政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的策略與方法

政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的策略與方法面對(duì)公共危機(jī)，政府部門(mén)能否快速反應(yīng)、有效化解，是考量一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)力的主要標(biāo)志。提高政府部門(mén)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力不僅是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的客觀要求，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)．鞏固黨的執(zhí)政地位的迫切需要。與上個(gè)世紀(jì)８０年代上海爆發(fā)的“甲肝”相比，“非典”一開(kāi)始也是地區(qū)性危機(jī)，可“甲肝”最終仍是地區(qū)性的，幾乎不為國(guó)際輿論所關(guān)注；而“非典”卻演變?yōu)槿蛐缘?，在全球化、信息化背景下，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，恐怖襲擊、局部沖突、金融動(dòng)蕩等突發(fā)事件和難以預(yù)料的全球性自然災(zāi)害及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，突發(fā)件傳播速度不斷加快，誘發(fā)公共危機(jī)的因素不斷增多，公共危機(jī)頻繁發(fā)生。政府部門(mén)能否迅速有效化解公共危機(jī)，成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的主要課題之一。（一）公共危機(jī)信息擴(kuò)散的速度加快在農(nóng)業(yè)時(shí)代，由于人類(lèi)的交通和通訊工具還很原始，人員流動(dòng)比較少，公共危機(jī)擴(kuò)散的速度很緩慢，擴(kuò)散的范圍也有限。到了工業(yè)時(shí)代，隨著交通和通訊工具的改善，人類(lèi)的活動(dòng)范圍、信息的傳播在全球化的生活狀態(tài)下，公共危機(jī)已經(jīng)是人們生活中的常態(tài)，而不是存在于人們生活之外的事件，公共危機(jī)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)越來(lái)越引起人們的關(guān)注和政府的重視。（二）跨國(guó)性的公共危機(jī)事件增多速度都有了擴(kuò)大和提高，但是信息傳播的方式還主要是通過(guò)電話、電視等，傳播的速度、傳播的多元化仍受到一定的限制。進(jìn)入信息時(shí)代后，隨著現(xiàn)代通信、電視、衛(wèi)星和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛運(yùn)用和迅速普及．傳播手段越來(lái)越快捷方便。人類(lèi)的交流方式、交流途徑更加多樣，人們獲取信息的途徑越來(lái)越多元化，也更加便捷。人們除了通過(guò)電話、電視等傳播信息外，還可以通過(guò)短信、互聯(lián)網(wǎng)等將事件的信息迅速傳播到各地，重大公共危機(jī)信息的傳播帶有越來(lái)越強(qiáng)的擴(kuò)散性。比如，１９８８年中國(guó)出現(xiàn)的搶購(gòu)全球化使人們改變對(duì)危機(jī)的理解和態(tài)度，許多人現(xiàn)在都會(huì)有這種感覺(jué)：身邊的危機(jī)越來(lái)越多了，全球化可以讓發(fā)生在地球某一個(gè)角落的危機(jī)很快影響到每一個(gè)人。在全球化背景下，人與人之間的密切聯(lián)系使危機(jī)可能在地理上迅速擴(kuò)散，并超越國(guó)界：一是一國(guó)內(nèi)部的危機(jī)完全可能演化為國(guó)際危機(jī)；二是來(lái)自別國(guó)的危機(jī)也有可能蔓延至本國(guó)；三是一國(guó)內(nèi)部的危機(jī)也是全球性危機(jī)的～部分。當(dāng)政府部門(mén)面對(duì)危機(jī)時(shí)，如果應(yīng)對(duì)不當(dāng)，危機(jī)極有可能變成區(qū)域性甚至全球性危機(jī)?！胺堑洹痹俅巫C明。搶購(gòu)風(fēng)潮，只是由于風(fēng)聞?wù)诒贝骱訒?huì)議上將出臺(tái)“漲價(jià)”舉措，這一“消息”迅速在全國(guó)廣泛傳播，引發(fā)全國(guó)性的搶購(gòu)風(fēng)潮，幾百億元的銀行存款被提，商品從食鹽到電器被搶購(gòu)一空，使當(dāng)年成為改革開(kāi)放以來(lái)物價(jià)上漲幅度最大的一年。（三）公共危機(jī)波及的范圍越來(lái)越廣這一點(diǎn)。首先從傳播途徑上看，如果沒(méi)有現(xiàn)代化交通工具——飛機(jī)，“非典”不會(huì)迅速蔓延到世界２０多個(gè)國(guó)家?！胺堑洹笨梢哉f(shuō)是一場(chǎng)全球化信息流動(dòng)背景下的危機(jī)。網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)通訊使有關(guān)“非典”信息迅速傳播開(kāi)來(lái)，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公共危機(jī)內(nèi)在擴(kuò)張性大大增強(qiáng)。突發(fā)事件就像星星之火一樣，引發(fā)連鎖反應(yīng)，最終形成燎原之勢(shì)。比如，１９９８年的亞洲金融危機(jī)所波及的范圍之廣、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、影響之大都為歷史所罕見(jiàn)，不僅造成了東南亞國(guó)家的匯市、股市動(dòng)蕩，大批金融機(jī)構(gòu)倒閉，失業(yè)增加，經(jīng)濟(jì)衰退，而且還蔓延到世界其他地區(qū)，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)都造成了嚴(yán)重的影響，并進(jìn)一步引發(fā)了社會(huì)危機(jī)、政治危機(jī)。二是一些突發(fā)事件在空間上波及的范圍越來(lái)越廣。隨著國(guó)與國(guó)、地區(qū)與地區(qū)、人與人之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，整個(gè)社會(huì)乃至全世界都越來(lái)越成為一個(gè)有機(jī)的整體，社會(huì)、世界的聯(lián)動(dòng)性大大增強(qiáng)，這使突發(fā)事件，特別是帶有傳染性、擴(kuò)散性的公共危機(jī)的擴(kuò)散力迅速增強(qiáng)。一些突發(fā)事件，如急性傳染性疾病、生化武器襲擊事件等，如果不能及時(shí)有效地予以處理，會(huì)在一國(guó)甚至整個(gè)世界迅速傳播。如２００３年發(fā)生的“非典”疫情、２００４年的禽流感，２００９年的甲型Ｈ１Ｎｌ流感，其波及范圍涉及眾多國(guó)家和地區(qū)。（四）公共危機(jī)的危害性呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)隨著公共危機(jī)擴(kuò)散力、傳染力的增強(qiáng)和范圍的擴(kuò)大，公共危機(jī)給人類(lèi)帶來(lái)的危害不斷增大，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公共危機(jī)波及范圍擴(kuò)大帶來(lái)的直接的生命和財(cái)產(chǎn)損失；－－是公共危機(jī)沒(méi)有直接波及，但仍給人類(lèi)的正常生產(chǎn)生活秩序帶來(lái)影響。有些公共危機(jī)發(fā)生后，容易引起人們的恐慌心理，導(dǎo)致行為失范，引發(fā)恐慌行為。這種恐慌情緒帶有很強(qiáng)的感染力和擴(kuò)散力。特別是在進(jìn)入信息時(shí)代后，人類(lèi)交流的方式、途徑更加多樣化，有關(guān)事件的信息可以迅速傳遞到各地，進(jìn)一步加劇民眾的恐慌心理，造成更加混亂的局面。比如，２００３年“非典”疫情引發(fā)的搶購(gòu)風(fēng)潮，許多居民瘋狂地購(gòu)買(mǎi)大米、食鹽、白醋囤積，板藍(lán)根一包賣(mài)到十幾元，出現(xiàn)滯銷(xiāo)。這在一個(gè)生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩、市場(chǎng)貨源充足的時(shí)代，簡(jiǎn)直是不可思議的。（五）公共危機(jī)的種類(lèi)增多隨著人類(lèi)生產(chǎn)生活領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類(lèi)在認(rèn)識(shí)世界、改造世界方面能力增強(qiáng)的同時(shí)，所要面對(duì)的公共危機(jī)也日益增多。隨著人類(lèi)對(duì)自然界的掠奪破壞不斷加劇，自然災(zāi)害的種突發(fā)事件的潛在威脅，如由于化學(xué)物質(zhì)的大量生產(chǎn)和廣泛使用，環(huán)境中化學(xué)性污染日趨嚴(yán)重。社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的一些新矛盾所引發(fā)的新的沖突方式也在增多。二、政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的策略政府選擇適當(dāng)?shù)墓参C(jī)處理策略，有助于增強(qiáng)公共危機(jī)的處理效果，降低公共危機(jī)的危害程度，甚至可以促進(jìn)公共危機(jī)的轉(zhuǎn)變。（一）危機(jī)中止策略當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生后，應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)產(chǎn)生的根源和擴(kuò)散的途徑，采取積極有效的手段阻斷其發(fā)展，中止其危害。如果公共危機(jī)的根源在于產(chǎn)品的質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程造成污染等問(wèn)題，就應(yīng)立即實(shí)施中止策略，如停止銷(xiāo)售、回收產(chǎn)品；關(guān)閉有關(guān)工廠或分支機(jī)構(gòu)等，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的損失，防止危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)散。（二）危機(jī)隔離策略由于公共危機(jī)的發(fā)生往往具有“漣漪效應(yīng)”，如果不加以控制，危機(jī)影響的范圍將不斷擴(kuò)大。隔離策略旨在將公共危機(jī)的負(fù)面影響隔離在最小的范圍內(nèi)，避免造成更大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。隔離策略主要有兩種：一是危害隔離。即對(duì)公共危機(jī)采取物理隔離的方法，使危機(jī)所造成的人員和財(cái)產(chǎn)損失盡可能控制在一定范圍之內(nèi)。比如，當(dāng)甲型Ｈ１Ｎ１流感疫情發(fā)生之后，采取果斷措施切斷甲型ＨｌＮｌ流感傳播的各種途徑。以避免流感疫情進(jìn)一步擴(kuò)散蔓延。二是人員隔離。即在人員資源上讓政府部門(mén)危機(jī)管理小組成員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理危機(jī)，其他人繼續(xù)從事正常的活動(dòng)，以防止危機(jī)對(duì)正常的活動(dòng)造成巨大的沖擊。（三）危機(jī)消除策略消除策略旨在消除危機(jī)所造成的各種負(fù)面影響，這種負(fù)面影響既包括物質(zhì)財(cái)富上的損失，如生產(chǎn)場(chǎng)地遭受破壞、產(chǎn)品大量積壓等，也包括精神上的損失和打擊。如美國(guó)明尼阿波利斯的諾維斯特銀行在大火吞噬了銀行１６層大樓之后，很多儲(chǔ)戶驚慌失措，急于提款。銀行總裁立即通過(guò)廣播和電視告訴儲(chǔ)戶，整個(gè)大樓已經(jīng)投保，他們的款項(xiàng)和其他物件都很安全，各分行照常營(yíng)業(yè)。并在原銀行大樓的對(duì)面設(shè)立了“戰(zhàn)時(shí)”辦公室，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)客戶及媒體的接待及溝通工作。銀行員工身穿易于辨認(rèn)的紅白色且有銀行字樣的Ｔ恤衫在街上奔忙。以引導(dǎo)顧客去銀行各營(yíng)業(yè)部。諾維斯特銀行成功的危機(jī)公關(guān)，使其安然渡過(guò)了這場(chǎng)災(zāi)難性的危機(jī)。（四）危機(jī)利用策略越是在危機(jī)時(shí)刻，越能反映出一個(gè)政府的整體水平。全球性危機(jī)種類(lèi)在增加，如溫室效應(yīng)、臭氧層破壞、酸雨污染、大氣污染等；隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。世界各國(guó)在享受科學(xué)技術(shù)成果的同時(shí)，也面臨著來(lái)自生物因素、有毒化學(xué)物質(zhì)、核輻射、電腦病毒等多形式、多波次的染事件不斷增多，人類(lèi)所要面對(duì)的疾病威脅增多；素質(zhì)、綜合實(shí)力和博大胸懷。在危機(jī)中處理得當(dāng)、表現(xiàn)得體、誠(chéng)實(shí)負(fù)責(zé)，往往有可能“轉(zhuǎn)危為機(jī)”，變壞事為好事。例如，２００８年發(fā)生的“５．１２”汶川特大地震，在這場(chǎng)與人類(lèi)罕見(jiàn)的大地震的斗爭(zhēng)中，中國(guó)政府率領(lǐng)全國(guó)人民書(shū)寫(xiě)了“沒(méi)有發(fā)生饑荒，沒(méi)有出現(xiàn)流民，沒(méi)有暴發(fā)疫情，沒(méi)有引起社會(huì)動(dòng)蕩”的人類(lèi)抗震救災(zāi)史上的偉大奇跡，大地震、大救援、大重建再次向世界證明，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)人民的中流砥柱，是與人民血肉相連的黨。一年多來(lái)，人們看到的是一個(gè)以人為本、一心為民的黨，從而使中國(guó)人民堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的信念更加堅(jiān)定。在公共危機(jī)處理過(guò)程中，并不是單獨(dú)應(yīng)用某一種策略，往往綜合運(yùn)用不同的危機(jī)處理策略，以達(dá)到相輔相成的效果。在危機(jī)處理的不同階段，以不同的處理策略為重點(diǎn)。一般而言，中止策略和隔離策略在危機(jī)處理的前期廣泛被采用，消除策略和利用策略則在危機(jī)處理的后期使用較為普遍。三、政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的方法政府在公共危機(jī)處理過(guò)程中，必須采取有效的方法和措施，以免加大損失、陷入難以為繼的困境。（一）盡快確認(rèn)危機(jī)縱觀公共危機(jī)的許多失敗案例，原因大都在于當(dāng)危機(jī)發(fā)生以后，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性甚至覺(jué)得沒(méi)有發(fā)生危機(jī)，以致貽誤處理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)，釀成不應(yīng)有的損失。造成危機(jī)確認(rèn)延誤的原因：一是預(yù)警系統(tǒng)出現(xiàn)障礙，沒(méi)有及時(shí)發(fā)出危機(jī)警報(bào)；二是組織結(jié)構(gòu)不合理，造成信息傳遞遲緩，有關(guān)危機(jī)信息遲遲未能到達(dá)高層管理者；三是一線人員害怕承擔(dān)責(zé)任，對(duì)危機(jī)信息隱瞞不報(bào)；四是高層管理者危機(jī)管理意識(shí)淡薄，缺乏必要的警惕性，對(duì)于收到的有關(guān)危機(jī)信息不以為然，沒(méi)有引起足夠的重視。因此，政府部門(mén)要想以最快的速度控制并解決危機(jī)，首先必須在第一時(shí)問(wèn)對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行確認(rèn)。（＝）確保冷靜決策面對(duì)突如其來(lái)的危機(jī)，要求政府部門(mén)不受公眾激憤的情緒的影響，切不可亂了陣腳，而應(yīng)鎮(zhèn)定白若，保持清醒的頭腦，沉著面對(duì)現(xiàn)實(shí)，迅速組織人員查清危機(jī)的真正緣由、性質(zhì)、發(fā)展趨勢(shì)及后果，從而找到解決危機(jī)的有效辦法。冷靜而果敢的決策可以確保政府部門(mén)從系統(tǒng)思維的角度出發(fā)解決問(wèn)題，將危機(jī)處理與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展緊密結(jié)合在一起，而不是孤立地看待危機(jī)，簡(jiǎn)單地采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的處理方法。（三）迅速作出反應(yīng)久拖不決是公共危機(jī)處理的大忌。危機(jī)發(fā)生之后，伴隨著大眾媒體的介入，政府部門(mén)往往處于公眾的指責(zé)聲中。必須認(rèn)識(shí)到，只有誠(chéng)懇的態(tài)度才是挽救危機(jī)的有效途徑，傲慢無(wú)禮或推諉責(zé)任只能招致公眾的更大反感。由于公共危機(jī)發(fā)生后的反應(yīng)時(shí)間和可用資源有限，如果采取“撒胡椒面”的策略平均使用力量，將不利于抓住危機(jī)中的主要矛盾，導(dǎo)致重大的損失。因此，在危機(jī)反應(yīng)行動(dòng)中應(yīng)有主次之分，首先解決危害性較大、時(shí)間要求緊迫的問(wèn)題，再著手解決其他問(wèn)題。一般而言，及時(shí)對(duì)危機(jī)的受害者進(jìn)行救治，切斷危機(jī)蔓延的途徑，盡快地澄清事實(shí)等是最緊迫的事情，要立即采取行動(dòng)。政府部門(mén)應(yīng)就危機(jī)處理的相關(guān)事宜進(jìn)行誠(chéng)懇的表態(tài)，調(diào)查、公布危機(jī)的真相，盡快給公眾以滿意的答復(fù)，這是政府的職責(zé)。（四）高度關(guān)注信息在公共危機(jī)情境中，危機(jī)信息中心要監(jiān)控和記錄所有危機(jī)處理人員的最新位置和最新進(jìn)展，以便及時(shí)為他們提供可信、權(quán)威、有效、實(shí)用的信息。政府部門(mén)還要隨時(shí)監(jiān)控危機(jī)管理中的成本、物資配置、人員匹配等具體情況，做到心中有數(shù)。在危機(jī)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，信息是首要因素。如果缺乏有效的信息交流，危機(jī)管理團(tuán)隊(duì)乃至政府將陷入各種謠言和不斷升級(jí)的危機(jī)沖突、不斷增加的危機(jī)損害之中，危機(jī)管理活動(dòng)的績(jī)效很難保證。（五）明晰職責(zé)分工在公共危機(jī)情境中，各級(jí)政府的權(quán)責(zé)和地位要高度明晰。美國(guó)著名危機(jī)管理學(xué)者倫斯?巴頓曾對(duì)１２０個(gè)危機(jī)案例做過(guò)統(tǒng)計(jì)，認(rèn)為由于危機(jī)管理者職責(zé)、權(quán)限不明，未經(jīng)高層領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)向外界就危機(jī)事件發(fā)表看法、橫加評(píng)論所造成的后果中，不符合危機(jī)應(yīng)對(duì)的控制標(biāo)準(zhǔn)和處理程序約占案例總數(shù)的占２７％，采取了加劇危機(jī)升級(jí)、復(fù)雜化的錯(cuò)誤行動(dòng)約占２２％。只有權(quán)責(zé)明晰，才能不斷改善危機(jī)管理。（六）積極處理善后在發(fā)生公共危機(jī)，特別是出現(xiàn)重大責(zé)任事故，出現(xiàn)各種錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)或者傳遞錯(cuò)誤的信息約理團(tuán)隊(duì)的工作績(jī)效。致公眾利益受損時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)該進(jìn)