第一講 公共政策的概念

第一講公共政策的概念、本質(zhì)及學(xué)科的發(fā)展、研究范式和方法自哈羅德拉斯維爾(HaroldD.Lasswe和丹尼爾勒納(DanielLerneJ)1951年發(fā)表《政策科學(xué)：范圍與方法的新發(fā)展》以來，公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域正逐步成為學(xué)界和實務(wù)界的主流話語之一，甚至被譽(yù)為當(dāng)代西方社會科學(xué)發(fā)展中的一次科學(xué)革命”(德羅爾語)、當(dāng)代西方政治學(xué)的最重大的突破”(馮貝米語)以及當(dāng)代公共行政學(xué)最重要的發(fā)展”(羅迪語)。正如杜克大學(xué)喬爾弗萊什曼教授1988年在中國社會科學(xué)院作報告時指出的：目前已經(jīng)發(fā)展起來的公共政策分析和管理專業(yè)，首次成為正式的教育科目，僅僅是在短短的的20年里，這是令人震驚的。在回顧20年的發(fā)展時，人們既對這一學(xué)術(shù)的新發(fā)展表示贊嘆，又對在這樣短的時間內(nèi)取得如此大的成就感到吃驚?！币?、對公共政策概念多樣性的理解學(xué)界關(guān)于公共政策本質(zhì)內(nèi)涵的代表性觀點(diǎn)，大致可分為以下幾種：(1)現(xiàn)代行政學(xué)之父'”伍德羅威爾遜認(rèn)為：公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！盵2(p4)這個定義帶有明顯的政治一一行政二分法”特征，且縮小了公共政策的范圍和制定主體。首先，公共政策不僅包括法律法規(guī)，還包括政府的計劃、指示、決議，甚至政府領(lǐng)袖的某些特定意圖和表征符號也會起到公共政策的功能。其次，參與公共政策制定的人員不僅僅有政治家，還包括人民代表、專家學(xué)者，尤其是在當(dāng)今行政國家”時代，隨著政府職能的急劇擴(kuò)張和行政裁量權(quán)的廣泛應(yīng)用，行政當(dāng)局參與制定公共政策的主動性日益增強(qiáng)?；诖耍瑏啿妆萈aulAppleby指出：決策不僅僅屬于政治”，換言之，公共行政就是制訂政策”。(2)政策科學(xué)的創(chuàng)立者哈羅德拉斯維爾和亞伯拉罕卡普蘭(A.Kaplan)認(rèn)為：公共政策是一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃”[4](p8)這個定義既包含了公共政策的工具理性(策略)，又注意到了公共政策的價值理性(目標(biāo)和價值)，應(yīng)該說極有見地。但寬泛地把公共政策等同于計劃則是不可取的。計劃可以是政策，但政策并不天然就是計劃，它還包括指示、決議、法律、法規(guī)以及政府發(fā)出的其他符號系統(tǒng)。(3)托馬斯戴伊(TomasR.Dye)認(rèn)為：凡是政府決定做或者不做某件事的行為就是公共政策?！盵5]p1)這一定義不僅看到了政府的為”，又注意到了政府的不為”，因而具有明顯的行為主義色彩，體現(xiàn)了公共政策分析實踐性的學(xué)科特征。所謂為”，就是政府為解決一定的公共問題而公然采取行動或者公然做出一定的符號表示；所謂不為”，就是政府遵循一種放任主義的不干涉原則，不采取任何行動，不做出任何積極性的符號表示。不為”和為”都是公共問題的重要解決之道。比如中國一直在進(jìn)行政治體制改革，這是在執(zhí)行為”的政策；同時，朱镕基總理指出：我們的政治體制改革絕對不會抄襲西方的模式，也就是說不實行政黨的輪流坐莊或者是兩院制?！盵這實際上是在執(zhí)行一種不為”的政策。但是，下定義必須遵循民間話語和學(xué)術(shù)話語兩種規(guī)范。日常生活中人們講的遵循公共政策”，顯然不是遵循政府的行為，而是遵循一定的規(guī)則和符號表示。因此，把政府執(zhí)行政策的行為等同于公共政策本身是不安的(5)后行為主義政治學(xué)家戴維伊斯頓(DavidEaston從其政治系統(tǒng)分析理論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是對全社會的價值做有權(quán)威的分配?！盵10]p4-5)換言之，一項政策的實質(zhì)在于通過那項政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們?！盵1(p123)這個觀點(diǎn)指出了公共政策的價值分配功能，因而頗受學(xué)界的青睞。但是，這一定義本身存在四個問題：首先，究竟什么是價值？根據(jù)戴維伊斯頓的理解，這里的價值不僅包括實物、資金，還包括權(quán)力、榮譽(yù)和服務(wù)等有價值的東西。然而，在社會科學(xué)研究中，價值本身就是一個含糊不清的概念。作為一種哲學(xué)話語，價值就是在主客體關(guān)系中表現(xiàn)出來的客體之于主體的意義和效用；而另一方面，價值又可以被理解為對主體有意義或有效用的一切客體。學(xué)術(shù)話語應(yīng)該與大眾話語相吻合或者說至少不能造成大眾誤讀。而戴維伊斯頓以含糊的價值界定公共政策，顯然違背了這一原則。其次，公共政策僅止于分配嗎？公共政策的確具有價值分配功能，但人們會沿著這一話語邏輯發(fā)問：公共政策僅止于分配嗎？與分配同系列的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)，是否也是公共政策的功能所在？我們認(rèn)為，公共政策除了分配社會價值的功能外，還具有生產(chǎn)、交換和消費(fèi)社會價值的功能，表現(xiàn)在：1）政府通過執(zhí)行直接投資、國家控股等政策，直接創(chuàng)制公共物品和公共服務(wù)（盡管各國的國有化程度不同）。這種公共政策的生產(chǎn)功能在政府主導(dǎo)型的后發(fā)展國家尤為突出。2）通過簽訂和執(zhí)行政府間外貿(mào)協(xié)議，遵循比較優(yōu)勢原則，互相交換社會價值。如今我國積極推行的入世'政策，本質(zhì)上就是為了更好地實現(xiàn)國內(nèi)外社會價值的交換和互惠；3）通過制定擴(kuò)大內(nèi)需等政策，鼓勵民眾消費(fèi)社會價值。如果沒有公共政策的消費(fèi)功能，公共政策對社會價值的生產(chǎn)、分配和交換功能就失去了存在的意義。再次，全社會的價值都能夠分配嗎？在戴維伊斯頓的視野中，價值就是對人們有價值的東西。然而，對人們有效用的東西太多了：陽光、雨露、地?zé)帷⒊粞鯇拥仁莾r值；財產(chǎn)、權(quán)力、地位、榮譽(yù)等也是價值。前者顯然是公共政策所不能分配的，后者則可以經(jīng)由公共政策被分配給不同的群體。我們不妨把前者稱為自然價值，把后者稱為人化價值。一般地說，公共政策能夠分配人為價值，但卻不能分配自然價值。但這只是就極端狀況而言。事實上，隨著人與自然分離鴻溝的日益彌合，許多社會價值有二極融合的趨勢，換言之，既有人為性又有自然性的社會價值越來越多。譬如在傳統(tǒng)社會中，陽光是純粹的自然價值，政府的政策無法實現(xiàn)對陽光的分配。但在法制完備的現(xiàn)代社會中，政府可以通過保護(hù)公民的住宅采光權(quán)，實現(xiàn)對陽光的分配調(diào)節(jié)。然而，這種分配又是不完全的，任何公共政策都無法給陽光清晰地劃定產(chǎn)權(quán)，使得一部分人擁有陽光，而另一部分人卻付之闕如。因此，并非全社會的所有價值都能通過公共政策加以分配。最后，價值的分配對象一定是或選嗎？在戴維伊斯頓看來，公共政策的實質(zhì)在于不讓一部分人享有某種價值，而允許另一部分人占有它們。這里面暗含著一個假設(shè)：公共政策的對象既有受益者又有非受益者。這是不符合實際的?，F(xiàn)實中，公共政策在分配價值時可能有三種情形：一是既有受益者又有非受益者，這是比較常見的情形；二是只有受益者，沒有非受益者，比如政府加強(qiáng)國防的公共政策，能夠為全社會帶來價值；三是只有非受益者，沒有受益者，比如前蘇聯(lián)政府的對外擴(kuò)張政策，并未給蘇聯(lián)人民帶來任何福祉，反而造成國力衰微和民生凋敝，這是一種完全失敗的公共政策。因此，公共政策的實質(zhì)并非分配的或選性。綜上可見，公共政策分析在其基本分析單位一一公共政策一一的認(rèn)知上亦存在著巨大的歧異，這阻礙了學(xué)術(shù)對話通道的建立。因此，從嚴(yán)格意義上講，公共政策分析尚未成長為系統(tǒng)的理論范式和完善的學(xué)科建制，它只是關(guān)涉諸類領(lǐng)域、雜糅多種學(xué)科的研究途徑。借用科學(xué)史家托馬斯庫恩（ThomasKuhn）的話說，公共政策分析的各個途徑正處于不可共量性（incommensurabilit的交戰(zhàn)狀態(tài)?！盵12]p14）所以，公共政策分析如果欲在科學(xué)界和實務(wù)界尋求認(rèn)同、實現(xiàn)突破，就必須在方法論、分析單位和理論基礎(chǔ)上能有所共識，同時建立完整的學(xué)術(shù)對話機(jī)制。其中，最為緊迫的就是在其基本分析單位一公共政策——上率先取得突破。二、公共政策學(xué)科發(fā)展的歷史1938年巴納德現(xiàn)代管理理論之父（管理的三個發(fā)展階段及其代表人物） 《經(jīng)理人員的職能》（中國社會科學(xué)出版社1997年版），巴納德認(rèn)為，組織理論不是要就組織成員的操作活動（如工頭下達(dá)指標(biāo)、市長公布決議等），而是要研究決策活動一一做決策的過程。這是決策一次首次出現(xiàn)在管理理論中，由此揭開了決策研究的序幕。巴納德這一思想，當(dāng)時并未引起人們的重視，在他之后的相當(dāng)一段時間內(nèi)，管理中有關(guān)決策問題的研究并未取得多大進(jìn)展。1947年，赫伯特.西蒙 《AaministrativeBehavior:AStudyofDecision-MakingProcessesinAdministrativeOrganizations》多種翻譯本書包括兩個方面的內(nèi)容，首先是“有限理性”和“滿意解”，其次是決策過程理論。西蒙提出，現(xiàn)實生活中個人和組織的決策需要一定程度的主觀判斷，這種判斷是在有限理性的條件下進(jìn)行的。理想中的完全理性會導(dǎo)致人們尋求決策的最優(yōu)解，而現(xiàn)實生活中的有限理性則導(dǎo)致人們尋求滿意解。西蒙將組織內(nèi)部的活動分為經(jīng)常性和非經(jīng)常性活動兩類，前者的決策為程序化決策，后者的決策為非程序化決策。所有的程序化決策過程都可以概括為：界定問題、明確目標(biāo)、尋找為達(dá)到目標(biāo)的可供選擇的各種方案、比較并評價這些方案、做出決策、在決策中進(jìn)行檢查和控制，以保證目標(biāo)的實現(xiàn)。-1958年，西蒙與馬奇合作出版《組織》，又進(jìn)一步提出了有關(guān)決策理論的四個問題，即令人滿意的準(zhǔn)則、沖突、協(xié)調(diào)和創(chuàng)新。-1960年前后，西蒙在紐約大學(xué)作了有關(guān)決策問題的一系列講座。出版《管理決策新科學(xué)》。西蒙對現(xiàn)代管理理論的貢獻(xiàn)西蒙的出走第一，把管理中的決策這一重要環(huán)節(jié)突出出來，并提出了一套系統(tǒng)的決策理論，開創(chuàng)了管理理論發(fā)展的新時代。第二，西蒙一改過去對管理進(jìn)行靜態(tài)研究的研究方法，提出要對決策過程作動態(tài)的考察，這是管理理論研究方法上的一次重大變革。第三，西蒙指出用“滿意準(zhǔn)則”代替“最優(yōu)準(zhǔn)則”，強(qiáng)調(diào)其實用性，從而使決策理論與決策實踐更加接近。瑞典皇家學(xué)院在授予西蒙諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎時，對西蒙的決策理論給予高度的評價，指出西蒙對經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的決策程序進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究。對西蒙的評價：見丁煌老師《西方行政學(xué)說史》P213-2141951年拉斯韋爾、勒那《政策科學(xué)：范圍和方法的最近發(fā)展》政策科學(xué)運(yùn)動1959年 林德布羅姆《漸進(jìn)調(diào)適的科學(xué)》1968-1971葉?？?德羅爾 政策科學(xué)三部曲 《公共政策制定的再審查》、《政策科學(xué)構(gòu)想》、《政策科學(xué)探索》 1986《逆境中的政策制定》1973普瑞斯曼和威爾達(dá)夫斯基對美國聯(lián)邦政府旨在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的政策項目一一“奧克蘭計劃”執(zhí)行的跟蹤研究寫出了報告《執(zhí)行：聯(lián)邦政府的期望在奧克蘭市落空》指出奧克蘭計劃并未向政策制定者所設(shè)想的那樣被執(zhí)行的，它并未取得預(yù)定的目標(biāo)，問題就出在執(zhí)行的方式上，尤其是“聯(lián)合行動”的困難上，他們的工作引發(fā)了政策執(zhí)行的熱潮，導(dǎo)致了七八十年代的“執(zhí)行運(yùn)動”的興起。九十年代以來的后現(xiàn)代公共政策理論如金登的多源流理論支持聯(lián)盟框架三、范式范式美國著名科學(xué)史家、科學(xué)哲學(xué)家托馬斯.庫恩在其名著《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書，首次從學(xué)術(shù)的角度提出了“科學(xué)范式”這一概念。庫恩指出，在科學(xué)的意義上，一個范式就是關(guān)于現(xiàn)實的一套較為系統(tǒng)的假設(shè)。這套假設(shè)主要包括用以闡釋和說明某一類現(xiàn)實的規(guī)則，而這些規(guī)則表現(xiàn)為人們觀察現(xiàn)實世界的觀點(diǎn)、理念和基本價值判斷。范式的存在是多種多樣的，好的范式的作用在于其假設(shè)可以更全面、更準(zhǔn)確地反應(yīng)客觀現(xiàn)實世界。庫恩還認(rèn)為，在一段時間內(nèi)，科學(xué)界被一個流行的范式所控制，那個范式代表科學(xué)界的世界觀，它是指導(dǎo)和解決問題、數(shù)據(jù)和理論的選擇一一直到另一個范式將其取代。庫恩將一個范式取代另一個范式的過程叫范式革命，或者范式轉(zhuǎn)換。范式為科學(xué)研究提供了特定模式，是學(xué)界內(nèi)大部分人認(rèn)同和遵從的一套規(guī)則體系，包括學(xué)科術(shù)語、理論假設(shè)、方法預(yù)設(shè)、操作規(guī)則、思維習(xí)慣、價值邏輯等。政策科學(xué)的研究范式1.拉斯韋爾-德羅爾傳統(tǒng)。政策科學(xué)范式拉斯韋爾：“民主的政策科學(xué)”拉斯威爾相信，政策科學(xué)可以超越社會科學(xué)的零碎的專門化建立起一門全新的、統(tǒng)一的社會科學(xué)。拉斯威爾提出了政策科學(xué)的六個假設(shè)：(1)政策科學(xué)是關(guān)于民主主義的學(xué)問。由于公共政策涉及個人的選擇問題，它必須以民主的體制為前提，因此，是一門“民主的政策科學(xué)”；(2)政策科學(xué)的析學(xué)基礎(chǔ)是實證主義的方法論。拉斯威爾認(rèn)為政策科學(xué)應(yīng)該追求政策的“合理性”，使用數(shù)學(xué)“公式”和實證性“數(shù)據(jù)”是一門用科學(xué)的方法論進(jìn)行分析研究的學(xué)問;(3)政策科學(xué)是一門對于時間和空間都非常敏感的學(xué)問。政策分析必須建立在歷史背景和情景的基礎(chǔ)上;}4)政策科學(xué)具有跨學(xué)科的特性，是一門多學(xué)科共同合作研究的學(xué)問;}5)政策科學(xué)是一門必須由政府官員參與共同研究的學(xué)問;(