人口雙齡化背景下對我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)方向調(diào)整的思考

人口“雙齡化”背景下對我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)方向調(diào)整的思考

C913.6A1007-0672(2010)03-0001-07建國后，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了很大變化，各方面都取得了長足的進(jìn)步。但是在社會獲得強(qiáng)大發(fā)展的背后，也存在許多難以避免的負(fù)面問題。1974年我國開始推行人口計劃生育政策，35年來該政策執(zhí)行的直接效果是人口增長速度大幅度的下降，人口壓力趨緩，但是這種政策效果不可避免的導(dǎo)致了人口結(jié)構(gòu)的失衡，核心家庭形成，人口老齡化。1978年我國實(shí)行改革開放，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，30年來，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷地推進(jìn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的同時人口也開始轉(zhuǎn)型，人口流動加快，人口城市化，農(nóng)民市民化。同時，隨著各項社會事業(yè)改革取得的重大突破，我國的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障都取得了顯著的成績，人口生活質(zhì)量越來越高、人口壽命越來越長。這些因素使得我國人口發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出老齡化和高齡化(以下簡稱“雙齡化”)的趨勢，而人口的“雙齡化”對養(yǎng)老保障提出了更高的要求。本文在對我國人口“雙齡化”特點(diǎn)認(rèn)識的基礎(chǔ)上，分析我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度建設(shè)存在的不足和缺陷，并進(jìn)一步提出完善我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，以期為相關(guān)部門決策提供決策參考。一、人口“雙齡化”趨勢及特點(diǎn)(一)人口老齡化及特點(diǎn)2008年我國65歲及以上人口有10956萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?.3％，當(dāng)前，老年人口正以年均4.3％的速度增長。①我國已經(jīng)進(jìn)入了國際上規(guī)定的老齡社會，這主要是我國人口計劃生育政策效果的顯現(xiàn)。從表1可以看出，20世紀(jì)80年代以后，我國人口老化速度加快，第二次人口普查至第三次人口普查的18年間，我國65歲及以上人口占比年均增加0.075個百分點(diǎn)；而第四次人口普查至第五次人口普查的10年間，我國老年人口占比年均增加0.139個百分點(diǎn)，增長速度明顯加快。2010年，我國將進(jìn)行第六次人口普查，即將過去的這10年的人口老化速度可想而知！事實(shí)上，我國每年的人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果已經(jīng)證實(shí)人口老化的速度之快(見表2)，我國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎孛磕暝谔岣撸?006年為9.20％，比2000年的6.96％高出了2.24個百分點(diǎn)，人口老化速度驚人，而發(fā)達(dá)地區(qū)更為嚴(yán)峻。以上海市為例，其老年人口比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平(見表2)?？傮w上看來，我國老齡化呈現(xiàn)出規(guī)模大、速度快、地區(qū)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。人口老齡化的這一特點(diǎn)對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障提出了挑戰(zhàn)，有越來越多的人需要社會養(yǎng)老。(二)人口高齡化及特點(diǎn)我國人口結(jié)構(gòu)不但老齡化，而且高齡化趨勢明顯。第五次人口普查數(shù)據(jù)表明，我國人口壽命為72.13歲，較第四次普查的68.55歲提高了3.58歲；而2005年全國1％人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示我國人口壽命為75.49歲，五年內(nèi)又提高了3.36歲，我國人口壽命在加速延長。從表3可以看出，無論是城市還是農(nóng)村，每個年齡的平均余命都在延長，其中60歲人口的平均余命，全國2005年1％人口抽樣調(diào)查結(jié)果為20.62歲，較2000年的人口普查數(shù)據(jù)提高了1.92歲；城市2005年為22.44歲，較2000年提高了2.09歲；農(nóng)村五年間提高了1.72歲，顯然城市較農(nóng)村更加高壽。再以上海市為例，第五次和第四次人口普查結(jié)果顯示，各年齡組人口的平均余命都不同程度的有所增加(見表4)。而以第五次人口普查數(shù)據(jù)為例，2000年上海市人口壽命為78.55歲，比全國2000年人口壽命高出6.42歲，其60歲人口的平均余命為21.32歲，也比2000年全國60歲人口的平均余命高出2.62歲?？梢?，我國人口壽命不但普遍延長，而且存在較大的地方差異。事實(shí)上，九年前我國60歲人口的平均余命，高的地方如上海已經(jīng)超過21歲，不少發(fā)達(dá)地方如浙江、深圳等接近21歲，低的地方如寧夏也達(dá)到了18.30歲。而且，60歲及以上人口余命平均以0.5歲的速度還在增長，當(dāng)前的人口高壽情況正在擴(kuò)張。②可見，人口長壽、高齡現(xiàn)象已經(jīng)非常普遍。從老年人口結(jié)構(gòu)的變動也可以窺見人口長壽的趨勢。從表5可以看出，我國60歲以上各年齡組中，70-89歲間的四組人口數(shù)占總?cè)丝诒戎兀?007年較2006年都有明顯增加。從其占老年人口數(shù)量比重看，80-90歲之間的人口比重有明顯增加。再以上海市為例，從表6可以看出，上海市80歲以上人口比重，2007年較2006年有明顯增加?？梢?，高齡人口的比重有逐年增加的趨勢?；谝陨蠑?shù)據(jù)分析可以看出，我國人口高齡化具有以下顯著的特點(diǎn)：一是高齡化速度快、區(qū)域差異大，城市高于農(nóng)村；二是高齡組人口不僅數(shù)量增大，而且人口占比逐年增加；三是在高齡組中，80-89歲組在老年人口中的占比有提高的趨勢，但是根據(jù)上海市的數(shù)據(jù)顯示，80歲以上人口在老年人口中的占比都有較快的增長。人口高齡化的這一特點(diǎn)對社會養(yǎng)老保障提出了更加嚴(yán)格的要求，不僅僅需要為老年人提供養(yǎng)老金保障，而且還需要為他們提供必要的生活服務(wù)、護(hù)理照料及適當(dāng)?shù)木裎幕瘖蕵坊顒拥确?wù)保障，以滿足老年人的生理和心理需要。二、我國養(yǎng)老保障體系現(xiàn)狀與問題在人口“雙齡化”背景下，我國需要為老年人提供養(yǎng)老金和老年服務(wù)的雙重保障。那么當(dāng)前我國養(yǎng)老保障狀況又如何呢？(一)家庭代際養(yǎng)老保障：受到人口“雙齡化”趨勢的挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，依賴子女和土地資源，既為家庭中的老年人提供經(jīng)濟(jì)保障又承擔(dān)服務(wù)保障功能，盡管保障水平不高，但卻能夠提供最起碼的生存保障。然而隨著人口“雙齡化”的趨勢，我國傳統(tǒng)的家庭代際養(yǎng)老正受到人口結(jié)構(gòu)演化、老年供養(yǎng)比提高的影響，已經(jīng)難以起到應(yīng)有的保障作用。從表7可以看出，我國老年撫養(yǎng)比逐年提高，2001年為11.25％，到2007年提到12.86％，提高了1.61個百分點(diǎn)。其中，城市相對趨穩(wěn)，甚至出現(xiàn)下降趨勢，而鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村逐年在提高，尤其鄉(xiāng)村老年撫養(yǎng)比提高的速度加快，已超出了城市及全國的水平。再以上海為例，從表8可以看出上海市老年撫養(yǎng)比不僅數(shù)值高，而且還在逐年增大。其中鄉(xiāng)村老年撫養(yǎng)比速度較快，超出了上海市平均水平，與全國城市和鄉(xiāng)村的撫養(yǎng)比發(fā)展態(tài)勢相一致。無論是從全國還是地方看，數(shù)據(jù)都顯示我國老年撫養(yǎng)比逐年加大，農(nóng)村的狀況比城市更糟，傳統(tǒng)的家庭代際養(yǎng)老將面臨困境。(二)養(yǎng)老金保障：在制度設(shè)計層面基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋圖1我國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保障體系改革開放以來，我國社會保障制度改革取得了顯著成效，先后對不同群體建立了不同模式的養(yǎng)老金制度，初步形成了具有中國特色的養(yǎng)老金保障體系，該體系從制度設(shè)計上看，目前基本上覆蓋了所有人群(見圖1)，如城鎮(zhèn)企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民可以參加城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(地方性)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員有機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險或者退休金制度、農(nóng)村居民可以參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(在試點(diǎn)中)，被征地人員可以參加被征地人員養(yǎng)老保險制度(地方性)。農(nóng)民工目前還是地方性政策，有的地方可以直接參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，有的地方單獨(dú)建立了農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度(如北京)等等。截至2008年底，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為21891萬人，其中，參保職工16587萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的62.90％。參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2416萬人，農(nóng)民工人數(shù)按照1.5億人計算，參保率為16.11％。全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5595萬人，按照第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)計算，參保率為16.58％。③從參保率來看，目前我國基本養(yǎng)老金的人口覆蓋率還是很低的。在實(shí)際中，我國基本養(yǎng)老保障制度體系在各地發(fā)展很不平衡，有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不但制度全覆蓋，而且人口覆蓋率也較高。以上海市為例，從表9可以看出，上海市基本養(yǎng)老保障體系較為全面，基本實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。2007年，上海市享受各種養(yǎng)老保障待遇的人數(shù)達(dá)303.17萬人(其中部分人群享受了多種保障)，其中享受基本養(yǎng)老金保障的人數(shù)有274.37萬人，占老年人口比重達(dá)95.67％，基本實(shí)現(xiàn)了人口全覆蓋，其城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保率也比全國平均水平高?？傮w上看，我國基本養(yǎng)老保險的實(shí)際參保率還比較低，但是制度是全面的。從制度設(shè)計及覆蓋人群看，理論上基本實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是發(fā)達(dá)城市，多數(shù)老年人已經(jīng)在享受養(yǎng)老金保障。但是從人口覆蓋特征看，我國的基本養(yǎng)老金制度今后應(yīng)該繼續(xù)完善和加大執(zhí)行力度，努力促進(jìn)養(yǎng)老社會保險在人口層面上的全覆蓋。2009年9月國務(wù)院出臺了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，對農(nóng)村居民實(shí)行基本養(yǎng)老金的人口全覆蓋將指日可待。(三)老年服務(wù)保障：多數(shù)老年人尚未享受社會化養(yǎng)老服務(wù)保障與養(yǎng)老金制度相比較，我國老年服務(wù)保障制度建設(shè)相對落后，多數(shù)老年人尚未享受社會化養(yǎng)老服務(wù)。多年來，我國政府和社會一直關(guān)注特殊群體的老年服務(wù)保障問題，為他們建立了以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主、散養(yǎng)為輔的較為完善的老年服務(wù)保障體系，其中機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要是以民政部門牽頭舉辦的社會福利院、敬老院、榮軍院等，并且實(shí)行分類供養(yǎng)，如城市“三無”人員主要通過社會福利院養(yǎng)老；農(nóng)村“五?！崩先酥饕ㄟ^敬老院養(yǎng)老，殘疾軍人及離退軍人主要通過光榮院、榮譽(yù)軍人康復(fù)醫(yī)院、復(fù)員軍人慢性病療養(yǎng)院、復(fù)退軍人精神病院等養(yǎng)老。近年來不少地方政府又為城市獨(dú)居、空巢、困難老人實(shí)行居家養(yǎng)老等等，從而使得因公致殘老人、優(yōu)撫老人、獨(dú)居老人及各種困難老人的養(yǎng)老服務(wù)保障基本做到了應(yīng)保盡保。相比較而言，廣大的普通的老年人的社會養(yǎng)老服務(wù)保障基本是缺失的。其實(shí)，近年來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方一些民辦、公助民辦、公辦民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如老年公寓等初露端倪。但是根據(jù)我們的調(diào)查，市場提供的養(yǎng)老服務(wù)存在需求與供給脫節(jié)的矛盾，不少社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率高、養(yǎng)老設(shè)施浪費(fèi)、有限的資源沒有得到充分利用。出現(xiàn)這種情況的原因大致有兩方面，一方面是目前已屆年老者，尤其是高齡老人思想陳舊，認(rèn)為在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是無兒無女之人的去處，不愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；另一方面是社會辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往入住價格高昂，大多數(shù)老年人難以承受。從表10可以看出目前我國只有特殊老年群體可以享受比較全面的老年服務(wù)保障，普通老年人尚未享受到生活服務(wù)、護(hù)理照料及必要的精神文化娛樂活動等服務(wù)保障，農(nóng)村地區(qū)老年服務(wù)保障尤其缺乏。有數(shù)據(jù)顯示，截止2008年底，我國各類老年福利機(jī)構(gòu)有3.56個，總床位234.5萬張，收養(yǎng)各類人員189.6萬人。其中：城市老年福利機(jī)構(gòu)5264個，床位41.5萬張，收養(yǎng)老年人29萬人；農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)30368個，床位193萬張，收養(yǎng)老年人160.6萬人。④根據(jù)老年人口計算，現(xiàn)有床位數(shù)占65歲及以上老年人口的1.90％；占75歲及以上老年人口的5.55％；占80歲及以上老年人口的12.41％。目前已經(jīng)收養(yǎng)的老人數(shù)占65歲及以上人口的1.53％，占75歲及以上老年人口4.48％，占80歲及以上老年人口的10.03％。顯然，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的人數(shù)極其有限。從各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的年末床位利用率情況看，優(yōu)撫類收養(yǎng)單位為68.4％，社會福利院為71.8％，城鎮(zhèn)老年福利機(jī)構(gòu)為69.9％，農(nóng)村五保供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)為83.2％，其它收養(yǎng)性單位為58.1％。⑤由此可以看出，除了農(nóng)村五保供養(yǎng)機(jī)構(gòu)外，其他各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際入住率平均在70％左右。以上機(jī)構(gòu)入住的人群絕大多數(shù)都是“三無”老人、“五?！崩先思皟?yōu)撫老人等特殊群體和困難群體，目前他們的養(yǎng)老服務(wù)基本得到了保證。再以上海市為例，2007年全市共有560家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中政府辦的300多家，社會辦的260多家，床位數(shù)共計69785張，占60歲及以上老年人口數(shù)的2.4％；占65歲及以上老年人口數(shù)的3.30％；占80歲以上人口數(shù)的13.89％。全市居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中老年人日間服務(wù)機(jī)構(gòu)128個；社區(qū)助老服務(wù)社234個。在上海，有一個特殊的情況就是，所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是滿員的，一般老年人想入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要排隊等候，目前上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要。從以上分析可以看出，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)保障存在以下問題：(1)養(yǎng)老服務(wù)保障制度建設(shè)不僅城鄉(xiāng)差異大，而且參差不齊；(2)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有限，目前基本上對于特殊群體老人能夠得到保障。由于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成本大，供給有限，有效需求不足，多數(shù)老年人難以獲得機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)；(3)社區(qū)托老服務(wù)發(fā)展起步晚，規(guī)模小，保障程度低，在養(yǎng)老服務(wù)保障體系中尚未發(fā)揮主導(dǎo)作用。(4)我國養(yǎng)老服務(wù)保障覆蓋面窄，不能滿足“雙齡化”條件下大多數(shù)老年人的需要。三、對我國養(yǎng)老保障制度建設(shè)方向調(diào)整的思考我國人口“雙齡化”趨勢明顯，對養(yǎng)老保障提出了更高的需求，然而我國養(yǎng)老保障制度發(fā)展不平衡，養(yǎng)老服務(wù)保障體系建設(shè)較為薄弱，而且僅僅關(guān)注的是特殊群體，廣大的普通老年人得不到基本的社會化老年服務(wù)。因此，當(dāng)前應(yīng)該加快養(yǎng)老保障建設(shè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展老年服務(wù)保障，確保老年人、尤其是高齡老年人享有基本的老年保障?，F(xiàn)階段我國養(yǎng)老保障體系應(yīng)該繼續(xù)完善、填補(bǔ)空缺、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，為所有的老年人提供基本保護(hù)。(一)制度建設(shè)應(yīng)以養(yǎng)老金制度為主向經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障制度并重的方向發(fā)展1.加快指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)型，將老年服務(wù)保障納入社會保障制度體系建設(shè)中。老年服務(wù)保障是老年社會保障重要的內(nèi)容之一。在人口“雙齡化”的時代，每一位高齡老人對之都有需要。在我們過多關(guān)注養(yǎng)老金制度體系建設(shè)的同時，應(yīng)該開始關(guān)注老年人的基本老年服務(wù)需要。社會保障只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)保障功能與服務(wù)保障功能發(fā)生耦合的時候，才能彰顯他應(yīng)有的保障功效。當(dāng)前我國高齡老人占老年人口的比重日益增加，這些高齡老人對養(yǎng)老服務(wù)的需求甚至比對養(yǎng)老金的需求更為迫切。因此，在我們大力建設(shè)養(yǎng)老金制度的同時，也應(yīng)重視老年服務(wù)保障體系的建設(shè)，并將其盡快納入社會保障體系中，以促使其加快建設(shè)，更好地為老年人提供服務(wù)。2.繼續(xù)完善養(yǎng)老金制度體系，提高參保率，確保人人享有養(yǎng)老金保障。雖然我國養(yǎng)老金體系已初步形成，但是還存在不少問題，如制度不完、制度分割嚴(yán)重、制度細(xì)碎化、制度的群體性和地方性差異大等等，有待于進(jìn)一步完善。目前我國的養(yǎng)老金制度體系重在制度整合、完善政策、制定法規(guī)、加強(qiáng)執(zhí)法、提高參保面，確保所有老年人口人人享有養(yǎng)老金。3.加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)，建立政府引導(dǎo)、社會主辦、民間參與的多層次養(yǎng)老服務(wù)保障體系。相對于養(yǎng)老金制度建設(shè)，我國的老年服務(wù)保障制度建設(shè)較為落后。目前老年服務(wù)保障制度建設(shè)存在著制度缺位、資源分配不公、資源利用效率低等問題，需要盡快調(diào)整發(fā)展重點(diǎn)，填補(bǔ)空白，建立面向普通老年人的養(yǎng)老服務(wù)制度，同時要適當(dāng)?shù)目刂普k的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模，大力發(fā)展民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老場所，建立政府引導(dǎo)、社會主辦、民間參與的多層次養(yǎng)老服務(wù)保障體系，實(shí)現(xiàn)人人享有社會養(yǎng)老服務(wù)。4.建立養(yǎng)老金與養(yǎng)老服務(wù)保障體系的政策聯(lián)動機(jī)制，實(shí)現(xiàn)老年保障的整體功能。從保障功效、管理效率、資源整合、保障成本等角度看，建立養(yǎng)老金與老年服務(wù)保障的聯(lián)動政策機(jī)制非常必要。將養(yǎng)老金與老年服務(wù)聯(lián)動，尤其對高齡老人大有益處。比如老人可以直接將養(yǎng)老金轉(zhuǎn)化為必要的老年服務(wù)需求，以提高老年生活質(zhì)量。(二)服務(wù)保障對象應(yīng)以特殊人群為主向特殊人群與普通人群并重的方向發(fā)展1.加快指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)型，養(yǎng)老服務(wù)保障的重點(diǎn)要從保障特殊人群為主向所有普通人群轉(zhuǎn)移。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老服務(wù)保障體制是延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的一種模式，那時因?yàn)槿丝诮Y(jié)構(gòu)年輕、家庭照料資源充分，政府只需要為少數(shù)的“三無”人員、“五?！崩先思疤厥獾睦夏耆后w提供養(yǎng)老服務(wù)保障。而養(yǎng)老服務(wù)是每一位高齡老人的需求，不僅僅是特殊群體老人獨(dú)有的。尤其在人口“雙齡化”時代，高齡老人規(guī)模龐大，如果還維持過去的體制僅僅關(guān)注少數(shù)的老年人群，對大多數(shù)老年人是不公平的，而且這種僅僅滿足少數(shù)人的服務(wù)保障體制是不合時宜的。因此，當(dāng)前需要盡快轉(zhuǎn)變理念，建立大眾化的養(yǎng)老服務(wù)保障體制，以滿足所有高齡老人的養(yǎng)老需要。2.特殊群體的養(yǎng)老服務(wù)保障，重在完善政策、完善操作規(guī)程、加強(qiáng)執(zhí)行力度。建國60年來，在各級政府和社會的更多關(guān)注下，我國針對特殊老年群體的養(yǎng)老服務(wù)保障體系相對較為全面，特殊群體和弱勢群體老人的養(yǎng)老服務(wù)保障基本得到了應(yīng)保盡保。當(dāng)前針對特殊群體養(yǎng)老服務(wù)保障制度中存在的一些問題，重在完善政策、完善操作規(guī)程、加強(qiáng)執(zhí)行力度，以確保每一位特殊群體老人都能得到質(zhì)量較高的服務(wù)保障。3.重視普通老人的養(yǎng)老服務(wù)保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)保障的全覆蓋。目前我國老年服務(wù)保障制度發(fā)展很不平衡，基本上多為老年人口中的特殊群體和弱勢群體考慮，很少將廣大的普通的老百姓納入制度設(shè)計范圍。占老年人口大多數(shù)的普通的老年人其社會化養(yǎng)老服務(wù)缺失，他們?nèi)狈ι鐣年P(guān)注和關(guān)愛，其中不少老年人生活質(zhì)量下降，出現(xiàn)孤獨(dú)、精神衰退、抑郁現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)自殺或者孤死等現(xiàn)象，更有甚者，近年來不斷出現(xiàn)高齡老人雇人養(yǎng)老而出現(xiàn)被殘殺的極端現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，不少普通老人的生活處境比“三無”和“五?！崩先烁?！在人口“雙齡化”時代，老年人的生存狀況直接反映了一個國家的文明、社會治理及和諧程度。因此，建立健全社會養(yǎng)老服務(wù)保障制度體系，盡快將普通老年人納入社會化養(yǎng)老服務(wù)保障范圍，是廣大普通老年人的基本需要，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度體系的基本要求。(三)普通老年人的服務(wù)保障建設(shè)：應(yīng)以社區(qū)為載體，建立以現(xiàn)代居家養(yǎng)老、社區(qū)托老為主的養(yǎng)老服務(wù)保障體系。1.重視社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)保障中的作用，積極培育養(yǎng)老服務(wù)保障的載體。社區(qū)是聯(lián)結(jié)政府、街道與家庭的直接橋梁，是傳送和宣傳政府為民政策的使者，社區(qū)在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面起著不可估量的作用。因此，在養(yǎng)老服務(wù)保障建設(shè)中，要重視社區(qū)的作用，使其成為養(yǎng)老服務(wù)保障供給的重要載體。為此，政府需要做好三方面的事情，一是政府要為社區(qū)創(chuàng)造條件、配備人員、解決部分經(jīng)費(fèi)等，幫助和支持社區(qū)建立老年食堂、為老人配送餐服務(wù)、建立老年活動中心、醫(yī)護(hù)中心等設(shè)施，增強(qiáng)社區(qū)的實(shí)力，為養(yǎng)老服務(wù)培育堅實(shí)的載體。二是致府可以將部分為老業(yè)務(wù)直接交給社區(qū)進(jìn)行執(zhí)行，如政府需要購買的服務(wù)、需要執(zhí)行的政策等，不必經(jīng)由有關(guān)部門(如民政部門)傳遞和轉(zhuǎn)達(dá)，這樣可以減少成本、提高工作效率。三是政府制定政策，引導(dǎo)和吸引民間資金投入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施的建設(shè)。2.總結(jié)各地居家養(yǎng)老實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善政策，大力推廣居家養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老是在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是以家庭為核心、社區(qū)為依托、養(yǎng)老服務(wù)所(中心)等專業(yè)機(jī)構(gòu)為服務(wù)實(shí)體，以老年人生活護(hù)理、家政服務(wù)和精神慰藉為主要內(nèi)容，通過社會各界的廣泛參與，對居住在家的老年人提供相應(yīng)的社會化服務(wù)。該種模式最早在浙江、上海等地實(shí)踐，其主要做法是：一是服務(wù)對象以困難老人、獨(dú)居老人、空巢老人為主，個別地方擴(kuò)大到全體老人；二是對特殊群體老人均以無償、低償?shù)男问教峁┓?wù)，對個別生活自理能力強(qiáng)、家庭經(jīng)濟(jì)條件好、有養(yǎng)老服務(wù)需求的老人實(shí)行有償提供；三是采取上門服務(wù)為主、集中服務(wù)為輔的服務(wù)方式；四是服務(wù)內(nèi)容以生活照料、護(hù)理為主；五是普遍實(shí)行社會化和市場化相結(jié)合的服務(wù)模式。⑥居家養(yǎng)老使老人不離家、不離社區(qū)，能夠被大多數(shù)老年人所接受。但是各地實(shí)踐也反映出，當(dāng)前居家養(yǎng)老存在服務(wù)質(zhì)量低、管理水平低、配套項目和設(shè)施不全、服務(wù)產(chǎn)品有限等問題，因此，建議政府積極總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)、完善居家養(yǎng)老政策和做法，大范圍推廣居家養(yǎng)老模式，以滿足廣大普通高齡老人對老年服務(wù)保障的需要。3.大力發(fā)展社區(qū)托老保障，以彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的不足。社區(qū)托老服務(wù)是一種專門為不能完全自理老人或者生活能夠自理的高齡老人提供基本的生活、照料、服侍和娛樂等服務(wù)的一種場所，其為這些老年人的子女或者其他家庭成員解除后顧之憂，使得他們能夠安心的工作、學(xué)習(xí)和生活。社區(qū)托老服務(wù)有日托和全托兩種形式，其具有居家養(yǎng)老性、經(jīng)濟(jì)性、服務(wù)多樣性、便捷性、可及性的特點(diǎn)。社區(qū)托老服務(wù)發(fā)展彌補(bǔ)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和