對測繪工作實踐科學(xué)發(fā)展觀的幾點思考

-.z對測繪工作實踐科學(xué)開展觀的幾點思考周德軍周德軍，國家測繪局測繪開展研究中心副主任，研究員。摘要：實踐科學(xué)開展觀是實現(xiàn)測繪事業(yè)科學(xué)開展的必要保障?，F(xiàn)階段，我國測繪面臨根底裝備設(shè)施薄弱、根底地理信息資源不豐富、公共效勞水平不高、科技創(chuàng)新缺乏、體制機制不順等問題。為解決這些突出矛盾和問題，必須從根本上解放思想、創(chuàng)新測繪開展理念，深入貫徹落實?國務(wù)院加強測繪工作的意見?等重要政策文件，切實加強四位一體測繪事業(yè)建立，努力提高測繪公共效勞的能力和水平，不斷加強機制體制創(chuàng)新，推動測繪事業(yè)又好又快開展。關(guān)鍵詞：科學(xué)開展，事業(yè)布局，制度建立，測繪管理科學(xué)開展觀是黨中央在系統(tǒng)總結(jié)我國改革開放和現(xiàn)代化建立經(jīng)歷和教訓(xùn)的根底上、提出的指導(dǎo)我國經(jīng)濟社會開展的戰(zhàn)略思想?？茖W(xué)開展觀的第一要義是開展、核心是以人為本、根本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)、根本方法是統(tǒng)籌兼顧?？茖W(xué)開展觀答復(fù)了必須開展、實現(xiàn)什么樣的開展、怎么開展以及開展為了誰、開展依靠誰等重大問題，就其重要性和重大意義來說，需要年年講、月月講、天天講。在對科學(xué)開展觀的整體認(rèn)識上，思想是清晰一致的，但在對科學(xué)開展觀的實踐問題上，不同的時期、不同的部門、不同的主體，實踐科學(xué)開展觀的方式、途徑、內(nèi)容、目標(biāo)等就會有所區(qū)別。在黨中央提出科學(xué)開展觀以后，國家測繪局就明確要求，要以科學(xué)開展觀統(tǒng)領(lǐng)測繪工作全局。在?國務(wù)院關(guān)于加強測繪工作的意見?〔以下簡稱國務(wù)院?意見?〕?全國根底測繪中長期規(guī)劃綱要?以及?測繪事業(yè)開展第十一個五年規(guī)劃綱要?中，都貫穿了科學(xué)開展觀的精神和要求，測繪工作在科學(xué)開展觀的指引下也不斷取得新的進展。但是，在測繪事業(yè)開展進程中，依然存在一些矛盾和問題，測繪裝備設(shè)施薄弱、根底地理信息資源缺乏、公共效勞水平不高、科技創(chuàng)新能力不強、管理體制機制不順等情況還有待進一步改善。解決這些突出矛盾和問題，既實現(xiàn)測繪事業(yè)科學(xué)開展，也為經(jīng)濟社會科學(xué)開展效勞好，需要在以下幾個方面有新的突破。一、解放思想，轉(zhuǎn)變觀念解放思想、轉(zhuǎn)變觀念是實踐科學(xué)開展觀的前提。測繪工作實踐科學(xué)開展觀，首要的任務(wù)就是要不斷解放思想、轉(zhuǎn)變觀念。不解放思想，不轉(zhuǎn)變觀念，問題將終究是問題，方法也只能是老方法。沒有思想上的解放、認(rèn)識上的統(tǒng)一，就不會有方向上的一致、步伐上的協(xié)調(diào)，就不可能形成改革創(chuàng)新的思路、堅強有力的舉措。所以，要在解放思想、轉(zhuǎn)變觀念上下真功夫，在國民經(jīng)濟和社會開展大局中創(chuàng)新測繪開展理念，在社會主義市場經(jīng)濟體制中創(chuàng)新測繪管理理念，切實樹立起符合科學(xué)開展觀的測繪事業(yè)開展觀。一是要切實樹立基于經(jīng)濟社會開展大局的全局觀。當(dāng)前，在推進測繪事業(yè)科學(xué)開展中，要充分研究和準(zhǔn)確把握擴大內(nèi)需、增加就業(yè)等迫切要求，結(jié)實樹立大局意識、政治意識、責(zé)任意識，著力培育測繪需求，著力營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境，著力創(chuàng)造就業(yè)時機，為促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快開展做出奉獻。要更加強調(diào)加快信息化測繪體系建立、構(gòu)建數(shù)字地理空間框架、加強測繪公共效勞、開展地理信息產(chǎn)業(yè)等多架馬車并駕齊驅(qū)，推動測繪事業(yè)全面協(xié)調(diào)開展。在充分利用政府公共資源的根底上，要更加強調(diào)依靠企業(yè)和社會力量，更加注重發(fā)揮市場配置測繪資源的根底性作用；二是要切實樹立政府提供的是效勞、企業(yè)提供的也是效勞的大效勞觀。要正確處理根底測繪與地理信息產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，在不斷強化測繪部門的公共效勞職能、增強公共效勞能力、提高公共效勞水平的同時，要更加注重加強市場化、社會化效勞，既要提高財政資金的使用效率，更要注重鼓勵和支持企業(yè)發(fā)揮測繪保障效勞作用，推動地理信息產(chǎn)業(yè)繁榮；三是要切實樹立企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新主體的科技觀。測繪科技是推動測繪事業(yè)開展的強勁動力，在促進測繪科技創(chuàng)新進步中，要更多依靠企業(yè)、依靠社會，更加注重發(fā)揮企業(yè)和生產(chǎn)性事業(yè)單位在技術(shù)創(chuàng)新中的重要作用。財政資金應(yīng)重點放在支持影響測繪事業(yè)開展全局的重大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和前沿性、先導(dǎo)性技術(shù)探索上；四是要切實樹立國家平安第一、國家利益至上的地理信息平安觀。要以新的視角和新的思維考察測繪成果的平安**問題，更加注重采取技術(shù)解決方案，著力通過技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新處理地理信息的平安**問題，在切實維護國家平安和利益的前提下，推動地理信息資源的高效開發(fā)利用；五是要切實樹立監(jiān)管是為了促進開展、提升效益的管理觀。要正確認(rèn)識測繪監(jiān)管的目的和作用，強化開展第一、效益為先的管理主導(dǎo)思想，著力管宏觀、管政策、管方向，克制重管制、輕效勞的傾向，防止管理的越位、缺位、錯位，切忌管死統(tǒng)死、堵多疏少。要把全面推動四位一體測繪事業(yè)又好又快開展作為測繪管理工作的出發(fā)點和落腳點，進一步為企事業(yè)單位的開展壯大做好效勞；六是要切實樹立基于市場經(jīng)濟體制的市場觀。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的健全完善，政府部門將主要承當(dāng)“掌舵〞的職責(zé)，而不是直接“劃槳〞。因此，要正確處理好政府公共效勞與企業(yè)社會化效勞的關(guān)系，由政府財政支持的事業(yè)單位，應(yīng)及早研究應(yīng)對措施，加快改革步伐，切實履行好公共效勞的職責(zé)。對于營利性事業(yè)單位，要以企業(yè)為載體和途徑，積極有序地參與市場競爭，鍛煉隊伍，為事業(yè)單位的改革開展奠定堅實根底；七是要切實樹立適用即人才、人人能成才和不為所有、但求所用的人才觀。人才資源是第一資源，具有根底性、戰(zhàn)略性和決定性意義，要堅持以人為本，科學(xué)設(shè)置崗位，合理安排人員，完善人才評價和鼓勵機制，努力營造一個能夠發(fā)揮人的積極性、激發(fā)人的創(chuàng)造性的環(huán)境條件，形成人人成才、人盡其才的良好局面，著力提高人才隊伍支撐能力。二、增強能力，提升效勞提升能力、強化效勞是實踐科學(xué)開展觀的根本。國務(wù)院?意見?對今后一個時期的測繪工作進展了總體部署，強調(diào)要加快信息化測繪體系建立，構(gòu)建數(shù)字地理空間框架，加強測繪公共效勞，開展地理信息產(chǎn)業(yè)，對全面提高測繪保障能力和效勞水平提出了明確要求，形成了四位一體測繪事業(yè)建立布局和總體開展思路。測繪工作實踐科學(xué)開展觀，必須堅持以人為本，完善體制機制，著力自主創(chuàng)新，推動四位一體測繪事業(yè)建立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)開展?！惨弧硿y繪事業(yè)建立布局的形成為經(jīng)濟社會開展提供測繪保障效勞是所有測繪活動的根本宗旨。按照對象劃分，測繪保障效勞涵蓋三個主要方面，一是為管理決策效勞，包括為政府部門、企事業(yè)單位的管理與決策等提供測繪產(chǎn)品和技術(shù)支持；二是為工程建立效勞，包括為各類建筑工程、生態(tài)環(huán)境工程、根底設(shè)施工程等提供測繪產(chǎn)品和技術(shù)支持；三是為人民生活效勞，包括為社會群眾提供交通旅游地圖〔如紙質(zhì)地圖、網(wǎng)絡(luò)地圖等〕、車載導(dǎo)航和手機定位、房產(chǎn)測繪等效勞。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、完善以及政府職能的轉(zhuǎn)變，測繪效勞的主體發(fā)生了根本性變化，一是根據(jù)政事、政企分開的要求，政府發(fā)揮有限作用，退出競爭性商品供應(yīng)領(lǐng)域，主要提供根本公共效勞；二是企業(yè)迅速成長成熟，在滿足經(jīng)濟社會開展特別是社會群眾生活需要方面更多地發(fā)揮效勞主體作用。正是由于這種效勞主體的變化，測繪保障效勞形成了兩大主要分支，即政府提供的公共效勞和企業(yè)提供的營利性效勞，而企業(yè)營利性效勞的規(guī)?；_展推動了地理信息產(chǎn)業(yè)的形成和開展。為提供有效的測繪保障效勞，根底測繪是前提、核心和關(guān)鍵。根底測繪主要包括建立測繪基準(zhǔn)體系、測制根本地形圖、建立根底地理信息數(shù)據(jù)庫等。根底測繪的本質(zhì)是建立根底地理信息資源，為數(shù)字中國建立提供一個根本的地理框架。在國際上數(shù)字地球和空間數(shù)據(jù)根底設(shè)施概念提出以后，我國測繪工作者創(chuàng)造了數(shù)字中國地理空間框架的概念，并得到中央領(lǐng)導(dǎo)同志確實認(rèn)，從而形成了測繪工作的一個重要方向。盡管在開場定義數(shù)字中國地理空間框架時賦予了其豐富的內(nèi)涵，但在十多年的實踐中，框架的主要內(nèi)容實質(zhì)上就是各種類型和尺度的根底地理信息數(shù)據(jù)庫。同時，由于“中國〞作為一個獨特的*圍概念，嵌入到一個通用概念中并不科學(xué)，也不利于使用，因此，稱數(shù)字地理空間框架更為恰當(dāng)。為建立數(shù)字地理空間框架，提供有效測繪保障效勞，需要測繪技術(shù)和裝備設(shè)施等業(yè)務(wù)手段的有力支撐。在“十五〞測繪科技開展規(guī)劃中，為適應(yīng)測繪信息化開展的需要，提出了建立信息化測繪技術(shù)體系的目標(biāo)任務(wù)，明確了測繪科技創(chuàng)新進步的總體方向?？倳浽?003年的中央人口資源環(huán)境工作座談會上，對測繪工作作出重要指示，要求著力構(gòu)建數(shù)字中國地理空間框架，加快信息化測繪體系建立，提高測繪保障效勞能力，將信息化測繪技術(shù)體系修改拓展為信息化測繪體系，從而確立了比信息化測繪技術(shù)體系內(nèi)容更加廣泛的信息化測繪體系作為測繪業(yè)務(wù)手段的重要地位。同時，將構(gòu)建數(shù)字地理空間框架與建立信息化測繪體系并列提出，表達了測繪部門一以貫之的開展思路，也反映了二者同等重要的地位和作用。建立信息化測繪體系、構(gòu)建數(shù)字地理空間框架、加強測繪公共效勞和開展地理信息產(chǎn)業(yè)，構(gòu)成了測繪事業(yè)建立四位一體的根本格局，形成了當(dāng)前測繪業(yè)務(wù)的主體方向，但他們并不是測繪事業(yè)開展的終極目標(biāo)。加快四位一體測繪事業(yè)建立，就是要著力推進數(shù)字中國建立，為國家信息化建立提供強有力支持，為國民經(jīng)濟和社會開展提供全面而高效的測繪技術(shù)和地理信息效勞。以上簡要闡述了測繪業(yè)務(wù)工作布局的形成和開展。如果要全面分析測繪事業(yè)的總體布局，還可以包括測繪行政管理、測繪隊伍建立和測繪文化開展等內(nèi)容，在此不一一贅述?！捕硿y繪事業(yè)建立的主要內(nèi)容開展是一切之根本，測繪工作貫徹落實科學(xué)開展觀，就是要全面協(xié)調(diào)持續(xù)推進信息化測繪體系、數(shù)字地理空間框架、測繪公共效勞和地理信息產(chǎn)業(yè)四位一體的測繪事業(yè)建立步伐，以改革創(chuàng)新的精神、豪氣沖天的力量，按照測繪事業(yè)的總體布局，推動測繪事業(yè)各個方面建立不斷取得新的突破。一是加快建立信息化測繪體系。信息化測繪體系是測繪業(yè)務(wù)手段開展進步的重要標(biāo)志，是現(xiàn)代測繪技術(shù)與裝備水平的綜合表達，強調(diào)地理信息獲取、處理、管理、效勞等手段的現(xiàn)代化。主要任務(wù)是：開展高精度衛(wèi)星導(dǎo)航定位應(yīng)用系統(tǒng)和高分辨率測繪衛(wèi)星應(yīng)用系統(tǒng)，提高數(shù)字化測繪技術(shù)及其裝備水平，建立地理信息的實時化獲取體系、自動化處理體系和網(wǎng)絡(luò)化效勞體系，不斷增強測繪技術(shù)裝備和根底設(shè)施支撐能力，推動測繪業(yè)務(wù)手段的優(yōu)化升級，顯著提高測繪生產(chǎn)力水平。信息化測繪體系建立需要政府和企業(yè)共同參與和協(xié)力推進，既要通過各級財政加大對測繪技術(shù)裝備和根底設(shè)施的投入，更要發(fā)揮企業(yè)在科技自主創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化中的作用。二是加快構(gòu)建數(shù)字地理空間框架。數(shù)字地理空間框架是一個以根底地理空間位置信息作為支撐的架構(gòu)，在這個架構(gòu)中可以存放或聯(lián)接與地理空間位置有關(guān)的各種信息，其核心就是各級各類根底地理信息數(shù)據(jù)庫。加快數(shù)字地理空間框架建立就是要不斷豐富根底地理信息資源，不斷提高信息現(xiàn)勢性。要通過增加根底測繪投入，健全根底測繪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，充分調(diào)動國家和地方各方面的積極性，加快建立和更新、完善國家級1:100萬、1:25萬、1:5萬根底地理信息數(shù)據(jù)庫、省級1:1萬、1:5000根底地理信息數(shù)據(jù)庫以及市、縣級1:2000、1:1000、1:500根底地理信息數(shù)據(jù)庫，為測繪保障效勞奠定根底地理信息資源根底。三是著力加強測繪公共效勞。提供測繪公共效勞是各級政府測繪部門的重要職責(zé)。測繪公共效勞要以信息化測繪體系為手段，以數(shù)字地理空間框架為根底，以滿足經(jīng)濟社會開展對測繪公共產(chǎn)品的需求為宗旨。積極爭取財政支持，深入開展調(diào)查研究，加快構(gòu)建完善的測繪公共效勞體系，切實強化公共效勞理念，創(chuàng)新公共效勞手段和機制，開發(fā)和提供根本比例尺地形圖、根本地理要素數(shù)據(jù)庫、根底地理信息公共平臺、測繪成果目錄和元數(shù)據(jù)發(fā)布系統(tǒng)、公益性地圖等公共產(chǎn)品和效勞平臺，開展基于地理信息的政府管理和輔助決策支持系統(tǒng)，充分發(fā)揮測繪公共效勞在政府管理決策、重大戰(zhàn)略實施、重大工程建立、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等工作中的作用。四是著力開展地理信息產(chǎn)業(yè)。地理信息產(chǎn)業(yè)是測繪事業(yè)的重要組成局部，是市場經(jīng)濟條件下測繪業(yè)務(wù)主體多元化、“3S〞技術(shù)產(chǎn)業(yè)化以及地理信息資源開發(fā)利用社會化的產(chǎn)物。國務(wù)院?意見?強調(diào)，從事地理信息數(shù)據(jù)采集、加工和提供等活動屬于測繪活動。要嚴(yán)密圍繞大規(guī)模財政支出、突出的就業(yè)問題、社會群眾緊迫需求等新形勢和新要求，創(chuàng)造更加有利條件，激發(fā)更多民間投資，支持更加廣泛的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，加快地理信息技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)化，不斷拓展地理信息效勞與應(yīng)用領(lǐng)域，推進地理信息資源開發(fā)利用產(chǎn)業(yè)化，做大〔數(shù)量多、規(guī)模大〕做強〔質(zhì)量高、效益好〕地理信息產(chǎn)業(yè)，為促進和增加就業(yè)出把力，為保增長、保民生、保穩(wěn)定做出應(yīng)有的奉獻。三、完善制度，創(chuàng)新管理完善制度、創(chuàng)新管理是實踐科學(xué)開展觀的保障。制度具有根本性、決定性作用，所有根底測繪的問題、產(chǎn)業(yè)開展的問題、體制機制的問題、監(jiān)視管理的問題，都是在一定的制度設(shè)計中產(chǎn)生的，也需要靠制度創(chuàng)新來解決。解放思想最重要和最關(guān)鍵的就是要切實轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新制度、創(chuàng)新管理，并通過制度和管理的創(chuàng)新具體實施，否則，解放思想就只會是一句空話。要進一步健全測繪法制，完善測繪管理體制和運行機制，切實把管理的重點放在制定規(guī)則、理順關(guān)系上，放在疏通障礙、優(yōu)化環(huán)境上，實現(xiàn)以“堵〞為主的靜態(tài)穩(wěn)定向以“疏〞為主的動態(tài)穩(wěn)定管理轉(zhuǎn)變，確保既能有效規(guī)*測繪秩序，又能切實促進測繪事業(yè)開展。當(dāng)前，重點需要從以下幾個方面完善制度和創(chuàng)新管理。一是進一步完善根底測繪分級管理制度。加快研究制定既不違背分級管理原則、又能發(fā)揮各自積極性、而且切實可行的全國根底測繪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策措施，重點建立國家級與省級、省級與市縣級根底測繪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，提高全國根底測繪的綜合效率；二是進一步完善根底地理信息更新機制。切實履行“三定〞規(guī)定賦予測繪部門的職責(zé)，加強溝通協(xié)調(diào)，加快落實國務(wù)院?意見?確定的有關(guān)部門及時向測繪部門提供地名、境界、交通、水系、土地覆蓋等信息的制度，同時，建立相鄰各級根底地理信息數(shù)據(jù)庫協(xié)同更新機制，提高根底地理信息現(xiàn)勢性；三是進一步完善測繪公共效勞制度。要加快健全測繪公共效勞政策，研究制定加強測繪公共效勞的指導(dǎo)性意見。加快測繪公共產(chǎn)品開發(fā)，特別是要加快建立地理信息公共效勞平臺，著力提高測繪公共效勞水平。妥善處理根底測繪與地理信息產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，確保政府的公共效勞與市場的社會化效勞協(xié)調(diào)開展；四是進一步完善測繪市場準(zhǔn)入制度。要按照國務(wù)院?意見?和“三定〞規(guī)定要求，明確和強調(diào)從事地理信息數(shù)據(jù)的采集、加工、提供等活動屬于測繪活動，納入測繪工作統(tǒng)一監(jiān)管*疇，有效規(guī)*地理信息市場秩序。同時，要適時調(diào)整準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)〔如降低準(zhǔn)入門檻〕，創(chuàng)造更好環(huán)境讓更多的企業(yè)和人員參與測繪，開展測繪，不斷壯大測繪隊伍；五是進一步完善測繪科技創(chuàng)新制度。要進一步爭取加大公共財政對測繪科技創(chuàng)新的投入力度，優(yōu)化科技資源配置和科技工程設(shè)置，集中有限財力加強對重大關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和前沿技術(shù)探索的支持，同時要采取切實有效措施，更多地依靠和支持企業(yè)、生產(chǎn)單位在一般性應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新，增強自主創(chuàng)新能力；六是加快建立高分辨率遙感影像統(tǒng)籌管理制度。積極爭取在有關(guān)法規(guī)中進一步明確獲取和處理用于量測的高分辨率遙感影像屬于測繪活動，加強根底航空攝影和高分辨率衛(wèi)星影像獲取與分發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃和分工協(xié)作，加快建立在一定時間內(nèi)高分辨率遙感影像只獲取一次的制度，有效防止重復(fù)投資，提高遙感影像資源的利用效率。四、抓好落實，推動開展抓好落實、推動開展是實踐科學(xué)開展觀的關(guān)鍵?？茖W(xué)開展觀這一戰(zhàn)略思想和科學(xué)理論，只有落實到科學(xué)開展的實踐中才能彰顯其強大的力量。如果不狠抓落實，任何創(chuàng)新的思路、宏偉的藍圖，都會是水中月、鏡中花；任何縝密的方案、完善的政策，都將成為一紙空文。國務(wù)院?意見?印發(fā)以來，測繪部門在抓貫徹落實方面取得了很好的成效，制定了一系列配套的政策措施，一批重大測繪工程相繼批準(zhǔn)立項。但要推動測繪事業(yè)科學(xué)開展，必須以科學(xué)開展觀為指導(dǎo)，進一步結(jié)實樹立