比例原則對(duì)行政裁量的要求及相關(guān)問(wèn)題研究,行政法論文

比例原則對(duì)行政裁量的要求及相關(guān)問(wèn)題研究,行政法論文日本著名行政法學(xué)家田中二郎教授以為,行政的精華真髓在于裁量,然而從另一個(gè)角度看,將這句話改造一下,大概也能成立:行政的費(fèi)事在于裁量.一方面,由于行政裁量的存在,行政會(huì)變得很費(fèi)事(complicated),而且隨著當(dāng)代行政國(guó)家中需要行政裁量的空間越來(lái)越大,事務(wù)越來(lái)越多,行政只會(huì)越來(lái)越復(fù)雜;另一方面,正是由于有裁量,行政才容易制造出很多的費(fèi)事(trouble),無(wú)論是行政權(quán)利行使經(jīng)過(guò)中的徇私枉法,抑或是無(wú)涉金錢的野蠻執(zhí)法等,都或多或少和行政機(jī)關(guān)工作人員的自由裁量權(quán)有關(guān).賦予行政權(quán)以自由裁量之空間,既是由于當(dāng)代行政的任務(wù)不僅僅僅是執(zhí)行更是管理,也是由于客觀實(shí)際瞬息萬(wàn)變,若行政權(quán)毫無(wú)自由,必然無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政的目的,違犯了行政的基本規(guī)律.所以,根據(jù)法律規(guī)范的拘謹(jǐn)力度的不同,行政行為能夠分為遭到法律較強(qiáng)約束、單純執(zhí)行法律的羈束行政行為和使行政主體有在多種可能性中進(jìn)行選擇之余地的裁量行政行為[1](P41),后者在當(dāng)代行政國(guó)家的里,有著龐大的數(shù)量.當(dāng)代行政的一個(gè)重要問(wèn)題,就是在裁量行政為的設(shè)置與約束之間尋求平衡:既保證行政主體有力地推進(jìn)公共事業(yè),又不會(huì)逾越法律和情理的邊界.前者在歷史上通過(guò)立法壟斷、法律優(yōu)先、法律保存等原則的施行為行政權(quán)利的活動(dòng)劃下范圍;后者則更多地需要比例原則,以及事后的司法審查來(lái)發(fā)揮作用.換言之,法律能夠在兩個(gè)方面約束到裁量行政行為:第一,創(chuàng)制行政裁量權(quán)并為其劃定基本的范圍;第二,盡量為行政裁量權(quán)的行使劃定底線---原則性、抽象地規(guī)制.而在這一底線之上廣泛存在的空間,怎樣保證行政裁量的合法與合理,則需仰仗比例原則,尤其是司法審查在行政裁量面前不得不保持抑制的情況下①.行政裁量廣泛地存在于幾乎所有的行政行為中,行政權(quán)利在經(jīng)過(guò)代表民意的法律產(chǎn)生后,詳細(xì)的行使和運(yùn)作,既很難也不宜再由法律主要來(lái)規(guī)制.換言之,法諺有云公權(quán)利法無(wú)明文規(guī)定即禁止,但在當(dāng)代行政國(guó)家,往往對(duì)于行政權(quán)而言,法無(wú)禁止即是自由;立法通常傾向于規(guī)定行政權(quán)利的雷區(qū),但少量雷區(qū)之外的廣闊天地則是行政權(quán)天高任鳥(niǎo)飛的舞臺(tái),此曰很難.所謂不宜,則是由于以立法與司法來(lái)規(guī)制行政裁量,會(huì)毀壞權(quán)利的分立,且裁量過(guò)后必然是執(zhí)行,而執(zhí)行有賴于的處分能力,尤其是一些支付行政行為,這通常需要由根據(jù)市場(chǎng)或本身財(cái)政狀況來(lái)詳細(xì)決定(例如征收補(bǔ)償,法律僅可規(guī)定公正補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償,但個(gè)案中究竟補(bǔ)償多少,只能由來(lái)自由裁量,公正或適當(dāng)只是底線或原則).因而對(duì)于行政裁量的規(guī)制和約束,事前的立法受權(quán)與事后的司法審查雖然不可或缺,但也需要事中的權(quán)利的自我拘謹(jǐn),即行政自律.在對(duì)裁量性行政行為的法律規(guī)制中,比例原則的作用與價(jià)值日漸凸顯了出來(lái).一、比例原則對(duì)行政裁量的要求所謂比例原則,是行政法的一項(xiàng)基本原則,即指行政主體施行行政行為應(yīng)兼顧行政目的的實(shí)現(xiàn)和保衛(wèi)相對(duì)人的權(quán)益,假如行政目的的實(shí)現(xiàn)可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成不利影響,則這種不利影響應(yīng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi),二者有適當(dāng)?shù)谋壤齕2].因而比例原則在理論中多被作為行政合理原則的當(dāng)然內(nèi)涵予以闡述(盡管也獨(dú)立成則,但也有將之作為合理性原則下的子原則),是行政行為合法性基礎(chǔ)已經(jīng)具備的前提下,對(duì)行為應(yīng)具備合理性的要求,不合法的行政行為無(wú)所謂能否符合比例.不符合比例原則的行政行為首先是不合理,這種不合理經(jīng)過(guò)司法審查和判定,被以為嚴(yán)重到一定程度、已經(jīng)違犯了法律規(guī)定的比例原則,不合理性才上升到不合法性.裁量必須合理,合理就合法,不合理才不合法,非經(jīng)司法審查行為應(yīng)推定合理.故裁量與合法性的關(guān)系是間接的,行政裁量與依法行政之間通過(guò)合理性實(shí)現(xiàn)連接,而合理性在很大程度上就是比例性,合理性原則的精神和內(nèi)容均為比例原則所涵蓋.法律通過(guò)比例原則規(guī)制裁量行政行為,使其知足合理性,進(jìn)而到達(dá)合法性,不存在完全不受法律約束的行政行為.比例原則的核心是行政的手段與目的須到達(dá)一致,手段必須圍繞目的展開(kāi).行政的詳細(xì)目的可能很多,實(shí)現(xiàn)公共利益、完成公共目的等,但根本目的在于構(gòu)建一種秩序,在當(dāng)代法治國(guó)家,這種秩序必然只能是行政法秩序,是建立在法律規(guī)范基礎(chǔ)之上的、以保障人權(quán)為終極價(jià)值追求的秩序.所有的行政行為,無(wú)論是行政立法、行政執(zhí)法、行政審批、行政指導(dǎo)、行政強(qiáng)迫、行政處理懲罰(分)等等,都應(yīng)當(dāng)在終極意義上指向這一目的,故比例原則下的行政裁量,應(yīng)當(dāng)圍繞構(gòu)建行政法秩序的目的進(jìn)行:經(jīng)過(guò)裁量之后做出的手段,應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)目的的實(shí)現(xiàn);且手段不僅在是形式上、而且是在本質(zhì)上也能促進(jìn)法秩序的構(gòu)成.假如信奉立法全能主義,能夠以立法事無(wú)巨細(xì)、面面俱到地規(guī)定詳細(xì)的行政裁量,則行政法秩序必然能夠構(gòu)成,法律事先明文規(guī)定好各種行政事務(wù)的目的和手段,那么根據(jù)法律規(guī)定做便好了,法律只需要保持充分的民主性、科學(xué)性,遵循法律優(yōu)先、法律保存等原則即可;司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定,能夠有效地進(jìn)行行政行為的合法性審查.但誠(chéng)如前文所述,行政裁量是無(wú)可避免的.故在某種意義上似乎能夠講,依法(條)裁量是一個(gè)偽命題,在行政裁量的領(lǐng)域更多的是依法(原則)裁量.不過(guò)這種講法并不適用于法規(guī)(羈束)裁量的場(chǎng)合,以而能比擬恰當(dāng)?shù)剡m用于自由(便宜)裁量[3].從羈束行政行為到法規(guī)裁量行為再到自由裁量行為,比例原則在法律對(duì)行政行為的規(guī)制中作用越來(lái)越關(guān)鍵,地位越來(lái)越重要.到自由裁量行為時(shí),比例原則已然成為最主要的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn).因而,有學(xué)者將比例原則和民法中的誠(chéng)信原則相比擬,以為其是行政法領(lǐng)域的帝王條款,與其講是比例原則本身的強(qiáng)勢(shì),不如講是由于當(dāng)代行政國(guó)家,裁量行政行為,尤其是自由裁量行為的大量增加.但是,任何行政行為都不會(huì)是完全自由無(wú)約束的,實(shí)際在根本源頭上,雖有強(qiáng)弱之別,卻都無(wú)法超脫于法律的控制.即使在自由裁量的行政行為中,法律也起到了提供價(jià)值指引與原則性約束的作用:在立法中固定某種價(jià)值,以這種價(jià)值塑造原則,進(jìn)而高屋建瓴、俯視地指導(dǎo)詳細(xì)的行政裁量.法無(wú)明文規(guī)定,公權(quán)利能夠行動(dòng),但必須知足合理性的要求,即符合比例原則.理論上一般以為,比例原則至少包含三個(gè)子原則:適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則,但并不僅限于這三個(gè)部分.(一)適當(dāng)性原則與行政裁量所謂適當(dāng)性原則,即所采取之措施、施行之行為,必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于目的之達(dá)成,即在目的---手段的關(guān)系上必須是適當(dāng)?shù)腫4].詳細(xì)到裁量行政行為中,就是行政主體經(jīng)過(guò)裁量后做出的選擇,必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政之目的或至少有助于該目的之實(shí)現(xiàn).假如是要件裁量(判定裁量),即行政主體在認(rèn)定有待適用的法律要件時(shí)享有判定取舍的空間[5],例如法律對(duì)行為要件僅以模糊的為了公益進(jìn)行了抽象的規(guī)定,則行政主體對(duì)公益進(jìn)行解釋時(shí),就不得將個(gè)人私益作為公益進(jìn)行裁量,否則最終裁量的結(jié)果,做出的行政行為根本就不可能知足公益,行政目的進(jìn)而落空;假如是效果裁量(行為裁量),即行政主體在認(rèn)定法律要件后在選擇行為效果時(shí)進(jìn)行的裁量[6],能否做出某種決定(行為),或者在復(fù)數(shù)的決定(行為)中選擇哪一個(gè),乃至何時(shí)做出這一決定(行為)[7],行政主體做上述判定,都必須先評(píng)估:做出這種行為、此時(shí)此地做出這種行為,能否能夠有助于行政目的的實(shí)現(xiàn),否則縱使這種決定(行為)有其他的價(jià)值,縱使這種價(jià)值特別重大,也不能在這一行政關(guān)系中予以考慮.適當(dāng)性原則要求行政行為唯目的論,所以,適當(dāng)性原則在行政裁量中,就是要求行政主體在裁量時(shí),不要考慮與目的無(wú)關(guān)之事,排除無(wú)關(guān)考慮,專注于既定行政目的之實(shí)現(xiàn).(二)必要性原則與行政裁量必要性原則是適當(dāng)性原則已經(jīng)得到肯定之后,所選擇的行為或方式,應(yīng)當(dāng)是對(duì)人民之權(quán)利帶來(lái)最少損害者,因而又可稱為盡可能最小損害原則[8].湛中樂(lè)教授以為,這是在一目的與數(shù)手段同時(shí)存在的情形下,考慮兩個(gè)方面存在的問(wèn)題:(1)這些手段能否能夠同樣程度地到達(dá)目的?(2)這些手段中,哪一個(gè)或哪幾個(gè)能給予人民權(quán)利最小的損害?針對(duì)湛中樂(lè)教授的這一表述進(jìn)行分析,所謂的數(shù)手段,并非任意的數(shù)個(gè)手段,而都必須是能夠?qū)崿F(xiàn)或至少有助于行政目的實(shí)現(xiàn)之手段,這是適當(dāng)性判定的任務(wù);在均符適宜當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)個(gè)手段中,最能實(shí)現(xiàn)行政目的者,應(yīng)當(dāng)優(yōu)于其他手段,必要性原則著眼于控制行政行為的損害與成本,但這種控制必須服從于目的之實(shí)現(xiàn);只要當(dāng)存在多個(gè)對(duì)于行政目的之實(shí)現(xiàn)助益一樣的手段時(shí),才考慮它們各自對(duì)人民權(quán)利造成之損害,擇其最小者而行之.所以湛中樂(lè)教授所言之兩個(gè)問(wèn)題,非并列而是遞進(jìn)關(guān)系,也就是講當(dāng)行政主體在裁量時(shí),面對(duì)多種選擇時(shí),若直接選擇對(duì)人民權(quán)利損害最小者,實(shí)際上是有悖于必要性原則之要求的.詳細(xì)而言,必要性原則在行政裁量中能夠推導(dǎo)出兩個(gè)方面的要求:(1)過(guò)重行為排除,當(dāng)行政行為可能侵損到人民之權(quán)利,或增加人民之負(fù)擔(dān)時(shí),應(yīng)中選擇最溫和之手段.侵益性行政行為的可裁量性一直遭到嚴(yán)格限制,甚至被排除在自由裁量之外,但侵益性行政行為無(wú)疑還是存在裁量的,行政處理懲罰便是典型.(治安管理處理懲罰法〕規(guī)定的各種有區(qū)間幅度的處理懲罰,都需要執(zhí)法部門結(jié)合詳細(xì)情形進(jìn)行裁量,只是根據(jù)必要性原則的要求,所可處之處理懲罰不能過(guò)重,要罰當(dāng)其錯(cuò),創(chuàng)始性的匯豐實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴哈爾濱市規(guī)劃局案正是這一要求的具體表現(xiàn)出.(2)不必要之行為排除.前文闡述適當(dāng)性原則時(shí)曾提出無(wú)關(guān)考慮要排除,而所謂不必要之行為,本身確實(shí)有助于行政目的之實(shí)現(xiàn),但這種助益并非不可或缺,甚至可有可無(wú),于是根據(jù)必要性原則,則在裁量時(shí)應(yīng)予以排除.假如講過(guò)重行為排除關(guān)注行政相對(duì)人的權(quán)利保障,那么不必要行為排除則是著眼于行政成本的控制,尤其是針對(duì)我們國(guó)家那些好大喜功的行政官員提出了要求,減少排場(chǎng)和鋪張,例如最常見(jiàn)的領(lǐng)導(dǎo)視察便封路,以及組織群眾列隊(duì)歡迎,關(guān)于改良工作作風(fēng)、密切聯(lián)絡(luò)群眾的八項(xiàng)規(guī)定、六條禁令一定程度上就是這一要求通過(guò)執(zhí)政文件影響和制約行政機(jī)關(guān)的具體表現(xiàn)出.固然不必要行為排除原則側(cè)重于控制成本,但實(shí)際上也是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保障,一方面行政相對(duì)人也是納稅人,而行政行為必須依靠稅金作為物質(zhì)基礎(chǔ),控制行政成本,節(jié)約稅金,就是維護(hù)納稅人的利益;另一方面,很多行政裁量做出后,需要相對(duì)人承受一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),那么減少不必要之行為,就是減輕相對(duì)人的負(fù)擔(dān),最終還是保障了相對(duì)人的權(quán)益.(三)狹義比例原則與行政裁量狹義比例原則要求手段造成之損害,與達(dá)成行政目的所獲得之利益,不得過(guò)于懸殊.即行政主體在進(jìn)行裁量、做出判定后,行為的后果要具有可接受性,造成的損害與獲得的利益不能相差過(guò)于懸殊,否則這種裁量就可能在司法審查中被以為不具有合理性,行政主體也就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任與后果.這種差異,可能是手段造成之損害,遠(yuǎn)大于所獲之收益,那么此時(shí)行政裁量對(duì)于比例原則的違犯顯而易見(jiàn),沒(méi)有爭(zhēng)議;但假如是所獲之收益,遠(yuǎn)大于手段所造成之損害呢?這就需要詳細(xì)分析了.第一,手段造成之損害,無(wú)疑是由行政相對(duì)人承當(dāng);第二,獲取收益者,究竟是行政相對(duì)人,還是由行政主體代表的公共群體?以行政征用行為為例,華而不實(shí)的行政補(bǔ)償部分就牽涉到了裁量問(wèn)題,給多少補(bǔ)償適宜.狹義比例原則歸根究底就是利益(價(jià)值)的權(quán)衡,在行政征收法律關(guān)系中,存在三組利益,被征收人的利益A,即因征收而承受的損失;的利益B,表現(xiàn)為支付的補(bǔ)償;以及征收所帶來(lái)的收益C.A和B即是手段所造成之損害(成本),此處之所以將利益也納入成本考量,是由于盡管行政的公益性還是主導(dǎo),但當(dāng)代行政也應(yīng)當(dāng)認(rèn)可正常的部門利益;而C則屬于收益①.當(dāng)A與B組成的成本顯著小于C時(shí),便是前文所言的損害遠(yuǎn)小于收益之情形,此時(shí)從外表上看似乎應(yīng)當(dāng)是符合比例原則的,但實(shí)際上,假如B也顯著小于A,即的支付成本遠(yuǎn)低于公民所遭受之損失,也就是使產(chǎn)生了所謂的財(cái)政錯(cuò)覺(jué)[10],則比例原則實(shí)際上遭到了毀壞.由于B作為經(jīng)過(guò)裁量后支付的成本,同時(shí)也是被征收人因征收行政行為獲取的收益,從被征收人的角度看,這實(shí)際上是一個(gè)收益遠(yuǎn)小于損失、手段與目的明顯失衡的狀況:對(duì)于,狹義比例原則得到了知足,但對(duì)于相對(duì)人,狹義比例原則的要求無(wú)疑沒(méi)有實(shí)現(xiàn).因而,狹義比例原則到了詳細(xì)的行政裁量中,面對(duì)復(fù)雜的行政關(guān)系,往往不是簡(jiǎn)單的損害與收益一比即可,需要綜合考量,兼顧各方利益主體,尤其是行政相對(duì)人的利益,這也與行政法治保障公民權(quán)利的價(jià)值追求相一致.還是以行政征用行為為例,對(duì)于前述問(wèn)題,我們國(guó)家現(xiàn)行憲法第十條規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,能夠按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償;國(guó)家為了公共利益的需要,能夠按照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償,先以最高法的形式規(guī)定了補(bǔ)償.然后在(國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〕中,將憲法的補(bǔ)償條款進(jìn)行了詳細(xì)化,第二條為了公共利益的需要,征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋,應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(下面稱被征收人)給予公平補(bǔ)償,將補(bǔ)償上升為公平補(bǔ)償,并在之后的條文中進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定.這樣的規(guī)定,也就保證了在行政征用行為的裁量經(jīng)過(guò)中,不能混淆利益關(guān)系,保障了官民之間、行政相對(duì)人和行政主體之間狹義比例原則的落實(shí),這才是行政裁量中狹義比例原則的真正位置.二、比例原則規(guī)制裁量行政行為的其他問(wèn)題那么,到達(dá)了以上的三個(gè)基本子原則的要求,是不是就能充分保障比例原則在行政裁量中實(shí)現(xiàn)了呢?能否比例原則就能有效地規(guī)制裁量性行政行為了呢?非也,誠(chéng)如上文所言,適當(dāng)性、必要性和狹義比例三原則,只是比例原則的最基本內(nèi)容,比例原則并非是封閉的;而僅以比例原則對(duì)行政裁量進(jìn)行規(guī)制,可以能勢(shì)單力薄,還需要其他相關(guān)理論的配合協(xié)助.因而,下面兩個(gè)方面存在的問(wèn)題,也需要加以注意.(一)目的正當(dāng)性原則如前所述,比例原則作為規(guī)制行政裁量的標(biāo)準(zhǔn),是目的導(dǎo)向性的,但目的導(dǎo)向不等于目的本位,行政目的也必須服從于當(dāng)代行政的終極目的---構(gòu)建發(fā)展與保障人權(quán)的行政法秩序.所以,在傳統(tǒng)的適當(dāng)性、必要性、狹義比例原則之外,行政裁量中的比例原則還應(yīng)當(dāng)加上一個(gè)目的正當(dāng)性原則,即行政主體進(jìn)行裁量時(shí),其目的必須是與行政行為之目的相一致,否則就不具備正當(dāng)性甚至合法性.試舉一例,某地決定在老城區(qū)進(jìn)行舊城改造,外表上目的是為了加快城市發(fā)展,但實(shí)際上是希望通過(guò)舊城改造為個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)謀取私人利益,這是典型的行政裁量中的陰陽(yáng)目的在改造經(jīng)過(guò)中,針對(duì)改造范圍與方案、拆遷征收補(bǔ)償、施工方選任等需要裁量的事務(wù),即使到達(dá)了適當(dāng)性(裁量措施有力地推動(dòng)了舊城改造工程的進(jìn)展)、必要性(選擇了對(duì)相關(guān)市民影響相對(duì)較小的改造方案)、狹義比例(受損市民獲得高額補(bǔ)償、也因而獲利宏大)等諸原則,但這些裁量的合理性也仍然值得懷疑:市民和(領(lǐng)導(dǎo))皆大歡喜,但社會(huì)公益究竟能否因而得到增長(zhǎng)以及增長(zhǎng)多少?在的強(qiáng)力推動(dòng)下,能否有持不同利益主張的少數(shù)派公民的權(quán)利被多數(shù)派犧牲掉的民主政治原則腐化發(fā)生?或者,追根溯源,舊城改造的行政行為能否確有必要,由于舊城可能具備諸如歷史、文化、情感等其他的價(jià)值,比照改造產(chǎn)生的收益與因而帶來(lái)的損失,不僅僅從短期看,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,這又能否值得(犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益知足短期利益能否符合比例原則)?因而,目的正當(dāng)性原則之價(jià)值在于保障行政主體的理性,而理性是在行政裁量中貫徹比例原則、保證裁量合理性的主觀條件.目的的不正義,不是必然卻很可能導(dǎo)致手段與結(jié)果的不正義,這是一條基于歷史和實(shí)踐的經(jīng)歷體驗(yàn).沒(méi)有正當(dāng)之目的,行政主體非常有可能在行政裁量中無(wú)法堅(jiān)持比例原則的復(fù)雜要求,無(wú)法始終保持行為的合理性,于是在非正當(dāng)目的之驅(qū)動(dòng)下,破棄比例原則,也就毀壞了行政裁量的法治途徑.(二)本質(zhì)內(nèi)容保障原則源起于德國(guó)的比例原則有廣義和狹義之分,狹義的比例原則包含有三個(gè)核心要素:人性尊嚴(yán)不可侵犯、維護(hù)公益、手段合適.華而不實(shí)第一點(diǎn),人性尊嚴(yán)不可侵犯,與二戰(zhàn)以來(lái)德國(guó)公法以人性尊嚴(yán)為最高價(jià)值的立場(chǎng)不謀而合.而德國(guó)基本法第19條第2款對(duì)限制公民權(quán)利的法律保存進(jìn)行了限制的限制,確立了所謂的本質(zhì)內(nèi)容保存原則:基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容,在任何情形下都不能被侵犯.對(duì)于本質(zhì)內(nèi)容的含義,德國(guó)聯(lián)邦法院給出的解釋是法律在做出對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的限制性規(guī)定時(shí)必須保障的核心要素及價(jià)值,人不再被作為主體而是被當(dāng)做客體時(shí),本質(zhì)內(nèi)容就遭到了損害[11].在德國(guó)基本法中,本質(zhì)內(nèi)容似乎能夠解釋為抽象概括的人性尊嚴(yán),而假如放置于中國(guó)憲法中,則能夠考慮將之解釋為憲法規(guī)定的最核心、最基本的權(quán)利,主要是生命權(quán)、生存權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)(此處的人格尊嚴(yán)是德國(guó)基本法意義上的人性尊嚴(yán),人之所以為人而必須具備之資格和條件,并非僅僅僅是現(xiàn)行憲法第38條規(guī)定的不受侮辱、誹謗、誣告陷害的人身權(quán)意義上的人格尊嚴(yán)權(quán)).對(duì)這些核心權(quán)利的保障,不以客觀外部條件,無(wú)論是立法、司法還是行政為轉(zhuǎn)移.故即使是犯罪的公民,其生命權(quán)(被依法剝奪生命的死刑犯除外)、生存權(quán)、人格尊嚴(yán)也應(yīng)予以保障,這是當(dāng)代法治國(guó)家內(nèi)容的應(yīng)有之義.行政裁量也不例外,也應(yīng)當(dāng)遭到本質(zhì)內(nèi)容保障原則的約束,行政行為遭遇公民的生命權(quán)、生存權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)遭到侵損時(shí),裁量的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是行政目的讓位于核心人權(quán),優(yōu)先保障公民的生命權(quán)、生存權(quán)與人格尊嚴(yán).行政裁量遭遇本質(zhì)內(nèi)容保障的問(wèn)題,一般具有突發(fā)性的特點(diǎn),在行政行為的執(zhí)行經(jīng)過(guò)中,忽然出現(xiàn)緊急狀況,公民的核心權(quán)利遭遇威脅,往往與行政目的的完成只能二選其一,也就對(duì)進(jìn)行裁量的行政主體工作人員提出了很高的要求.但在實(shí)踐中,我們國(guó)家的行政主體在本質(zhì)內(nèi)容保障上做得并不好,甚至能夠講特別糟糕,能夠試舉幾例近年發(fā)生的真實(shí)案例加以證明:案例一:關(guān)于生命權(quán).2018年4月22日上午8時(shí)30分許,湖南省株洲市58歲的農(nóng)民汪家正,為抗議對(duì)私有房屋的強(qiáng)迫拆遷,在自家房頂點(diǎn)燃身體自焚.同樣或類似的案例常見(jiàn)于當(dāng)下的征地拆遷工作中,一些地方甚至出現(xiàn)了遭遇了執(zhí)法車輛遭到群眾阻攔,仍然強(qiáng)行執(zhí)法,導(dǎo)致重大人員傷亡的刑事案件.在這些事件中,就產(chǎn)生了公民生命與行政目的在彼時(shí)彼地的沖突,此時(shí)就需要行政主體的負(fù)責(zé)人進(jìn)行裁量與決斷,正確的做法應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先保障公民的生命權(quán),即知足本質(zhì)內(nèi)容保障原則,而非無(wú)所顧忌地繼續(xù)追求行政目的的實(shí)現(xiàn).征地拆遷執(zhí)法中血案頻發(fā),往往和背后宏大的黑色利益鏈條有關(guān),這又從側(cè)面佐證了,在行政權(quán)利運(yùn)行的經(jīng)過(guò)中,除了保障公民權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容,還需要保證行政主體目的之正當(dāng)性,否則,公權(quán)利在利益面前同樣會(huì)陷入瘋狂.案例二:關(guān)于生存權(quán).2020年12月4日,河北省邯鄲市邱縣梁二莊鎮(zhèn)龔堡村村民艾廣棟來(lái)到該村支部書記艾連坤家中服農(nóng)藥中毒,經(jīng)醫(yī)院搶救無(wú)效后身亡.艾光棟因超生被長(zhǎng)期無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)手續(xù)地任意征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),事發(fā)前的12月3日,該村支書艾連坤、村主任郝廣軍等一行5人,又以收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為由,強(qiáng)行將艾廣棟家七千多斤玉米拉走賤賣充抵社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi),而這些玉米是艾家將來(lái)一年的主要收入來(lái)源,被切斷將來(lái)生活來(lái)源的艾廣棟于是服毒身亡[12].這又是一起典型的行政執(zhí)法經(jīng)過(guò)中,一些部門及其工作人員在為行政決斷和裁量時(shí),容易忽視甚至無(wú)視公民的核心權(quán)利,最終導(dǎo)致本質(zhì)內(nèi)容受損的案例.當(dāng)然,在本案中,還存在諸如目的不正當(dāng)、違背必要性原則和狹義比例原則等比照例原則的直接毀壞,該村征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的行為能否有法律根據(jù)、符合法定程序也在這里不管,但本案中的裁量即使在形式上符合比例原則,但也決不能以為其具有合理性,由于違背了本質(zhì)內(nèi)容保障原則.案例三:關(guān)于人格尊嚴(yán).2020年11月3日,網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了兩張照片,拍照地點(diǎn)是河北唐山一家醫(yī)院門口,在城管執(zhí)法的經(jīng)過(guò)中,一名賣烤紅薯的老人向城管執(zhí)法人員下跪求饒,而年紀(jì)看上去小很多的城管人員在邊笑邊拍照.唐山市城市管理局已經(jīng)證實(shí)照片所反映情況屬實(shí),以為執(zhí)法隊(duì)員在執(zhí)法技能、執(zhí)法方式上存在欠缺,并表示已對(duì)三名執(zhí)法人員進(jìn)行批評(píng)教育[13].在本案中,同樣是前述問(wèn)題,當(dāng)行政目的與本質(zhì)內(nèi)容,即小販的人格尊嚴(yán)與城管執(zhí)法的目的發(fā)生沖突時(shí),應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障本質(zhì)內(nèi)容即人的人格尊嚴(yán).但本案有兩個(gè)特殊之處,首先,并不是行政相對(duì)人下跪,城管的執(zhí)法就應(yīng)當(dāng)終止,畢竟執(zhí)法行為的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)是城市的公共利益與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定;但執(zhí)法人員不應(yīng)為了行政目的的實(shí)現(xiàn),而坐視公民的人格尊嚴(yán)受損無(wú)動(dòng)于衷,此時(shí)正確的裁量結(jié)果,應(yīng)當(dāng)是暫時(shí)中止行政行為,待損害本質(zhì)內(nèi)容的情形消失再繼續(xù)執(zhí)法.詳細(xì)到本案中,城管人員正確的做法應(yīng)當(dāng)是將小販扶起,但其錯(cuò)誤的裁量導(dǎo)致了公民權(quán)利本質(zhì)內(nèi)容的受損;其次,在中國(guó)特殊的國(guó)情下,行政經(jīng)過(guò)中必然遭遇很多諸如此類的事件,即使法律賦予人格尊嚴(yán)等本質(zhì)內(nèi)容以極高