《應(yīng)急管理概論-理論與實(shí)踐》第四篇 應(yīng)急管理法制

第四篇應(yīng)急管理法制第十章突發(fā)事件應(yīng)急法制概述第十一章應(yīng)急管理的法律體系應(yīng)急管理法制第十章突發(fā)事件應(yīng)急法制概述1.理解應(yīng)急法制的概念、主要特征、屬性、目標(biāo)和原則。2.掌握應(yīng)急法制的基本構(gòu)成。3.掌握應(yīng)急方案啟動(dòng)的條件和程序。學(xué)習(xí)目標(biāo)學(xué)習(xí)重點(diǎn)掌握緊急狀態(tài)及其立法的相關(guān)內(nèi)容。第十章突發(fā)事件應(yīng)急法制概述第一節(jié)應(yīng)急法制的概念和屬性

第二節(jié)應(yīng)急法制的基本構(gòu)成突發(fā)事件應(yīng)急法制概述第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法第一節(jié)應(yīng)急法制的概念和屬性應(yīng)急法制的概念一國(guó)或地區(qū)針對(duì)如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件及其引起的緊急情況而制定或認(rèn)可的各種法律規(guī)范和原則的總稱(chēng)。（１）權(quán)力優(yōu)先性（２）緊急處置性（３）程序特殊性（４）社會(huì)配合性（５）救濟(jì)有限性特征第一節(jié)應(yīng)急法制的概念和屬性如果將應(yīng)急法制作為一個(gè)法律規(guī)范進(jìn)行整體考察，在考慮其法律屬性同時(shí)兼顧其社會(huì)屬性的情況下，應(yīng)急法制的基本特征應(yīng)該是：（２）調(diào)整方法的事前預(yù)防、事中應(yīng)對(duì)和事后恢復(fù)相結(jié)合（３）調(diào)整內(nèi)容的傾向性和平衡性（１）調(diào)整對(duì)象的廣泛性和專(zhuān)門(mén)性第一節(jié)應(yīng)急法制的概念和屬性應(yīng)急法制的屬性（一）應(yīng)急法制是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的途徑之一（二）應(yīng)急法制是常態(tài)法制與非常態(tài)法制的結(jié)合（三）應(yīng)急法制主要是一種公法制度（四）應(yīng)急法制是一系列法律規(guī)范和法律原則的總和第一節(jié)應(yīng)急法制的概念和屬性完整的應(yīng)急法律規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)包括：（１）憲法上的緊急權(quán)條款；（２）應(yīng)急管理基本法；（３）各種應(yīng)急管理單行法；（４）其他法律中有關(guān)應(yīng)急管理的制度和規(guī)范；（５）有關(guān)應(yīng)急管理的國(guó)家條約和協(xié)定。應(yīng)急管理的基本法律原則至少包括：（１）法治原則；（２）權(quán)力優(yōu)先原則；（３）人權(quán)保障原則；（４）預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則；（５）政府主導(dǎo)與社會(huì)動(dòng)員相結(jié)合的原則；（６）比例原則；（７）信息公開(kāi)原則。應(yīng)急管理的具體原則包括：（１）緊急行為目的之公益性原則；（２）緊急行為手段比例原則；（３）緊急行為科學(xué)與效率原則；（４）后果上的積極責(zé)任原則；（５）預(yù)防與抗救相結(jié)合原則；（６）分級(jí)管理原則。第一節(jié)應(yīng)急法制的概念和屬性應(yīng)急法制的目標(biāo)和功能（一）應(yīng)急管理目標(biāo)，即以法律手段保障應(yīng)急管理活動(dòng)的有效、有序進(jìn)行；（二）法治目標(biāo)，即在應(yīng)急狀態(tài)下保證最起碼的法律秩序，避免因緊急權(quán)力的無(wú)限膨脹和長(zhǎng)期延續(xù)，演變?yōu)檑`踏人權(quán)、顛覆民主的專(zhuān)制和暴政。（一）實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理與非常態(tài)管理之間的平衡；（二）實(shí)現(xiàn)緊急權(quán)力保障與緊急權(quán)力規(guī)制之間的平衡；（三）實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利克減與公民權(quán)利保護(hù)之間的平衡。目標(biāo)功能第一節(jié)應(yīng)急法制的概念和屬性應(yīng)急管理的基本法律原則法治原則預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則比例原則公開(kāi)透明原則政府主導(dǎo)與社會(huì)動(dòng)員相結(jié)合的原則權(quán)力優(yōu)先原則人權(quán)保障原則第二節(jié)應(yīng)急法制的基本構(gòu)成以法律規(guī)范的效力等級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將應(yīng)急機(jī)制的具體內(nèi)容分為以下幾個(gè)層次：憲法中的緊急條款、綜合的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法或緊急狀態(tài)法、單行的部門(mén)應(yīng)急法、有關(guān)部門(mén)關(guān)于應(yīng)急法的實(shí)施細(xì)則及針對(duì)應(yīng)急法制某一獨(dú)立環(huán)節(jié)的專(zhuān)門(mén)立法等。應(yīng)急法制的基本要素（１）完善的應(yīng)急法律規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案。（２）依法設(shè)定的應(yīng)急機(jī)構(gòu)及其應(yīng)急權(quán)利與職責(zé)。（３）緊急情況下國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制。（４）緊急情況下行政授權(quán)、委托的特殊要求。（５）緊急情況下的行政程序和司法程序。（６）對(duì)緊急情況下違法犯罪行為的法律約束和救濟(jì)機(jī)制。（７）與應(yīng)急管理的各種糾紛解決、賠償、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利救濟(jì)機(jī)制。（８）各管理領(lǐng)域的特殊規(guī)定第二節(jié)應(yīng)急法制的基本構(gòu)成著眼于應(yīng)急法制的社會(huì)屬性，同時(shí)借助制度學(xué)的分析工具，其基本內(nèi)容可細(xì)化為：（１）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系（２）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體制（３）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。第二節(jié)應(yīng)急法制的基本構(gòu)成從制度運(yùn)作的角度將應(yīng)急法制看成是一個(gè)動(dòng)態(tài)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程，其主要包括的制度環(huán)節(jié)有：（１）應(yīng)急法制的立法（３）應(yīng)急法制的守法（５）應(yīng)急法制的宣傳教育（２）應(yīng)急法制的執(zhí)法（４）應(yīng)急法制的司法（６）應(yīng)急法制的環(huán)境條件第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法應(yīng)急法制與緊急狀態(tài)法（一）緊急狀態(tài)與緊急狀態(tài)法1.緊急狀態(tài)：指在一定范圍和時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等，嚴(yán)重威脅或破壞公共秩序、公共利益及國(guó)家利益，為切實(shí)保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使緊急權(quán)利來(lái)控制、消除嚴(yán)重突發(fā)事件造成的社會(huì)危害和影響，迅速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的正常狀態(tài)，而依法確立的一種臨時(shí)性嚴(yán)重危急狀態(tài)。2.緊急狀態(tài)法：專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)和處置緊急狀態(tài)的法律規(guī)范和原則的總和，就是人們所理解的緊急狀態(tài)法。第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法應(yīng)急法制與緊急狀態(tài)法（二）應(yīng)急法制與緊急狀態(tài)法的區(qū)別1.從立法目的、研究對(duì)象及調(diào)整方法考量，應(yīng)急法制與緊急狀態(tài)法并無(wú)太大差異。2.但是與應(yīng)急法制外延的廣泛性和確定性不同，關(guān)于緊急狀態(tài)法的具體調(diào)整范圍，各國(guó)立法實(shí)踐林林總總、難獲統(tǒng)一。3.而突發(fā)事件應(yīng)急法制作為法律規(guī)范類(lèi)群的抽象概括，其調(diào)整的“突發(fā)事件”的范圍應(yīng)與最廣義的緊急狀態(tài)的適用事項(xiàng)相當(dāng)，即從學(xué)理上綜合考察內(nèi)涵及外延，應(yīng)急法制與最廣義上的“緊急狀態(tài)法”應(yīng)當(dāng)是同一概念。第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法對(duì)行政緊急權(quán)的法律保障和規(guī)制（一）對(duì)行政緊急權(quán)的法律保障1.拓寬權(quán)力來(lái)源2.擴(kuò)張權(quán)力空間3.簡(jiǎn)化權(quán)力的行使過(guò)程4.強(qiáng)化權(quán)力的實(shí)現(xiàn)手段5.相對(duì)放松對(duì)權(quán)力的制衡第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法（二）對(duì)行政緊急權(quán)的法律規(guī)制1.條件規(guī)制2.范圍規(guī)制3.程度規(guī)制4.程序規(guī)制第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法緊急狀態(tài)的立法及其模式（一）緊急狀態(tài)法的適用范圍不同國(guó)家的規(guī)定大不相同：（１）某些國(guó)家將上至戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、下至普通突發(fā)事件應(yīng)急管理的各種非常態(tài)法律狀態(tài)統(tǒng)一規(guī)定為緊急狀態(tài)；（２）某些國(guó)家將戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)與緊急狀態(tài)分別規(guī)定；（３）某些國(guó)家將戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)和普通突發(fā)事件應(yīng)急管理分別規(guī)定。第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法第三節(jié)緊急狀態(tài)及其立法（二）緊急狀態(tài)立法的模式1.在憲法中規(guī)定緊急狀態(tài)制度，明確政府在緊急狀態(tài)時(shí)期的基本權(quán)限，使政府在緊急狀態(tài)時(shí)期行使緊急權(quán)力的行為嚴(yán)格限制在憲法允許的范圍內(nèi)，以此維護(hù)以憲法為核心價(jià)值的法治原則。2.制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，對(duì)各種突發(fā)事件引起的緊急狀態(tài)下政府的行政權(quán)力和公民權(quán)利保護(hù)作統(tǒng)一規(guī)定。3.憲法規(guī)定緊急狀態(tài)的宣布程序與期限，對(duì)于其他有關(guān)問(wèn)題則明確由緊急狀態(tài)法進(jìn)行規(guī)定。延伸閱讀第十一章應(yīng)急管理的法律體系1.了解中國(guó)應(yīng)急管理法律體系的組成情況。2.了解有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定及立法有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定及立法。學(xué)習(xí)目標(biāo)學(xué)習(xí)重點(diǎn)掌握枟中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法枠的特點(diǎn)、出臺(tái)背景、立法目的與思路、調(diào)整范圍以及由此確定的基本制度。第十一章應(yīng)急管理的法律體系第一節(jié)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系應(yīng)急管理的法律體系第三節(jié)憲法中有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定及立法第一節(jié)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為應(yīng)急管理基本法的地位與特點(diǎn)“兜底”性的應(yīng)急管理法應(yīng)急管理的“龍頭”法（１）其調(diào)整對(duì)象覆蓋了全部或多數(shù)突發(fā)事件；（２）其調(diào)整范圍貫穿應(yīng)對(duì)這些突發(fā)事件的全部或多數(shù)階段；（３）在法律適用上，居于一般法的地位，在適用順序上次于各種單行性的應(yīng)急法律。第一節(jié)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為應(yīng)急管理基本法的地位與特點(diǎn)特點(diǎn)以制度建設(shè)為根本，建立健全依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的長(zhǎng)效機(jī)制深入探索突發(fā)事件的內(nèi)在規(guī)律，掌握應(yīng)對(duì)的主動(dòng)權(quán)強(qiáng)化基層、夯實(shí)基礎(chǔ)，充分依靠人民群眾以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持常態(tài)管理與非常態(tài)管理的統(tǒng)一以改革創(chuàng)新的精神，深入推進(jìn)應(yīng)急管理工作第一節(jié)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)的背景（一）有效預(yù)防和及時(shí)應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件已經(jīng)成為治國(guó)理政的重要任務(wù)（二）應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需要從依靠經(jīng)驗(yàn)向依靠法制轉(zhuǎn)變（四）實(shí)施依法治國(guó)方略要求突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作做到權(quán)力有規(guī)、行為有序（三）現(xiàn)行應(yīng)急管理體制、機(jī)制和制度亟待進(jìn)一步補(bǔ)充和完善第一節(jié)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法目的、思路及調(diào)整范圍立法目的預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害作為立法的重要目的和出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，確立突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等方面的機(jī)制和制度，最大限度地控制突發(fā)事件的發(fā)生和危害的擴(kuò)大，從而保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。第一節(jié)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》把突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備放在優(yōu)先的位置堅(jiān)持有效控制危機(jī)和最小代價(jià)原則，把維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的最重要的價(jià)值取向之一建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)和綜合協(xié)調(diào)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體制立法思路始終把人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，對(duì)公民權(quán)利依法予以限制和保護(hù)堅(jiān)持公開(kāi)透明原則第一節(jié)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

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通過(guò)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)行為加以規(guī)范，明確應(yīng)對(duì)工作的體制、機(jī)制、制度，以提高全社會(huì)應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的能力。2對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援等做出規(guī)定，有利于從制度上預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生。3憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)和戒嚴(yán)法規(guī)定的戒嚴(yán)都是應(yīng)對(duì)最高程度的社會(huì)危險(xiǎn)和威脅時(shí)采取的特別手段，實(shí)踐中很少使用。立法調(diào)整范圍第一節(jié)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立的主要制度（一）預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備制度（二）監(jiān)測(cè)制度（三）預(yù)警制度（四）應(yīng)急處置與救援制度（五）事后恢復(fù)與重建制度應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一節(jié)（一）突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備制度提高全社會(huì)危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急能力的制度應(yīng)急預(yù)案制度突發(fā)事件應(yīng)對(duì)保障制度城鄉(xiāng)規(guī)劃要滿(mǎn)足防災(zāi)應(yīng)急需要的制度建立應(yīng)急救援隊(duì)伍的制度風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、隱患排查和監(jiān)控制度應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一節(jié)（二）突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)制度1.建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)：信息收集制度；信息的分析、會(huì)商和評(píng)估制度；上下左右互聯(lián)互通和信息及時(shí)交流制度。2.建立健全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一節(jié)（三）突發(fā)事件的預(yù)警制度預(yù)警級(jí)別制度發(fā)布三級(jí)、四級(jí)警報(bào)后應(yīng)當(dāng)采取的措施預(yù)警警報(bào)的發(fā)布權(quán)制度發(fā)布一級(jí)、二級(jí)警報(bào)后應(yīng)當(dāng)采取的措施應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一節(jié)（四）突發(fā)事件的應(yīng)急處置與救援制度應(yīng)急處置與救援制度自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后可以采取的措施社會(huì)安全事件發(fā)生后可以采取的措施發(fā)生突發(fā)事件、嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行時(shí)可以采取的措施應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一節(jié)（五）突發(fā)事件的事后恢復(fù)與重建制度及時(shí)停止應(yīng)急措施，同時(shí)采取或者繼續(xù)實(shí)施防止次生、衍生事件或者重新引發(fā)社會(huì)安全事件的必要措施。制定恢復(fù)重建計(jì)劃。突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)在對(duì)突發(fā)事件造成的損失進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上，組織制定受影響地區(qū)恢復(fù)重建計(jì)劃。上級(jí)人民政府提供指導(dǎo)和援助。受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府開(kāi)展恢復(fù)重建工作需要上一級(jí)人民政府支持的，可以向上一級(jí)人民政府提出請(qǐng)求。國(guó)務(wù)院根據(jù)受突發(fā)事件影響地區(qū)遭受損失的情況，制定扶持該地區(qū)有關(guān)行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。應(yīng)急管理基本法:

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系應(yīng)急管理單行法（一）單行性的應(yīng)急管理法律主要包括三類(lèi)：（１）適用于某一種類(lèi)突發(fā)事件的法律，“一事一法”（２）適用于應(yīng)急管理某一階段的法律，“一階段一法”（３）適用于某一種類(lèi)突發(fā)事件、某一應(yīng)對(duì)階段的法律第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系（二）中國(guó)建立的其他突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度1.防震減災(zāi)法、防洪法、消防法、安全生產(chǎn)法、傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例等有關(guān)法律、行政法規(guī)，對(duì)一些突發(fā)事件的應(yīng)急制度作了規(guī)定。2.有關(guān)部門(mén)規(guī)章和文件對(duì)城市供水、城市燃?xì)?、水?kù)大壩安全、鐵路運(yùn)輸安全等技術(shù)事故方面的應(yīng)對(duì)制度以及外匯電子數(shù)據(jù)備份與電子系統(tǒng)故障等方面的應(yīng)急制度作了規(guī)定。第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系中國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)體系組成情況第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系應(yīng)急管理相關(guān)法第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系有關(guān)國(guó)際條約和協(xié)定（１）有關(guān)共同應(yīng)對(duì)某類(lèi)突發(fā)事件的條約和協(xié)定（２）國(guó)際人權(quán)公約中對(duì)緊急狀態(tài)下人權(quán)克減的規(guī)定針對(duì)恐怖襲擊、劫持航空器、海難、海嘯等事件的國(guó)際法規(guī)范；如中國(guó)參加的國(guó)際社會(huì)“反劫機(jī)三公約”，即《東京公約》、《海牙公約》和《蒙特利爾公約》?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利公約》、《歐洲人權(quán)公約》、《美洲人權(quán)公約》中的相關(guān)規(guī)定。第二節(jié)應(yīng)急管理法律規(guī)范體系應(yīng)急管理預(yù)案第三節(jié)憲法中有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定及立法中國(guó)有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定中國(guó)修改憲法確定的緊急狀態(tài)制度，主要包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：（一）明確