論質(zhì)量管理體系建設(shè)中兩張皮的產(chǎn)生及對策

/論質(zhì)量管理體系建設(shè)中“兩張皮”的產(chǎn)生及對策2006年9月30日，國家局印發(fā)了《國家煙草專賣局關(guān)于煙草行業(yè)全面實施ISO9000質(zhì)量管理系統(tǒng)的指導(dǎo)看法》（國煙運[2006]704號），標(biāo)記煙草行業(yè)拉開了新階段、新形勢和新任務(wù)之下全面實施ISO9000質(zhì)量管理系統(tǒng)的序幕，其目的就是要充分運用質(zhì)量管理體系的管理理念和方法實現(xiàn)煙草行業(yè)的管理水平全面提升?？捶ㄒ螅骸?007年，直轄市公司及具有獨立法人資格的各地市級公司要全面啟動并實施ISO9000質(zhì)量管理體系，同時做好和GB/T28000職業(yè)健康平安管理體系等其他相關(guān)管理體系和標(biāo)準(zhǔn)的有機結(jié)合。為了規(guī)范質(zhì)量體系建設(shè)運作，2007年9月29日，國家局下發(fā)了《國家煙草專賣局關(guān)于進(jìn)一步做好全面實施質(zhì)量管理系統(tǒng)工作的通知》，同年，國家局李克明副局長在2007年行業(yè)經(jīng)濟(jì)運行電視電話會和全國煙草行業(yè)企業(yè)管理工作現(xiàn)場會議上闡述了加強體系建設(shè)的目的和意義，明確了相關(guān)要求；在2008年煙草行業(yè)企業(yè)管理睬議上提出以貫徹ISO9000質(zhì)量體系建設(shè)為抓手，進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)基礎(chǔ)管理。2007年12月，湖北省局趙全意局長在全省煙草商業(yè)系統(tǒng)質(zhì)量和平安管理體系建設(shè)工作動員會上講了五點看法：一是明確一個相識。建立質(zhì)量和平安管理體系是國家局的一項重要工作部署；二是樹立一個觀念。建立質(zhì)量和平安管理體系是順應(yīng)行業(yè)改革和發(fā)展對管理的須要；三是堅持一個方針。建立質(zhì)量和平安管理體系是煙草商業(yè)的自覺追求；四是高度相識“兩標(biāo)合貫”工作的重要意義；五是“兩標(biāo)合貫”過程中要留意的幾個詳細(xì)問題。會后，各地市州局接連啟動了“兩標(biāo)合貫”。應(yīng)當(dāng)說從國家局、省局到各地市州局是特殊重視貫標(biāo)工作的，但是在體系建設(shè)過程中也存在許多問題，亟待解決，尤其是“兩張皮”現(xiàn)象，各寫各的曲，各唱各的調(diào)，不能將體系要求充分融入到企業(yè)管理當(dāng)中去。我認(rèn)為產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要緣由有以下幾方面：一是相識上還存在確定差距，還有一些誤區(qū)。沒有相識到體系建設(shè)的重要性、必要性；沒有相識到我們企業(yè)內(nèi)部管理尤其是組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程管理等方面存在一些不能適應(yīng)行業(yè)發(fā)展要求的問題，亟須通過體系建設(shè)加以有效解決。二是多管理主題的體系并存。有的企業(yè)在貫標(biāo)過程中是將質(zhì)量管理體系和職業(yè)健康平安管理體系分開編寫的，導(dǎo)致許多共用的部分要重復(fù)編寫，不但增加了流程描敘的工作量，而且在實際業(yè)務(wù)執(zhí)行中要參照另一管理手冊，操作運用特殊不便利，簡潔顧此失彼，降低了工作效率。三是多次簽發(fā)同一文件。由于管理體系是分開編寫的，一些通用文件（程序文件等）本只需引用即可，但是有些企業(yè)還是將這類文件重復(fù)編寫，并再次簽發(fā)，甚至重復(fù)簽發(fā)的同一個文件內(nèi)容有可能還不一樣，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員執(zhí)行過程中無所適從，影響文件運行效率。四是貫標(biāo)工作沒有和信息化建設(shè)有機結(jié)合。煙草行業(yè)實施無紙化辦公已有多年，全部文件都是通過oA公文系統(tǒng)發(fā)布，然而有些企業(yè)的體系文件卻是脫離oA公文系統(tǒng)之外通過紙質(zhì)發(fā)文，兩個發(fā)文系統(tǒng)，明顯和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)范不符，和上級要求實行無紙化辦公精神不符。由于體系文件是要年年評審，持續(xù)改進(jìn)的，假如修訂的體系文件不能和oA公文系統(tǒng)發(fā)布的文件精神一樣；或者說不通過oA公文系統(tǒng)發(fā)布；或者說《文件限制程序》的要求和《國家煙草專賣局中國煙草總公司機關(guān)公文處理方法》（國煙辦文[2009]341號）相抵觸，那么就算體系文件發(fā)布了，也只能放在抽屜里，是很難得到執(zhí)行的。緣由很簡潔，原來體系文件就是公文，而現(xiàn)在的體系文件管理和公文的管理要求在許多方面不一樣，在編制《文件限制程序》的時候，沒有依據(jù)行業(yè)公文處理方法的一些規(guī)定，這樣編出來的體系文件，其結(jié)果是不但要增加修訂成本，而且效果還很差，會阻礙文件的持續(xù)改進(jìn)，明顯的“兩張皮”。為此，湖北省局探討確定，把9000管理體系和18000職業(yè)健康平安管理體系同步推動，進(jìn)行“兩標(biāo)合貫”。趙總說：省局對待這項工作是慎重的，“兩標(biāo)合貫”是適合我省實際的。我認(rèn)為省局的這一確定是符合管理體系要求的?！皟蓸?biāo)融貫、全面覆蓋”以管理推動貫標(biāo)，以創(chuàng)新推動貫標(biāo)，開展一系列管理創(chuàng)新實踐，能有效克服貫標(biāo)工作中“兩張皮”現(xiàn)象。那么我們又該如何在貫標(biāo)工作中解決并達(dá)到體系建設(shè)和工作實際的結(jié)合？最根本的問題就是要解決文件的管理限制，從文件限制上殲滅“兩張皮”現(xiàn)象。一是整合兩個體系。將兩個體系合并，形成一個管理手冊，即《質(zhì)量和職業(yè)健康平安管理手冊》。這樣做有利于企業(yè)整合資源，優(yōu)化操作程序，是符合管理體系要求的?！堵殬I(yè)健康平安管理體系規(guī)范》b條款特地作了“注”加以說明，原文是：重要的是，按有效性和效率要求使文件數(shù)量盡可能少。一些專家學(xué)者著書，對體系建設(shè)也作了詳細(xì)解讀，《質(zhì)量/職業(yè)健康平安內(nèi)審員培訓(xùn)教程》（深圳市康達(dá)信管理顧問有限公司出版）其次章，對文件的結(jié)構(gòu)化作出了要求：職業(yè)健康平安管理體系是組織整個管理體系的一部分，該體系可以同其他管理體系如質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系整合在一起；《職業(yè)健康平安管理體系審核員培訓(xùn)課程教程》（華夏認(rèn)證中心有限公司培訓(xùn)中心出版）其次章第四節(jié)，對條款也作了要點理解的說明，原文是：職業(yè)健康平安管理體系不支持接受困難的文件體系。組織在編寫職業(yè)健康平安管理體系文件時，可以參考質(zhì)量管理體系ISO9001、環(huán)境管理體系ISO14001文件。在編寫文件時，綜合考慮不同的管理體系共用這些共同的要素，會給組織在文件最小化等各方面帶來好處。職業(yè)健康平安管理體系不嚴(yán)格地要求組織擁有職業(yè)健康平安管理手冊。國家局也是充分考慮了這些因素，于2006年，在《國家煙草專賣局關(guān)于煙草行業(yè)全面實施ISO9000質(zhì)量管理系統(tǒng)的指導(dǎo)看法》中指出：各地市級公司要全面啟動并實施GB/T9000質(zhì)量管理體系，同時做好和GB/T28000職業(yè)健康平安管理體系等其他相關(guān)管理體系和標(biāo)準(zhǔn)的有機結(jié)合。湖北省局也提出了要“兩標(biāo)合貫”。二是完善文件限制。文件限制是體系文件能否順當(dāng)實施的重要環(huán)節(jié)，也是能否從源頭防止“兩張皮”產(chǎn)生的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要防止“兩張皮”的產(chǎn)生，使體系文件建設(shè)和行業(yè)公文管理有機結(jié)合，我認(rèn)為須要完善以下幾方面工作。第一要完善《文件限制程序》的編寫。編寫《文件限制程序》，除了要符合國家標(biāo)準(zhǔn)要求外，還要結(jié)合行業(yè)實際，依據(jù)行業(yè)公文處理方法制定，同時還要和行業(yè)的OA公文系統(tǒng)操作程序相一樣，只有全部的文件都是通過同一個平臺發(fā)布，才有可能從文件編寫、發(fā)布這個源頭阻擋“兩張皮”產(chǎn)生，才能確保文件運用者不管是運用電子文件還是紙質(zhì)文件，都是一個標(biāo)準(zhǔn)，是唯一的文件。其次要完善《質(zhì)量和職業(yè)健康平安管理手冊》的發(fā)布。建議以頒布令的形式通過企業(yè)oA公文系統(tǒng)發(fā)布，詳細(xì)就是企業(yè)新建一個名稱為“xxx局（公司）頒布令”的文件頭，編號為“第xx號”。并將這些要求在《文件限制程序》中作出規(guī)定，就算你把它形成印刷品，也不會影響到文件的運用者。第三要完善程序文件和作業(yè)文件的關(guān)系。程序是為進(jìn)行某項活動或過程所規(guī)定的途徑。程序可以形成文件，也可以不形成文件，當(dāng)程序形成文件時，通常稱為“書面程序”或“形成文件的程序”。也就是說含有程序的文件可稱為“程序文件”。而作業(yè)文件的重點是落實在詳細(xì)如何操作，是對某項詳細(xì)活動過程或某個崗位的某個工作流程作出規(guī)定或闡明要求。通俗的說法就是工作標(biāo)準(zhǔn)或操作規(guī)范。我建議企業(yè)將每個部門都制定一個工作手冊，部門工作手冊的編寫統(tǒng)一按以下步驟實施：確定部門職責(zé)—落實崗位職責(zé)—細(xì)化詳細(xì)工作—制定工作流程—描敘工作要求—建立考核方法，通過統(tǒng)一編寫工作標(biāo)準(zhǔn)，已達(dá)到人人有職責(zé)、事事有程序、干事有標(biāo)準(zhǔn)、過程有痕跡、績效有考核、改進(jìn)有保障。而部門工作手冊的依據(jù)就是企業(yè)的管理手冊、管理方法、規(guī)定等，也可以將上級管理文件規(guī)定和規(guī)范、國家法規(guī)作為支持性文件。這樣做的優(yōu)點能使它們相互作用，相互影響，能通過建立部門工作手冊，發(fā)覺企業(yè)的管理手冊、管理方法、規(guī)定等的不完善，反過來通過完善企業(yè)的管理手冊、管理方法、規(guī)定等來規(guī)范部門工作手冊，細(xì)化業(yè)務(wù)操作流程。所以建議設(shè)計一個《XX部門工作手冊》的文件頭或封面以便手冊的發(fā)布，有關(guān)封面上的編號、版次、修訂狀態(tài)等要求，在《文件限制程序》中作出規(guī)定，凡企業(yè)發(fā)布部門工作手冊，包括縣級局（營銷部）相關(guān)部門（暫定專賣管理辦公室、客戶服務(wù)中心、綜合辦公室、財務(wù)辦公室、平安管理等部門）工作手冊，都由市局oA公文系統(tǒng)以部門編號發(fā)布。假如相關(guān)部門須要將工作手冊印刷成冊，經(jīng)申請由辦公室統(tǒng)一印刷，并登記發(fā)放。有些部門可以不印刷。三是強化績效考核機制。在體系建立過程中引