民能夠享用的物品，如三峽工程的建成將使長江流域特別是鄰近三峽的幾個省區(qū)受益；地方性公共物品是某一地方（如城市）的居民可以享用的公共物品，如街心花園附近的居民就是該花園的最大受益者（四）公共物品與公共服務(wù)

公共服務(wù)是指向社會公眾提供基本的、范圍廣泛的、非盈利性的服務(wù)。具體來說，第一，是面向大眾的服務(wù)。第二，是用于滿足人們基本生活需求的服務(wù)。第三，服務(wù)內(nèi)容十分廣泛。它既可以是有形的物質(zhì)產(chǎn)品，更多地表現(xiàn)為非物質(zhì)產(chǎn)品。第四，公共服務(wù)是非盈利性的。

公共服務(wù)是公共物品的一種存在形式。公共服務(wù)與其他的公共物品供給的區(qū)別在于，不是偏重實物或結(jié)果，而是偏重過程，或者說提供過程性產(chǎn)品。

還可將現(xiàn)實生活中的公共物品分為以下3種類型：第一類是實物性的公共物品，比如國防、防洪工程、交通設(shè)施；第二類是精神（規(guī)范）性的公共物品，如制度、理想和文化；第三類是信息類的公共物品，如天氣預(yù)報、政府提供的經(jīng)濟運行報告等。五、公共物品與私人部門供給在私人產(chǎn)品供給中，經(jīng)濟主體按照自利最大化原則和實際需求作出生產(chǎn)或消費的決策和選擇，只要預(yù)期可以獲利，經(jīng)濟主體就會生產(chǎn)和提供該種產(chǎn)品，因而，市場機制能有效地解決私人產(chǎn)品的供給問題。對于那些不具有排他性和競爭性的公共物品，市場機制不能導(dǎo)致該產(chǎn)品的供給和需求達(dá)到有效率的水平。在公共物品的供給出現(xiàn)市場失靈的情況下，通常只能由政府這一公共機關(guān)通過稅收等強制性支付的辦法獲得公共物品的生產(chǎn)成本，并主持社會公共物品的供給。因此，公共物品的供給便成為市場經(jīng)濟條件下政府的基本職能第二節(jié)公共物品的供給一、公共物品供給的特點（一）政府是公共物品的供給主體（二）公共物品的供給具有規(guī)模性（三）公共物品的供給往往無差異（四）公共物品的供給具有非均衡性二、政府機構(gòu)與公共物品的供給政府機構(gòu)和政府官員的行為將影響公共物品的供給條件，從而影響最終形成的政治均衡。政府作為官僚機構(gòu)，所提供公共物品同私人部門提供私人物品有很大差別：第一，政府機構(gòu)的官僚們并不以利潤最大化作為其工作目標(biāo)。公共物品便往往與相對較高的成本相伴隨。第二，在政府官僚機構(gòu)中不存在提供同種公共物品的競爭，從而會降低公共部門的服務(wù)效率。第三，公共物品通常不以價格形式出售。社會成員在對公共部門的工作進行評價時，其敏感程度低于市場價格。追求公共機構(gòu)權(quán)力的極大化必然帶來政府預(yù)算規(guī)模的極大化。導(dǎo)致公共物品或服務(wù)的供給量過剩，而高于其最佳的產(chǎn)量水平。三、公共物品有效供給的條件（一）帕累托最優(yōu)供給量1.私人物品的有效供給在任何既定的價格水平上，只要將每一個消費者的個人需求按水平方向相加，就可得出市場需求曲線。

圖4-3私人物品的最優(yōu)供給效益和成本（元）EABO

Q*

QB

年產(chǎn)量（A）MSCMSB效益和成本（元）OQ*QB

年產(chǎn)量TSCTSB（B）2.公共物品的有效供給公共物品一旦提供出來，任何人都可以消費它，不管本人的愿望如何，每個消費者的消費量是大體相同的。但不同的個人從公共物品中獲得的滿意程度即邊際效用卻不會相同，這意味著每個人愿意支付的價格是不同的，一般說來收入較高的人會對公共物品有較高的評價，從而愿意對特定的公共物品支付較高的價格。這樣公共物品的市場需求曲線DD就應(yīng)是每個人的需求曲線的垂直相加，所有消費者出價的總和就是其邊際效用的總和，即社會邊際收益。這樣，在E的社會邊際成本等于社會邊際收益，實現(xiàn)了帕累托最優(yōu)。

圖4-4公共物品的有效供給OQAQBQ0QSSEDA

GDBPP1P0（二）公共物品最優(yōu)供給的均衡分析

從均衡的角度來分析論述公共物品最優(yōu)供給方面，最具代表性的有庇古均衡、局部均衡、一般均衡和林達(dá)爾均衡。1.庇古均衡由英國經(jīng)濟學(xué)家庇古（ArthurCecilPigou）提出。它從稅收規(guī)范的角度，提出了資源如何在私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品之間進行最優(yōu)配置的問題。

2.局部均衡與一般均衡由美國諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎第一人薩繆爾森（PaulA.Samuelson）提出。其中，局部均衡理論包括私人產(chǎn)品的局部均衡分析和公共產(chǎn)品的局部均衡分析兩個部分。3.林達(dá)爾均衡由瑞典經(jīng)濟學(xué)家林達(dá)爾（ErikLindahl）提出。林達(dá)爾從公共物品供求各方在討價還價中的偏好顯示的角度，進行了公共物品有效供給的研究，提出了具有啟發(fā)性的理論模型，西方經(jīng)濟學(xué)家稱之為“林達(dá)爾均衡”（LindahlEquilibrium）。四、準(zhǔn)公共物品與混合物品的供給

（一）準(zhǔn)公共物品與混合物品的特點嚴(yán)格意義上的準(zhǔn)公共物品，是指不同時具備非排他性和非競爭性、而只具備其中一個特征的物品；而混合物品，是指在形式上不具有非排他性和非競爭性（或者說在形式上是排他和競爭的）、因其明顯的正的外部性而顯現(xiàn)出某種非競爭性和非排他性特征的物品。1.具有排他性和在一定范圍內(nèi)非競爭的準(zhǔn)公共物品的特點這類物品的一個特征是，具有排他性，即以較低的成本不讓某些消費者消費這些物品，在技術(shù)上是完全可行的；另一方面，這類物品有一個飽和界限，在未達(dá)到飽和狀態(tài)時，物品的消費具有非競爭性，增加一個消費者并不會減少其他消費者從該物品獲得收益，也不會因此而增加產(chǎn)品的成本。但是，當(dāng)對物品的消費趨于飽和，即出現(xiàn)擁擠時，再增加消費者就會影響其他消費者對該物品的消費，其邊際成本也不為零。2.具有正外部性的混合物品的特點這類物品的典型特征是具有明顯的正的外部性，譬如教育、衛(wèi)生、科技等等，而正外部性又是非排他、非競爭的，這便使這類物品從具有排他性和競爭性私人物品中超越出來，成為具有公共物品特征的混合物品。

（二）準(zhǔn)公共公共物品和混合物品的供給方式

在許多物品或服務(wù)上，市場的供給和政府的供給都是交織在一起的，這突出表現(xiàn)在混合物品或服務(wù)的供給上。它們既可以由私人部門通過市場提供，也可以由政府部門給予補助的辦法通過市場提供。1.具有排他性和在一定范圍內(nèi)非競爭的準(zhǔn)公共物品的供給2.具有正外部性的混合物品的供給五、公共物品供給的變化趨勢（一）公共物品供給主體的多元化（二）公共物品供給結(jié)構(gòu)趨向豐富（三）公共物品供給質(zhì)量日漸提高第三節(jié)政府與公共物品供給

一、政府提供公共物品的方式（一）政府提供不等于政府直接生產(chǎn)（二）政府供給的兩種方式

純公共物品和自然壟斷性很高的準(zhǔn)公共物品通常采用政府直接生產(chǎn)的方式提供。政府間接生產(chǎn)公共物品，指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成經(jīng)濟刺激，引導(dǎo)私人企業(yè)參與公共物品生產(chǎn)。政府間接生產(chǎn)公共物品，主要有以下5種方式：1.政府與私人簽定生產(chǎn)合同2.授權(quán)經(jīng)營3.出讓經(jīng)營權(quán)4.政府經(jīng)濟資助5.政府參股二、改革政府在公共物品管理中的行為（一）有進有退，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟活動領(lǐng)域（二）完善公共物品的提供方式（三）公共物品生產(chǎn)（或投資）主體多元化（四）將市場機制引入公共物品的供給領(lǐng)域（五）明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機制第五講公共管理職能學(xué)習(xí)要點：

公共管理職能的基本內(nèi)涵；公共管理職能的程序性構(gòu)成與任務(wù)性構(gòu)成；前資本主義時期公共管理職能的形成背景及特點；資本主義時期不同發(fā)展階段公共管理職能的形成背景及其特點；我國傳統(tǒng)公共管理職能體系的特征及其在新時期的發(fā)展趨勢；市場經(jīng)濟條件下公共管理職能存在的依據(jù)，基本任務(wù)與運行限度。第一節(jié)公共管理職能概述

一、公共管理職能的內(nèi)涵及其存在原因（一）公共管理職能的內(nèi)涵所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔(dān)的基本職責(zé)和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責(zé)與功能的統(tǒng)一。公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。具體理解：1.公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機構(gòu)為核心的各類公共管理組織。2.公共管理職能得以實施的依據(jù)，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對于各種類型的政府機構(gòu)而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當(dāng)代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運行的。例如，各種社會慈善機構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認(rèn)同與信任。3.公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。5.公共管理職能是一個獨立、完整的體系。（二）公共管理部門及其職能的存在原因

1.公共管理部門及其職能體系的存在是與人類社會共始終的客觀需求。

2.公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。

3.公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)。二、公共管理職能的構(gòu)成（一）公共管理的程序性職能1.決策

2.組織

3.領(lǐng)導(dǎo)

4.控制（二）公共部門的任務(wù)性職能1.經(jīng)濟職能（1）宏觀調(diào)控職能主要指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟計劃和各種重大的國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當(dāng)調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟的適度增長和良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。

（2）微觀管理職能主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。2.政治職能

（1）民主建設(shè)

（2）社會治安

（3）國家安全3.社會管理職能

（1）提供社會保障

（2）促進公正的收入分配（3）環(huán)境保護4.文化職能第二節(jié)公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能

所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。

前資本主義國家時期的公共職能體系存在3個基本特征：（1）公共管理職能體系的重心相當(dāng)清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級的政權(quán)與經(jīng)濟統(tǒng)治地位。（2）包括經(jīng)濟、文化職能在內(nèi)的社會事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。二、西方國家公共管理職能及其變遷

根據(jù)其內(nèi)在特點，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。

（一）自由放任主義階段這一時期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：

（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。（2）在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些積極的社會管理職能。（二）國家干預(yù)主義階段在這一階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。（3）在經(jīng)濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預(yù)的職能模式。（三）新古典主義階段干預(yù)主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國社會經(jīng)濟持續(xù)二三十年“繁榮”的一個重要因素。然而，它也存在系列問題：首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預(yù)能否持續(xù)有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預(yù)主義，再次取得主導(dǎo)地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟的內(nèi)在發(fā)展要求。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經(jīng)濟發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當(dāng)今西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下3個特點：（1）政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進出一步加強。（2）經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。三、新中國成后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下4方面特征：（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。（2）經(jīng)濟管理職能方面，由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。事實上，在很長一段時間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。（3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當(dāng)薄弱。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。（4）在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向1.職能重心的轉(zhuǎn)移2.公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變3.職能方式的轉(zhuǎn)變4.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

第三節(jié)市場經(jīng)濟中的公共管理職能一、市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標(biāo)。然而，市場決是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即存在著所謂“市場失靈”問題。（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭（二）市場不能解決外部性問題（三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題（五）市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容（一）限制壟斷和促進競爭（二）界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性（三）提供公共產(chǎn)品（四）保障收入分配的公正化（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟三、公共管理職能的限度公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預(yù)或無效干預(yù)，往往可能使事情變得更糟，造成“政策失敗”的現(xiàn)象。（一）公共決策的復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇的偏差（二）政策實施的復(fù)雜性導(dǎo)致政策結(jié)果的扭曲（三）尋租活動導(dǎo)致社會資源的極大浪費（四）公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)第六講

公共管理的運行學(xué)習(xí)要點公共政策的概念、性質(zhì)公共政策與公共管理的關(guān)系公共問題與社會問題之間的聯(lián)系與區(qū)別公共政策執(zhí)行及其研究途徑公共政策的過程，即設(shè)計、執(zhí)行、評估、修正與終止公