第七章土地利用總體方案的編制

第七章土地利用總體規(guī)劃方案的編制

第一節(jié)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)

一、土地利用問題分析

土地利用問題分析是確定土地利用目標(biāo)和任務(wù)的前提條件之一，通過對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀、土地生產(chǎn)潛力和土地需求量三方面進(jìn)行調(diào)查研究，對照本區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，找出當(dāng)前土地利用中存在的各種問題和規(guī)劃期間可能發(fā)生的問題。

二、土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)是指通過規(guī)劃的實施，在經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等方面所要達(dá)到的預(yù)期效果。目標(biāo)的確定是一個帶有全局性的問題，直接關(guān)系到今后土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向、途徑和土地利用管理的措施。

三、土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)

土地利用總體規(guī)劃的任務(wù)是指在規(guī)劃期間，通過規(guī)劃的實施所要達(dá)到的土地利用預(yù)期指標(biāo)，包括用地數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局以及經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益。第二節(jié)土地利用戰(zhàn)略研究

一、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃

（一）計劃的類型（二）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)：城市和農(nóng)村的小康量化標(biāo)準(zhǔn)詳見表。指標(biāo)全國城市農(nóng)村宏觀經(jīng)濟(jì)條件⑴人均國民生產(chǎn)總值⑵第三產(chǎn)業(yè)比重⑶貧困人口比重⑷吉尼系數(shù)②2400元36%5%以下0.3~0.355000元④40%0.26~0.300.3~0.4生活質(zhì)量⑸人均收入⑹人均熱能攝入量⑺人均蛋白質(zhì)攝入量⑻人均居住面積⑼文化用品及生活服務(wù)支出比重1400元2600千卡75克15.5m247~49%16%2380⑤2600千卡80克8~10m244~46%22%1100元⑥2600千卡75克18m240~50%10%以上生活效果⑽平均期望壽命⑾中學(xué)入學(xué)率70歲55~60%70歲90%70歲小康的指標(biāo)體系和量化標(biāo)準(zhǔn)二、土地利用戰(zhàn)略研究的內(nèi)容

（一）明確規(guī)劃解決的問題（二）分析土地供需基本狀況（三）土地利用戰(zhàn)略重點分析（四）確定土地利用的戰(zhàn)略目標(biāo)（五）確定土地利用基本方針（六）土地利用戰(zhàn)略布局研究（七）制定實施土地利用戰(zhàn)略的途徑、步驟、政策與措施三、層次分析法在土地利用戰(zhàn)略研究中的應(yīng)用

（一）規(guī)劃戰(zhàn)略的層次分解1.戰(zhàn)略目標(biāo)（O）2.規(guī)劃戰(zhàn)略（S）

3.制約因素（C）4.對策措施（P）（二）戰(zhàn)略研究的層次結(jié)構(gòu)如圖（簡單）所示（三）規(guī)劃戰(zhàn)略研究的層次分析總目標(biāo)o1o2s2s3s1c1c2c3p1p2p3

戰(zhàn)略目標(biāo)利用戰(zhàn)略制約因素

政策措施圖7-1土地利用總體規(guī)劃戰(zhàn)略研究結(jié)構(gòu)模型四、土地利用戰(zhàn)略研究報告

土地利用戰(zhàn)略研究完成以后，要編寫出土地利用戰(zhàn)略研究報告，作為土地利用總體規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，報告編寫的主要內(nèi)容包括：（一）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)及對土地利用的影響；（二）土地資源和土地利用的歷史與現(xiàn)狀；（三）土地資源的供需狀況；（四）規(guī)劃期間土地利用中存在的主要問題；（五）土地利用的戰(zhàn)略重點、目標(biāo)與布局；（六）實現(xiàn)土地利用戰(zhàn)略重點、目標(biāo)和布局可能采取的政策與措施。第三節(jié)土地利用總體規(guī)劃方案編制的

指導(dǎo)思想、原則和依據(jù)

一、指導(dǎo)思想二、原則

（一）“公眾參與”的原則（二）農(nóng)業(yè)優(yōu)先的原則（三）堅持開發(fā)、利用、整治和保護(hù)相結(jié)合的原則（四）綜合平衡的原則（五）經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益統(tǒng)一的原則三、依據(jù)

（一）與土地利用有關(guān)的法律、法規(guī)依據(jù)（二）有關(guān)計劃、規(guī)劃方面的依據(jù)（三）土地利用專題研究第四節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整一、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的概念

土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整是為了實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，依據(jù)土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃前的各項基礎(chǔ)工作，選取不同的投入水平和產(chǎn)出水平，選用不同的計算參數(shù)值，具體確定和調(diào)整各類用地的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。它包括規(guī)劃期各類用地的規(guī)模和規(guī)劃期內(nèi)各類用地以及未利用土地增減變化的調(diào)整指標(biāo)兩方面。二、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的方法

（一）常規(guī)方法

綜合平衡法的重點應(yīng)放在土地利用類型結(jié)構(gòu)上。各類用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)調(diào)整方法是：1.各類用地增減量確定；2.土地利用平衡表的編制（二）模型化方法

依據(jù)調(diào)查提供的資料建立數(shù)學(xué)模型，反映土地利用活動與其它經(jīng)濟(jì)因素之間的相互關(guān)系，借助于計算機(jī)技術(shù)進(jìn)行求解，獲得多個可供選擇的土地利用結(jié)構(gòu)方案。土地類型規(guī)劃基期面積調(diào)整后地類期內(nèi)減少耕地園地林地牧草地居民點及獨立工礦交通用地水域未利用土地耕地20151120.50.55園地109.50.50.5林地500.5450.52115牧草地550居民點及獨立工礦7252交通用地3121水域15121114未利用土地4041523122218規(guī)劃目標(biāo)年面積22.511.5548115.51423.5期內(nèi)增加7.529363.531.5增（+）減（-）相抵2.51.54342.5-1-16.5表7—2

土地利用平衡表

單位：公頃三、山西省土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化實例（一）選定決策變量（二）目標(biāo)函數(shù)的選擇及期望值的確定

經(jīng)專家評議，確定四項目標(biāo)的優(yōu)先順序為：

P1：耕地保有量P2：糧食生產(chǎn)量最大

P3：森林覆蓋率最大P4：投資最省、經(jīng)濟(jì)效益最高（1）第1目標(biāo)：耕地保有量：（2）第2目標(biāo)：社會需求（3）第3目標(biāo)：生態(tài)效益（4）第4目標(biāo)：經(jīng)濟(jì)效益（三）目標(biāo)函數(shù)中系數(shù)的確定

（1）糧、棉、油系數(shù)的確定；（2）水果；（3）水產(chǎn)品；4）資金投入系數(shù)（四）構(gòu)造約束條件（五）建立達(dá)成函數(shù)（六）規(guī)劃供選方案的選定（七）結(jié)果分析第五節(jié)土地利用布局一、土地利用布局的概念土地利用布局是指各類用地的空間再分布，是規(guī)劃中設(shè)想的未來用地空間形式，是土地利用總體規(guī)劃的結(jié)果之一。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的配置（一）蔬菜地的配置（二）大田作物用地的配置（三）園地用地的配置

1.果園用地配置；2.桑園用地配置；3.茶園用地配置（四）林業(yè)用地的配置

1.木本油料樹種用地配置；2.水土保持林用地配置（五）人工飼料地配置（六）農(nóng)副業(yè)用地配置

1.養(yǎng)蜂場選址

2.養(yǎng)蠶室選址

3.養(yǎng)魚池用地選擇三、建設(shè)用地的配置（一）居民點用地布局一般來說居民點的用地選擇應(yīng)滿足下列要求：

1.有利生產(chǎn)方便生活2.宜于建筑3.土質(zhì)條件4.安全與環(huán)境衛(wèi)生條件（二）工業(yè)用地配置（三）公路用地配置

1.現(xiàn)有公路網(wǎng)的調(diào)查

2.確定主干公路的走向

3.公路選線的原則（1）選線應(yīng)貫徹工程經(jīng)濟(jì)與運(yùn)營經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的原則。（2）充分利用現(xiàn)有道路及其各種附屬建筑物（3）道路與林帶結(jié)合布置時，為了保證路面的干燥。應(yīng)把道路設(shè)在林帶南面、西面或東南面。（4）主干道路最大縱坡不應(yīng)大于8％，最小曲線半徑，在平原微丘區(qū)不應(yīng)小于50米，山嶺、重山區(qū)不應(yīng)小于15m。（5）主干道路應(yīng)遠(yuǎn)離人口密集的居民點和大型畜牧場，以保證居民區(qū)的安靜、衛(wèi)生條件和牧畜的獸醫(yī)防疫條件。渠道級別適宜縱比降1、干渠（1）地形較陡1/2000~1/5000（2）地形平坦1/5000~1/100002、支渠1/1000~1/30003、斗、農(nóng)渠1/200~1/1000

（四）灌溉渠道配置

1.灌溉排水渠道在水源和容泄區(qū)水位既定的條件下，盡可能獲得最大的自流灌溉和排水面積，灌溉干渠應(yīng)盡可能布置在灌區(qū)的最高地帶或沿著分水嶺

2.渠道布置應(yīng)保證工程費(fèi)用少和渠道輸水損失小

3.渠道選線應(yīng)盡量少占或不占耕地

4.上級渠道的布置應(yīng)為下級渠道規(guī)劃、土地規(guī)劃以及其它項目規(guī)劃創(chuàng)造良好的條件,各級渠道縱比降參考數(shù)值見表7~6。表7—6各級渠道比降參考數(shù)值第六節(jié)土地利用總體規(guī)劃方案評價一、方案評價的原則

（一）規(guī)劃方案的評價，必須正確處理控制與協(xié)調(diào)的關(guān)系。（二）要按照土地既是一個自然綜合體，又是一個生態(tài)綜合體的觀點，對“土地利用總體規(guī)劃方案”進(jìn)行評價（三）要盡可能按照經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)、社會目標(biāo)統(tǒng)一要求進(jìn)行規(guī)劃方案的評價。

二、規(guī)劃方案評價指標(biāo)的確定

（一）經(jīng)濟(jì)效益評價和指標(biāo)

1.經(jīng)濟(jì)效益的評價：主要是指規(guī)劃方案滿足物質(zhì)效果和經(jīng)濟(jì)利益的程度。

2.經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)（二）生態(tài)效益評價和指標(biāo)生態(tài)效益評價主要指生態(tài)環(huán)境效益，在土地利用總體規(guī)劃中生態(tài)效益評價包含內(nèi)容較多，應(yīng)主要從涵養(yǎng)水源，保持水土，調(diào)節(jié)氣候，提供優(yōu)良的生活環(huán)境和社會所需要的林副產(chǎn)品等方面進(jìn)行評價。經(jīng)常采用的評價指標(biāo)有以下幾個方面：①涵養(yǎng)水源產(chǎn)生的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益分析。②森林防止水土流失，固土能力增加，產(chǎn)生的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益分析。③保持土壤肥力，減少肥料損失的效益分析④防護(hù)林網(wǎng)產(chǎn)生生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益分析⑤為社會提供豐富的林副產(chǎn)品效益分析⑥森林抗洪能力效益分析⑦森林能夠美化環(huán)境，給人們提供優(yōu)美的生活、學(xué)習(xí)和工作場所（三）社會效益評價和指標(biāo)1.社會效益的評價

主要是指規(guī)劃方案滿足社會各部門對土地需要的程度。首先是評價方案對糧食生產(chǎn)滿足的程度；其次是評價方案對外向型經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)、工礦、能源、交通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等建設(shè)用地的保證程度；三是從相應(yīng)的滿足創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)和國計民生所需農(nóng)副產(chǎn)品的用地滿足程度。

2.社會效益指標(biāo)包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化程度、人均糧食產(chǎn)量、人均純收入等。土地利用總體規(guī)劃方案綜合評價的指標(biāo)體系可見圖7—2。

土地利用構(gòu)成結(jié)構(gòu)指標(biāo)勞動力構(gòu)成資金投資構(gòu)成經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)產(chǎn)值（收入）構(gòu)成總價值投入產(chǎn)出比效益指標(biāo)勞動生產(chǎn)率土地生產(chǎn)率人均產(chǎn)值

農(nóng)林牧如漁各業(yè)結(jié)構(gòu)比土地利用總結(jié)構(gòu)指標(biāo)種植業(yè)結(jié)構(gòu)體規(guī)劃方案養(yǎng)殖業(yè)結(jié)構(gòu)綜合評價指已整治土地面積占總土地面積的百分?jǐn)?shù)標(biāo)體系生態(tài)效益指標(biāo)森林覆蓋率的變化效益指標(biāo)水土流失的變化秸桿循環(huán)利用率抗御干旱、洪澇等自然災(zāi)害的能力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化程度人均糧食產(chǎn)量社會效益指標(biāo)人均禽畜產(chǎn)量人均純收入各業(yè)用地的滿足程度圖7—2土地利用總體規(guī)劃方案評價指標(biāo)體系三、土地利用總體方案評價方法

土地利用總體規(guī)劃方案的評價實際上是多目標(biāo)決策的過程。目前在方案評價中，主要有兩種方法，一是定性評價法，另一種是數(shù)學(xué)模型法。數(shù)學(xué)模型中應(yīng)用最多的方法是層次分析法，它是一種定性分析與定量分析相結(jié)合的決策方法。應(yīng)用該方法，決策者通過將復(fù)雜問題分解為若干層次和若干因素，在各因素之間進(jìn)行簡單地判斷、比較和計算，就可得出不同方案的權(quán)重，為最佳方案的選擇提供依據(jù)。四、山西省土地利用總體規(guī)劃供選方案的評價實例

（1）明確問題，建立層次結(jié)構(gòu)，土地利用總體規(guī)劃方案評價層次結(jié)構(gòu)（如圖7~3）圖7—3山西省土地利用總體規(guī)劃方案評價層次結(jié)構(gòu)圖方案評價B1社會經(jīng)濟(jì)效益B2生態(tài)效益B3可行性人均耕地面積人均占有糧食林地占比重糧食占耕地比例農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值農(nóng)業(yè)產(chǎn)出投入比可能保持的耕地人口遞增率糧食畝產(chǎn)農(nóng)業(yè)投入資金人均居民占用地牧草地占比重方案Ⅰ方案Ⅱ方案Ⅲ方案Ⅳ（2）構(gòu)造判斷矩陣在本規(guī)劃方案評價中，判斷矩陣的數(shù)值是根據(jù)專家意見和數(shù)據(jù)資料分析平衡給出的：①就準(zhǔn)則層對目標(biāo)層進(jìn)行重要性比較，建立A—B判斷矩陣后進(jìn)行計算；②就各指標(biāo)（指標(biāo)層）分別對準(zhǔn)則層進(jìn)行重要性比較，分別構(gòu)造出B1—C、B2—C和三個判斷矩陣并進(jìn)行計算；③就各方案（方案層）分別對每一指標(biāo)（指標(biāo)層）進(jìn)行重要性比較，構(gòu)造出判斷矩陣C—P（12個），并計算。（3）進(jìn)行層次排序（4）評價結(jié)果分析第七節(jié)土地利用總體規(guī)劃實施措施的制定一、將土地利用總體規(guī)劃的實施納入政府的議事日程，強(qiáng)化管理。二、加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的實施管理。三、改革和完善土地利用的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

四、普及全民國土教育，提高土地管理干部隊伍的素質(zhì)。五、加強(qiáng)土地法制建設(shè)，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的土地利用與管理新秩序。六、充分利用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)土地遙感動態(tài)監(jiān)測，建立土地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，提高規(guī)劃管理水平。第八節(jié)土地利用總體規(guī)劃實施評估1、作為管理制度：

其內(nèi)涵是：在土地利用總體規(guī)劃修編前，由當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T委托具有一定資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，對土地利用總體規(guī)劃成果實施后，對規(guī)劃區(qū)域的土地利用與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的作用進(jìn)行審視與評估，分析存在問題的原因，提出改進(jìn)規(guī)劃編制、實施與管理的建議。

2、學(xué)術(shù)的角度：

其內(nèi)涵是：根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用一定的方法，對土地利用規(guī)劃執(zhí)行的效果進(jìn)行分析、比較與綜合后所做出的一種價值判斷。內(nèi)涵概括：規(guī)劃目標(biāo)的直接評估、規(guī)劃實施環(huán)境保障度和規(guī)劃實施管理有效性評估、規(guī)劃實施的綜合效益評估以及規(guī)劃實施社會影響評估。一、土地利用總體規(guī)劃實施評估的內(nèi)涵二、土地利用總體規(guī)劃實施評估類型

1、按規(guī)劃實施評價對象及其行政等級劃分：可分為：全國規(guī)劃實施評估；省級規(guī)劃實施評估；市（地）級規(guī)劃實施評估；縣（市）級規(guī)劃實施評估。

2、按照規(guī)劃實施目的劃分：可分為：實施結(jié)果評價和實施過程評估；

3、按規(guī)劃實施流程與時序劃分:

可分為：規(guī)劃實施之前、規(guī)劃實施過程、規(guī)劃實施結(jié)果評估三大類；三、土地利用總體規(guī)劃實施評估的內(nèi)容根據(jù)規(guī)劃實施評估目的，可將規(guī)劃實施評估的內(nèi)容分為：

1、兩分法：將內(nèi)容