關(guān)于生態(tài)環(huán)境的地方政府管理體制優(yōu)化研究,行政管理論文

關(guān)于生態(tài)環(huán)境的地方管理體制優(yōu)化研究,行政管理論文引言的十八屆三中全會通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕〔下面簡稱(決定〕〕明確提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，依靠體制改革和制度創(chuàng)新保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的體制機制，推動構(gòu)成人與自然和諧發(fā)展的當(dāng)代化建設(shè)新格局[1].***還進一步指出，我們國家生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)中存在的突出問題，很大程度上與體制機制不健全有關(guān)。根據(jù)我們對(決定〕精神的理解，生態(tài)環(huán)境是指決定和影響人類生存與發(fā)展的大氣、水、土地、森林等環(huán)境要素以及生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)造與功能、容量與質(zhì)量的總稱，牽涉生態(tài)保衛(wèi)、污染防治及監(jiān)督管理。管理體制是指國家的法律體系、行政機構(gòu)設(shè)置和職能配置以及相關(guān)管理制度，既牽涉的部門設(shè)置，也牽涉與地方的關(guān)系，同時兼顧治理體系〔governance〕。因而，本文重點圍繞生態(tài)環(huán)境管理的職責(zé)定位，提出生態(tài)環(huán)境治理體系下的行政管理體制改革及其方案建議。1生態(tài)環(huán)境管理體制的理論與原則改革現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境管理體制，建立符合市場經(jīng)濟和生態(tài)文明治理體系的新型生態(tài)環(huán)境管理體制，必須根據(jù)公共管理學(xué)理論和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管理原理，同時遵循污染物-污染源-污染介質(zhì)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完好性、污染防治和生態(tài)保衛(wèi)統(tǒng)籌、國內(nèi)與國際環(huán)境保衛(wèi)統(tǒng)籌等基本理論和原則。1.1生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)公共物品屬性公共管理學(xué)理論以為，、企業(yè)和公眾是生態(tài)環(huán)境治理體系的三大主體，而是生態(tài)環(huán)境治理體系的主要決策者、監(jiān)督者和責(zé)任者。世界銀行在1997年的(世界發(fā)展報告〕中，歸納了當(dāng)代5項最基本的責(zé)任：①建立國家的法制基礎(chǔ)；②保持國家宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；③向人民提供社會和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；④保衛(wèi)社會中的弱勢群體；⑤保衛(wèi)環(huán)境和自然資源。因而，作為準(zhǔn)公共物品的生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)，對其生產(chǎn)、供應(yīng)、分配和監(jiān)管都負有責(zé)任。當(dāng)這些公共物品的供應(yīng)稀缺時，其使用就會產(chǎn)生外部不經(jīng)濟性，對國家利益和公共福利造成損害。市場本身不具備保衛(wèi)環(huán)境的能力，反而經(jīng)常會引發(fā)環(huán)境毀壞。必須承當(dāng)起保衛(wèi)環(huán)境和自然資源的責(zé)任，即便是利用市場手段保衛(wèi)環(huán)境，也需要在的監(jiān)督下施行。1.2維護生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完好性生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)管理體制的設(shè)置必需要與生態(tài)系統(tǒng)的完好性這一內(nèi)在本質(zhì)特征相適應(yīng)[2].生態(tài)系統(tǒng)是生物及其生存繁衍的自然因素和條件的總和，它由多個要素組成，各要素互相關(guān)聯(lián)、相互影響，構(gòu)成復(fù)雜多樣的構(gòu)造和功能體系，是一個有機整體，具有系統(tǒng)性、區(qū)域性等特點。(中國環(huán)境保衛(wèi)法〕規(guī)定，本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保衛(wèi)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等.因而，組成生態(tài)系統(tǒng)的各項環(huán)境要素，從山頂?shù)胶Ｑ?，從自然到人工，不能分割，各要素?gòu)成的構(gòu)造與功能關(guān)系不能打破。生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)必須遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點進行綜合管理，實現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，構(gòu)成從山頂?shù)胶Ｑ蟆奶焐系降叵碌囊惑w化管理，將生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的要求貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費的各個環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)出在經(jīng)濟社會的各個方面。1.3統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)二重屬性生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存的基礎(chǔ)，具有物質(zhì)〔能量〕屬性和生態(tài)屬性。其物質(zhì)屬性具體表現(xiàn)出為作為自然資源被廣泛開發(fā)利用，其生態(tài)屬性具體表現(xiàn)出在為人類提供生態(tài)服務(wù)〔包括環(huán)境調(diào)節(jié)、生物多樣性等生態(tài)產(chǎn)品〕，即***所講的良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品.生態(tài)系統(tǒng)的兩種屬性實際上是一體兩用，兩者互相關(guān)聯(lián)、互相影響。生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的目的和任務(wù)主要是維護和提升生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)服務(wù)功能。有兩種經(jīng)過影響生態(tài)服務(wù)功能：一是社會經(jīng)濟活動產(chǎn)生的環(huán)境污染，即污染物的化學(xué)作用；二是社會經(jīng)濟活動對生態(tài)系統(tǒng)的物理性毀壞。當(dāng)然，也包括其他因素，如物種入侵的生物作用等。因而，生態(tài)環(huán)保體制的主要職能就是污染防治和生態(tài)保衛(wèi)，兩者構(gòu)成有機整體。嚴(yán)格來講，生態(tài)保衛(wèi)主要包括保育和修復(fù)，這兩者能夠是針對不同情況采取的不同措施，亦可為同時使用的措施。因而，保育和修復(fù)同屬保衛(wèi)生態(tài)服務(wù)功能的對策體系，不應(yīng)分離。但我們國家生態(tài)環(huán)保體制是在已有資源管理部門體制構(gòu)架下建立起來的，導(dǎo)致生態(tài)保育與修復(fù)職能嚴(yán)重分散，人為割裂了生態(tài)保衛(wèi)的完好性，造成生態(tài)保衛(wèi)與污染防治分離。同時，在對自然資源開發(fā)利用經(jīng)過中，往往會對生態(tài)環(huán)境造成毀壞。長期以來，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰是導(dǎo)致資源過度開發(fā)利用、環(huán)境污染和毀壞，進而造成公地悲劇的重要原因。因而，要維持生態(tài)服務(wù)功能，必須首先明確自然資源的產(chǎn)權(quán)，并加強對開發(fā)利用活動的監(jiān)管，從自然資源開發(fā)利用的全經(jīng)過進行審視，建立相互制約又互相協(xié)調(diào)的體制：一是根據(jù)自然資源所有者與管理者分開原則，建立自然資源資產(chǎn)管理體制和自然資源監(jiān)管體制；二是根據(jù)自然資源開發(fā)利用與保衛(wèi)分開原則，將自然資源開發(fā)利用經(jīng)過中的環(huán)境保衛(wèi)納入生態(tài)環(huán)保體制，同時，將監(jiān)管自然資源開發(fā)利用的環(huán)境保衛(wèi)制度，如空間規(guī)劃、生態(tài)保衛(wèi)紅線、國家公園等作為源頭嚴(yán)防的職能一并納入，建立自然資源監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)管理相統(tǒng)一的體制。1.4維護污染物與污染源和環(huán)境介質(zhì)之間的統(tǒng)一性十八屆三中全會提出要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保衛(wèi)管理制度.監(jiān)管所有污染物排放，實際是監(jiān)管所有污染源通過所有環(huán)境介質(zhì)排放的所有污染物。這就是明確提出了維護污染物-污染源-環(huán)境介質(zhì)之間統(tǒng)一性的要求。污染物是指由于人類的活動進入環(huán)境，環(huán)境正常組成和性質(zhì)發(fā)生改變，直接或者間接有害于生物和人類的物質(zhì)或能量，如二氧化硫、氮氧化物、氨氮、生化需氧量、持久性有機污染物、光污染、輻射污染等。之所以有污染物，是由于有污染源，污染源是指向環(huán)境排放或釋放有害物質(zhì)或?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生有害影響的場所、設(shè)備和裝置，包括點源〔礦山等〕、面源〔農(nóng)業(yè)等〕、固定源〔工廠等〕、移動源〔車、船、飛機等〕。污染物之所以能對環(huán)境造成危害，是由于污染源將污染物排放到了環(huán)境介質(zhì)中。環(huán)境介質(zhì)是指傳播污染的載體，包括水體、大氣、土壤等。因而污染物、污染源、環(huán)境介質(zhì)三者不可分割，污染物必由污染源產(chǎn)生，通過環(huán)境介質(zhì)傳播和承載。保衛(wèi)生態(tài)環(huán)境必需要將三者統(tǒng)籌考慮。1.5污染防治與生態(tài)保衛(wèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防治污染和保衛(wèi)生態(tài)是維護生態(tài)服務(wù)功能的兩個方面，無論從生態(tài)環(huán)境的完好性還是系統(tǒng)性，無論從自然屬性還是實踐屬性看，二者都有著必然的內(nèi)在聯(lián)絡(luò)。環(huán)境污染與生態(tài)毀壞互相影響、密不可分，環(huán)境污染會損害生態(tài)系統(tǒng)的功能，生態(tài)毀壞則會加劇環(huán)境污染的程度。污染防治與生態(tài)保衛(wèi)又互相促進，具有很強的互補性，強化污染防治能夠減少污染物排放，減輕生態(tài)環(huán)境壓力；強化生態(tài)保衛(wèi)則能夠提高環(huán)境自凈能力，擴大環(huán)境容量和提升生態(tài)環(huán)境承載力。從污染防治和生態(tài)保衛(wèi)的手段來看，徹底的、系統(tǒng)的污染防治必須是生態(tài)健康型的，而且很大一部分手段就是生態(tài)保衛(wèi)和修復(fù)措施。做好生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)工作，必須將生態(tài)保衛(wèi)與污染防治有機結(jié)合、統(tǒng)籌考慮，兩者雙管齊下對環(huán)境保衛(wèi)起到倍增效果，分而治之則事倍功半。1.6國內(nèi)與國際環(huán)境問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)前人類正面臨著有史以來最嚴(yán)峻的環(huán)境危機，并將對將來的人類生存與發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。在某些環(huán)境的解決上，也越來越多地牽涉到國家利益的爭奪，尤其是發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的利益紛爭。全球性環(huán)境問題使國家之間的互相依存日益加深。這種互相依存，一方面演變成各國利益的互補與聯(lián)絡(luò)，促成了國家合作；另一方面也引發(fā)了國與國之間的對抗與沖突。為此，國際社會先后在氣候變化、生物多樣性、臭氧層保衛(wèi)、荒漠化、國際水域等領(lǐng)域制定了一系列的環(huán)境公約。作為一個政治和經(jīng)濟大國，中國已經(jīng)積極地介入到各個公約的起草、會談和履行之中，并在華而不實發(fā)揮著重要的作用。到當(dāng)前為止，中國已經(jīng)同近三十個國家簽署了雙邊環(huán)境保衛(wèi)合作協(xié)議或備忘錄，參加了包括(氣候變化框架公約〕、(生物多樣性公約〕、(保衛(wèi)臭氧層的維也納公約〕和(蒙特利爾議定書〕、(聯(lián)合國防止荒漠化公約〕、(危險廢物跨境轉(zhuǎn)移的巴塞爾公約〕等近三十個國際環(huán)境公約。當(dāng)前，中國對于國際環(huán)境公約的履約管理以及相應(yīng)環(huán)境問題的管理工作已經(jīng)具備了一定的法律和政策基礎(chǔ)，也積累了一定的經(jīng)歷體驗。但是由于中國的履約管理根據(jù)各部門的管理職能由各部門分工負責(zé)，部門之間存在著諸多難以在短時間內(nèi)調(diào)和的利益紛爭，也存在著一定的職能沖突和矛盾，因而，各部門在全球環(huán)境問題管理中怎樣互相協(xié)調(diào)是一個特別現(xiàn)實的問題。這種協(xié)調(diào)工作固然原則上應(yīng)該由環(huán)境保衛(wèi)部來進行，但是由于環(huán)境保衛(wèi)部在國家各部委現(xiàn)有的地位因素，以及其協(xié)調(diào)上職能設(shè)置的不完善和相應(yīng)管理能力的欠缺，相對國內(nèi)環(huán)境保衛(wèi)問題協(xié)調(diào)，環(huán)境保衛(wèi)部在國際環(huán)境保衛(wèi)部門協(xié)調(diào)上能夠發(fā)揮的作用也特別有限，使其成為我們國家四大尷尬部門之一。2生態(tài)環(huán)境管理的職責(zé)定位理論和實踐都表示清楚，生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)是的主要職責(zé)，是當(dāng)代施行公共管理的基本職能之一。縱觀世界各國生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)行政管理體制實踐以及我們國家建立當(dāng)代國家治理體系的要求，我們國家生態(tài)環(huán)境管理體制應(yīng)該包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和提供環(huán)境公共物品等五大主要職責(zé)，具體表現(xiàn)出為決策力、執(zhí)行力、監(jiān)督力、協(xié)調(diào)力和生產(chǎn)力等五力[3,4].這里的力是表征生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)行政主管部門的權(quán)利方向和能力大小的一種矢量.根據(jù)2008年全國人大批準(zhǔn)的(機構(gòu)改革方案〕，環(huán)境保衛(wèi)部的主要職能是：擬訂并組織施行環(huán)境保衛(wèi)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等。因而，建議新一輪的生態(tài)環(huán)境機構(gòu)改革，根據(jù)五力法則，重點提高五力中的執(zhí)行力和監(jiān)管力，逐步實現(xiàn)環(huán)境保衛(wèi)六統(tǒng)一,也就是統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一施行、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一發(fā)布。2.1生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)決策：決策力決策是生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)行政主管機構(gòu)最基本也是最重要的職能[5].對于這項職能，公共管理學(xué)形象地比喻為，假如國家的生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)事業(yè)是一艘船，那么生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)行政主管機構(gòu)的職責(zé)就是掌舵。在環(huán)境決策力方面，要重點加強環(huán)境保衛(wèi)基礎(chǔ)性規(guī)劃的作用，尤其是建立完善的環(huán)境功能區(qū)劃制度，同時與主體功能區(qū)劃在環(huán)境政策上相銜接。作為環(huán)保部門，要告訴經(jīng)濟管理部門、建設(shè)部門哪些土地從生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)是必須保衛(wèi)的，全國的國土究竟有多少環(huán)境容量、環(huán)境承載力有多大等。環(huán)保部門要通過戰(zhàn)略環(huán)境影響評價、環(huán)境經(jīng)濟政策、污染物排放總量控制等實現(xiàn)與經(jīng)濟部門、產(chǎn)業(yè)部門政策的一體化。要加強環(huán)境政策與部門政策、經(jīng)濟政策的一體化，當(dāng)前這方面所做的工作與實際需要還有很大的差距。2.2生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)執(zhí)行：執(zhí)行力在環(huán)境執(zhí)行力方面，當(dāng)前水污染、大氣污染、廢棄物污染的管理力度是很弱的，建議加強環(huán)境介質(zhì)管理和環(huán)境公共投資的管理，提高環(huán)境保衛(wèi)的專業(yè)化管理水平，實現(xiàn)以環(huán)境介質(zhì)為導(dǎo)向的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、手段的一體化管理。在生態(tài)保衛(wèi)方面要加強對森林、草原、濕地生態(tài)系統(tǒng)的保衛(wèi)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保衛(wèi)。當(dāng)前，城市的環(huán)境保衛(wèi)工作已獲得一定進展，但是六億多農(nóng)民享受的環(huán)境，十分是農(nóng)村水環(huán)境安全是觸目驚心的。各級環(huán)保部門十分欠缺環(huán)境規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力，十分是環(huán)境公共財政的執(zhí)行權(quán)利和能力極其缺乏。建議這次改革中加快建設(shè)公共環(huán)保財政預(yù)算體系，賦予環(huán)境公共財政執(zhí)行權(quán)利，真正提高環(huán)保部門組織施行規(guī)劃的能力，尤其是規(guī)劃施行配套的獨立公共財政預(yù)算布置的能力。生態(tài)環(huán)境部門在組織和投資方面都做了很大的努力，在執(zhí)行力方面還要考慮到執(zhí)行績效問題。2.3生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)監(jiān)督：監(jiān)督力在環(huán)境監(jiān)督力方面，監(jiān)管有兩層含義，一是對地方執(zhí)行和落實環(huán)境政策法規(guī)的監(jiān)察和考核，二是對部門行業(yè)和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管。這次改革要以環(huán)境監(jiān)管力為重要突破點，加強各級環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息公開的作用，樹立環(huán)境保衛(wèi)部門在社會公眾中環(huán)境監(jiān)管的良好形象[6].當(dāng)前的(環(huán)境保衛(wèi)法〕遠遠不能適應(yīng)環(huán)境保衛(wèi)的新形勢，要通過(環(huán)境保衛(wèi)法〕的修訂明確合理劃分與地方環(huán)境事權(quán)，強化派出機構(gòu)監(jiān)管力度及其權(quán)威性。2.4生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)協(xié)調(diào)：協(xié)調(diào)力在環(huán)境協(xié)調(diào)力方面，主要是部門環(huán)保工作的協(xié)調(diào)和國際環(huán)境事務(wù)的協(xié)調(diào)。從環(huán)境部大部制角度看，這次改革的空間較大，期望通過改革解決協(xié)調(diào)力的問題。當(dāng)然，環(huán)保部門也不能抱有環(huán)保的事情環(huán)保部門做這種落伍的觀點，要樹立放眼看環(huán)保，大家做環(huán)保，共同保家園的觀念，建立生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)最大的統(tǒng)一戰(zhàn)線和全民環(huán)保.國家生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)行政主管機構(gòu)根據(jù)法律受權(quán)，代表國家行使仲裁、協(xié)調(diào)，處理部門間、省際、跨流域環(huán)境保衛(wèi)問題等協(xié)調(diào)職責(zé)。2.5生態(tài)環(huán)境公共物品提供：生產(chǎn)力根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)原理，作為準(zhǔn)公共物品的生態(tài)環(huán)境主要由提供和配置。這些生態(tài)環(huán)境公共物品包括清潔水、清潔空氣、清潔土壤和美麗的大自然生態(tài)系統(tǒng)等。通過大量的公共財政投入，建設(shè)和運營生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，為老百姓提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)。從當(dāng)前來看，生態(tài)環(huán)境公共物品的提供并不是環(huán)境保衛(wèi)行政主管部門的主要職責(zé)，而是分散在城市建設(shè)部門以及自然資源管理部門。3行政管理體制改革方案生態(tài)環(huán)境行政管理體制是整個國家生態(tài)環(huán)境治理體系的核心。新一輪的生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)行政管理體制改革的基本思路是：遵循生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)治理體系原理、職責(zé)分配和事權(quán)劃分，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)大部制，統(tǒng)籌生態(tài)保衛(wèi)與污染防治，統(tǒng)籌國內(nèi)與國際環(huán)境問題。在這一思路下，提出資源與環(huán)境統(tǒng)籌的環(huán)境與資源部、生態(tài)保衛(wèi)與污染防治一體化的生態(tài)與環(huán)境部、強化生態(tài)保衛(wèi)與污染防治監(jiān)管的環(huán)境部、深化改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的環(huán)境保衛(wèi)部等四種改革方案。3.1資源與環(huán)境統(tǒng)籌的大部制方案：環(huán)境與資源部自然資源是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，也是影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。從長遠角度看，生態(tài)環(huán)境的保衛(wèi)不能獨立于自然資源開發(fā)利用之外，基于自然資源與環(huán)境統(tǒng)籌的體制，建議建立環(huán)境與資源行政管理部門,將環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、氣象等牽涉資源管理與生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的部門職能整合，把國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和住房建設(shè)部的城鎮(zhèn)村莊生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)等職能納入，加強生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)與自然資源開發(fā)同國民經(jīng)濟政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。最終，將資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)職能相結(jié)合并統(tǒng)籌管理，構(gòu)成環(huán)境與資源部〔theMinistryoftheEnvironmentandResources〕。這個方案是一個最全面、最綜合的環(huán)境資源大部制方案，建議設(shè)立的環(huán)境與資源部全面負責(zé)國家自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)監(jiān)管以及生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)工作。3.2生態(tài)保衛(wèi)與污染防治一體化的大部制方案：生態(tài)與環(huán)境部根據(jù)十八屆三中全會通過的(決定〕精神和生態(tài)文明戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌生態(tài)保衛(wèi)與污染防治，統(tǒng)籌海洋和陸域環(huán)境保衛(wèi)，統(tǒng)籌山水林田湖生態(tài)系統(tǒng)保衛(wèi)，全面實現(xiàn)生態(tài)保衛(wèi)和污染防治一體化。基于這一考慮，建立生態(tài)環(huán)境行政管理部門，設(shè)立生態(tài)與環(huán)境部〔theMinistryofEcologyandtheEnvironment〕。在原來環(huán)境保衛(wèi)部已有職能基礎(chǔ)上，將國土資源部的地質(zhì)環(huán)境保衛(wèi)和地質(zhì)災(zāi)禍預(yù)防與治理的職責(zé)劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將水利部的水資源保衛(wèi)和防治水土流失的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)資源保衛(wèi)、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境和水生野生動植物保衛(wèi)職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將海洋局的海洋生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化管理職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將住房建設(shè)部的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境改善的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將林業(yè)局和氣象局的職能整體劃入生態(tài)與環(huán)境部。同時，強化生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)與自然資源開發(fā)、國民經(jīng)濟政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。新設(shè)立的生態(tài)與環(huán)境部全面負責(zé)生態(tài)保衛(wèi)與污染防治，而國土與資源部全面負責(zé)自然資源產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)監(jiān)督管理。3.3強化生態(tài)保衛(wèi)與污染防治監(jiān)管的方案：環(huán)境部根據(jù)十八屆三中全會通過的(決定〕精神和生態(tài)文明戰(zhàn)略布局，考慮當(dāng)前階段國家生態(tài)保衛(wèi)與污染防治任務(wù)艱巨性的差異，同時全面統(tǒng)籌海洋和陸域環(huán)境保衛(wèi)以及山水林田湖生態(tài)系統(tǒng)保衛(wèi)，可能會造成宏大的沖擊和改革壓力，因而，在生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)一體化基礎(chǔ)上，重點強化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和獨立執(zhí)法職能?；谶@一考慮，建議建立生態(tài)環(huán)境行政管理部門，設(shè)立環(huán)境部〔theMinistryoftheEnvironment〕。新設(shè)立的環(huán)境部全面負責(zé)生態(tài)保衛(wèi)與污染防治，重點強化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法，重點把國家林業(yè)局的生態(tài)保衛(wèi)與監(jiān)管職能調(diào)整到環(huán)境部，強化生態(tài)保衛(wèi)與污染防治獨立監(jiān)督和執(zhí)法職能，提升監(jiān)督職能部門層級，加大監(jiān)督執(zhí)法權(quán)利，對全國生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督管理和執(zhí)法。3.4深化改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的方案：環(huán)境保衛(wèi)部根據(jù)十八屆三中全會通過的(決定〕的要求，優(yōu)先解決突出的生態(tài)環(huán)保職能分散穿插問題，建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制、統(tǒng)一的生態(tài)保衛(wèi)監(jiān)管體制、統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制三大主體體制，配套健全統(tǒng)一的環(huán)境影響評價體制、獨立的環(huán)境執(zhí)法體制、統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，同時將國家林業(yè)局的生態(tài)保衛(wèi)職能整體劃入環(huán)境保衛(wèi)部，將國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策職責(zé)劃入環(huán)境保衛(wèi)部，構(gòu)成污染防治和生態(tài)保衛(wèi)等一體化的大環(huán)境格局。詳細包括：〔1〕建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制。對所有污染物，包括點源、面源、固定源、移動源等，地表水、地下水、海洋、大氣、土壤等所有環(huán)境介質(zhì)的污染防治工作施行統(tǒng)一監(jiān)管。〔2〕建立統(tǒng)一的生態(tài)保衛(wèi)監(jiān)管體制。對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態(tài)系統(tǒng)，野生動植物、生物物種、生物安全、外來物種、遺傳資源等生物多樣性，以及自然保衛(wèi)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然遺跡等所有保衛(wèi)區(qū)域進行整合，施行統(tǒng)一監(jiān)管，并建立國家公園體制?！?〕建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制。將民用核設(shè)施與軍工核設(shè)施進行統(tǒng)一監(jiān)管，將核事故與輻射事故進行統(tǒng)一，建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管及應(yīng)急響應(yīng)體系，構(gòu)成獨立、權(quán)威的核與輻射安全監(jiān)管體制，確保核與輻射安全萬無一失?！?〕建立統(tǒng)一的環(huán)境影響評價體制。將戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評等所有層面，以及海洋工程環(huán)評、海岸工程環(huán)評、水土保持方案等所有領(lǐng)域環(huán)境污染和生態(tài)影響的環(huán)評進行統(tǒng)一管理，避免多頭負責(zé)、重復(fù)審批?！?〕建立獨立的環(huán)境執(zhí)法體制。將環(huán)境執(zhí)法氣力進行整合，明確環(huán)境執(zhí)法地位，強化環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，建立有力、高效的環(huán)境執(zhí)法體制。完善國家環(huán)境監(jiān)察制度。加強對有關(guān)部門和地方執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，糾正其執(zhí)行不到位行為，十分是地方對環(huán)保不當(dāng)干涉行為?！?〕建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制。將地表水、地下水、海洋、衛(wèi)星等環(huán)境監(jiān)測資源進行整合，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，為環(huán)境管理提供有力的基礎(chǔ)保障。4結(jié)論與建議四種改革方案的生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)效果、協(xié)調(diào)性要求和實現(xiàn)難易程度比擬見表1.生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)效果是指采取不同的改革方案，對生態(tài)環(huán)境的保衛(wèi)能夠到達何種效果，獲得何種程度的效益；協(xié)調(diào)性要求是指采取不同的改革方案，生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)工作需要協(xié)調(diào)其他機關(guān)、部門、地方等的復(fù)雜程度；實現(xiàn)難易程度是指不同的改革方案要實現(xiàn)所需要的改革力度和克制的困難程度。【1】從四種改革方案的生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)效果、協(xié)調(diào)性要求和實現(xiàn)難易程度三個方