推進國庫集中收付制度改革從源頭上構筑預防腐敗機制國庫集中收

推進國庫集中收付制度改革從源頭上構筑預防腐敗機制國庫集中收付制度改革處在財政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié),是財政管理體制改革的重要組成部分,也是從源頭上預防和治理腐敗的一項重要工作。近幾年來,財政部門在黨中央、國務院的領導和中央紀委的直接推動下,按照公共財政管理的要求,推進國庫集中收付制度改革,加大了源頭治理腐敗的力度,取得了明顯的成效。最近,駐財政部紀檢組監(jiān)察局組織財政部有關司局和部分省(區(qū)、市財政部門、專員辦對國庫集中收付制度改革的進展、成效與問題進行了總結與分析,進而提出了推進改革的對策和建議,以促進構建從源頭上預防腐敗的機制。一、國庫集中收付管理制度改革的基本情況從2001年以來,按照適應社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的公共財政框架的要 求,財政部門順應改革發(fā)展形勢,著力深化財政管理制度改革,形成了新型的財政國庫管理體系,確立了國庫集中收付制度在財政財務管理中的基礎地位,實現(xiàn)了預算執(zhí)行管理根本性變革。(一積極推進國庫集中收付改革 ,努力擴大源頭治理的范圍。傳統(tǒng)的財政國庫管理制度以征收機關和預算單位自行、 分散、多重設置銀行賬戶為基礎,資金繳撥以分散、 多環(huán)節(jié)方式運行。 這種運行機制預算執(zhí)行過程不能有效監(jiān)控,難以防止資金使用的違法違紀問題 ;預算執(zhí)行透明度不高,無法為財政管理和宏觀調(diào)控提供完整、 準確、及時的信息;資金分散在多環(huán)節(jié)多層次運 行導致運行效率和使用效益較低 ,難以更好地為宏觀經(jīng)濟管理提供優(yōu)質(zhì)服務。 財政部門按照黨中央和國務院的部署 ,結合職能定位和工作實際 ,本著積極穩(wěn)妥、 先試點后推開的原則,2000年選擇部分專項資金先行改革試點 ,2001年按照國務院批準的改革方案正式啟動,截至2006年7月底,國庫集中支付改革已擴大到中央、省級、計劃單列市的所有部門和270多個地市、1000多個縣(市、區(qū),并在16萬個基層預算單位實施了改革。(二加強非稅收入收繳,非稅收入納入國庫集中收付管理。國庫集中收付改革采取建立國庫單一賬戶體系基礎上的國庫集中收付運行 機制,改變過去由征收單位和預算單位分散設置銀行賬戶,多環(huán)節(jié)收納和支付財政資金、大量財政資金滯留的狀況。將已繳納和未支付的財政資金統(tǒng)一由財政部門通過國庫單一賬戶持有;非稅收入收繳和財政資金支付,通過財政部門在商業(yè)銀行開設的零余額賬戶進行收繳和支付;財政部門通過競爭性招標等方式選擇代理銀行,獲取結算管理服務。在國庫單一賬戶體系基礎上,非稅收入收繳的資金可以及時進入國庫單一賬戶或財政專戶管理。截止目前,中央76個有非稅收入的部門全部納入改革范圍。2002年至2005年,累計收繳非稅收入385.5億元。各地根據(jù)自身特點,實行了不同形式的非稅收入收繳制度改革。在改革范圍不斷擴大的同時,實施改革的收入項目逐步擴大到事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票 公積金等項非稅收入。(三建立起法規(guī)保障和信息支持體系,促進國庫集中收付制度的運行。在法律體系保障方面,著力進行制度創(chuàng)新,初步形成一套適應現(xiàn)代財政國庫制度運行的法規(guī)體系,包括國庫單一賬戶體系的設立與管理運作、財政資金支付與結算、收入收繳管理、票據(jù)管理、預算會計核算與管理方面的制度法規(guī)等。隨著適應改革要求的制度法規(guī)體系逐步完善,已經(jīng)開始逐步確立財政國庫管理制度的法律地位,全新的現(xiàn)代財政國庫管理法律法規(guī)體系正在形成之中。在信息技術保障方面,以國庫集中支付系統(tǒng)建設為重點,初步構建起包括整個國庫收付管理,有完整的記錄、控制與報告管理功能,網(wǎng)絡覆蓋面大,自動審核水平較高的國庫管理信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)建設的不斷推進和完善,不僅為財政國庫管理制度改革提供了有力的技術支撐,而且推動了財政管理改革向縱深發(fā)展。(四建立國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng) ,完善財政資金運行監(jiān)督機制。財政部門重視國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的建設,通過利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術,初步建立起財政部門與代理銀行直接聯(lián)網(wǎng),資金支付動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng),能夠?qū)崟r監(jiān)控預算單位的每一筆支付交易,基本實現(xiàn)了財政資金運行全過程的透明化,加強了財政的事前、事中監(jiān)督。通過強化國庫動態(tài)監(jiān)控,及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)和不規(guī)范操作等問題,并運用多種核查方式,加強對違規(guī)行為的核查,確保財政資金運行和使用的安全。財政部門強化國庫集中支付資金的事中監(jiān)控,違規(guī)行為呈現(xiàn)下降態(tài)勢。2005年,財政部通過國庫動態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)64個中央部門及所屬411個基層預算單位違規(guī)資金6.5億元,違規(guī)資金比例為0.23%,連續(xù)四年呈下降趨勢。今年1至6月,通過監(jiān)控發(fā)現(xiàn)違規(guī)涉及金額2.03億元。北京、四川等地財政部門通過啟用實時監(jiān)控、智能預警、監(jiān)控分析、綜合查詢等多功能于一體的國庫動態(tài)監(jiān)控管理系統(tǒng),對納入國庫集中收付單位改革的資金進行逐筆監(jiān)控。對監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的疑點數(shù)據(jù)進行核實,對違規(guī)操作的責令單位限期糾正,對于不規(guī)范的支付行為,督促單位規(guī)范操作,提高了監(jiān)控的效率和威懾力,保證財政資金安全有效的運用。二、國庫集中收付制度改革取得的成效和存在的問題國庫集中收付制度改革是財政領域的一場 “革命”是,建立公共財政管理體制的必然要求,是涉及全局的反腐治本的重要措施。 隨著我國國庫集中收付制度改 革的深入,其在體制、機制、制度、源頭上遏制和防范腐敗的作用逐步顯現(xiàn) ,實踐證明這項改革是規(guī)范政府性資金收支較徹底、完善、可靠的模式。(一對預算編制改革有所促進,有利于增強預算執(zhí)行約束力。國庫集中收付改革后,一方面,能夠及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中的一些問題,并反饋到預算編制環(huán)節(jié),促使預算編制工作更加科學規(guī)范和精細化。另一方面,國庫集中支付是嚴格按照預算來執(zhí)行的,無預算或超預算、無計劃或不按預算用途使用資金不予支付,維護了預算的嚴肅性,增強了預算執(zhí)行的剛性約束力。(二方便預算單位用款,有利于提高財政資金運行效率。在傳統(tǒng)體制下,由于撥款層次多,挪用、截流問題屢禁不止,請用款時間相對較長。實行國庫集中支付后,財政資金納入國庫單一賬戶體系,預算單位可根據(jù)實際用款情況隨時提出申請,資金使用必須到支付時方能從國庫單一賬戶體系中劃出,減少了資金運行環(huán)節(jié),加上財政部門強化服務意識、實行工作“提速”更,加方便了預算單位使用財政資金。由此,在資金需求、資金供給與資金監(jiān)督之間建立起良好的資金管理秩序,使財政資金的安全性、規(guī)范性與有效性得到可靠保障。(三資金使用透明度得到提高 ,有利于加強對財政資金的監(jiān)督。 原來的財政資金使用是按照有關程序?qū)徟?撥付到預算單位實有賬戶,由預算單位自行安排,資金封閉運行,透明度差,難以實施有效監(jiān)督和管理。實行國庫集中支付后,財政部門初步建立起“實時監(jiān)控、核查處理、整改反饋、跟蹤問效”的動態(tài)監(jiān)控工作機制,財政國庫管理部門能夠運用信息網(wǎng)絡系統(tǒng)全過程監(jiān)測單位資金的 支付活動,及時發(fā)現(xiàn)支付過程中的問題和疑點,防止資金被截留、挪用,財政資金運轉(zhuǎn)的透明度大大提高,保證了財政資金支付的安全。同時,廣東、四川等地實行了財政管理系統(tǒng)與人大、紀檢監(jiān)察機關的聯(lián)網(wǎng),使監(jiān)督機關的威懾力、實效性進一步提高。國庫集中支付改革使財政監(jiān)督實現(xiàn)了單純事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。如武漢市等地試行公務卡支付模式,直接記錄入網(wǎng),取締現(xiàn)金支付,有效遏制了單位開支的隨意性,把一些不合理開支消滅在萌芽狀態(tài),有利于從源頭上治理腐敗,有效促進了廉政建設。(四減少財政資金沉淀,有利于增強政府的宏觀調(diào)控能力。 改革以前的管理模式,極易造成財政資金的閑置和沉淀,甚至出現(xiàn)體外循環(huán)等違規(guī)問題。這種狀況嚴重弱化了政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能,也影響了公共財政的建設進程,極不利于最大限度地發(fā)揮財政資金的使用效益。實行國庫集中收付制度后,通過監(jiān)察、財政、審計、人民銀行等部門組織的行政事業(yè)單位銀行賬戶全面清理,對治理和預防預算單位多頭開戶、私設賬戶產(chǎn)生了積極作用,實現(xiàn)了預算單位暫時閑置的資金集中于國庫單一賬戶,便于政府統(tǒng)籌安排和調(diào)度國庫款項,促進了財政支出向保證重點、結構合理、管理規(guī)范、廉潔高效的方向發(fā)展,增強了政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力。(五預算單位的核算得到規(guī)范,有利于提高會計信息質(zhì)量和財務管理能力。實行國庫集中收付,預算單位必須按照預算和工作計劃,認真編報分月用款計劃,財政資金使用的計劃性、科學性和規(guī)范性得到加強。此外,實行國庫集中收付制度還可以有效遏制一些預算單位固定資產(chǎn)不入賬,賬實不符,賬務游離在會計監(jiān)督之外等行為的發(fā)生。同時,由于會計人員在具體操作過程中,一方面要嚴格執(zhí)行國家各項財務制度和國庫集中收付的統(tǒng)一規(guī)定與要求;另一方面又受到嚴格的監(jiān)督考核制度制約,使會計人員的責任心和使命感增強,會計基礎工作得到規(guī)范,有利于提高預算單位會計信息質(zhì)量和財務管理能力。國庫集中收付制度改革是一種先進的、規(guī)范的財政資金管理制度,客觀上需要與科學健全的預算管理制度、金融體系及規(guī)范的政府運作機制相協(xié)調(diào)。這項制度作為財政預算執(zhí)行制度的根本性改革,也是從源頭上預防腐敗的“陽光財政”的重要舉措,打破了傳統(tǒng)的資金運行方式,一定程度會對各部門的既得利益進行重新整合。這就決定了在推進這項改革的過程中,必然會遇到或存在一些困難或問題。第一,對改革的認識不夠統(tǒng)一。 國庫集中收付制度改革是要建立以國庫單一 賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為核心的現(xiàn)代財政國庫管理制度。 但由于種種原因,地方政府與基層預算單位對國庫集中收付制度改革還存在模糊認識 ,影響了國庫集中收付制度改革向基層推行的進程。有的片面認為是財政部門收權,會削弱本部門的管理職責和資金運作自由權,影響部門利益,以改革不成熟、不完善等借口拖延改革,態(tài)度不積極。第二,配套改革有待進一步深化。部門預算是國庫集中收付改革的基礎。近年來,我國部門預算改革成效顯著,初步確立了改革框架。但是仍然存在有的項目不能在年初確定,先要錢、后定項目的情況,致使預算確定的資金與項目實際需要不匹配;由于各級人大批準預算在三月份后,形成歸墊資金量大和審核難度大的問題;部門預算僅明細到項目,項目具體內(nèi)容及構成在預算中反映不出來;某些資金的分配仍存在“二次分配”問題,即財政將資金切塊給部門,部門進行再次分配;中央和地方部分專項資金、基本建設投資等未納入改革范圍,非稅收入收繳管理改革滯后于集中支付改革;政府采購預算編制不完整,有些部門沒有按要求將所有政府采購目錄以內(nèi)、限額以上的項目全部編入政府采購預算,致使政府采購預算占部門預算比重偏小。還有一個突出問題是,有些地方和部門授權支付比重過大,直接支付比例小,加上改革還沒有延伸到所有的二、三級預算單位,有的資金去向難以直接有效監(jiān)控。第三,信息系統(tǒng)建設亟待加強。在國庫集中收付管理改革過程中,信息系統(tǒng)與網(wǎng)絡體系建設十分關鍵。當前的信息支撐還存在一定的問題,其主要表現(xiàn)為:國庫集中支付軟件與其他相關系統(tǒng)之間銜接不夠,尚未達到改革方案設計的要求,增加了工作量、降低了工作效率和數(shù)據(jù)的可靠性。軟件功能單一,為預算單位服務的系統(tǒng)建設考慮不夠。對數(shù)據(jù)應用開發(fā)不夠,缺乏進行綜合分析的功能。代理銀行清算系統(tǒng)建設進展緩慢。第四,法規(guī)制度建設不夠完善。 財政國庫管理制度改革涉及各方面利益關系 調(diào)整,現(xiàn)行的法規(guī)制度建設不夠完善?！额A算法》和《國家金庫管理條例》等法律法規(guī),是在計劃經(jīng)濟體制下制定的,不能適應當前國庫管理制度改革的需要?！敦斦鴰旃芾碇贫雀母镌圏c方案》、《國庫收入管理辦法》、《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》等屬于部門規(guī)章,沒有上升到法律的地位,規(guī)范和約束力度不夠。《總預算會計制度》和事業(yè)單位會計制度、基本建設單位會計制度等不能適應行政事業(yè)單位實行國庫集中支付會計核算的需要。三、深化國庫集中收付制度改革的對策和建議國庫集中收付制度是有效地執(zhí)行政府預算及財政政策的基礎,也是以低成本方式提供政府服務的關鍵,同時還可通過規(guī)范的賬戶管理、收繳管理與支付審核而成為具有強有力的資金管理與控制的工具。為深化國庫集中收付制度改革,我們提出以下對策和建議。(一提高思想認識,加大改革推進的力度。 國庫集中支付是一種全新的財 政資金支付方式,方法科學、程序規(guī)范、資金安全也是強化財政資金監(jiān)管、從源頭上防治腐敗的根本要求。一方面,財政部門自身要加大改革推進力度,要堅持在不改變預算單位的預算主體地位、不改變預算單位的資金使用權、不改變預算單位的財務管理和會計核算權的基礎上,盡量方便單位用款,要對改革的方案、業(yè)務流程、系統(tǒng)軟件等不夠成熟的方面,抓緊修改和完善,出臺配套措施,為基層預算單位提供優(yōu)質(zhì)服務。同時要重視政策宣傳和輿論導向,多與部門、單位進行交流和溝通,求同存異,贏得地方和各部門的理解和支持。另一方面,各地區(qū)、各部門、各單位要從構建社會主義市場經(jīng)濟和公共財政的全局出發(fā),認識改革的意義,提高改革的自覺性,加強對改革的領導,大力支持和推進改革,從湖北等地經(jīng)驗看,黨政一把手鮮明的態(tài)度對統(tǒng)一認識非常重要。另外 ,希望中央紀委、監(jiān)察部從源頭防治腐敗的高度,對國庫集中收付制度改革進一步加以推進,促進繼續(xù)統(tǒng)一各方面的思想認識,使各地各單位領導思想上高度重視、行動上堅決支持,促進國庫集中收付改革“橫向到邊、縱向到底”目標的實現(xiàn)。(二加強改革的協(xié)調(diào)性,整體推進財政管理改革。 部門預算、“收支兩條線”、國庫集中收付、政府采購等項改革是我國財政管理體制改革的突破口,為保證改革的順利推進,必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃,整體推進。推進國庫集中收付需要進一步明確預算編制機構與執(zhí)行機構之間的職責分工和協(xié)作,加強協(xié)調(diào)配合;細化部門預算編制

,提高預算透明度,保證國庫集中支付有明確的預算依據(jù) ;延長預算編制時間,提前預算批復時間,確保國庫集中支付工作依法、及時進行 ;要做好國庫集中收付制度改革與政府收支分類改革的銜接工作 ,確保與新的收支分類 體系的對接。深化財政綜合預算改革,規(guī)范預算外資金的收繳管理和集中支付。 特別是行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理改革必須全面、 全力推進,國有資產(chǎn)收益和處置 收入必須納入監(jiān)控之中。 要逐步推行公務卡結算方式改革 ,從制度上堵塞公款私 用和使用假發(fā)票、 濫報、多報費用等現(xiàn)象的發(fā)生。 從財政國庫本身要擴大集中支 付范圍,采用靈活有效的支付手段;改進國庫集中支付工作的運行質(zhì)量和效率 ,縮短中小城市集中支付的結算時間 ;要對國庫集中的資金進行宏觀政策研究 ,慎重調(diào)度和運用存量庫款,充分發(fā)揮資金的最大效益。與此同時,對已實行會計集 中核算的地方,積極向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌。轉(zhuǎn)軌模式要因地制宜,不搞“一刀切”。對暫時不具備轉(zhuǎn)軌條件的地方 ,核算中心的賬戶要改為零余額賬戶 ,不允許財政資金沉淀在核算中心各有關賬戶中 ,防止財政資金管理出現(xiàn)真空。(三加大法規(guī)制度建設的力度,促進規(guī)范化運作。國庫集中收付改革的規(guī)范化建設,必須以法規(guī)制度建設為基礎。要針對國庫集中收付改革中出現(xiàn)的新情況、新問題,抓緊制定實施國庫集中收付的有關法律法規(guī)和制度性文件,對國庫管理的全過程進行規(guī)范,增強改革的權威性和規(guī)范性。首先要將國庫集中支付制度和政府采購制度納入新的 《預算法》中,修訂預算編制和執(zhí)行方面的相關內(nèi)容,明確預算安排、財政國庫集中收付職能的條款,避免法與法之間的矛盾,維護《預算法》的嚴肅性。其次,健全以《政府采購法》為基本法的政府采購法規(guī)體系,盡快制定落實《政府采購法》的具體實施細則和規(guī)章制度,擴大政府采購資金直接支付比重。第三,完善與國庫集中收付制度有關的法規(guī)制度,以法律形式規(guī)定集中收付的基本原則、制度,加強對金庫管理、現(xiàn)金管理以及預算會計制度問題的研究,盡早制定與相關改革協(xié)調(diào)的國庫集中收付的整體法律框架。第四,要對改革后法規(guī)制度執(zhí)行情況進行監(jiān)督,促進國庫集中收付制度規(guī)范管理,提高預算單位的財務管理水平。與此同時,要規(guī)范賬戶管理。要對財政內(nèi)部銀行賬戶辦理程序、管理要求、監(jiān)督檢查等進行明確的規(guī)定,形成科學、嚴謹?shù)呢斦?nèi)部銀行賬戶管理體系,制定嚴格的內(nèi)部控制管理制度,更加注重防范集中收付后的操作風險,防止出現(xiàn)舞弊行為;要進一步明確各預算單位零余額賬戶的性質(zhì),進一步規(guī)范零余額賬戶管理;要建立銀行賬戶信息管理系統(tǒng),實現(xiàn)與人民銀行、相關商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng),對銀行賬戶實行動態(tài)管理,逐步實現(xiàn)預算單位銀行賬戶開設信息的實時查詢。(四加強財政國庫管理信息系統(tǒng)建設,建立信息共享機制。為了保證國庫集中收