自考本科00261行政法學(xué)

學(xué)習(xí)必備歡迎下載學(xué)習(xí)必備歡迎下載學(xué)習(xí)必備歡迎下載第一章緒論第一節(jié)行政法的概念一、行政的涵義相對于社會組織、企業(yè)的“私人行政”而言，行政法領(lǐng)域的行政，是指國家與公共事務(wù)的行政，通常稱為“公共行政”。行政是指國家行政機關(guān)對國家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。它包括以下含義：（1）行政活動的主體是國家行政機關(guān)；（2）行政活動的范圍逐步擴大，不僅限于管理國家事務(wù)，還越來越廣泛地管理公共事務(wù)；（3）行政活動的目的是為了實現(xiàn)對國家事務(wù)和公共事務(wù)的組織與管理；（4）行政活動的方法和手段是決策、組織、管理和調(diào)控等。二、行政與公民權(quán)利（一）行政權(quán)1.行政權(quán)的涵義行政權(quán)是由國家憲法、法律賦予或認(rèn)可的、國家行政機關(guān)和其他公共行政組織執(zhí)行法律規(guī)范、對國家和公共事務(wù)實施行政管理活動的權(quán)力，是國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成部分。這個定義具有三層意思：第一，行政權(quán)的合法來源是國家憲法和法律，沒有憲法、法律的確認(rèn)或設(shè)定，行政權(quán)就失去了存在和行使的合理基礎(chǔ)；第二，行政權(quán)由國家行政機關(guān)和其他公共行政組織行使，立法機關(guān)、司法機關(guān)，以及其他國家機關(guān)就其各自所管理的事項行使的權(quán)力分別為立法權(quán)、司法權(quán)等；第三，行政權(quán)系國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成之一，一方面，現(xiàn)代行政權(quán)仍然保留了傳統(tǒng)國家政權(quán)的特色，是國家治理和服務(wù)社會的公權(quán)力的一種，另一方面，現(xiàn)代行政權(quán)還包括社會組織對社會公共事務(wù)的治理權(quán)，這些治理權(quán)有的來自于國家法律的直接賦予或者行政機關(guān)的委托，有的源于社會組織的自治而后得到國家法律的承認(rèn)。行政權(quán)與行政職權(quán)的區(qū)別。行政權(quán)不完全等同于行政職權(quán)。前者是行政機關(guān)依法管理國家行政事務(wù)的權(quán)力，其內(nèi)容多而復(fù)雜；后者則是具體行政機關(guān)和工作人員所擁有的，與其行政目標(biāo)、職務(wù)和職位相適應(yīng)的管理資格和權(quán)能，是行政權(quán)的具體配置和轉(zhuǎn)化形式。行政權(quán)與行政權(quán)限的區(qū)別。行政權(quán)限是法律規(guī)定的行政機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)所不能逾越的范圍界限，是行政權(quán)的具體形式——行政職權(quán)的三個構(gòu)成要素（權(quán)力主體權(quán)力內(nèi)容權(quán)力范圍）之一。行政機關(guān)行使職權(quán)超越行政權(quán)限，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。2.行政權(quán)的內(nèi)容包括：行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)、行政檢查監(jiān)督權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強制執(zhí)行權(quán)、行政裁判權(quán)等。3.行政權(quán)的特點行政權(quán)與其他國家權(quán)力和社會組織公民個人的權(quán)利不同，相對于其他國家權(quán)力而言，它具有自由裁量性、主動性和廣泛性等特點；相對于社會組織、公民個人，它則具有強制性、單方性和優(yōu)益性等特點。4.行政權(quán)的雙重作用現(xiàn)代國家賦予行政機關(guān)廣泛的職權(quán)，并保障其有效行使，充分發(fā)揮其積極能動的作用。同時對行政權(quán)的行使必須加強監(jiān)督，防止被違法行使或濫用，侵害公民法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，破壞社會秩序。（二）公民權(quán)利是指國家通過憲法、法律確認(rèn)的，由相應(yīng)的義務(wù)所保證的公民的資格、利益和權(quán)能。公民權(quán)利的內(nèi)容十分廣泛，包括政這權(quán)利和自由宗教信仰自由人身權(quán)利和自由文化教育權(quán)利社會經(jīng)濟權(quán)利等。現(xiàn)代社會，公民權(quán)利的范圍日趨擴大，權(quán)利的規(guī)定日趨細密。但是公民權(quán)利的行使要受到法律的制約，不得損害公共利益和他人的利益。公民權(quán)利不是絕對的，權(quán)利與義務(wù)必須統(tǒng)一。（三）行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系公民權(quán)利即指國家通過憲法、法律確認(rèn)的，由相應(yīng)的義務(wù)所保證的公民的資格、利益、自由和權(quán)能。公民權(quán)利的內(nèi)容十分廣泛，包括政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由、人身權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利、社會經(jīng)濟權(quán)利等。行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系：行政權(quán)力作為國家權(quán)力的一個重要組成部分，亦源于公民權(quán)利，是公民權(quán)利的一種特殊的轉(zhuǎn)化形式。而行政權(quán)力一旦形成，便與公民權(quán)利結(jié)成一種既互相依存，又相互對立的關(guān)系。在行政主體與相對方形成的關(guān)系中，一方權(quán)利(權(quán)力)的實現(xiàn)，要求另一方履行相應(yīng)的義務(wù)。每一方既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，雙方的權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)是平衡的。對于行政主體來說，它要依法行政，既要保護公民的合法權(quán)益，同時又要防止公民權(quán)利的違法行使或濫用，以維護社會秩序和增進公共利益。這是行政主體的職權(quán)和職責(zé)。對于公民來說，他一方面要守法，要服從、配合和參與行政管理，尊重行政權(quán)的合法行使；另一方面，他又要通過直接或間接的形式監(jiān)督行政主體依法行政，防止行政權(quán)的濫用或不當(dāng)行使。三、行政法的概念（一）行政法的涵義行政法是國家重要的部門法之一，是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，或者說是調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。這個定義有兩層含義：第一，行政法是國家一類法律規(guī)范和原則的總稱；第二，這一系列法律規(guī)范和原則調(diào)整的對象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，而不是別的社會關(guān)系。所謂調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，就是規(guī)定行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系各方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（二）行政法的調(diào)整對象行政法的調(diào)整對象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，是因國家行政機關(guān)及其他行政主體行使行政職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系。這里，行政職權(quán)是關(guān)鍵要素，只有與行政職權(quán)的行使直接或間接發(fā)生聯(lián)系的社會關(guān)系才是行政關(guān)系及監(jiān)督行政關(guān)系，與行政職權(quán)的行使無關(guān)的社會關(guān)系，即使有行政機關(guān)為一方當(dāng)事人，也不是行政關(guān)系或監(jiān)督行政關(guān)系。行政關(guān)系或監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)過行政法的調(diào)整后就形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。兩者互相關(guān)聯(lián)，密不可分，后者以前者為基礎(chǔ)，又不可或缺地與前者共同構(gòu)建完善的、統(tǒng)一的、和諧的行政法律秩序。四、行政法的淵源（一）行政法的一般淵源，是指國家權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)各自制定的規(guī)范性文件。1.憲法2.法律3.行政法規(guī)和部門規(guī)章4.地方性法規(guī)地方規(guī)章自治條例單行條例（二）行政法的特殊淵源，是指有關(guān)行政法規(guī)范和原則的法律解釋，及國家權(quán)力機關(guān)行政機關(guān)與其他國家機關(guān)或社會組織共同制定的規(guī)范性文件。1.法律解釋：是指有權(quán)機關(guān)在法律規(guī)范具體適用過程中，就其如何具體運用所作的解釋，即有權(quán)解釋。2.其他規(guī)范性文件：中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件。3.國際條約慣例國際條約慣例會涉及到一國國內(nèi)的行政管理，成為調(diào)整該國行政機關(guān)與公民組織及外國人外國組織之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則。一經(jīng)我國承認(rèn)，便成為我國行政法地一個淵源。我國承認(rèn)時予以保留的條款除外。五、行政法的分類（一）一般行政法與特別行政法是以行政法調(diào)整對象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分（二）實體行政法與程序行政法是以行政規(guī)范的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分實體行政法是規(guī)范當(dāng)事人在某種法律關(guān)系中的存在地位或資格和權(quán)能等實體性權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范的總稱。程序行政法是規(guī)定實施實體性行政法規(guī)范所必須的當(dāng)事人程序性權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范的總稱，如行政訴訟法行政程序法。（三）行政組織法行政行為法和監(jiān)督行政行為法行政組織法，即有關(guān)行政組織的規(guī)范，可分為兩部分：一部分規(guī)范規(guī)定行政機關(guān)的設(shè)置編制職權(quán)職責(zé)活動程序和活動方法，其中行政職權(quán)職責(zé)的范圍是行政組織法的核心內(nèi)容；另一部分規(guī)范規(guī)定貴家行政機關(guān)與其公務(wù)員雙方在錄用培訓(xùn)考核獎懲職務(wù)升降交流中的權(quán)利（職權(quán)）義務(wù)關(guān)系，這部分規(guī)范往往體現(xiàn)在公務(wù)員法中。行政行為法，這類行政法規(guī)范中，最主要的是關(guān)于行政機關(guān)在進行行政管理實施行政活動中，與作為相對方的個人組織之間的權(quán)利（職權(quán)）義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系的規(guī)范。監(jiān)督行政行為法，即關(guān)于監(jiān)督主體監(jiān)督行政行為的規(guī)范，其中包括行政訴訟法規(guī)范。六、行政法的特點（一）行政法在形式上的特點1.行政法沒有統(tǒng)一完整的法典：由于行政法涉及的社會生活領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，又有較強的技術(shù)性、專業(yè)性，再加上行政關(guān)系變動較快，因此，制定一部系統(tǒng)、完整的行政法典幾乎是不可能的。2.行政法規(guī)范賴以存在的法律形式法律文件的數(shù)量特別多，屬各部門法之首。行政法有多種多級的立法者，不僅最高權(quán)力機關(guān)或地方權(quán)力機關(guān)可以規(guī)定，而且有權(quán)的行政機關(guān)也可以制定，這就使得行政法的表現(xiàn)形式繁多，種類不一，即具有多種法律淵源。行政法的這種多頭、多級立法體制，是由行政法內(nèi)容的廣泛性、技術(shù)的復(fù)雜性、專業(yè)的細致性決定的，是為適應(yīng)行政管理生活的現(xiàn)實需要而產(chǎn)生的。（二）行政法在內(nèi)容上的特點1.行政法的內(nèi)容廣泛行政法的內(nèi)容從行政組織、行政管理到行政救濟，從民政管理、衛(wèi)生管理到教育文化管理，包羅萬象。2.以行政法規(guī)、規(guī)章形式表現(xiàn)的行政法規(guī)易于變動。以行政法規(guī)、規(guī)章為淵源的行政法規(guī)范涉及的內(nèi)容太多、太具體，面對日新月異、變化快速的社會生活，如果不及時作調(diào)整，就會產(chǎn)生消極的后果。3.行政法的實體性規(guī)范與程序性規(guī)范總是交只在一起并往往共存于一個法律文件中。首先，行政法的程序性規(guī)范并不僅限于訴訟領(lǐng)域，它還包括有關(guān)行政管理活動程序的規(guī)范，即行政程序法；其次，行政訴訟法雖然可以獨立立法，但由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)一的“行政實體法典”，而行政訴訟畢竟與行政法有關(guān)實體內(nèi)容密不可分，這就使得行政訴訟法包含了許多實體性條文；再次，行政程序法是行政法特有的一類行為規(guī)范。第二節(jié)行政法關(guān)系行政法關(guān)系指經(jīng)過行政法調(diào)整之后、具備了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會關(guān)系。行政法關(guān)系的涵義可以從以下幾個方面理解：1.受行政法調(diào)整的社會關(guān)系主要是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。2.行政法關(guān)系是由行政法調(diào)整而形成的。3.行政法關(guān)系具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。包括行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系兩類一、行政法律關(guān)系（一）行政法律關(guān)系的涵義指經(jīng)過行政法調(diào)整之后，具備了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政管理關(guān)系。（二）行政法律關(guān)系的分類根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系；行政實體法律關(guān)系與行政程序法律關(guān)系。行政實體和行政程序是同一行政主體的行為的兩個方面，相互影響、相互依存。前者是行為的內(nèi)容，后者是行為的形式。行政行為，作為一種管理行為，同時要受行政實體規(guī)范和行政程序規(guī)范的制約，從而形成兩種不同的法律關(guān)系。（三）行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容等要素構(gòu)成。1.行政法律關(guān)系的主體，亦稱行政法律關(guān)系當(dāng)事人，指行政法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，包括行政主體和行政相對方。行政法律關(guān)系的主體和行政法主體是兩個不同的概念。行政法主體是指行政領(lǐng)域的法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，除了行政主體和相對方外，還包括監(jiān)督行政法律關(guān)系中的監(jiān)督主體，如立法機關(guān)、其他行政機關(guān)、司法機關(guān)等。行政主體享有并行使國家權(quán)力，是行政法律關(guān)系中的特殊主體，在具體的法律關(guān)系中往往占有主導(dǎo)地位。與行政主體相對的另一方當(dāng)事人稱為行政相對方。2.行政法律關(guān)系的客體，是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)所指向的對象。行政法律關(guān)系的客體的范圍很廣泛，可概括為三種：（1）物質(zhì)財富；（2）精神財富；（3）行為3.行政法律關(guān)系的內(nèi)容是指行政主體和相對方在行政法律關(guān)系中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。（四）行政法律關(guān)系的特征1.行政法律關(guān)系中必有一方是行政主體。行政職權(quán)的行使是行政關(guān)系得以發(fā)生的客觀前提。沒有行政職權(quán)的存在及行使，行政關(guān)系無從產(chǎn)生，行政法律關(guān)系也就不可能形成。行政主體是行政職權(quán)的行使者，因此行政主體總為行政法律關(guān)系的一方。2.行政法律關(guān)系具有非對等性。是指行政法律關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)不對等。（1）在實體行政關(guān)系中，法律承認(rèn)行政權(quán)具有公定力，由于行政機關(guān)優(yōu)先實現(xiàn)一部分權(quán)利以保證行政管理的效率，形成不對等的法律關(guān)系。（2）行政程序是制約行政實體權(quán)力的重要機制。行政程序法律規(guī)范一般設(shè)定行政機關(guān)的義務(wù)，由行政程序規(guī)范調(diào)整的行政程序法律關(guān)系是一種相對方的一部分權(quán)利優(yōu)先實現(xiàn)，而行政機關(guān)的一部分權(quán)利同時受到一定限制的關(guān)系。這種階段性的權(quán)利義務(wù)的差別也是我們所理解的法律關(guān)系的非對等性。（3）在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體（主要是行政機關(guān)）之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是不對等的。3.行政法律關(guān)系的主體的權(quán)利義務(wù)一般是法定的。行政法律關(guān)系的主體之間不能相互約定權(quán)利義務(wù)，不能自由選擇權(quán)利和義務(wù)，而必須依據(jù)法律規(guī)范取得權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。4.行政主體實體上的權(quán)利義務(wù)是重合的。行政主體在行政法律關(guān)系中具有雙重地位，對社會實施行政管理時體現(xiàn)為權(quán)利主體，而相對于國家而言則體現(xiàn)為義務(wù)主體。行政主體的職權(quán)和職責(zé)是密不可分的。這種實體權(quán)利義務(wù)的雙重性決定了行政職權(quán)的不可放棄性。5.行政法律關(guān)系爭議往往由行政機關(guān)或行政裁決機構(gòu)依照行政程序或準(zhǔn)司法程序先行加以解決，法院通過司法程序解決爭議，原則上是可供爭議當(dāng)事人選擇的最終機制行政法律關(guān)系引起的爭議往往具有專業(yè)性強、技術(shù)性高、層次復(fù)雜等特點，僅靠法院難以勝任解決行政爭議的需要。我國根據(jù)自己的特點，賦予行政機關(guān)一定的調(diào)解權(quán)、裁判權(quán)和復(fù)議權(quán)。只有在法律有規(guī)定的情況下才可以將行政爭議提交法院。（五）行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指行政法律關(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)的實際構(gòu)成。行政法律關(guān)系的變更，是指行政法律關(guān)系的主體、內(nèi)容或客體發(fā)生了變化。行政法律關(guān)系的消滅是指行政法律關(guān)系主體雙方權(quán)利義務(wù)的充分行使和履行，或由于某種事實的發(fā)生而導(dǎo)致雙方的權(quán)利義務(wù)無法行使或履行。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅，必須有行政法規(guī)范的根據(jù)和相關(guān)法律實施的出現(xiàn)。法律事實由行為和事件構(gòu)成。事件不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)象，合法或違法的行為都可能引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅，但兩者的效果不同。二、監(jiān)督行政法律關(guān)系（一）涵義是指國家有權(quán)機關(guān)在監(jiān)督行政行為的過程中，與行政主體之間形成的受行政法規(guī)范調(diào)整的多種關(guān)系。首先，監(jiān)督行政法律關(guān)系是指國家有權(quán)機關(guān)和行政主體以及有關(guān)的公民、法人或者其他組織之間發(fā)生的關(guān)系；其次，監(jiān)督行政法律關(guān)系是在監(jiān)督行政主體的行政行為的過程中形成的；再者，監(jiān)督行政法律關(guān)系是一種受行政法規(guī)范調(diào)整的關(guān)系；最后，監(jiān)督行政法律關(guān)系的客體主要是行政主體的行政行為。監(jiān)督行政法律關(guān)系和行政法律關(guān)系之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。（二）特征1.監(jiān)督行政法律關(guān)系是一種多重復(fù)雜的法律關(guān)系；2.監(jiān)督行政法律關(guān)系包含著行政訴訟法律關(guān)系；3.監(jiān)督行政法律關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)具有非對等性。第三節(jié)行政法在法律體系中的地位和作用一、行政法的在法律體系中的地位行政法是僅次于憲法的部門法，是我國社會主義法律體系中最重要的部門法之一，在法律體系中具有重要的地位和影響。1.從行政法的調(diào)整對象一看，行政法調(diào)整著廣泛而重要的社會關(guān)系，這類社會關(guān)系與國家權(quán)力、公民權(quán)利息息相關(guān)，是公民權(quán)利與國家權(quán)力關(guān)系的重要組成部分。2.從行政法與憲法的關(guān)系來看，行政法是憲法的最重要的實施法。3.從行政法與其他基本法律部門的關(guān)系來看，行政法對其他部門法的影響越來越大。二、行政法的作用就同屬于法的范疇而言，行政法與其他部門法一樣具有法的規(guī)范作用和一般社會作用。行政法的規(guī)范作用，是指行政法具有指引作用、評價作用、預(yù)測作用、教育作用和強制作用。行政法的一般社會作用體現(xiàn)為：保障公民權(quán)益、維護和鞏固社會秩序，推動社會主義政治、經(jīng)濟、文化等事業(yè)的發(fā)展。行政法的特殊社會作用體現(xiàn)在兩方面：一方面，行政法具有保障行政管理有效實施的作用；另一方面，行政法具有保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用。這兩方面的作用是有機的、統(tǒng)一的。第四節(jié)行政法學(xué)的發(fā)展及其學(xué)科體系一、行政法與行政法學(xué)行政法與行政法學(xué)是兩個既有聯(lián)系又有區(qū)別的不同范疇。行政法屬于法律顧問范疇，是一系列調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，這些規(guī)范和原則有機地構(gòu)成一個法律部門。行政法學(xué)屬于法學(xué)的范疇，是研究行政法的科學(xué)。行政法學(xué)的任務(wù)是研究行政法的基本原則和規(guī)范；研究行政法的歷史發(fā)展規(guī)律；研究行政法的本質(zhì)、內(nèi)容和形式；研究行政法的制定、執(zhí)行和遵守；研究人們關(guān)于行政法觀念、學(xué)說的理論。行政法學(xué)是有關(guān)行政法的學(xué)問，而行政法則是行政法學(xué)產(chǎn)生的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)。二者既有聯(lián)系，又有本質(zhì)上的區(qū)別。二、國外行政法學(xué)的發(fā)展概況大陸法系國家的人們較早地認(rèn)識到了行政法的作用，行政法學(xué)也就隨之在這些國家較早地產(chǎn)生了。大約在19世紀(jì)中末葉，法國率先有一些學(xué)者提出了行政法理論。但直到本世紀(jì)初前后，行政法學(xué)才在大陸法系國家形成體系。目前，大陸法系國家行政法學(xué)體系一般是在緒論的基礎(chǔ)上展開為“行政組織法”、“行政作用法”和“行政救濟法”三個部分。其重點是關(guān)注行政權(quán)的設(shè)定和動作，強調(diào)對其保障和監(jiān)督。英美法系國家的行政法學(xué)研究起步較晚。這主要是與英美法系國家最初因誤解大陸法第的行政而否認(rèn)行政法的態(tài)度有關(guān)。英國直到20世紀(jì)后才逐步形成行政法學(xué)的專門研究。在美國，本世紀(jì)初只有少數(shù)學(xué)者寫過數(shù)本行政法專著，其行政法學(xué)的真正重大發(fā)展是在本世紀(jì)30年代以后，尤其是二次大戰(zhàn)以后。英美法系國家行政法學(xué)研究的重點放在行政立法、行政程序、行政責(zé)任和司法審查方面。在承認(rèn)行政權(quán)擴大的同時，強調(diào)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。三、我國行政法學(xué)的發(fā)展概況1949年以前，我國的行政法和行政法學(xué)深受大陸法系國家的影響，50年代又照搬前蘇聯(lián)模式。此后，由于“法律虛無主義”和“階段斗爭為綱”的影響，行政法和行政法學(xué)被漠視。十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制、政治體制改革的深入，我國的行政法和行政法學(xué)獲得了新生，并取得了巨大的發(fā)展。1983年，我國出版了第一部行政法學(xué)統(tǒng)編教材——《行政法概要》；1989年，司法部法學(xué)教材編輯部重新編寫了一本高等學(xué)校統(tǒng)編教材——《行政法學(xué)》，對《行政法概要》的體系和觀點作了重要修改和補充；1996年，又出版了《行政法學(xué)》（修訂版），反映了新的法律制度，體現(xiàn)了近幾年來學(xué)術(shù)界新的科研成果。目前，我國行政法學(xué)界出現(xiàn)了百花齊放、百家爭鳴的大好局面。第二章行政法的基本原則第一節(jié)行政法的基本原則的涵義行政法的基本原則是行政法治原則。它貫穿于行政法關(guān)系中，指導(dǎo)行政法的立法與實施的根本原理或基本準(zhǔn)則。行政法治原則作為法治原則在行政法上的的反映，涵蓋了對行政法關(guān)系所有主體的要求。由于歷史的原因和現(xiàn)實的需要，我們談及行政法治原則時，經(jīng)常更突出地強調(diào)其對行政主體的必要。事實上公民必須守法、依法監(jiān)督行政行為等，也是行政法治的內(nèi)在要求。行政法治原則對行政主體的要求可概括為“依法行政”，具體可理解為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則。第二節(jié)行政合法性原則（一）行政合法性原則的涵義行政合法性原則，是指行政權(quán)的存在和行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。（二）行政合法性原則的具體內(nèi)容1.行政職權(quán)必須基于法律的授予才能存在；2.行政職權(quán)必須依據(jù)法律行使；3.行政授權(quán)、行政委托必須有法律依據(jù)，符合法律要旨。第三節(jié)行政合理性原則（一）行政合理性原則的含義它是指行政行為的內(nèi)容要客觀、適度，合乎理性。合理性原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在。（二）行政合理性原則的具體內(nèi)容1.行政行為應(yīng)符合立法目的。2.行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)因素。3.平等適用法律規(guī)范，相同事實不得給予不同對待。4.符合自然規(guī)律。5.符合社會道德。第三章行政法律關(guān)系主體第一節(jié)行政法律關(guān)系主體概述一、行政主體（一）行政主體的概念行政主體，是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。國家行政機關(guān)是最主要的行政主體，此外依照法定授權(quán)而獲得行政權(quán)的組織，也可以成為行政主體。具體來講：1.行政主體是享有國家行政權(quán)的組織；2.行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織；3.行政主體是能獨立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。（二）行政主體的職權(quán)與職責(zé)1.行政職權(quán)是國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)的內(nèi)容和形式，因行政主體的不同而有一定的差異，不同行政主體的行政職權(quán)的范圍也不一樣。但總的說來，行政職權(quán)大致包括以下內(nèi)容：①行政立法權(quán)。所謂行政立法權(quán)，即根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，特定的行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等法律規(guī)范的權(quán)力。②行政決策權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大行政管理事項作出決策的權(quán)力。③行政決定權(quán)。行政主體依法對其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政管理事項作出決定的權(quán)力。④行政命令權(quán)。在國家行政管理過程中，行政主體通過一系列的行政決定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行為或不作出一定行為，而命令相對人必須服從之的權(quán)力。⑤行政執(zhí)行權(quán)。即行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定或者有關(guān)上級部門的決定和命令等，在其所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。⑥行政處罰權(quán)(行政制裁權(quán))。即行政主體對其所轄范圍內(nèi)的行政相對人違反有關(guān)法律規(guī)范的行為(包括某些未依法履行義務(wù)的行為)，依法對其實施處罰等法律制裁的權(quán)力。⑦行政強制執(zhí)行權(quán)。即在行政管理過程中，法定義務(wù)人或某項具體行政法律關(guān)系的義務(wù)人不依法履行義務(wù)時，行政主體采取法定的強制措施，以促使法定義務(wù)人履行法定的義務(wù)或者達到與履行義務(wù)同樣狀態(tài)的權(quán)力。⑧行政司法權(quán)。即行政主體作為某項糾紛的第三人，對當(dāng)事人雙方的糾紛進行調(diào)解、仲裁、裁決和復(fù)議的權(quán)力。行政調(diào)解權(quán)，是指國家行政機關(guān)以國家政策、法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，達成協(xié)議，從而解決爭議的權(quán)力。行政仲裁權(quán)，是指行政機關(guān)設(shè)立的特定行政仲裁機構(gòu)，依法按照仲裁程序?qū)﹄p方當(dāng)事人之間的特定的民事或經(jīng)濟糾紛作出公斷的權(quán)力。行政裁決權(quán)，是指依法由行政機關(guān)依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進行審查，并作出裁決的權(quán)力。行政裁決的對象是特定的民事糾紛，如權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛等，而不是行政糾紛。行使行政裁決權(quán)的主體，只能是行政機關(guān)或法定的行政機構(gòu)。行政復(fù)議權(quán)，是指行政機關(guān)根據(jù)相對人的申請，依照法定程序?qū)唧w行政行為進行復(fù)核、審查的權(quán)力。依據(jù)行政復(fù)議權(quán)，行政復(fù)議的對象只能是行政主體與行政相對方之間發(fā)生的行政爭議案件。一般情況下，行政復(fù)議只能由上一級行政機關(guān)行使。2.行政職權(quán)的優(yōu)益性（1）行政優(yōu)益權(quán)的概念行政職權(quán)具有優(yōu)益性的特點，即行政主體在行使行政職權(quán)時，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)，組合構(gòu)成行政優(yōu)益權(quán)。（2）行政優(yōu)先權(quán)一般說來，所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指國家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政權(quán)與其他社會組織及公民個人的權(quán)利在同一領(lǐng)域或同一范圍內(nèi)相遇時，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實現(xiàn)的效力。行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：a.先行處置權(quán)。在法治國家，行政主體行使行政職權(quán)，實施行政行為，都必須遵循法定的程序。但是，在緊急情況下，公安機關(guān)可以不受該程序規(guī)定的制約，先行處置。b.獲得社會協(xié)助權(quán)。行政主體享有獲得社會協(xié)助權(quán)，即行政主體在從事緊急公務(wù)時，有關(guān)組織或個人有協(xié)助執(zhí)行或提供方便的強制性義務(wù)，違反者將承擔(dān)法律責(zé)任。c.行政行為的推定有效（公定力）。即行政行為一經(jīng)作出，只要末被有權(quán)機關(guān)正式撤銷，即使違法或不當(dāng)，也被推定為有效。在行政復(fù)議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行。行政優(yōu)先權(quán)的成立必須符合下列四個條件：d.主體必須是行政主體。不適用于個人或其他組織。e.行政主體必須在行使職權(quán)、從事公務(wù)時。不適用于行政主體從事其他活動時。f.必須是為實現(xiàn)行政目的所必需。不是所有的公務(wù)活動都可以行使優(yōu)先權(quán)。g.必須有法律根據(jù)。（3）行政受益權(quán)行政受益權(quán)，是指行政主體享受國家所提供的各種物質(zhì)優(yōu)益條件。3.行政職責(zé)行政職責(zé)是指行政主體在行使國家賦予的行政職權(quán)，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。行政職責(zé)的核心是“依法行政”。其主要內(nèi)容包括：第一，依法履行職務(wù)、遵守權(quán)限規(guī)定。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)履行職務(wù)。第二，符合法定目的。行政主體的一切行政管理活動，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，并且，都必須符合法定目的，遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，避免不相關(guān)因素的干擾。第三，遵循法定程序。隨著民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展和公開、公正理念的不斷深入人心，現(xiàn)代國家中的一切行政活動，除實體上合法、合理外，還必須嚴(yán)格遵循法定程序，確保程序上合法、合理。4.行政權(quán)限行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。行政權(quán)限分為縱橫兩大類。縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。橫向權(quán)限是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。（三）行政主體與其他相關(guān)概念l.行政主體與行政機關(guān)。行政主體只能是國家行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織。因為，只有行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織才享有國家行政權(quán)力，才能以自己的名義從事行政管理活動，并獨立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任。行政機關(guān)，又稱國家行政管理機關(guān)，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志設(shè)立的，依法享有并運用國家行政權(quán)，負(fù)責(zé)組織、管理、監(jiān)督和指揮國家行政事務(wù)的國家機關(guān)。按照這一定義，國家行政機關(guān)必定是行政主體，而且是最重要的行政主體。但是，行政機關(guān)是一種客觀存在的社會現(xiàn)象，行政機關(guān)可以成為行政法律關(guān)系主體，也可以成為民事法律關(guān)系主體。在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)可以是行政主體，也可以是行政相對方。行政機關(guān)不等于行政主體，除行政機關(guān)外，一定的行政機構(gòu)和其他社會組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。2.行政主體與公務(wù)員。行政主體與公務(wù)員聯(lián)系緊密，不可分割，但不能因此將行政主體和公務(wù)員等而視之。公務(wù)員并不是行政主體，但行政活動是由成千上萬的公務(wù)員代表行政主體具體實施的，行政主體與公務(wù)員是一組聯(lián)系緊密、不可分割但又性質(zhì)不同的概念。（四）確立行政主體概念的意義1.是依法行政的需要；2.是確定行政行為效力的需要；3.是確定行政訴訟被告的需要；4.是保證行政管理活動連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體把眾多的先后不一的公務(wù)員的行為統(tǒng)一連續(xù)起來，并承擔(dān)由各個公務(wù)員的行為所引發(fā)的法律后果。二、行政相對人行政相對人相對方是行政法律關(guān)系中的一方主體。無論是機關(guān)，還是公民、法人或其他組織，以及外國人、無國籍人、外國組織，都可以作為行政法律關(guān)系的行政相對方主體參加行政法律關(guān)系，享受一定的權(quán)利，并承擔(dān)一定的義務(wù)。第二節(jié)國家行政機關(guān)一、國家行政機關(guān)的概念、性質(zhì)和特征（一）國家行政機關(guān)的概念國家行政機關(guān)，是指國家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運用國家行政權(quán)，負(fù)責(zé)對國家各項行政事務(wù)進行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國家機關(guān)。（二）國家行政機關(guān)的性質(zhì)在社會主義國家，一切國家權(quán)力屬于人民。行政機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，行使國家行政管理權(quán)，對國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。國家行政機關(guān)從屬于國家權(quán)力機關(guān)，國家行政機關(guān)實施行政行為，必須嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律，并受到權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。（三）國家行政機關(guān)的特征（1）具有高度的政治性和權(quán)威性；（2）具有執(zhí)行性和法律從屬性；（3）具有相對獨立性；（4）具有適應(yīng)性和創(chuàng)造性；（5）具有統(tǒng)一性和層組性。（6）具有社會性、專業(yè)性和服務(wù)性。二、國家行政機關(guān)與相關(guān)概念的區(qū)別（一）國家行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和軍事管理機關(guān)的區(qū)別1.任務(wù)和職權(quán)不同。2.組織和活動方式不同。3.是否具有能動性不同。（二）國家行政機關(guān)與行政組織、行政機構(gòu)的區(qū)別國家行政機關(guān)與行政組織、行政機構(gòu)，是一組既密切聯(lián)系，又有一定區(qū)別的概念。l.國家行政組織，是為實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的有效管理，由國家按照憲法、組織法和法律規(guī)定的條件和程序設(shè)立并負(fù)責(zé)國家行政事務(wù)管理的特殊社會組織，包括國家行政機關(guān)和國家行政機構(gòu)。行政法上所謂的行政組織，是指一切行政機關(guān)與行政機構(gòu)的綜合體，包括機關(guān)和機構(gòu)相互間的橫向聯(lián)系和縱向結(jié)構(gòu)。2.國家行政機關(guān)，是指從中央到地方的各級人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權(quán)并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政單位。3.行政機構(gòu)，是指構(gòu)成國家行政機關(guān)的內(nèi)部各單位，它是為行政機關(guān)行使行政權(quán)服務(wù)的，對外不能以自已的名義發(fā)布決定的和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機關(guān)。行政機關(guān)是聯(lián)結(jié)各行政機構(gòu)的綜合體。4.在國家行政機關(guān)、行政組織和行政機構(gòu)這組概念中，只有行政機關(guān)具有行政主體的資格，可以成為行政法律關(guān)系中的一方特定主體。行政機構(gòu)一般可作為行政相對方而成為行政法律關(guān)系的一方主體，只有在法定授權(quán)的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨立成為行政法律關(guān)系主體的任何可能性。三、具有行政主體資格的國家行政機關(guān)（一）中央行政機關(guān)所轄區(qū)域及事務(wù)范圍涉及全國的行政機關(guān)，稱為中央行政機關(guān)。l.國務(wù)院國務(wù)院的職權(quán)：中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。根據(jù)憲法和組織法的規(guī)定，國務(wù)院享有并行使廣泛的行政管理職權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行憲法第89條的規(guī)定，國務(wù)院共享有18項行政管理職權(quán)。國務(wù)院由每屆全國人大第一次會議選舉產(chǎn)生；國務(wù)院由總理、副總理若干人、國務(wù)委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。國務(wù)院總理，根據(jù)國家主席的提名，經(jīng)全國人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命；其他成員由總理提名，經(jīng)全國人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國家主席任命。國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。總理負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作，副總理和國務(wù)委員協(xié)助總理工作。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或全體會議討論決定，國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)全體會議由總理召集和主持。2.國務(wù)院各部、委員會國務(wù)院各部、委員會，是負(fù)責(zé)國家行政管理某一方面事務(wù)或某些職能的工作機構(gòu)，是國務(wù)院的組成部分，依法對某一方面事務(wù)或某些職能的工作機構(gòu)，是國務(wù)院的組成部分，依法對某一方面的行政事務(wù)具有全國范圍內(nèi)的管理權(quán)限。各部、委員會是行政主體。作為行政主體的國務(wù)院各部、委員會的職權(quán)，主要包括發(fā)下內(nèi)容：①行政規(guī)章的制定權(quán)；②對本部門所轄事務(wù)的管理權(quán)；③對行政糾紛的裁決權(quán)。3.國務(wù)院的直屬機構(gòu)根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則設(shè)立若干直屬機構(gòu)，主管某項專門業(yè)務(wù)。直屬機構(gòu)的法律地位低于各部、委員會。其行政首長不是國務(wù)院的組成人員。直屬機構(gòu)具有行政主體的資格。4.國務(wù)院各部、委員會管理的國家局。具有行政主體資格。5.國務(wù)院的辦公機構(gòu)和辦事機構(gòu)。（二）地方國家行政機關(guān)地方國家行政機關(guān)，是指其活動范圍僅限于國家一定行政區(qū)域范圍內(nèi)，其管轄事項僅限于地方性行政事務(wù)的行政機關(guān)，亦稱地方人民政府，即各級地方人民政府。1.我國地方國家行政機關(guān)的體制根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，按照行政區(qū)域的劃分，我國地方各級人民政府分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州、直轄市的區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。地方各級人民政府實行首長負(fù)責(zé)制。2.地方國家行政機關(guān)的性質(zhì)和特點《地方組織法》第47條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)?！钡胤絿倚姓C關(guān)的特點在于其“雙重從屬制”：一方面，地方各級人民政府都是本級地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作；另一方面，地方各級人民政府都對其上一級國家行政機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級人民政府的主體資格。3.地方行政機關(guān)的法定職權(quán)：①執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行本級人民代表大會及其常委會的決議和上級國家行政機關(guān)的決議和命令，辦理上級行政機關(guān)交辦的事項。②決定、命令的發(fā)布權(quán)和規(guī)章的制定權(quán)。縣級以上地方政府可發(fā)布命令。③領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。④保護、保障權(quán)。⑤對本級政府職能部門和下級人民政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。此外，根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)，除行使上述職權(quán)外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，行使自治權(quán)(第24條)。4.地方人民政府的派出機關(guān)地方人民政府的派出機關(guān)，是指由縣級以上地方人民政府經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準(zhǔn)，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機關(guān)。根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，我國地方人民政府的派出機關(guān)有三種類型：省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的行政公署；縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)公所；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府經(jīng)上——級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的街道辦事處。地方人民政府的派出機關(guān)不是一級人民政府，但是，依據(jù)有關(guān)組織法的規(guī)定，實際上履行著一級人民政府的職能，在一定的區(qū)域內(nèi)對所有的行政事務(wù)享有組織與管理權(quán)，能以自己的名義作出行政行為，并能對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。因此，地方人民政府的派出機關(guān)具有行政主體的資格。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是最基層的人民政府，領(lǐng)導(dǎo)和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府內(nèi)部只設(shè)辦事機構(gòu)，不設(shè)職能部門，也不設(shè)派出機構(gòu)。有時根據(jù)需要設(shè)派出機構(gòu)，在對外活動中，只能以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的名義作出行政行為，不能獨立對外行使行政權(quán)。因此，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府系統(tǒng)中，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一個行政主體，除行政法律規(guī)范授權(quán)的情形外，其他任何內(nèi)部機構(gòu)或派出機構(gòu)都不具有行政主體的資格。（三）中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)關(guān)系的法律調(diào)整中央與地方的關(guān)系，主要包括中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)的職能劃分以及中央行政機關(guān)對地方行政機關(guān)的監(jiān)督和控制。(1)中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)職能的劃分我國憲法規(guī)定，中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。外交事務(wù)、國防事務(wù)、貨幣、度量衡、行政區(qū)劃調(diào)整、財政撥款、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展與布局規(guī)劃等，凡屬全國性的行政管理事務(wù)，涉及全國利益者，應(yīng)由中央行政機關(guān)統(tǒng)一管轄。地方性經(jīng)濟建設(shè)規(guī)劃、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、生活福利設(shè)施等，凡屬地方性的行政管理事務(wù)，涉及地方利益者，應(yīng)由地方行政機關(guān)獨立自主地管轄。在本地區(qū)獨立實施某項行政管理事務(wù)發(fā)生困難的地方行政機關(guān)，有權(quán)向中央行政機關(guān)申請援助，中央行政機關(guān)應(yīng)在人力、物力、財力等方面給予支持和援助。(2)中央行政機關(guān)對地方行政機關(guān)的監(jiān)督和控制中央行政機關(guān)與地方行政機關(guān)之間的職能劃分，已經(jīng)包含并要求中央行政機關(guān)對地方行政機關(guān)的監(jiān)督和控制。中央行政機關(guān)有權(quán)審核地方行政機關(guān)的行政管理工作計劃，有權(quán)檢查地方行政機關(guān)的行政管理活動，有權(quán)依照法律的規(guī)定糾正地方行政機關(guān)不當(dāng)?shù)男姓芾泶胧?。第三?jié)被授權(quán)的組織和被委托的組織與個人一、行政授權(quán)和行政委托（一）行政授權(quán)和行政委托的概念所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)將某項或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。所謂行政委托，是指行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織或個人來行使的法律行為。（二）行政授權(quán)和行政委托的特征和區(qū)別1.依據(jù)方面：行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)的明文授權(quán)規(guī)定為依據(jù)。行政委托也必須依法進行。不過，這里的“依法”，不如行政授權(quán)那樣嚴(yán)格，即在某些行政事項范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)有法律關(guān)于委托的明確規(guī)定，如稅收、行政許可等；在另外一些行政事項范圍內(nèi)，只要不違背法律精神和法律目的，即可實施委托，如物價、衛(wèi)生、治安等方面的監(jiān)督、檢查行為。2.方式上：行政授權(quán)必須符合法定的方式。具體的行政授權(quán)方式，不能一概而論，但至少應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定的方式。有時法律、法直接授予職權(quán)，有時法律、法規(guī)規(guī)定由特定的行政機構(gòu)授與職權(quán)。行政委托的法定方式，都是行政主體在行政管理活動中，以較具體的委托決定來進行的，有關(guān)行政委托的事項范圍、職權(quán)內(nèi)容、委托時間、委托人和被委托人之間的關(guān)系等，都將在委托決定中予以明確。3.法律后果：行政授權(quán)的法律后果，使被授權(quán)的組織取得了所授予行政職權(quán)的主體資格，成為該項行政職權(quán)的法定行政主體。這里的被授權(quán)組織指的是行政機關(guān)以外的組織。行政委托的對象可以是另一行政主體，也可以是其他社會組織，在特定情況下，也可以是法定的個人，但均不會因此而發(fā)生職權(quán)及職責(zé)的轉(zhuǎn)移，被委托組織也不能因此而取得行使被委托職權(quán)的行政主體資格。二、行政機關(guān)以外的行政主體的具體形態(tài)1行政機構(gòu)的概念行政機構(gòu)不能以自己的名義獨立對外行使行政權(quán)。但是，在諸多特定的情況下，行政機構(gòu)可以根據(jù)法律、法規(guī)和授權(quán)，成為行政主體。2.行政機構(gòu)的特征（1）行政機構(gòu)是一種行政組織。（2）行政機構(gòu)設(shè)立的法律根據(jù)，多為行政組織法，也有其他法律、法規(guī)，但其設(shè)立的過程，都是指行政組織內(nèi)部程序，并由相應(yīng)行政機關(guān)根據(jù)需要和精簡原則而決定。（3）行政機構(gòu)依照法定授權(quán)，方能成為行政主體。（4）行政機構(gòu)通過法定授權(quán)取得行政主體資格，并不意味著其同時取得法律上的其他權(quán)利能力和行為能力。行政機構(gòu)在取得行政主體資格以前，只是行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。通過法定的授權(quán)，行政機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)具有行政主體的法律地位，但其依然不具有一般性法人資格和地位。3.行政機構(gòu)成為行政主體的具體類型（1）依照法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定而直接設(shè)立的專門行政機構(gòu)。如專利復(fù)審委員會、商標(biāo)評審委員會等。（2）行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)。（3）政府職能部門的派出機構(gòu)。其他社會組織根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以通過行政授權(quán)成為行政主體的其他社會組織大致有以下四種類型：1.行政性公司。行政性公司，是指以公司的構(gòu)成要件而成立，從事經(jīng)濟活動，同時又承擔(dān)某方面或一部分行政職能的組織。2.根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能活動的事業(yè)單位。例如，縣級以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所。3.根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能的企業(yè)單位。4.被授予一定行政職權(quán)的社會團體、群眾性組織及其他社會組織。一般來說。個人不可能成為行政主體，行政主體只能是國家行政機關(guān)或被授權(quán)的組織，但個人可接受委托、行使一定的行政職權(quán)。第四節(jié)公務(wù)員一、公務(wù)員的概念和范圍我國公務(wù)員是指各級國家行政機關(guān)中，依法行使國家行政權(quán)，執(zhí)行國家公務(wù)，除工勤人員以外的工作人員。從公務(wù)員法的規(guī)定來看，其范圍比較廣泛。不僅包括行政機關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員，還包括政黨系統(tǒng)、權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)、政治協(xié)商會議系統(tǒng)、審判機系統(tǒng)、檢察機關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位系統(tǒng)的公務(wù)員。等等。但是從行政法的角度講，重點涉及的是行政機動性關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員和特殊情況下法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共各事務(wù)管理職能的事業(yè)單位系統(tǒng)的公務(wù)員。二、公務(wù)員法律關(guān)系（一）公務(wù)員法律關(guān)系的涵義是指一般公民經(jīng)過法定程序成為公務(wù)員，基于其所擔(dān)任的行政取務(wù)而與國家之間構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（二）公務(wù)員法律關(guān)系的內(nèi)容主要表現(xiàn)為公務(wù)員和國家行政機關(guān)的關(guān)系以及公務(wù)員和行政相對方的關(guān)系兩方面。1．公務(wù)員和國家行政機關(guān)的關(guān)系1）行政的職權(quán)、職責(zé)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)涉及公務(wù)員。即行政機關(guān)的職權(quán)成為公務(wù)員的職權(quán)。2）公務(wù)員在分享行政機關(guān)的職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時，行政機關(guān)有權(quán)對分享和分擔(dān)物進行“再分配”。3）公務(wù)員實施行政管理活動，必須以行政機關(guān)的名義，按行政機關(guān)的意志進行。4）為保障公務(wù)員以行政機關(guān)的名義并按行政機關(guān)的意志從事公務(wù)活動，行政機關(guān)可以在法律范圍內(nèi)規(guī)定公務(wù)員的紀(jì)律，并實施監(jiān)督權(quán)和獎懲權(quán)。2．公務(wù)員作為行政主體的代表與行政相對方的關(guān)系國家賦予公務(wù)員優(yōu)益權(quán)（包括優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)），以法律形式對公務(wù)員的職務(wù)予以特殊保障，公務(wù)員必須誠實地服務(wù)于國家：1)公務(wù)員作為行政主體的代表并以行政主體的名義對相對方實施行政管理，并依法采用各種強制手段。2)公務(wù)員作為行政主體的代表有義務(wù)履行該行政主體的職責(zé)，保護行政相對方的合法權(quán)益，接受行政相對方的監(jiān)督。3)行政相對方有服從和協(xié)助公務(wù)員所實施的國家行政管理活動的義務(wù)。4)行政相對方享有建議、批評、控告、申訴、請求行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。公務(wù)員代表行政主體與行政相對方之間形成的這種關(guān)系，是基于行政機關(guān)與公務(wù)員之間的行政職務(wù)關(guān)系而發(fā)生的。（三）公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生公民經(jīng)過法定程序,進入行政機關(guān)擔(dān)任一定的行政職務(wù)為公務(wù)員,從而與國家之間構(gòu)成行政職務(wù)關(guān)系，即公務(wù)員法律關(guān)系。國家行政機關(guān)錄用擔(dān)任主任以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，在編制限額內(nèi)按照所需職位的要求和法定的程序擇優(yōu)錄用。新錄用的公務(wù)員，試用期為一年。其中“各級人民政府組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國家有關(guān)法律規(guī)定辦理”。在我國，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生，主要有四種情形：（1）考任（2）選任。即由權(quán)力通過選舉任命公務(wù)員。例如，《憲法》第101條第1款規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長、副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”。（3）委任。即有權(quán)機關(guān)不通過選舉方式而直接任命公民擔(dān)任行政公職。委任可以由權(quán)力機關(guān)委任，也可以由行政機關(guān)委任。（4）調(diào)任。調(diào)任包括國家行政機關(guān)以外的工作人員，調(diào)入國家行政機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，必須經(jīng)過嚴(yán)格考核，考核合格并到培訓(xùn)機構(gòu)接受培訓(xùn)后方能正式任職。（四）公務(wù)員法律關(guān)系的變更主要包括（1）晉升。是指公務(wù)員由低級職位轉(zhuǎn)移到高層級職位。公務(wù)員的職務(wù)晉升，必須堅持德才兼?zhèn)?，任人唯賢的原則。（2）降職。是指公務(wù)員由高層級職位轉(zhuǎn)移到低層級職位。職務(wù)和責(zé)任關(guān)系也發(fā)生變更，這種變更的原因不是懲誡，而是由于公務(wù)員的能力等原因引起的?！稌盒袟l例》第43條規(guī)定：“國家公務(wù)員在年度考核中被確定為不稱職或者不勝任現(xiàn)職又不宜轉(zhuǎn)任同級其他職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以降職。”（3）交流。包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉４種情形。而引起公務(wù)員法律關(guān)系變更的，只有轉(zhuǎn)任和輪換兩種情形。①轉(zhuǎn)任。是指公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由在國家行政機關(guān)內(nèi)部的平級調(diào)動。②輪換。是指國家行政機關(guān)對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，有計劃地實行職位輪換。（4）撤職。是取消公務(wù)員現(xiàn)任職務(wù)和責(zé)任關(guān)系，但仍保留其作為公務(wù)員的最基本的權(quán)利和義務(wù)的法律關(guān)系。是一種懲誡。受撤職處分的，同時還降低級別和職務(wù)工資。（五）公務(wù)員法律關(guān)系的消滅導(dǎo)致公務(wù)員法律關(guān)系消滅原因有兩種：1．法定原因包括開除公職、辭職、辭退、調(diào)出、退休、離休和判處刑罰7種。因嚴(yán)重違法失職、違反紀(jì)律受到的最為嚴(yán)厲的行政處分是開除。受開除處分者，其職務(wù)關(guān)系也隨之消滅。公務(wù)員因主觀和客觀原因辭去公職，可自愿解除公務(wù)員法律關(guān)系。辭退，是指由于公務(wù)員不履行應(yīng)盡的職責(zé)，經(jīng)教育不改的，由所在國家行政機關(guān)提出建議，按管理權(quán)限報任免機關(guān)審批，強行解除公務(wù)員法律關(guān)系的行為。調(diào)出，即公務(wù)員調(diào)出國家行政機關(guān)。退休，是指由于公務(wù)員年齡或身體方面的原因而消除公務(wù)員法律關(guān)系的行為。離休，即離職休養(yǎng)。2．事實原因包括死亡、喪失國籍。公務(wù)員生命終結(jié)，其職務(wù)與責(zé)任關(guān)系便自然消滅。喪失國籍，標(biāo)志著其公民資格的喪失，其公務(wù)員法律關(guān)系也必然消滅。三、公務(wù)員的權(quán)利（1）身份保障權(quán)。指公務(wù)員一經(jīng)任用，非因重大過失，不受免職或開除等處分。（2）依法執(zhí)行公務(wù)權(quán)。公務(wù)員履行公職行為的權(quán)利必須得到法律的確認(rèn)和保障。（3）獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇的權(quán)利。公務(wù)員為國家服務(wù)，為社會勞動,有權(quán)得到國家支付的工資、津貼等勞動報酬和享受保險和福利待遇。（4）參加培訓(xùn)的權(quán)利。各種學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，是公務(wù)員自身發(fā)展的基礎(chǔ)和先決條件。國家要提高公務(wù)員的整體素質(zhì)，確保行政的高效率，除采取各種措施廣招社會賢才進入公務(wù)員隊伍外，還必須為業(yè)已進入公務(wù)員隊伍的人員提供充分的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機會。（5）提出批評和建議的權(quán)利，根據(jù)我國憲法規(guī)定，公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利,公務(wù)員作為公民，當(dāng)然也享有這一政治權(quán)利。（6）提出申訴和控告的權(quán)利。我國憲法規(guī)定，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。（7）辭職權(quán)。是指公務(wù)員由于主觀或客觀原因不愿意繼續(xù)擔(dān)任公職，要求重新選擇職業(yè)的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)向任免機關(guān)提出書面申請，“審批期間，申請人不得擅自離職”。辭職以自愿為原則。（8）憲法和法律規(guī)定的其他權(quán)利四、公務(wù)員的義務(wù)（一）公務(wù)員義務(wù)概述各國對公務(wù)員的義務(wù)規(guī)定，大致可分為政治約束和服務(wù)紀(jì)律兩類。所謂政治約束亦稱政治要求，是指公務(wù)員在政治生活上的限制和約束。政治約束是對公務(wù)員的起碼要求。所謂服務(wù)紀(jì)律，是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)、履行職責(zé)時，必須遵循的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。（二）公務(wù)員義務(wù)種類1．義務(wù)主要有遵守憲法、法律和法規(guī)的義務(wù)憲法是國家的根本大法，是我國人民根本利益和意志的集中體現(xiàn)。遵守憲法、法律和法規(guī)為全社會所必需，是公民的基本義務(wù)，當(dāng)然也是公務(wù)員的首要的、第一位的義務(wù)。2．依照國家法律法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)的義務(wù)依法行政，是法治國家的基本原理之一。公務(wù)員代表國家行使行政權(quán)力，執(zhí)行國家公務(wù)，是人民的公仆。因此在執(zhí)行公務(wù)時，必須依照國家的法律、法規(guī)辦事；沒有法律、法規(guī)時，必須依照有關(guān)的政策辦理。3．密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，努力為人民服務(wù)的義務(wù)4．維護國家的安全、榮譽和利益的義務(wù)在國家行政管理中，公務(wù)員代表國家執(zhí)行公務(wù)。公務(wù)員的特殊身份和職責(zé)決定了其言行必須始終保持與其所代表的國家意志的一致，維護國家的安全、榮譽和利益。5．忠于職守，勤奮工作，盡職盡責(zé)，服從命令的義務(wù)忠于職守，要求公務(wù)員在完成本職工作任務(wù)的過程中，必須盡職盡責(zé)，嚴(yán)格遵守組織紀(jì)律，堅守工作崗位，認(rèn)真做好本職工作。任何公務(wù)員都不得玩忽職守，貽誤工作，不得對抗上級決議和命令。6．保守國家秘密和工作秘密的義務(wù)保守國家秘密和工作秘密，是維護國家的安全、榮譽和利益的重要內(nèi)容之一。7．公正廉潔、克已奉公的義務(wù)是我國公務(wù)員的基本守則，是我黨對干部隊伍建設(shè)的基本要求。8．憲法和法律規(guī)定的其他義務(wù)五、公務(wù)員的責(zé)任當(dāng)公務(wù)員不依法履行或不能履行其法定義務(wù)時，必須承擔(dān)一定的法律后果，稱為公務(wù)員的責(zé)任，包括：（一）接受身份處分：是指公務(wù)員不能勝任所擔(dān)任的公務(wù)或拒不接受工作安排時引起的法律后果，即公務(wù)員身份的喪失。（二）承擔(dān)行政責(zé)任：行政處分公務(wù)員由于違反其法定義務(wù)的約束而引起的最為常見的法律后果是接受行政處分，即承擔(dān)行政責(zé)任。行政處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種。處分國家公務(wù)員，必須依照法定程序，在規(guī)定的時限內(nèi)作出處理決定。（三）承擔(dān)行政賠償責(zé)任：公務(wù)員因故意或重大過錯、違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)行職務(wù)行為給行政相對方帶來不必要的財產(chǎn)損失時所應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任。（四）刑事責(zé)任：公務(wù)員對其職務(wù)犯罪必須依法承擔(dān)刑事責(zé)任。對公務(wù)員刑事責(zé)任的追究，適用刑法及刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。第五節(jié)行政相對人一、實體法上的地位（一）法律保護的利益和反射性利益當(dāng)蒙受損害時，可請求國家予以保護，且國家依法應(yīng)予準(zhǔn)許的一種利益，稱為法律保護的利益;當(dāng)蒙受損害時，并不必然有權(quán)要求國家予以救濟的利益稱為反射性利益。（二）排除違法行政的請求權(quán)和行政介入請求權(quán)二、程序法上的權(quán)利（一）公民有參與制定行政法規(guī)范或計劃的權(quán)利（二）公民有聽證的權(quán)利第四章行政行為概述第一節(jié)行政行為的涵義與特征一、行政行為的概念行政行為是指行政主體在行使行政職權(quán)，實施行政管理活動過程申所作出的具有法律意義的行為。它包括三層意思：（一）行政行為是行政主體所作出的行為這是行政行為的主體要素。行政行為只能由行政主體作出，至于是行政主體直接作出，還是行政主體通過公務(wù)員或其他工作人員或依法委托其他社會組織作出，均不影響行政行為的性質(zhì)。（二）行政行為是行政主體行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)的行為行政行為的職權(quán)、職責(zé)要素。行政主體的任務(wù)不是為了從事民事活動或別的活動，而是為了實現(xiàn)國家行政管理的職能才從事一定的活動。（三）行政行為是具有法律意義的行為行政行為作為法律概念的法律要素?？梢哉f，行政行為的法律要素，在于強調(diào)行政主體要為自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任，至于這種行為是否合法，則不影響行政行為的存在。二、行政行為的特征行政行為與民事行為和其他國家機關(guān)的行為相比較，主要具有下述特征：（一）從屬法律性：行政行為是執(zhí)行法律的行為，從而必須從屬于法律。任何行政行為必須有法律根據(jù)，依法行政是民主和法治的基本要求。（二）裁量性：行政行為雖然必須依法而行，必須有法律根據(jù)，但是這并不意味著法律應(yīng)該將行政行為的每一個步驟、每一個細節(jié)都予以嚴(yán)密規(guī)范。行政行為的自由裁量性與從屬法律性不是截然對立的，而是矛盾的對立統(tǒng)一。（三）單方意志性：行政行為是行政主體行使國家行政權(quán)的行為。行政主體實施行政行為，只要是在行政組織法或法律、法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)，即可自行決定和直接實施。（四）效力先定性：是指行政行為一經(jīng)作出后，就事先假定其符合法律規(guī)定，在沒有被國家有權(quán)機關(guān)宣布為違法無效之前，對行政機關(guān)本身和相對方以及其他國家機關(guān)都具有拘束力，任何個人或團體都必須遵守和服從。（五）強制性：行政行為是行政主體代表國家，以國家名義實施的行為，故其以國家強制力作為實施的保障。行政行為的強制性與單方意志性是緊密聯(lián)系的。第二節(jié)行政行為的內(nèi)容與效力一、行政行為的內(nèi)容行政行為的內(nèi)容，是指一個行政行為對相對方在權(quán)利、義務(wù)上產(chǎn)生的具體影響，亦即對相對方的權(quán)利、義務(wù)作出某種具體處理和決定。行政行為的內(nèi)容，是行政行為的核心。根據(jù)各類行政行為對相對方的權(quán)利義務(wù)的影響及其引起的法律效果的不同，將行政行為的內(nèi)容概括為：（一）賦予權(quán)益或科以義務(wù)：賦予一定的權(quán)益，具體表現(xiàn)為賦予行為對象人一種法律上的權(quán)能、權(quán)利和利益，包括行政法上的權(quán)益，也包括民法上的權(quán)益。所謂權(quán)能，是指能夠從事某種活動或行為的一種資格。科以一定的義務(wù)，是指行政主體通過行政行為命令行為對象人為一定的行為或不為一定的行為。（二）剝奪權(quán)益或免除義務(wù)：這是取消某種法律地位，以解除已經(jīng)存在的法律關(guān)系。免除義務(wù)，是指行政行為內(nèi)容表現(xiàn)為對行為對象人原來所負(fù)有義務(wù)的解除，不再要求其履行義務(wù)。（三）變更法律地位：這是行政行為對行為對象人原來存在的法律地位予以改變。（四）確認(rèn)法律事實與法律地位：指行政主體通過行政行為對某種法律關(guān)系有重大影響的事實是否存在，依法加以確認(rèn)。確認(rèn)法律地位，是指行政主體通過行政行為對某種法律關(guān)系是否存在及存在范圍的認(rèn)定。確認(rèn)法律事實與確認(rèn)法律地位既有聯(lián)系也有區(qū)別。上述各項內(nèi)容并非互相排斥，有時可能同時具有幾項或產(chǎn)生多種效果。二、行政行為的效力行政行為的效力是指行政行為成立后對相對方和行政主體等所產(chǎn)生的法律上的約束力。（一）行政行為具有確定力所謂行政行為的確定力，是指有效成立的行政行為，具有不可變更力，即非依法不得隨意變更或撤銷和不可爭辯力。即對于行政主體來說，非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內(nèi)容，或就同一事項重新作出行為；對于行政相對方來說，不得否認(rèn)行政行為的內(nèi)容或隨意理解行為內(nèi)容，非依法也不得請求改變行政行為。（二）行政行為具有拘束力行政行為的拘束力，是指行政行為成立后，其內(nèi)容對有關(guān)人員或組織所產(chǎn)生的法律上的約束效力，有關(guān)人員和組織必須遵守、服從。行政行為的拘束力具體表現(xiàn)在以下兩個方面：1.對相對方的拘束力。2.對行政機關(guān)的拘束力。（三）行政行為具有公定力所謂公定力是指行政主體作出的行政行為，不論合法還是違法，都推定為合法有效。相關(guān)的當(dāng)事人都應(yīng)加以遵守或服從，這是行政效率原則的要求。（四）行政行為具有執(zhí)行力所謂行政行為的執(zhí)行力，是指行政行為生效后，行政主體依法有權(quán)采取一定手段，使行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的效力。（1）行政行為具有執(zhí)行的效力，并不等于所有行政行為都必須執(zhí)行。（2）行政行為具有執(zhí)行效力，并不意味著行政行為在任何情況下都必須強制執(zhí)行；（3）行政行為具有執(zhí)行力，也并不是行政行為成立后，就必須立即予以執(zhí)行。第三節(jié)行政行為的分類行政行為種類繁多，內(nèi)容龐雜。對行政行為的分類研究可以更深入地理解、把握行政行為的特點，可以從多種角度對不同行政行為的內(nèi)容、行為產(chǎn)生的結(jié)果以及它所遵循的行為規(guī)則進行分析。一、內(nèi)部行政行為與外部行政行為行政行為以其適用與效力作用的對象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)，可分為內(nèi)部行政行為與外部行政行為。所謂內(nèi)部行政行為，是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為。外部行政行為，是指行政主體在對社會實施行政管理活動過程中針對公民、法人或其他組織所作出的行政行為，如行政許可行為，行政處罰行為等。劃分內(nèi)部行政行為與外部行政行為的意義在于：第一，內(nèi)部行政行為適用內(nèi)部行政規(guī)范，而外部行政行為適用于社會行政等外部行政法規(guī)范；第二，對于內(nèi)部行政行為的主體資格，法律沒有嚴(yán)格要求，而外部行政行為的主體資格，法律則有嚴(yán)格的要求；第三，內(nèi)部行政行為不得適用行政復(fù)議程序和提起行政訴訟，而外部行政行為在符合法定條件的情況下，可以適用行政復(fù)議程序和行政訴訟程序。行政主體的內(nèi)部行為是為外部行為服務(wù)的，是為了實現(xiàn)外部行為服務(wù)的，是為了實現(xiàn)外部行為的法律效果。應(yīng)從三方面去把握：第一，從主體角度去把握；第二，從行政行為所針對的事項性質(zhì)和法律依據(jù)的角度去握；第三，從行政行為的內(nèi)容與法律效果的性質(zhì)角度去把握。二、抽象行政行為與具體行政行為行政行為以其對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)可分為抽象行政行為與具體行政行為。所謂抽象行政行為，是指以不特定的人中事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，一類是行政立法行為，另一類是制定不具有法源性的規(guī)范文件的行為。所謂具體行政行為，是指在行政管理過程中，針對特定的人或事所采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將直接影響某一個人或組織的權(quán)益，具體行政行為最突出的特點，就是行為對象的特定性和具體化。三、羈束行政行為與自由裁量行政行為行政行為以受法律規(guī)范拘束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，可分為羈束行政行為，即指法律規(guī)范對其范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、形式、程序等作了較詳細、具體、明確規(guī)定的行政行為。自由裁量行政行為，即是指法律規(guī)范僅對行為目的、行為范圍等作一原則性規(guī)定，而將行為的具體條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、方式等留給行政機關(guān)自行選擇、決定的行政行為。四、依職權(quán)的行政行為與依申請的行政行為以行政機關(guān)是否可以主動作出行政行為為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為。依職權(quán)的行政行為，是指行政機關(guān)依據(jù)法律賦予的職權(quán)，無須相對方的請求而主動實施的行政行為。依申請的行政行為，是指行政機關(guān)必須有相對方的申請才能實施的行政行為。依職權(quán)和依申請的行政行為均可能發(fā)生不作為的違法。對依職權(quán)的行政行為，由于是針對行政機關(guān)已作出的行為，因此相對方提起的必是違法撤銷之訴，法院審查判斷的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是該行為是否違法，證據(jù)是否確鑿，程序是否合法等，對于合法的行政行為，應(yīng)維持判決，對于違法的行政行為，應(yīng)作出撤銷判決。行政機關(guān)是否具有法定職責(zé)，對相對方的請求行政機關(guān)應(yīng)如何處理等，最終的判決則是指向行政機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)作為，是否履行職責(zé)的判決。五、單方行政行為與雙方行政行為以決定行政行為成立時參與意思表示的當(dāng)事人的數(shù)目為標(biāo)準(zhǔn)，將行政行為分為單方行為與雙方行政行為。單方行政行為指依行政機關(guān)單方意思表示，無須征得相對方同意即可成立的行政行為，如頒發(fā)許可證。雙方行政行為指行政機關(guān)為實現(xiàn)公務(wù)目的，與相對方協(xié)商達成一致而成立的行政行為。六、要式行政行為與非要式行政行為以行政行為是否應(yīng)當(dāng)具備一定的法定形式為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為要式行政行為與非要式行政行為。要式行政行為是指必須具備某種法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行為。非要式行政行為，是指不需一定方式和程序，無論采取何種形式都可以成立的行政行為。行政行為絕大多數(shù)都是要式行政行為。七、作為行政行為與不作為行政行為以行政行為是否以作為方式來表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為分為作為行政行為和不作為行政行為。作為行政行為，是指以積極作為的方式表現(xiàn)出來的行政行為，如行政獎勵、行政強制行為。不作為行政行為是指以消極不作為方式表現(xiàn)出來的行政行為。八、行政立法行為、行政執(zhí)法行為與行政司法行為這是以行政權(quán)作用的表現(xiàn)方式和實施行政行為所形成的法律關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)所作的劃分。行政立法行為，是指行政主體依法定職權(quán)和程序制定帶有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，它所形成的法律關(guān)系是以行政機關(guān)為一方，以不確定的行政相對方為另一方。行政執(zhí)法行為，是指行政主體依法實施的直接影響相對方權(quán)利義務(wù)的行為，或者對個人、組織的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況進行監(jiān)督檢查的行為。它形成的法律關(guān)系是以行政主體為一方，以被采取措施的相對方為另一方的雙方法律關(guān)系。具體包括行政許可、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政處罰、行政強制、行政合同、行政監(jiān)督等行為。行政司法行為，是指行政機關(guān)作為爭議雙方之外的第三者，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖硖囟ǖ男姓幾h或民事爭議案件并作出裁決的行為，它所形成的法律關(guān)系是以行政機關(guān)為一方，以發(fā)生爭議的雙方當(dāng)事人各為一方的三方法律關(guān)系，具體包括行政裁決、行政復(fù)議等行為。九、自為的行為、授權(quán)的行為和委托的行為以行政職權(quán)的來源為標(biāo)準(zhǔn)，可以把行政行為劃分為自為的行為、授權(quán)的行為和委托的行為。自為的行為指行政機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)，自己作出的行政行為。授權(quán)的行為指由法律等規(guī)范性文件授權(quán)給非行政機關(guān)性質(zhì)的組織從事行政管理活動而實施的行政行為。委托的行為是指由行政機關(guān)委托的非行政機關(guān)組織或公民個人從事行政管理活動而實施的行政行為。這種分類的意義在于明確授權(quán)、委托行為的規(guī)則，以及明確行為責(zé)任的歸屬。首先，這種分類使我們認(rèn)識到，行政行為并非只能由行政實施。其次，這三種行為職權(quán)來源不同，所應(yīng)遵循的行為規(guī)則也不同。最后，由于司法審查的對象是行政行為，而行政行為的實施者又有多個，因此要明確行為責(zé)任的歸屬。第四節(jié)行政行為的成立與合法要件一、行政行為的成立要件行政行為的成立，是指行政行為的作出或者形成。其成立要件包括：1.行為的主體必須是擁有行政職權(quán)或一定行政職責(zé)的國家行政機關(guān)，或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，或行政機關(guān)委托的組織和個人，即主體要件。2.行為主體有憑借國家行政權(quán)力產(chǎn)生、變更或消滅某種行政法律關(guān)系的意思表示，即主觀要件。3.行為主體在客觀上實施了運用行政職權(quán)或職責(zé)的行為，即由一定的外部行為方式所表現(xiàn)出來的客觀行為。這是指客觀方面的要件。4.行為的功能要件，即行為主體實施的行為能直接或間接引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅。二、行政行為的生效規(guī)則所謂生效規(guī)則，是指行政行為何時開始生效的規(guī)則。其規(guī)則主要有：1．即時生效：即時生效指行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對相對方立即生效。其適用范圍相對較窄,適用條件相對較嚴(yán)格。它一般適用于緊急情況下所作出的需要立即實施的行為。2．受領(lǐng)生效：是指行政行為須為相對方受領(lǐng),才開始生效。所謂受領(lǐng)是指行政機關(guān)將行政行為告知相對方，并為相對方所接受。受領(lǐng)生效，一般適用于特定人為行為對象的行政行為，行政行為的對象明確、具體，一般是采用送達的方式。3．告知生效：是指行政機關(guān)將行政行為的內(nèi)容采取公告或宣告等有效形式，使相對方知悉、明了行政行為的內(nèi)容，該行政行為對相對方才能開始生效。如果在公告中附以生效時間的，屬于附條件生效。有效的告知形式主要有公告、布告、通告、無線廣播、電視播放等。告知生效所適用的對象是難以具體確定的相對方。4．附條件生效：是指行政行為的生效附有一定的期限或其他條件，在所附期限來到或條件消除時，行政行為才開始生效。三、行政行為的合法要件行政行為的合法要件即行政行為合法成立所應(yīng)具備的基本要素，或者說是應(yīng)當(dāng)符合的基本條件。這些構(gòu)成要件有：（一）行政行為的主體應(yīng)當(dāng)合法這是行政行為合法有效的主體要件。所謂主體合法，是指實施行政行為的組織必須具有行政主體資格。1．行政機關(guān)合法指實施行政行為的行政機關(guān)必須依法成立，并具有行政主體資格。2．人員合法行政行為總是通過行政主體的工作人員具體實施，這些人員必須具備一定的條件，所實施的行政行為方有效。3．委托合法是指作為行政主體的行政機關(guān)基于實施行政活動的需要,依法委托社會團體或群眾組織、公民個人代表行政機關(guān)實施某種行政活動。委任的合法性表現(xiàn)在以下三個方面：（1）委托的行政機關(guān)必須具有合法的委托權(quán)限；（2）接受委托者必須具備從事行政活動的能力；（3）被委托者必須在委托權(quán)限內(nèi)實施行政行為。（二）行政行為應(yīng)當(dāng)符合行政主體的權(quán)限范圍權(quán)限合法，是指行政行為主體必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi)實施行政行為,必須符合一定的權(quán)限規(guī)則。行政職權(quán)的限制表現(xiàn)在幾個方面：行政事項管轄權(quán)的限制、行政地域管理權(quán)的限制、時間管轄權(quán)的限制、手段上的限制、程度上的限制、條件上的限制、委托權(quán)限的限制。（三）行政行為內(nèi)容應(yīng)當(dāng)合法、適當(dāng)這是行政行為的內(nèi)容要件。行政行為的內(nèi)容合法，是指行政行為所涉及到的權(quán)利、義務(wù)以及對這些權(quán)利、義務(wù)的影響或處理，均應(yīng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定和社會公共利益。包括幾項要求：符合法律、法規(guī)的規(guī)定；符合法定幅度、范圍；行政行為的內(nèi)容必須明確具體；行政行為的內(nèi)容必須適當(dāng)；行政行為必須公正、合理。（四）行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序所謂程序，是指行政行為的實施所要經(jīng)過的步驟。程序是行政行為的基本要素，因為任何行政行為的實施都要經(jīng)過一定的程序表現(xiàn)出來，沒有脫離行政程序而存在的行政行為。有兩項具體要求：其一，必須符合與該種行政行為性質(zhì)相適應(yīng)的程序要求。其二，必須符合程序的一般要求。第五節(jié)行政行為的無效、撤銷與廢止一、行政行為的無效（一）行政行為無效的條件1.行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形；2.行政主體不明確或明顯超越相應(yīng)行政主體職權(quán)的行政行為；3行政主體受脅迫作出的行政行為；4.行政行為的實施將導(dǎo)致犯罪；5，沒有可能實施的行政行為。（二）行政行為無效的法律結(jié)果1.行政相對方可以在任何時候請求有權(quán)國家機關(guān)宣布該行為無效。2.有權(quán)國家機關(guān)可以在任何時候宣布相應(yīng)行政行為無效；3.行政行為被宣布無效后，行政主體通過該行為從相對方處所獲取的一切均應(yīng)返還給相對方，所加予相對方的一切義務(wù)均應(yīng)取消，對相對方所造成的一切實際損失均應(yīng)賠償。二、行政行為的撤銷（一）行政行為撤銷的條件(1)行政行為合法要件缺損。合法的行政行為必須具備三個要件：主體合法、內(nèi)容合法、程序合法三者缺一不可。(2)行政行為不適當(dāng)。不適當(dāng)?shù)男姓袨橐彩强沙蜂N的行政行為。（二）行政行為撤銷的法律結(jié)果1.行政行為自撤銷之日起失去法律效力，撤銷的效力可一直追溯到行政行為作出之日。2.如果行政行為被撤銷，那么由此造成相對方的一切實際損失應(yīng)由行政主體予以賠償。3.如果行政行為的撤銷是因行政相對方的過錯或者是相對方與行政主體的共同過錯造成的，行政主體給予相對方的利益均要收回。三、行政行為的廢止（一）行政行為廢止的條件通常有：l.行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法修改、廢止或撤銷，相應(yīng)行為的繼續(xù)實施，則與新的法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸。2.國際國內(nèi)或行政主體所在地區(qū)的形勢發(fā)生重大變化，原行政行為的繼續(xù)存在將有礙社會政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，甚至給國家和社會利益造成重大損失。3.行政行為已完成原定目標(biāo)和任務(wù)，實現(xiàn)了國家的行政管理目的和使命，從而沒有繼續(xù)存在的必要。（二）行政行為廢止的法律結(jié)果1.行政行為廢止后，其效力自廢止之日起失效。行政主體在行為被廢止之前通過相應(yīng)行為已給予相對方的利益和好處不再收回；行政相對方依原行為已履行的義務(wù)亦不能要求行政主體予任何補償。2.行政行為的廢止如果是因法律、法規(guī)、規(guī)章、政策的廢除、修改、撤銷或形勢變化而引起的，且此種廢止給行政相對方的合法利益造成了較大的損失，行政主體應(yīng)對此損失予以適當(dāng)補償。第五章抽象行政行為第一節(jié)抽象行政行為概述一、抽象行政行為的概念抽象行政行為可以從動態(tài)和靜態(tài)兩個方面進行考察分析。從動態(tài)方面看，抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和不特定的事，制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。從靜態(tài)方面看，是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和不特定的事，制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。二、抽象行政行為的特征（1）對象的普遍性。抽象行政行為以普遍的、不特定的人或事為行為對象，即它針對的是某一類人或事，而非特定的人或事。（2）效力的普遍性和持續(xù)性。首先，抽象行政行為具有普遍的效力，它對某一類人或事具有約束力。其次，抽象行政行為具有后及力，它不僅適用于當(dāng)時的行為或事件，而且適用于以后將要發(fā)生的同類行為或事件。（3）準(zhǔn)立法性。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，但它具有普遍性、規(guī)范性和強制性的法律特征，并須經(jīng)過起草、征求意見、審查、審議、通過、簽署、發(fā)布等一系列程序。（4）不可訴性。抽象行政行為不能成為行政訴訟的直接對象。三、抽象行政行為的分類1）以抽象行政行為的制定依據(jù)、內(nèi)容和目的為標(biāo)準(zhǔn)，可以將抽象行政行為分為制定執(zhí)行性、補充性、試驗性行為規(guī)則。2）以抽象行政行為的權(quán)力來源為標(biāo)準(zhǔn)，可以將抽象行政行為分為依授權(quán)制定行為規(guī)則的行為和依職權(quán)制定行為規(guī)則的行為。3）最常見的分類以抽象行政行為的規(guī)范程度與效力等級為標(biāo)準(zhǔn)所作的劃分。即行政機關(guān)的行政立法行為和行政機關(guān)除行政立法行為以外的其他抽象行政行為。四、抽象行政行為有效成立的條件行政立法有效成立的要件：（1）行政立法經(jīng)享有相應(yīng)行政立法權(quán)的行政機關(guān)討論決定；（2）行政立法經(jīng)行政首長簽署；（3）行政立法公開發(fā)布。其他抽象行政行為的成立要件：（1）不完全以相應(yīng)行政機關(guān)正式會議討論決定為必要要件；（2）行政首長簽署（包括正副職行政首長）；（3）公開發(fā)布，包括在正式出版物上登載，或者以布告、公告、通告等形式在一定的公共場所或行政辦公場所張貼，或者通過當(dāng)?shù)貜V播、電視等播放。第二節(jié)行政立法行為一、行政立法的概念與特點（一）行政立法的概念行政立法是指國家行政機關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)隈和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。（二）行政立法的特點我國的行政立法，是“行政”性質(zhì)和“立法”性質(zhì)的有機結(jié)合。它既具有行政的性質(zhì)，是一種抽象行政行為，又具有立法的性質(zhì)，是一種準(zhǔn)立法行為。1、行政立法的“行政”性質(zhì)主要表現(xiàn)在：（1）行政立法的主體是國家行政機關(guān)；（2）行政立法所調(diào)整的對象主要是行政管理事務(wù)及與行政管理密切關(guān)聯(lián)的事務(wù)；