中國債券場管理體制成因與變革

中國債券市場管理體制：成因與變革嚴(yán)重影響了統(tǒng)一互聯(lián)的債券市場的建立。一、多頭管理體制的形成于加強(qiáng)股票、債券管理的通知》。這是中國實行改革開放政策以后國務(wù)院發(fā)布的第一個關(guān)于資本市場的重量級文件。通知重申“企業(yè)發(fā)行債券必須報經(jīng)當(dāng)?shù)刂袊嗣裢ㄖ罚@是國務(wù)院發(fā)布的第二個關(guān)于資本市場的具有里程碑性質(zhì)的文件。文件規(guī)券由國家計委負(fù)責(zé)審批；中央企業(yè)債券由中國人民銀行和國家計委負(fù)責(zé)審批；地方資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》中，要求各地盡快明確負(fù)責(zé)本地區(qū)債券發(fā)行審批的管理部門，并報國家計委和國務(wù)院證券委備案。但是，很快又有了新的規(guī)矩。地方企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，由中國人民銀行省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市分行會問題依然沒有得到徹底解決。因為，新條例確立的是中國人民銀行會同計委審批債券發(fā)行。這種體制一開始就為日后的多頭管理埋下了伏筆。首先從《企業(yè)債券管理條例》規(guī)定的管理體制下突圍出來的是可轉(zhuǎn)換公司債券。法》，規(guī)定上市公司和重點國有企業(yè)可以發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券，可轉(zhuǎn)換公司債券的債券的管理具有了正當(dāng)性。行發(fā)布《企業(yè)債券發(fā)行與轉(zhuǎn)讓管理辦法》，規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)法中國人民銀行對債券發(fā)行與轉(zhuǎn)讓進(jìn)行管理，并負(fù)責(zé)本辦法的實施。”[5]然而，這種做法沒有法理依據(jù)。《企業(yè)債券管理條例》第38條規(guī)定對該條例的解釋需要由中國人民銀行會同國家計委進(jìn)行，但這個辦法顯然是中國人民銀行的單方行為，券改由國家計委審批的請示》。從此以后，由國家計委統(tǒng)一負(fù)責(zé)下達(dá)企業(yè)債券發(fā)行總規(guī)模和審批企業(yè)債券發(fā)行。[6]當(dāng)然，這并不是說中國人民銀行已經(jīng)完全不再涉足債券管理了，金融機(jī)構(gòu)債券的發(fā)行仍然由中國人民銀行審批。在中國人民銀行與國家計委(包括后來的國家發(fā)展計劃委員會和國家發(fā)展和改革委員會)之間就債券管理權(quán)力的劃分基本清楚之后，如何劃分中國證監(jiān)會與中國人民銀行之間債券管理證券公司這種金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券的管理權(quán)力。但是，中國證監(jiān)會并不能完全將證券公司發(fā)行債券的審核權(quán)限控制在自己手中，因為《企業(yè)債券管理條例》第37條融資券則由中國人民銀行獨立管理。與此同時，中國證監(jiān)會與國家發(fā)改委也存在著“試點初期，試點公司限于滬、深證券交易所上市的公司及發(fā)行境外上市外資股的關(guān)于推進(jìn)企業(yè)債券市場發(fā)展、簡化發(fā)行核準(zhǔn)程序有關(guān)事項的通知》，明確上市公司發(fā)行公司債券不屬于國家發(fā)改委管理。券由中國證監(jiān)會和中國人民銀行聯(lián)合管理；其他企業(yè)債券由國家發(fā)改委管理。二、建立債券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的努力實際上，自債券市場發(fā)育之初，建立債關(guān)院辦公廳《關(guān)于成立國務(wù)院證券委員會的通知》則明確，成立國務(wù)院證券委是“為制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》甚至試圖將中國人民銀行在債券管理方面司法第164條規(guī)定由國務(wù)院證券管理部門審批公司債券的發(fā)行。但是，這一規(guī)定從券委及中國證監(jiān)會的成立使股票發(fā)行管理權(quán)獨立出來，但變革不是也不可能一蹴而證券委成立的初衷是統(tǒng)管“全國證券市場”，但是國務(wù)院證券委自始至終沒有完成這項工作。1998年證券法的規(guī)定顯然要務(wù)實得多。它規(guī)定公開發(fā)行股票的管理由國務(wù)院證券監(jiān)門”作為一個籠統(tǒng)性的規(guī)定實際上是照顧了實踐做法。雖然公司法的修訂還要等到2005年，但1998年證券法的規(guī)定已經(jīng)表明由國務(wù)院證券主管部門統(tǒng)一證券市場管理的嘗試沒有取得預(yù)想的結(jié)果。2005年修訂之后的公司法、證券法遷就了現(xiàn)實，在規(guī)定上市公司可轉(zhuǎn)換公司債券由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)管理的同時，籠統(tǒng)地規(guī)定公司債券的主管部門是“國務(wù)院授權(quán)的部門”。三、在完善法治的基礎(chǔ)上建立集中監(jiān)管體制多頭管理體制使各個市場之間的制度齟了中國債券市場的發(fā)展壯大。[7]2004年初，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意畫了中國資本市場此后發(fā)展的藍(lán)圖，提出要積極穩(wěn)妥發(fā)展債券市場，逐步建立集中監(jiān)管、統(tǒng)一互聯(lián)的債券市場。2005年證券法雖然在尊重現(xiàn)實的基礎(chǔ)上交替使用“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”和“國務(wù)院授權(quán)的部門”，但也明確規(guī)定“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理?！眰袌鲎鳛樽C券市場不可分割的一部分，理應(yīng)由國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。但是年來我國債券市場管理體制的變革出發(fā)。我們需要總結(jié)和借鑒二十年來的經(jīng)驗和教訓(xùn)。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)。1987年的《企業(yè)債券管理暫行條例》實際上已經(jīng)確立了中國人民銀行對債券市場的集中統(tǒng)一監(jiān)管，但國務(wù)院的幾個通知改變了這種格局。國務(wù)院證券委和中國證監(jiān)會的成立是為了實現(xiàn)對證券市場的統(tǒng)一監(jiān)管，1993年公司法也可能是因為對金融體制改革方向的認(rèn)識不明朗，但更重要的原因是有關(guān)債券市場度的效力層次本來是分明的，自上而下依次是法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，法律具有最強(qiáng)的約束力，行政法規(guī)次之，部門規(guī)章效力最弱。層級低的規(guī)范性文件不能與前債券市場的管理主要是以部門規(guī)章為依據(jù)。第二，制度虛置。正是因為法律制度守?！镀髽I(yè)債券管理條例》至今尚未廢止，但實際上它在債券市場上已經(jīng)無足輕重。第三，朝令夕改。這在1992年到1993年期間表現(xiàn)的特別明顯，在不到一年的期間內(nèi)，債券發(fā)行管理體制幾經(jīng)變動。管體制的目標(biāo)也早已提上日程，目前應(yīng)當(dāng)盡快修訂通過新的《企業(yè)債券管理條例》。通過條例的修訂一方面可以將我國金融體制改革，特別是債券市場管理體制的改革成果盡快以制度形式固定下來，另一方面也可以借此整理債券市場凌亂的法建立債券市場集中監(jiān)管體制【6】其時原國家計劃委員會已于1998年更名為國家發(fā)展計劃委員會又于2003年將原國務(wù)院體改辦和國家經(jīng)貿(mào)委部分職能并入改組為國家發(fā)展和改革委員會初步梳理結(jié)果對外公布表(第一批)(試行)行政許可(30項)號123456789煤炭生產(chǎn)許可煤炭經(jīng)營資格審批煤炭出口經(jīng)營許可新開農(nóng)藥廠點核準(zhǔn)生產(chǎn)尚未制定國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)藥審批工程咨詢單位資格定注冊咨詢工程師 (投資)執(zhí)業(yè)資格定中央投資項目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定道路機(jī)動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告限額以上境外資源開發(fā)類和大額用匯投資項目核準(zhǔn)境內(nèi)外資銀行外債借款規(guī)模審批石油天然氣(含煤層氣)對外合作建設(shè)項目(含風(fēng)險勘探和合作開發(fā)區(qū)塊和總體開發(fā)方案)電力建設(shè)基金投資項目審批在港口總體規(guī)劃區(qū)法律依據(jù)煤炭法》《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》煤炭法》《煤炭經(jīng)營監(jiān)管辦法》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《國家發(fā)展改革委關(guān)543號)《農(nóng)藥管理條例》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《工程咨詢單位資格認(rèn)定辦法》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《注冊咨詢工程師(投資)注冊管理辦法(試行)》(發(fā)改投資[2005]983號)《招標(biāo)投標(biāo)法》《中央投資項目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定管理辦法》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《境外投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《境內(nèi)外資銀行外債定》(國發(fā)[2004]20號)《外商投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)港口法》岸線審批新建、改建和擴(kuò)建民用機(jī)場審批開采黃金礦產(chǎn)資質(zhì)定食鹽許可證(生產(chǎn)許可證、批發(fā)許可證、準(zhǔn)運(yùn)證)核發(fā)產(chǎn)技術(shù)、專用設(shè)備進(jìn)出口審批許可審批鉻化合物生產(chǎn)建設(shè)項目審批《民用航空法》《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《辦理開采黃金礦產(chǎn)批準(zhǔn)書管理規(guī)定》《食鹽專營辦法》《食鹽專營許可證管理辦法》《監(jiān)控化學(xué)品管理條例》《監(jiān)控化學(xué)品管理條例實施細(xì)則》《監(jiān)控化學(xué)品管理條例》《監(jiān)控化學(xué)品管理條例實施細(xì)則》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)發(fā)決定》(國務(wù)院令第412號)發(fā)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)或規(guī)模較大的中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立與變更行政許可有關(guān)問題的通知》(發(fā)改辦企業(yè)[2006]736號)批《對外貿(mào)易法》《對外貿(mào)易法》《證券法》《公司法》企業(yè)債券發(fā)行審批《企業(yè)債券管理條例》稅配額審批計委審批〉的請示》價格評估人員執(zhí)業(yè)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《價格評估人員執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定管理辦法》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《價格鑒證師注冊管《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》(國務(wù)院令第412號)《價格評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》革的決定》(國發(fā)[2004]20號)《外商投資項目核準(zhǔn)暫行管理辦法》等《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)附件《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄(2004年價格鑒證師注冊價格評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)定限額以上外商投資項目核準(zhǔn)企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的重大和限制類項目核準(zhǔn)(范圍和權(quán)限執(zhí)行國務(wù)院批準(zhǔn)的《政府核準(zhǔn)的投資項目目非行政許可審批(18項)法律依據(jù)法律依據(jù)《農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)品行政保護(hù)條例》《農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)品行政保護(hù)實施細(xì)則》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的通知》(中辦發(fā)[2007]11號)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《國際金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批事項農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)產(chǎn)品行政保護(hù)核準(zhǔn)糖精年度生產(chǎn)計劃中央醫(yī)藥儲備資金安排和動用審批中央國家機(jī)關(guān)行政用房建設(shè)項目審批借用各類國外貸款總規(guī)模及使用方向、限額以上國外貸款項目及利用外資方案審批(不含外商投資項目總投資與注冊資本之間差額以內(nèi)的對外借款)和限額以下國外貸款項目外債規(guī)模安排國際金融組織貸款序號123456和外國政府貸款項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)標(biāo)機(jī)電設(shè)備進(jìn)口零789部件免征關(guān)稅確認(rèn)國家企業(yè)(集團(tuán))技術(shù)中心的認(rèn)定資源綜合利用企業(yè) (含電廠)認(rèn)定商品糧基地水利工程年度投資計劃審批農(nóng)村人畜飲水工程建設(shè)項目年度計劃全國普通高校本科生分學(xué)校招生計劃、研究生分地區(qū)分部門分學(xué)校招生計劃審批中央儲備糧收購銷售計劃批準(zhǔn)中央管理的政府定價、政府指導(dǎo)價制定行政事業(yè)性收費審批中央政府專項資金使用審批[包括以工代賑資金、中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中藥材扶持資金、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)資金(科技三項費)、黃金地質(zhì)勘探費用、行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費、國家服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金、各項社會《國家認(rèn)定企業(yè)技術(shù)中心管理辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《關(guān)于印發(fā)〈國家鼓勵的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法〉的通知》(發(fā)改環(huán)資[2006]1864《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《中央儲備糧管理條例》價格法》《國家計委和國家有關(guān)部門定價目錄》價格法》《價格管理條例》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》 (國發(fā)[1996]29號)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《《礦產(chǎn)資源法》《煙草專賣法》《食鹽專營辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》(國辦發(fā)[2004]62號)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項事業(yè)專項資金等]重要商品年度計劃食鹽生產(chǎn)限額年度計劃，天然氣(含煤層氣)商品量分配計劃，鹽(包括食鹽、農(nóng)牧鹽、漁鹽、出口鹽)分配調(diào)撥計劃和干線運(yùn)輸計劃，年度煙草專賣品購銷儲備計重要行業(yè)、重要領(lǐng)域、重大項目和基本建立現(xiàn)代企業(yè)制度特大型企業(yè)集團(tuán) (不含外商投資企業(yè))的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、專項發(fā)展建設(shè)規(guī)劃審批政府出資的投資項行政監(jiān)督檢查(2項)法法律依據(jù)價格法》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》《制止牟取暴利的暫行規(guī)定》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《國家重大建設(shè)項目稽察辦法》項價格監(jiān)督檢查國家出資的重大建設(shè)項目稽察序號12行政備案(7項)法律依據(jù)法律依據(jù) (2004年本)》《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《境外投資項目核準(zhǔn)暫