方案-中國近代海關(guān)制度的確立

中國近代海關(guān)制度的確立'中國近代海關(guān)制度的核心是外籍稅務(wù)司制度。這個制度的形成和確立既反映了清政府的衰弱和無能，又反映了西方資本主義列強通過武力對中國主權(quán)的干預(yù)和踐踏。中國近代海關(guān)史的研究始于民國初年。楊德森先生著有《中國海關(guān)制度沿革》。新中國成立初期，陳翰笙、范文瀾等一批著名學(xué)者編譯了一套題為《帝國主義與中國海關(guān)》的海關(guān)檔案資料叢書，共10輯。80年代以來，中國近代海關(guān)史研究有所突破，廈門大學(xué)與海關(guān)學(xué)會合作成立了專門的學(xué)術(shù)研究機構(gòu)，一批海關(guān)史陸續(xù)。陳詩啟先生更是海關(guān)史問題的專家。他著有《中國近代海關(guān)史》晚清部分、民國部分，《中國近代海關(guān)問題初探》等書。而國外也留有許多近代海關(guān)方面的資料，有英國外交部檔案，曾任總稅務(wù)司的李泰國著有《我們在中國的利益》。近年，中國翻譯出版了曾在海關(guān)辦事的魏爾特著《赫德與中國海關(guān)》，此書史料豐富。但從中國研究方面看，海關(guān)外籍稅務(wù)司制度的形成和確立過程的研究仍是一個薄弱環(huán)節(jié)，故我想對其作進一步的研究。領(lǐng)事代征制度鴉片戰(zhàn)爭后，1842年8月29日的中英《南京條約》廢除了保商公行壟斷制度。行商作為外商向中國海關(guān)納稅的保證人的資格因此不再存在?！吨杏⑽蹇谕ㄉ陶鲁獭分杏袑ｉT一條："英商貨船擔(dān)保一款向例英國商船進口，投行認保，所有出、入口貨稅均由保商代納?，F(xiàn)經(jīng)裁撤保商，則進口貨船即由英官擔(dān)保"。1英國領(lǐng)事不僅起著他們的同胞與中國當(dāng)局之間的交流中介作用，而且負責(zé)英國女王陛下的臣民合法交納今后中國政府的公正的征稅和其它稅捐事項。但是這種新秩序卻引起一部分中國商人和一部分外國商人的憤慨。因此在同樣不喜歡這種秩序的官員的幫助下，商人們盡可能使新秩序無效，以獲得更大的利益，走私活動依舊猖獗?！侗比A捷報》說道："在這個口岸，走私方面的情況越來越糟，與最近繳納關(guān)稅體制的變化所想象的截然不同--這種新體制是想有利于誠實的商人--新體制使他成為了恬不知恥和精心設(shè)計行為的犧牲品。不能允許在某洋行只繳納20％的合法稅捐，在另一個洋行繳納50％，在第三個洋行繳納70％，而老實人卻一直繳納條約規(guī)定的全部關(guān)稅"。2而中國政府也沒有打算重新調(diào)整其海關(guān)，以保證有效地、公正地執(zhí)行條約貿(mào)易規(guī)定和條約稅則。最終英國政府也放棄了通過干預(yù)中國海關(guān)的征稅活動來監(jiān)督海關(guān)，履行不平等條約關(guān)于關(guān)稅方面的打算。海關(guān)腐敗又持續(xù)了10年。在這段時間內(nèi)上海作為五個通商口岸之一，也由于長江上游的太平天國運動而愈來愈受到外商的關(guān)注。1853年初，太平軍勢力進一步擴展，占領(lǐng)南京。上海也為之震撼，貿(mào)易停滯，錢莊拒絕作尋常的通融，外商無法從中國商號獲得繳付進出口稅的現(xiàn)金。3月初，英國商人向阿禮國領(lǐng)事求助，要求制定延期交付關(guān)稅的辦法。阿禮國建議由上海道臺臨時發(fā)給出港證，由領(lǐng)事?lián)硪欢ɡU付所有關(guān)稅和費用。道臺考慮到當(dāng)時的困難，允許商船自離開之日起，延遲一個月繳納關(guān)稅。阿禮國就此制定了一個臨時的保稅方法，準(zhǔn)許英商船舶在繳存足夠抵償合法關(guān)稅的有價證券之后，可以結(jié)關(guān)出口。這種辦法雖然在一定程度上緩和了貿(mào)易困難，但卻緩和不了銀根吃緊的局面，而且這種破壞海關(guān)主權(quán)的做法連英國全權(quán)公使兼商務(wù)監(jiān)督文翰也不贊同。他認為阿禮國的行為違反巴麥尊1851年7月的指示，即英國領(lǐng)事再也不應(yīng)該為了保護中國的而進行干涉。3因此這個方法實行五個星期后就被取消了。上海的貿(mào)易每況愈下，1853年9月7月，上海小刀會一舉占領(lǐng)了上?？h城，外灘的海關(guān)也被搗毀。小刀會在上海這個"外商貿(mào)易的唯一寄托所在"4的地方爆發(fā)，讓外國方面倍加關(guān)注。英、美、法三國領(lǐng)事看到有機可乘，立即宣布："租界嚴(yán)守中立"，清朝海關(guān)不得在外灘辦公。上海的海關(guān)行政被迫停頓。小刀會占領(lǐng)縣城兩天后，英國領(lǐng)事阿禮國借口"在本埠海關(guān)機構(gòu)及合法當(dāng)局尚付缺如的狀態(tài)之?quot;,為了履行"莊嚴(yán)條約"，"保障中國關(guān)稅的征收"，伙同美國副領(lǐng)事金能享公布了《海關(guān)行政停頓期間船舶結(jié)關(guān)暫行條例》。這個條例襲取了先前的臨時保稅的辦法，規(guī)定英美船貨出口的結(jié)關(guān)手續(xù)由英美領(lǐng)事館辦理；準(zhǔn)許貨運承辦人、進口商和航運商使用票據(jù)擔(dān)保，取代條約規(guī)定現(xiàn)銀完稅的辦法；所出票據(jù)于40天內(nèi)在上海向中國海關(guān)監(jiān)督憑票付款；只要辦完這樣的手續(xù)，船舶就得離口。5條例中所用的"票據(jù)擔(dān)保"方式的確適應(yīng)當(dāng)時銀根吃緊的形勢。但這個條例事實上絕不是什么為了履行條約，保護中國的關(guān)稅。這種"領(lǐng)事代征制度"實際上起了外國方面劫奪中國海關(guān)的橋梁作用，也成為阻礙中國本身重建海關(guān)的手段，為外籍稅務(wù)監(jiān)督制度作了準(zhǔn)備。盡管如此，在江海關(guān)行政停頓之際，這個條例若能切實實行，對中國的稅收還是有利的。但是美國商人堅決反對，而后美國公使馬沙利借口英國有奪取上海，進而控制也許是世界上最富庶地區(qū)的揚子江流域的野心，決定與之分道揚鑣。而實際上發(fā)生的事讓馬沙利相信，由美英領(lǐng)事代收關(guān)稅使美英商人處于不利的地位。10月28日，美國副領(lǐng)事自行宣布《暫行條例》失效。美國首先破壞《條例》，英國亦不愿吃虧。英國全權(quán)公使文翰一開始就對《暫行條例》不熱心。他寫道："我仍然認為，不應(yīng)將關(guān)稅和港口稅交給目前占領(lǐng)上海的各方"6。而英國商人對此辦法也很憤慨。他們認為，其他國籍的船只來來往往都不需交稅，處罰他們是不公平的。最終阿禮國于1854年1月30日聲明："我不能無限期地為中國海關(guān)繼續(xù)征稅，條約上我也找不到這樣的責(zé)任"。因而聲稱：除非其他國家的貿(mào)易同樣課稅，英商就不必繳納異常應(yīng)付的關(guān)稅。7至此上?？谝殉蔀橐粋€自由港。中國政府的臨時海關(guān)小刀會占領(lǐng)縣城后，身兼江海關(guān)監(jiān)督職務(wù)而"亡命"租界的上海道臺吳健彰在縣城失陷一個多月后，被清政府正式委派為蘇松太兵備道和江海關(guān)監(jiān)督。由于海關(guān)監(jiān)督官印章丟失，他發(fā)出通告說，將?quot;常州漕運使官印代替江海關(guān)監(jiān)督官印，仍按舊制辦理關(guān)稅征收事宜（10月10日）8。針對這一通告,英國領(lǐng)事阿禮國竟然聲稱:"須俟大清軍收復(fù)上?？h城，閣下到江海關(guān)視事之日"，才準(zhǔn)備和他商談?wù)魇贞P(guān)稅事宜9。吳健彰既身為海關(guān)監(jiān)督，便于10月底帶著一支軍隊，企圖進入"租界"在海關(guān)原址恢復(fù)辦公，但被英國軍艦斯巴達號的士兵攔阻。而后吳健彰只好在陸家嘴附近的兩只老兵船上設(shè)立臨時海關(guān)。這個臨時海關(guān)并未被帝國主義國家腥稀S?\ue310焓擄16窆\ue31a擔(dān)?quot;我已奉命聲明，我方不承認這種水上海關(guān)"。10法國領(lǐng)事的態(tài)度更加蠻橫："當(dāng)我沒有看到上海確實已有可以承認的正常機關(guān)，足以保證兩大帝國間的現(xiàn)行條約的履行，尤其對于我國人民的貿(mào)易、生命和財產(chǎn)權(quán)力得到保護的時候，本領(lǐng)事認為有權(quán)準(zhǔn)許我國船只自由地進出本港，而無須繳納任何關(guān)稅"11。美國領(lǐng)事館勉強"承認"了浮動海關(guān)，但美商卻不以承認并且致函美國副領(lǐng)事："對于你承認一個流動的水上海關(guān)，也就是隨時可能被趕跑的海關(guān)，我們和我們的同行認為這是嚴(yán)重危害美國利益的行為，我們不得不對此提出嚴(yán)重的抗議"12.其它國家代表也都拒絕承認。這樣吳健彰的水上海關(guān)只得以失敗告終。覺察到"水上海關(guān)"不能發(fā)揮任何職能的吳健彰繼續(xù)尋求新的方法，打算在陸上重建海關(guān)?？墒?，在租界外灘重建海關(guān)一事遭到英國領(lǐng)事的反對而無法實現(xiàn)。于是他又決定在蘇州河北岸建立臨時海關(guān)，通知英美法三國領(lǐng)事說，將從1854年2月9日起在該處開始辦理海關(guān)事務(wù)。對此，三國領(lǐng)事聯(lián)名簽署了回復(fù)，以海關(guān)監(jiān)督"不論對于締約國或非締約國的任何船只，均一律行使監(jiān)督權(quán)"為條件，將蘇州河北岸的海關(guān)作為"直至縣城收復(fù)在原址重設(shè)為止"的臨時海關(guān)而加以"承認"（2月6日）13。但事實上這只是在形式上對江海關(guān)問題作了一個了結(jié)，外國資產(chǎn)階級對于這個脆弱無能的海關(guān)視若無睹，申報的船舶寥寥無幾。吳健彰為了取締外商們的偷稅和漏稅，在上海通往內(nèi)地的兩條主要通道上的兩個地點，即白鶴渚和閔行鎮(zhèn)設(shè)置兩個關(guān)卡，抽征華商貨物的出口稅，避免和外商接觸，省去和外國官員糾纏。擔(dān)心關(guān)稅征收完全擺脫領(lǐng)事控制的三國領(lǐng)事借口海關(guān)設(shè)在"內(nèi)地"，而不設(shè)在通商口岸，"顯系違反條約"，并聯(lián)合宣布：三國船舶只要出具未繳納關(guān)稅即已開出的證明文件就得離口。由此可見，外國資本主義多方干預(yù)中國的海關(guān)事務(wù)，致使江海關(guān)收不到關(guān)稅，吳健彰的海關(guān)只能以失敗告終，上海港口完全變?yōu)樽咚秸叩臉吠?。三、三國稅?wù)監(jiān)督的設(shè)立阿禮國看到江海關(guān)無法進行,他又重提自己于1850年表示過的看法,認為只要征稅能以任何方式置于三個條約國的有效管理之下,就像是置于（中國）海關(guān)行政當(dāng)局管轄之下一樣,海關(guān)問題是可以解決的14。英國副領(lǐng)事威妥瑪提出一個由上海官員"募用外國人幫辦稅務(wù)"的備忘錄。6月中旬，阿禮國拋出了一個"誠實與精干的外國成員和中國當(dāng)局相結(jié)合"的上海半殖民地海關(guān)的具體組織方案15?？梢娪⒚婪ǖ哪康氖钦莆战ｊP(guān)的行政管理權(quán)。此時美國新任公使麥蓮到華，他奉到皮爾司政府關(guān)于和其他有約國合作的訓(xùn)令，趁要求清政府十年修約的機會，承擔(dān)起脅逼上海官員改變江海關(guān)制度的任務(wù)，當(dāng)面要求清政府兩江總督怡良撤消內(nèi)地關(guān)卡。他還以償還《暫行條約》實行期間商人的欠稅作為誘餌。這對當(dāng)時面臨軍費竭絀困境的清政府無疑是一大誘惑。這個誘惑促成了昆山會議。1854年6月29日吳健彰、阿禮國、馬輝（美國領(lǐng)事）和伊擔(dān)（法國代領(lǐng)事）參加了昆山會議。這是一次關(guān)系今后整個近代中國海關(guān)制度問題的重要會議，也是中國海關(guān)募用洋員制度的一次探本溯源的會議。最后吳健彰同英、美、法三國領(lǐng)事之間簽訂了中國海關(guān)聘用外國人的《協(xié)定》。這個《協(xié)定》使中國的一個通商口岸的海關(guān)行政完全控制在外國勢力手中。領(lǐng)事對海關(guān)事務(wù)的干涉也大大加強：第一、各領(lǐng)事都得選擇和提名一個委員，而上海道只能按提名加以委任；第二、在彈劾稅務(wù)監(jiān)督的不法行為或玩忽職守的"混合法庭"上，三國領(lǐng)事較之擁有兩個表決權(quán)的道臺占有絕對的優(yōu)勢；第三、各領(lǐng)事還擁有查閱海關(guān)一切檔案冊籍和公文的權(quán)利。而海關(guān)監(jiān)督職權(quán)只不過是任命領(lǐng)事所選派的外國人為稅務(wù)監(jiān)督，并不能按其個人意見解聘他們。更甚之，若沒有稅務(wù)監(jiān)督的"副署和簽章"，監(jiān)督所簽發(fā)的正式文件也不能生效，中國海關(guān)儼然成了英、美、法三國駐滬領(lǐng)事館的附屬機構(gòu)。根據(jù)協(xié)議三國領(lǐng)事各提名一人，經(jīng)吳健彰委派"幫辦"上海海關(guān)稅務(wù)。最初的三個稅務(wù)監(jiān)督是法國的史亞實，美國的賈流意和英國的威妥瑪，并由這三人組成稅務(wù)管理委員會。這個部門管理原屬江海關(guān)管轄的夷稅征收事宜。隨著外商輪船貿(mào)易的迅速，夷稅征收增多，再加上有三國領(lǐng)事的強大后盾，這個部門迅速獨立出來。1854年7月12日這個三國領(lǐng)事管轄下的海關(guān)開始辦公。這是中國第一個由外國人管理的海關(guān)。中國近代海關(guān)制度也起源于此。由于英國的威妥瑪精通中文，不管是口頭還是書面的，所以一開始英國就在這個機構(gòu)中占有領(lǐng)導(dǎo)地位。加之日后，法國在中國貿(mào)易利益比重減小，美國領(lǐng)事根據(jù)1856年的《領(lǐng)事法》不再提名稅務(wù)監(jiān)督，英國逐步鞏固其領(lǐng)導(dǎo)地位。英美篡奪上海海關(guān)的目的達到之后，便賴掉償還商人欠稅的承諾。最終，美國只同意付還欠稅的三分之一16。而英國政府索性向英商宣布所簽的遠期支票，"立即作廢，并且可以在后退還"17。四、《天津條約》與外籍稅務(wù)司制度的開端江海關(guān)設(shè)立稅務(wù)監(jiān)督之后，上海海關(guān)已能夠正常運行，收取進出口關(guān)稅，但真正得益仍是外國資產(chǎn)階級。這一模式逐漸被外國商人所認同，并且感到滿意。盡管如此這個制度仍然存在兩個問題：第一、英國首相克拉倫頓"雖不反對雇用英國人幫助中國人征收關(guān)稅，可是不同意女王陛下的領(lǐng)事在這類人員的任用上加以任何干涉，理由是女王陛下政府因此而要對他們的舉措行為負一些責(zé)任"18。還有稅務(wù)監(jiān)督由領(lǐng)事提名，意味著稅務(wù)監(jiān)督受領(lǐng)事的管轄，這就使兩者為了關(guān)稅問題經(jīng)常發(fā)生沖突。而美國在1856年頒布的《領(lǐng)事法》中也規(guī)定領(lǐng)事們不得推薦任何公民充任任何外國政府的職務(wù)。因此這種制度中所使用的提名任用方法有待改變。另一個問題是外商普遍要求把這個任用外人的制度推行到其他四個通商口岸，因為"局限在單獨的一個口岸之內(nèi)，它就使那個口岸和其他四個競爭口岸比較之下，處于極不公平的不利地位"19。這兩個問題存在了幾年，其間1856年英使包令曾要求在福州仿效上海設(shè)稅務(wù)監(jiān)督，但被清政府拒絕，"亞羅"號事件掀起了第二次鴉片戰(zhàn)爭，1858年6月的天津談判最終簽訂《天津條約》。根據(jù)條約第二十六款規(guī)定，英中兩國同意指派官員在上海舉行會議，根據(jù)5％從價稅的標(biāo)準(zhǔn)修改稅則，起草必要的貿(mào)易章程。最終在《天津條約》附約《通商章程善后條約》中解決上述問題，把海關(guān)外籍稅務(wù)司制度推廣到其他口岸。第十款規(guī)定：一、關(guān)于海關(guān)任用洋員一事"各口劃一辦理"；二、"任憑總理大臣邀請英（法、美）人幫辦稅務(wù)，毋庸英（美）官指薦干預(yù)"20。這就促使外籍稅務(wù)司制度以條約的形式肯定下來?！短旖驐l約》簽訂后，南自廣州，北至牛莊整個海岸線都被打開了，上海處于海岸線的中點，它在的重要性取代了廣州。為了適應(yīng)這種形勢，清政府不得不把對外交涉的重心從廣州移到了上海。1859年1月1日內(nèi)閣奉上渝："至上?，F(xiàn)辦通商事宜與廣東較遠，著即授兩江總督何桂清為欽差大臣，辦理各國事務(wù)"21。于是何桂清便開始執(zhí)行關(guān)于海關(guān)方面的條款。由于條款中沒有規(guī)定固定的組織形式，因此負責(zé)確定這種統(tǒng)一的制度如何組織，采用何種形式，以及應(yīng)怎樣推廣到其它口岸的責(zé)任落在了何桂清身上。這就使得他與同僚們商討，特別是和上海道臺及薛煥商量聯(lián)系。海關(guān)總稅務(wù)司最好事精通漢語又有上海海關(guān)工作的外國人，并由這些符合中國條約章程的外國人在所有通商口岸建立上海程式的海關(guān)。很顯然，李泰國是這個任務(wù)的最佳人選，李泰國原是駐滬副領(lǐng)事，通曉中國，當(dāng)過翻譯官，1855年6月接替威妥瑪任稅務(wù)管理委員會英方的