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地方政府學(xué)1教學(xué)方法課堂講授+課堂練習(xí)教學(xué)宗旨：原理與案例相結(jié)合；要求學(xué)生舉一反三、觸類旁通、靈活運(yùn)用，而不是死記硬背。2學(xué)習(xí)與研究方法歷史文獻(xiàn)法比較法實地研究法3學(xué)習(xí)目的與意義認(rèn)識和把握地方政府及其活動特點(diǎn)，探索其活動規(guī)律，為推進(jìn)社會主義政治體制改革，尤其是地方政治體制改革，加強(qiáng)地方政府的社會主義民主政治建設(shè)，提供正確的理論指導(dǎo)。從當(dāng)代中國的實際需要出發(fā)，結(jié)合中國國情，通過中外地方政府的比較研究，認(rèn)識地方政府發(fā)展的規(guī)律性以及不同國家地方政府的異同、特點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)，為建設(shè)由中國特色的地方政府模式提供理論依據(jù)與經(jīng)驗。提供地方政府各級工作人員的知識和理論水平，提供地方政府整體活動能力、工作能力和社會效益，推動地方政府改革。4考核方法出勤考核：占全部成績的10%，如果全勤將無條件得到10分。無故缺課將影響成績，超過3次將視為自動放棄選修，取消全部成績。平時考核：占全部成績的10%，主要包括平時課堂練習(xí)、提問、發(fā)言課程考試：占全部成績的70%5第一章緒論6第一節(jié)地方政府一、界定“地方政府”對地方政府的不同理解《國際社會百科全書》“地方政府”大致可定義為：在全國政府或地區(qū)政府的一小塊領(lǐng)土上，擁有決定和管理有限范圍公共政策的一種公共組織。在金字塔式的政府結(jié)構(gòu)中，地方政府處于最低層，頂端是全國政府，中間政府（州、地區(qū)、省）占據(jù)中間一層。在此，地方政府相對全國政府，中間政府而言是最低層政府，即中國的基層政府。7《新百科全書》地方政府→城市政府地方政府包括城市政府以外的地方行政單位和州因此，地方政府包括除全國政府以外的所有層次的政府《美利堅百科全書》地方政府，在單一制國家里是中央政府的分支機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦制國家里則是聯(lián)邦成員政府的分支機(jī)構(gòu)。因此，聯(lián)邦國家的成員政府（如美國的州）不屬于地方政府的范圍。8《拉魯斯百科全書》領(lǐng)土行政單位，既適用于單一制國家的地方行政單位，也適用于聯(lián)邦制國家內(nèi)擁有主權(quán)的州《辭海》地方政府是中央政府的對稱。設(shè)置在地方各級行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)行政工作的國家機(jī)關(guān)。①地方政府定義為地方國家行政機(jī)關(guān)②把除中央政府以外的所有政府都?xì)w于地方政府9《政治學(xué)詞典》丘曉在聯(lián)邦制國家，構(gòu)成聯(lián)邦的各成員國或州、邦政府都不是地方政府《中外政治制度大辭典》廣義地方政府是與中央政府的對稱，從這個意義上講，除中央政府以外的各級政府都稱為地方政府狹義的地方政府則是直接治理一個地域及其居民的一級政府，即基層政府。與之相對應(yīng)的是在中央政府與地方政府之間的中間政府，也稱區(qū)域政府。10總結(jié)：地方政府①地方政府泛指我們通常稱為的基層政府②地方政府包括單一制國家中除中央政府外的其他各級政府，但不包括聯(lián)邦制國家的成員政府③聯(lián)邦成員政府也屬地方政府范圍11地方政府的界定（一）地方政府所指范圍地方政府：是中央管轄下，由中央政府設(shè)置的治理國家部分地域的政府。12（二）地方政府單位的組成由地方議決（立法）機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)組成。因為①地方不擁有軍隊，不存在地方的軍事機(jī)關(guān)。②司法系統(tǒng)獨(dú)立，不屬于地方。13（三）地方政府的界定地方政府是指由中央政府依法設(shè)置的，治理國家部分地域或部分地域某些社會事務(wù)的政府。地方政府通常由地方權(quán)力（決議或立法）機(jī)關(guān)和地方權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）組成，不包括設(shè)置在本地域內(nèi)的地方軍事機(jī)關(guān)和地方司法機(jī)關(guān)。14第二節(jié)地方政府的地位與作用一、地方政府的不可取代性地方政府的不可取代性，是指它作為國家政治體制組成部分的不可取代性。15二、地方政府的基本性質(zhì)地方政府具有以下基本性質(zhì)：第一，權(quán)利的非主權(quán)性。第二，治理的局部性。第三，主要職責(zé)在于地方事務(wù)的管理。16三、地方政府的作用1、地方政府是實現(xiàn)國家政治統(tǒng)治的基石。2、地方政府是實現(xiàn)民主政治的基礎(chǔ)。3、地方政府是溝通聯(lián)絡(luò)中央政府與民眾的渠道。4、地方政府是推進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步的力量。17第三節(jié)地方政府學(xué)研究一、研究的意義與目的二、研究的內(nèi)容1、地方政府原理研究2、地方政府的外部環(huán)境3、地方政府的內(nèi)部環(huán)境4、地方政府的活動5、地方政府的比較三、研究的方法18第二章地方政府角色與作用及其相關(guān)理論“地方法團(tuán)主義”（Localstatecorporatism)---戴慕珍：“地方政府具有公司的許多特征，官員們像一個董事成員那樣行動，這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式，我稱之一地方法團(tuán)主義……我所說的地方法主義是指一個地方政府協(xié)調(diào)其轄區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位，似乎是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司”“地方政府即廠商”——魏昂德（Andrewalder,1995:276)：地方政府可以把公有企業(yè)當(dāng)做一個多樣的市場取向的公司來管理，地方官員成了市場取向的代理人和行動者。19“地方性市場社會主義”（LocalMarketSocialism)——林南（1996：69）以大邱莊為例，認(rèn)為應(yīng)從科層協(xié)作、市場調(diào)節(jié)和地方協(xié)調(diào)來分析改革中的地方政府角色與作用，其中地方協(xié)調(diào)的角色至為關(guān)鍵。他特別強(qiáng)調(diào)以擴(kuò)大家庭關(guān)系基礎(chǔ)的社會網(wǎng)絡(luò)的重要性，認(rèn)為地方協(xié)調(diào)的建構(gòu)基礎(chǔ)是地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（主要包括家庭親屬關(guān)系）“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”——楊善華、蘇紅“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。20

第三章

地方政府的產(chǎn)生、發(fā)展與分類21地方政府形成的基礎(chǔ)一、國家與氏族的區(qū)別第一，國家按地域劃分居民，氏族則建立在血緣親屬關(guān)系上。第二，氏族社會中部落聯(lián)盟的社會公共權(quán)力，在進(jìn)入國家時成為與人民大眾相分離、脫離社會、高于社會的強(qiáng)制性的國家權(quán)力。這一公共權(quán)力的掌握者成為國家的統(tǒng)治者，存在于人民大眾相分離的社會公共權(quán)力，即國家性質(zhì)。22二、國家的組織形式國家組織形式，即圍繞國家權(quán)利體系結(jié)構(gòu)橫向分配而形成的國家組織體制，是圍繞國家權(quán)力（社會公共權(quán)力）的安排形成的，權(quán)力的橫向配置與組合在國家層面上形成不同的國家機(jī)關(guān)，確定了相互的關(guān)系與運(yùn)作規(guī)范。23國家的結(jié)構(gòu)形式國家結(jié)構(gòu)形式圍繞著按地域分居民的安排形成的，構(gòu)成了整體與部分的關(guān)系。換句話說是指國家作為一個完整的政治實體，以何種形式由那些低于國家層級的地域性政治實體組合而成。一定地域的居民在國家內(nèi)部構(gòu)成的政治實體，是構(gòu)成國家的結(jié)構(gòu)單元。國家是由這些大大小小地域性政治實體以各種關(guān)系組合構(gòu)成的24第二節(jié)地方政府的產(chǎn)生與發(fā)展一、地方政府的產(chǎn)生地方政府是由中央政府設(shè)置，是隨著中央集權(quán)體制的形成而產(chǎn)生的二、早期國家的地方政府（封建國家或資本主義國家）三、近代國家的地方政府25四、近現(xiàn)代中國的地方政府（一）中華人民共和國成立以前（二）中華人民共和國成立以后人民政府委員會時期：高度集權(quán)體制，行政體人民委員會時期：54年憲法，混合體地方政府革命委員會時期：1966年—1975，行政體（三）改革開放以來的變化：1978年26第三節(jié)地方政府的類型一、類型的劃分（一）依據(jù)地方政府在行政體制中所居位置，地方政府可以分為基層地方政府、高層地方政府和中間層地方政府三類（二）依據(jù)地方政府在行政中的功能，可將地方政府分為一般型地方政府和特殊型地方政府（三）依據(jù)在政治體制中的地位不同，可以分為行政體、自治體和混合體地方政府27行政體地方政府行政體地方政府的基本特征是：地方政府是中央和上級政府的下級行政機(jī)關(guān)，不存在代表當(dāng)?shù)毓窭婧鸵庠傅拇h機(jī)關(guān)。行政體地方政府實質(zhì)上是集政治統(tǒng)治權(quán)、行政管理權(quán)于一身的實體。優(yōu)點(diǎn)：案例1建國初期的建設(shè)弊端：案例2計劃經(jīng)濟(jì)28沙特阿拉伯29大煉鋼鐵30三、自治體地方政府自治體地方政府的基本特征是：國家對純屬地方的事務(wù)，不由自己任命行政長官來管理，而由當(dāng)?shù)毓襁x舉產(chǎn)生的自治體地方政府來管理擁有的權(quán)限優(yōu)點(diǎn)：案例3弊端：案例431四、混合制地方政府混合制地方政府的基本特征是：地方存在由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生的、代表當(dāng)?shù)鼐用褚庠傅拇h機(jī)構(gòu)，并由代議機(jī)構(gòu)選出執(zhí)行機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，與此同時，地方行政機(jī)關(guān)是中央和上級行政機(jī)關(guān)在當(dāng)?shù)氐拇?，是它們的下級機(jī)關(guān)。在各級權(quán)力機(jī)關(guān)之間不存在上下隸屬關(guān)系，只存在法律監(jiān)督和指導(dǎo)關(guān)系。行政機(jī)關(guān)為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在接受上級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的同時，又對產(chǎn)生它的地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并接受其領(lǐng)導(dǎo)。中國地方政府；”條條”與”塊塊”的關(guān)系32第四章

地方政府體系的結(jié)構(gòu)33第一節(jié)層級結(jié)構(gòu)一、層級結(jié)構(gòu)的含義層級結(jié)構(gòu)是指各地方政府單位在縱向上分為若干層次，并依上下隸屬關(guān)系組合而形成的結(jié)構(gòu)地方政府層級正是由地方政府單位間的隸屬關(guān)系而形成的，層級結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)也就是由這種隸屬關(guān)系構(gòu)成的地方政府體系的層級數(shù)。34二、層級政府單位的類型與設(shè)置地方政府單位從層級上通常分為三類：第一，直接與當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)生關(guān)系、承擔(dān)治理職責(zé)的地方政府；第二，直接與中央政府發(fā)生關(guān)系，受中央政府直接監(jiān)督指揮的地方政府，稱為最高層級地方政府；第三，介于前述兩者之間的地方政府，稱中層地方政府。35三、不同層級地方政府單位的設(shè)置（一）基層地方政府單位的設(shè)置應(yīng)遵循兩個基本原則：第一，要便于當(dāng)?shù)鼐用裥惺构芾韲沂挛锏拿裰鳈?quán)利；第二，要利于地方國家行政機(jī)關(guān)充分履行其職責(zé)，發(fā)揮其行政效率。（二）最高層地方政府單位的設(shè)置最高層地方政府并不直接面向居民，而與中央政府直接發(fā)生關(guān)系，具有較多的政治性質(zhì)。因此，最高層地方政府的設(shè)置應(yīng)從國家政治需要出發(fā)，遵循確保國家統(tǒng)一和政治穩(wěn)定的原則。36中間層政府單位的設(shè)置中間層單位則介于兩者之間，其設(shè)置或基于管理需要，或基于政治因素。從功能類型看，中層單位中的一般地域型政府單位的設(shè)置，主要基于行政上的考慮，而不是直接出于政治上的需要，如：縣的設(shè)撤分合，很少具有政治意義，與其相關(guān)的地理形勢，歷史背景等因素所帶來的影響，也主要表現(xiàn)在行政管理上。與之不同，中層單位中的民族區(qū)域政府單位的設(shè)置，則主要基于政治上的考慮。37四、層級體制形成一國地方政府層級結(jié)構(gòu)的形成，是一國國情的客觀產(chǎn)物，取決于一系列復(fù)雜的因素：人口、地域面積、民族、歷史、權(quán)力體制安排、社會發(fā)展水平等等專題一：中國的市管縣與省管縣38第二節(jié)功能結(jié)構(gòu)一、產(chǎn)生的原因和類型劃分國家是按地域劃分其居民的，地方政府正是國家治理一部分地域而設(shè)置的，因此，地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。但在現(xiàn)實中，為維護(hù)國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定，便于管理等較為突出的具體需要，國家有時不得不基于某種特殊需要而設(shè)置一種與一般地方政府有所不同的特殊地方政府391.按地域劃分居民設(shè)置的一般型地方政府，主要是為了滿足維護(hù)政治統(tǒng)治和社會管理這種一般性的共同要求。2.特殊型地方政府從其產(chǎn)生原因、設(shè)置目的及功能看，盡管從根本上講是出于政治統(tǒng)治的需要，但從具體產(chǎn)生原因上看，它可分為兩種情況，從而構(gòu)成兩小類：基于維護(hù)政治統(tǒng)治的考慮而設(shè)置；基于行政管理需要二專門設(shè)置。40特殊型地方政府的特點(diǎn)第一，從數(shù)量上看，在同一層級中，特殊型地方政府為數(shù)較少。第二，從必要性上看，盡管特殊型地方政府的數(shù)量少，但這類地方政府歷代都有，而且從世界范圍看，也幾乎各國都有。第三，從穩(wěn)定性上看，特殊型地方政府通常不夠穩(wěn)定41中國古代的特殊型地方政府1.設(shè)置在少數(shù)民族聚居地區(qū)的特殊型地方政府2.為突出首都、陪都政治地位而設(shè)置的地方政府3.邊境地區(qū)為鞏固邊防與內(nèi)地統(tǒng)治而設(shè)置的軍、軍民衛(wèi)所4.為解決統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾和維護(hù)政治矛盾而設(shè)置的特殊型地方政府42專題一：“市管縣”與“省管縣”中國“縣”的設(shè)置歷史從春秋初期(公元前688年)，中國開始置縣，中國的行政區(qū)劃至今已有2500多年的歷史，行政區(qū)劃系統(tǒng)也在不斷演變之中。

秦漢：郡/縣二級制

魏晉南北朝：州/郡/縣三級制

隋代：州/縣二級制

唐、宋：道(路)/府(州)/縣三級制

元：行省/路/府或州/縣四級制

明朝：省/府/縣三級制

清代省/府/縣三級制43建國之后“市管縣”

市管縣體制(又稱市領(lǐng)導(dǎo)縣體制)指由直轄市和較大的市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政區(qū)劃體制。建國初期，我國就有少數(shù)城市實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。此后，實行市領(lǐng)導(dǎo)體制的城市逐漸增多，50年代末達(dá)到第一次高潮，60年代初開始回落并進(jìn)入低潮，70年代又逐漸復(fù)蘇。從1982年開始，我國又掀起新一輪的市管縣體制改革浪潮。目前，市管縣體制已成為我國大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。44“市管縣”按照《中華人民共和國憲法》第三十條規(guī)定，我國的地方行政區(qū)域被劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣、自治州、縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級制。

但是，在現(xiàn)行的行政管理體系中，我們常常看到在省、縣之間又多了一級建制——地區(qū)或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經(jīng)濟(jì)時代曾發(fā)揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強(qiáng)化了中央集權(quán)，確保了國家經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與政治指令順利的下達(dá)和執(zhí)行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經(jīng)濟(jì)輻射能力，帶動了周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)了政治的穩(wěn)定。

4546省管縣是什么474849《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》的文件是改革開放以來第11個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，也是首次連續(xù)6年發(fā)布關(guān)于“三農(nóng)”工作的一號文件。其中要推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。50“省管縣”的主要內(nèi)容，是省直接把轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等權(quán)限下放到縣。毫無疑問，這一改革既使縣以及縣以下政府更好控制，也將使縣一級的權(quán)力大為增加。行政系統(tǒng)的縮減，能夠有效地在基層營造基層自治的制度環(huán)境。51早在1992年，為了“在經(jīng)濟(jì)上和上海接軌”，浙江對13個經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項目的審批權(quán)。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強(qiáng)力推動下，313項本該屬于地級市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限被“空降”至20個縣級政區(qū)。

52據(jù)中國社會科學(xué)院財貿(mào)所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財政意義上的省管縣。在財政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對縣直接劃分；二是政府管理體制上的“省管縣”，市縣平級，不僅是財政體制，在人事權(quán)、審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會各方面的管理權(quán)都由省直接跟縣打交道。

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22個地區(qū)實行“省管縣”

據(jù)財政部向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》(國內(nèi)郵發(fā)代號2-977)提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區(qū)實行了“省管縣”。

54為什么省管縣55省直管縣:推進(jìn)的必要性和實施途徑政府層級過多不符合信息化社會行政組織結(jié)構(gòu)扁平化趨勢

“市管縣體制”的弊端省直管縣體制對問題的解決

56不符合表扁平化趨勢1982年,中央下發(fā)51號文件,提出要全面改革地區(qū)體制,在“地市合并”的基礎(chǔ)上推行以地級中心城市管理下屬縣市的“市管縣(市)”體制。在此之前,中國絕大部分縣市都是由省級政府派出的專區(qū)專員公署或是地區(qū)行政公署代為管轄。從1982年推行市管縣體制以后,我國政府層級已經(jīng)由四級制為主變成五級制為主,即中央政府———省級政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))———地級政府(地級市、地區(qū)、自治州、盟)———縣級政府(市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。

57一般來說,政府層級過多,會造成以下弊端:一是信息傳遞不暢通,信息傳遞成本加大；上情難以及時準(zhǔn)確地下達(dá),下情也難以及時準(zhǔn)確地上達(dá)；二是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不暢通,容易形成壓力型體制,地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實；三是不符合信息化社會條件下行政組織結(jié)構(gòu)扁平化的發(fā)展趨勢,不利于調(diào)動縣級基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性,不利于提高行政效能。

58市管縣弊端一是“市管縣”體制并沒有從根本上打破舊有的條塊分割的管理體制,原本虛設(shè)的地區(qū)一級變成了實設(shè),不僅增加了政府層級,降低了行政效率,而且與憲法中有關(guān)地方行政架構(gòu)的規(guī)定相違背；

59二是在市與其所轄的縣(或縣級市)競爭發(fā)展過程中,加劇了各個縣(或縣級市)與市之間在人、財、事三方面的矛盾,加大了市所轄各個縣(或縣級市)之間的離心力。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些地區(qū),由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的興起和繁榮,有些縣級市的實力甚至已經(jīng)與地級市本市區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力相當(dāng),各縣為了自身的發(fā)展不惜在資源、市場、人才、投資等方面與中心城市展開競爭,為爭取到項目,市縣爭相到省城跑計劃、跑指標(biāo),為爭取投資,競相進(jìn)行政策攀比的事情也時有發(fā)生60三是由于“市縣競爭”造成內(nèi)耗及資源過度向中心城市集中等原因,一方面導(dǎo)致中心城市的極度擴(kuò)張,城市發(fā)展沒有邊界,沒有止境的土地征用和舊城改造；另一方面,市所轄縣的城市化水平極度落后,虛假城市化現(xiàn)象嚴(yán)重,整體上影響了城市化的進(jìn)程,更加劇了城鄉(xiāng)“二元化”結(jié)構(gòu)；61四是普遍推行“市管縣”體制,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)嚴(yán)重導(dǎo)致了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的地級城市普遍能量不足,對周邊管轄的廣大農(nóng)村地區(qū)無法產(chǎn)生足夠的輻射能力；但由于實行“市管縣”體制,不得不管轄自己無法帶動的縣(或縣級市)。

62省管縣對問題的解決一是實行省直管縣體制,減少了政府層級,實現(xiàn)了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化；在管理流程上,由省直接對縣進(jìn)行管理而不再經(jīng)過市(地)這個中間環(huán)節(jié),降低了政府交易成本。

63二是省直管縣實現(xiàn)了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣,在行政上弱化了市對縣的領(lǐng)導(dǎo),避免了多層次行政干預(yù)對于市場競爭關(guān)系的扭曲,大大提高了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、省級市場化水平和市場競爭的有效性。在省直管縣體制下,地級市的管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū),不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域；市(地)與縣之間,不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。64三是增強(qiáng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的能力,省管縣財政體制實現(xiàn)了省直接對市、縣市的管理,增強(qiáng)了省級財政的直接調(diào)控能力,有利于有效分配和利用各種公共資源,使縣市政府更有能力、有財力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),更有實力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會事業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平。65四是省管縣體制下的財政體制,有利于一個省各地區(qū)間均衡發(fā)展水平的不斷提升。

66如何省管縣67“省管縣”改革值得重視的三大難點(diǎn)和三大重點(diǎn)

界定各自權(quán)限加強(qiáng)績效考核提高調(diào)控能力68管理幅度大小難以“一刀切”

難點(diǎn)之一是管理幅度大小問題。省級越過地級市直接管縣(市),在管理體制上意味著減少管理層次、擴(kuò)大管理幅度。這在理論上,有利于加快溝通速度、提高信息的真實性,也有利于降低管理成本、提高辦事效率。但實際效果如何,還取決于管理幅度的大小?！笆」芸h(市)”的幅度多少才合適呢?有學(xué)者認(rèn)為50個左右最有效。我國目前有2700多個縣(含縣級市),按照一個省區(qū)管轄大約50個縣算,我國的省級行政區(qū)劃應(yīng)該重新劃分為54個。但實際上不能如此簡單地操作,幅度的多少不能一刀切,起碼要考慮如下因素:

69一是同一區(qū)域內(nèi)縣級單位原有經(jīng)濟(jì)水平:理論上是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣越多,管理幅度可以越大,但實際上還必須考慮同一區(qū)域內(nèi)發(fā)達(dá)縣與落后縣的比例。二是縣級單位的自主權(quán)和能力:自主權(quán)越大、能力越強(qiáng),意味著可以減少省級單位的管理工作量,因而管理幅度可以加大。三是同一區(qū)域內(nèi)縣級單位的差異性:差異性越大意味著調(diào)控難度越大,協(xié)調(diào)工作量越大,因而管理幅度不宜大。四是地理位置的接近程度和交通發(fā)達(dá)程度:如果縣級單位之間的距離遙遠(yuǎn),交通又不發(fā)達(dá),理論上是管理幅度越小越有效,但實際上還必須考慮政治意義和省級之間的相對平衡。綜合考慮這四個因素,改革的難度可想而知。

70

繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農(nóng)村的作用將面臨新難點(diǎn)

71難點(diǎn)之二是發(fā)揮城市作用問題。1983年全面試行的“市管縣”體制,對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,曾經(jīng)起著巨大的推動作用。但也出現(xiàn)明顯的弊端,如一些地級市隨意擴(kuò)張、變縣為區(qū),與縣爭資源、爭土地、爭項目,使縣級單位的行政成本高、管理效能低。

72推行“省管縣(市)”體制改革,有利于克服這些弊端,但如何繼續(xù)發(fā)揮城市支持和帶動農(nóng)村的作用,將會面臨新的難點(diǎn):一是在財政上“省管縣”、而在行政上仍然是“市管縣”的情況下,地級市與縣的矛盾會以其他方式表現(xiàn)出來。二是城市之間會出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”,比較發(fā)達(dá)的城市由于甩掉落后縣包袱而“錦上添花”,而比較落后的城市則會由于失去發(fā)達(dá)縣而“雪上加霜”。這兩種情況,都不利于進(jìn)一步發(fā)揮城市的作用。73提高了省區(qū)綜合調(diào)控難度難點(diǎn)之三是縣域經(jīng)濟(jì)調(diào)控問題。實行“省管縣(市)”體制,將使縣擁有大量的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限,加大縣級單位作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的內(nèi)在動力,一方面增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力,但另一方面將提高省區(qū)綜合調(diào)控的難度。一是小宏觀與大宏觀之間的矛盾增加；縣里籌集資金、增加項目,甚至安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了更大的自主權(quán),難免在投資方向、結(jié)構(gòu)組合和發(fā)展速度上從縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的小宏觀出發(fā)而背離省區(qū)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。二是縣區(qū)與縣區(qū)、縣區(qū)與城區(qū)之間的摩擦增加,其后果必然是妨礙橫向經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是縣區(qū)自身的小局利益往往導(dǎo)致縣級政府行為短期化,以致削弱長遠(yuǎn)發(fā)展的客觀基礎(chǔ)。

74重點(diǎn)是界定各自權(quán)限、加強(qiáng)縣級績效考核、提高省級調(diào)控能力

75一是依法界定權(quán)限問題。實行“省管縣(市)”體制,符合我國的憲法。但停留在憲法層面是不夠的,還必須從地方組織法上進(jìn)一步明確省級單位與縣級單位各自的權(quán)限和關(guān)系,避免把改革變成財政上“討價還價”主體的改變而已,使北京城里的跑“部”“錢”進(jìn),演變?yōu)楦魇〕抢锏呐堋皬d”“錢”進(jìn)；也可避免省級官員和縣級官員濫用權(quán)力,給權(quán)力約束和監(jiān)督提供法律依據(jù)。

76二是加強(qiáng)績效考核問題。財政上“省管縣(市)”的直接結(jié)果是,縣級單位的公共財政在額度上和支配權(quán)限上都會加大,因而績效考核必須同步加強(qiáng)。為此,中央文件特別提出按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求,把糧食生產(chǎn)、農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、環(huán)境治理、和諧穩(wěn)定作為考核地方特別是縣(市)領(lǐng)導(dǎo)班子績效的重要內(nèi)容,盡快制定指標(biāo),嚴(yán)格監(jiān)督檢查。除此之外,把財政管理納入績效考核體系是十分重要的。

77三是提高省級調(diào)控能力問題。實行“省管縣(市)”體制,在宏觀調(diào)控主體上就只有中央部門和省級部門,所以,強(qiáng)化省級在承接中央調(diào)控目標(biāo)基礎(chǔ)上自主調(diào)控本省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的權(quán)力,提高省級調(diào)控部門的能力顯得非常迫切78省直管縣改革："強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)"既不能低估，也不能高估

79“省管縣”要敢“切一刀”

但不能“一刀切”80"省管縣"改革要警惕市場分割和縣域競爭市管縣體制增加的最大成本不是行政成本市管縣體制的根本弊病在于“政府-市場”關(guān)系問題。人們大都將市管縣的弊病概括為所謂“市縣爭利”、“法律依據(jù)不足”、“小馬拉大車”、“虛假城市化”，而這只是表象而非本質(zhì)。市管縣體制增加的最大成本不是行政成本，而是交易成本；降低的最大效率不是行政效率，而是市場效率。詳言之，市管縣體制的根本弊病就是政府對經(jīng)濟(jì)的過多規(guī)制和過分干預(yù)。在市管縣體制下，市和縣兩級政府均有足夠的投資沖動和政績沖動，動輒大興土木搞城市的“面子工程”，動輒“零地價引進(jìn)外資”等。

81務(wù)要警惕的是，市管縣體制改革通過“虛化地級市”和“強(qiáng)縣”，很可能使“婆婆管經(jīng)濟(jì)”變?yōu)椤肮芙?jīng)濟(jì)”。原來無論是“大馬拉小車”，還是“小馬拉大車”，至少地級市還能在引導(dǎo)和協(xié)調(diào)縣際競爭協(xié)作上發(fā)揮作用，而一旦地級市突然虛化，在省級政府管理幅度不變的情況下，很可能加劇各縣之間的市場分割和縣域競爭。

82“省管縣”已是大勢所趨8384全國22地區(qū)實行“省管縣”據(jù)財政部日前提供的資料顯示，截至目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區(qū)實行了“省管縣”。8586廣東省管縣改革時機(jī)已到

專家認(rèn)為,改革可分三步走第一個步驟是目前各省的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革試點(diǎn),即省主要對試點(diǎn)縣的財政進(jìn)行直管,直管主要干部,并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán),但仍維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二個步驟應(yīng)當(dāng)是市和縣分治,相互不再是上下級關(guān)系,市的職能要有增有減,縣的職能要合理擴(kuò)充。第三個步驟是市的改革,擴(kuò)大市轄區(qū)范圍,臨近鎮(zhèn)鄉(xiāng)或縣可改為市轄區(qū),合理調(diào)整精簡機(jī)構(gòu)和人員,這方面有北京、上海、廣東的改革經(jīng)驗?？偟姆较驊?yīng)當(dāng)是,撤銷傳統(tǒng)意義上管縣的地級市,市縣分置,省直管縣。

87浙江:

經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限“能放都放”

88湖北:

縣享市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)

89浙江典范浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。2005年“全國百強(qiáng)縣”中，浙江占去30個，將近1/3。這也意味著，浙江省的36個縣和22個縣級市中的一半名列其中。在很多觀察家眼中，浙江省強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)與“省管縣”的體制密不可分，甚至有研究者將其稱為浙江的“秘密武器”。

909192浙江成為很多省份效仿的對象，從2003年開始，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林、江蘇等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的文件中，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣機(jī)遇”的口號。但在效仿過程中，大多數(shù)地方的進(jìn)展并不大。有學(xué)者指出，這是因為浙江省省管縣財政體制有其歷史根源和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

931980年代初期是一個關(guān)鍵時期。當(dāng)其他省份紛紛開始撤銷作為派出機(jī)構(gòu)的行署地區(qū)而實施市管縣體制時，浙江卻避免了這一做法。雖然當(dāng)時浙江也很快開始了撤地建市的過程，但并沒有把財權(quán)人事權(quán)交給地級市。

之所以會出現(xiàn)這種狀況，與浙江當(dāng)時的現(xiàn)實情況密切相關(guān)。當(dāng)時浙江省縣域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁勢頭已經(jīng)顯露，到1994年，作為改革開放的成果，僅30個發(fā)達(dá)縣的財政就占到省財政盤子的70%，很多地級市都不如縣，比如紹興市經(jīng)濟(jì)實力不如紹興縣，金華市不如義烏等等。

94“市管縣”與“省管縣”的利弊分析95“市管縣”體制之利

我國的“市管縣”體制是在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物，是我國地方行政體制改革的重要成果，在特定的時期內(nèi)對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起到巨大的推動作用。

96具體而言，“市管縣”體制的作用主要表現(xiàn)在：在政治方面，它將省縣之間一級政權(quán)由虛置變?yōu)閷崣?quán)，從而加強(qiáng)了對縣域的行政管理，適應(yīng)了改革初期相對落后的時代條件，避免了由省直管縣的幅度過大、負(fù)擔(dān)過重而導(dǎo)致的管理低效問題，在經(jīng)濟(jì)方面，它在一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割的局面。促進(jìn)了區(qū)域統(tǒng)一市場的形成，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)日益融合為相互依托的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理配置。社會及文化方面，它加快了工業(yè)化進(jìn)程和城市化的發(fā)展，加速了工業(yè)與城市文明向農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村文明的輻射和滲透，有利于勞動生產(chǎn)率與人的素質(zhì)的提高。

97“市管縣”體制之弊

(1)“市管縣”體制導(dǎo)致行政成本提高，行政效率降低。

“市管縣”體制在省與縣之間層次由虛變實，行政層次由中央——省——縣(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級變?yōu)橹醒搿　小h(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級。人為地在省與縣之間設(shè)置一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作與管理成本過大，而且隨著組織中層級的增加，信息傳遞的速度會降低，信息的失真率也會成倍增加，從而導(dǎo)致信息傳遞受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。

98(2)“市管縣”體制致使市縣利益矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

市和縣分別代表著各自區(qū)域內(nèi)不同主體的利益訴求，承擔(dān)著不同的經(jīng)濟(jì)與社會責(zé)任。在實行“市管縣”體制后。有些中心城市更是利用其強(qiáng)勢地位，侵害縣鄉(xiāng)的權(quán)益，把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上，而忽視農(nóng)村的發(fā)展。出現(xiàn)“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面。阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

99

(3)“市管縣”體制造成了虛假城市化現(xiàn)象。

人口的集中性、居民的社會性與勞動力的非農(nóng)業(yè)性構(gòu)成了城市與鄉(xiāng)村最本質(zhì)的區(qū)別。然而，在我國地級市演變中，除少數(shù)本身工業(yè)比較發(fā)達(dá)的“地市合并型”城市帶動力量較強(qiáng)外，那些“合并升級型”和“縣改市型”城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大多是以農(nóng)業(yè)為主，第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，很難有力量來幫助縣級和鄉(xiāng)村的發(fā)展。

100(4)不符合城鄉(xiāng)分治的慣例。

由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混治走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗。城市和農(nóng)村是兩個完全不同的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在：①城市居民經(jīng)常遷徙流轉(zhuǎn)，農(nóng)民安土少遷；②城市以第二，三產(chǎn)業(yè)為主，不具有明顯的季節(jié)性，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，管理的季節(jié)性強(qiáng)。而且城鄉(xiāng)合治并不一定能帶來城鄉(xiāng)互補(bǔ)或城鄉(xiāng)一體化。在不徹底改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)觀念的情況下，任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“形合實分”的客觀事實。因此，企圖通過拉郎配式的“市管縣”體制實現(xiàn)城鄉(xiāng)合治，既違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例，又不符合當(dāng)代中國城鄉(xiāng)的實際狀況。轉(zhuǎn)貼于中國論文下載中101理論上“省管縣”體制之利弊“省管縣”體制之利

(1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。

我國有五個政府層級，每一級政府都有一定的“自主權(quán)”，但這種“自主權(quán)”在保證地方靈活性的同時。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性，往往致使政策到達(dá)基層時嚴(yán)重走樣。而實行“省管縣”后，我國政府層次由五級減為四級，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統(tǒng)一性。

102(2)“省管縣”能夠更好地消除“權(quán)力截留”的情況。

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)部競爭多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源使得縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了較大的阻礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

103(3)“省管縣”有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予縣域經(jīng)濟(jì)更大的自主權(quán)能夠更好地帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。加快實現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐。改變城鄉(xiāng)“二元”的格局。而市域經(jīng)濟(jì)離農(nóng)村較遠(yuǎn)，不能很好地發(fā)揮帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。

104

(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

從目前現(xiàn)實情況看?？h級領(lǐng)導(dǎo)更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力空間比較小有關(guān)，而權(quán)力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領(lǐng)導(dǎo)不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費(fèi)，又造成了管理成本的增加。

105理論上“省管縣”的弊端

(1)管理幅度過大會降低行政效率。

目前我國省一級行政區(qū)劃過大，除香港和澳門特區(qū)外的32個省級行政區(qū)中有16個下轄100個以上的縣級行政單位，平均下轄89個縣級行政單位。省直管縣后會造成省一級政府的管理幅度過大。反而會降低行政效率，加大省級政府配置省內(nèi)公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)。

106(2)縣域經(jīng)濟(jì)未必能帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縣域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密，但是縣城的經(jīng)濟(jì)輻射力能否帶動周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不確定的，如果縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足依然會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?到那時我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢?

107(3)“省管縣”會帶來公共產(chǎn)品配置效率的損失，

五級政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級政府進(jìn)行較為細(xì)致且相對合理的職能分工，其結(jié)果不僅有利于政府更準(zhǔn)確地掌握不同社區(qū)居民對地方公共產(chǎn)品的需求偏好，而且有助于政府部門根據(jù)公共產(chǎn)品在外溢性上的差異在各級政府之間配置供給決策權(quán)。

108

總結(jié)與展望

從以上比較中，我們可看出“市管縣”體制的弊端已越來越突出，嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)差距，另一方面?！笆」芸h”的利弊仍在探討階段，利與弊到底孰大孰小仍無定論，因此，在實踐探索中我們?nèi)詰?yīng)耐心試點(diǎn)，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，只有試點(diǎn)成功后方可在全國推行，而現(xiàn)階段不同地區(qū)在推動行政和財政體制改革上，應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特征適用不同的基層行政和財政體制模式。109選舉110第五章

地方政府的組織111第一節(jié)地方政府的權(quán)力配置一、地方政府權(quán)力的來源和形成（一）地方政府權(quán)力的來源1.行政體地方政府的權(quán)力只有一個來源，即來自于中央政府并隸屬于中央政府。2、自治體地方政府的權(quán)力則來自于當(dāng)?shù)鼐用?，它由本地域居民選舉產(chǎn)生，對當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)，在國家憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，它擁有大小不等、程度不同的地方自治權(quán)。1123、民主集中體地方政府的權(quán)力一部分來自于當(dāng)?shù)鼐用瘢硪徊糠謩t來自于中央和上級政府。這類地方政府具有地方自治體基本特征：地方政府是由當(dāng)?shù)鼐用襁x出的，權(quán)力來自于當(dāng)?shù)鼐用瘢煌瑫r又具有地方行政體的基本特征：地方各級行政機(jī)關(guān)之間存在上下隸屬關(guān)系，都是中央政府在當(dāng)?shù)氐拇怼?13（二）地方政府權(quán)力的形成在當(dāng)代，地方政府的權(quán)力是通過有選舉權(quán)的當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^法定的程序選舉后形成。首先，選民通過選舉將自己治理本地域的權(quán)力委托、授予他所選擇的人。其次，全體選民通過相應(yīng)的選舉程序與規(guī)則，將分散在各個選民手中的權(quán)力，轉(zhuǎn)化為代表全體居民的公共權(quán)力。114

公正透明少數(shù)服從多數(shù)115116二、地方政府權(quán)力的內(nèi)涵和配置（一）地方政府權(quán)力的內(nèi)涵地方政府權(quán)限范圍管轄的事務(wù)在內(nèi)容上可分為兩種：1、固有事務(wù)，2、委任事務(wù)地方政府行駛權(quán)限的權(quán)力，包括三個方面的內(nèi)容：該如何治理地方、如何實現(xiàn)地方的治理、怎樣通過具體的管理來完成對地方的治理。即議決權(quán)、執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)。117地方政府權(quán)力內(nèi)容118（二）地方政府權(quán)力的配置地方政府權(quán)力內(nèi)涵的三個部分，可以由三個機(jī)關(guān)、兩個機(jī)關(guān)或一個機(jī)關(guān)來承擔(dān)，這取決于權(quán)力形成的具體過程。當(dāng)選民只進(jìn)行一次投票時，則所出現(xiàn)的權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)全部權(quán)力。如若選民分兩次投票，則形成兩個權(quán)力中心，一個行駛議決權(quán)，表達(dá)選民的治理意愿，一個行駛執(zhí)行權(quán)，實現(xiàn)選民的治理意愿。119地方政府權(quán)力的配置與組合，歸根結(jié)底可分為兩類：議行合一體制和議行分立體制120

第二節(jié)議行合一的地方政府一、理論依據(jù)人民主權(quán)學(xué)說，主權(quán)屬于全體人民，不可分割，因此應(yīng)由經(jīng)選舉產(chǎn)生對人民負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)集中行使所授予的全部權(quán)力。121二、絕對議行合一體制的地方政府單位，立法和執(zhí)行權(quán)由同一機(jī)關(guān)掌握，選民選出的議會直接行使執(zhí)行權(quán)，同時承擔(dān)當(dāng)?shù)厣鐣聞?wù)公共管理職責(zé)。（一）英國的議會委員會制（二）美國的市縣委員會制（小城市和縣）122絕對議行合一

選舉議決權(quán)選民委員會執(zhí)行權(quán)行政權(quán)地方行政首長：禮儀性的職責(zé)123三、相對議行合一的地方政府體制在這種體制下，選民選舉產(chǎn)生一個權(quán)力機(jī)關(guān)（通常稱為議會）僅行使議決權(quán)，由它產(chǎn)生一個行使執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)承擔(dān)對社會的公共管理；或者議會行使執(zhí)行權(quán)，另指定機(jī)關(guān)承擔(dān)公共管理職責(zé)。（一）議會執(zhí)行委員會制瑞典為例（二）（市縣)議會經(jīng)理制美國為例（三）德國的市行政主任制。124相對議行合一

議決權(quán)

選舉執(zhí)行權(quán)選民議會市政管理專家管理權(quán)125第三節(jié)議行分立的地方政府一、理論依據(jù)議行分立體制來自權(quán)力制衡理論，認(rèn)為權(quán)力集中容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和失控，因而需要形成一種相互制約的平衡機(jī)制，由兩個權(quán)力機(jī)關(guān)分別行使議決權(quán)與執(zhí)行權(quán)。由承擔(dān)執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)行使行政權(quán)。126二、絕對議行分立的地方政府體制在這種體制下，選民經(jīng)過兩次投票，分別產(chǎn)生兩個權(quán)力中心，各自獨(dú)立行使議決權(quán)和執(zhí)行權(quán)。行使執(zhí)行權(quán)的首長擔(dān)任行政長官，領(lǐng)導(dǎo)行政工作。（一）美國的強(qiáng)市長議會制（二）日本的市長議會制127絕對議行分立

選舉議會議決權(quán)選民市長執(zhí)行權(quán)行政權(quán)128三、相對議行分立的地方政府體制在這種體制下，選民只投票選出一個權(quán)力機(jī)關(guān)（議會），由議會產(chǎn)生行使執(zhí)行權(quán)的地方長官。法國的市長議會129相對議行分立選民議會議決權(quán)執(zhí)行權(quán)市長行政權(quán)130第四節(jié)雙軌制的地方政府體制一、產(chǎn)生的原因中央授予地方政府的治理權(quán)限，絕不可能涵蓋全部社會事務(wù)的管理，對于不屬于地方政府權(quán)限的社會事務(wù)的管理，各國中央政府有各種處理方式，或者有相應(yīng)的中央行政機(jī)構(gòu)直接在地方設(shè)置機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，不屬地方政府系列；或由中央在地方設(shè)置機(jī)構(gòu)管理，但由中央政府在地方的代表統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；或甚至在自治的地方政府外另設(shè)隸屬于中央的行政體地方政府，從而形成各種情況的雙軌制的地方政府體制。131二、雙軌制的類型（一）行政并列制：瑞典的郡都制（二）國家代表制：一種是由中央政府任命的：法國的大區(qū)專員、省專員；另一種為法定的，如比利時、荷蘭等國家選舉產(chǎn)生的省市長是當(dāng)然的國家代表。（三）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制：中國132第六章

地方政府的職能133第一節(jié)政府職能一、政府職能行政職能即政府承擔(dān)的國家職能國家職能包括兩個方面（簡稱為兩種職能），進(jìn)行階級的政治統(tǒng)治；實施公共的社會管理。二、政府職能的形成：政府職能與政府功能是有區(qū)別的。政府功能是指政府作為階級統(tǒng)治機(jī)器的國家機(jī)關(guān)的一個組成部分，在國家生活中應(yīng)有的作用。134政府的功能就是通過行政來形成一定的社會秩序，從而維護(hù)階級的政治統(tǒng)治。因此，政府的功能是通過對社會事務(wù)的公共管理來形成一定的秩序，保證國家的政治統(tǒng)治。政府功能產(chǎn)生于國家的本質(zhì)特性（實施階級的政治統(tǒng)治的工具），對于任何歷史時期的任何性質(zhì)的國家來講，它們政府的功能是不會改變的，也不可能改變，不存在轉(zhuǎn)變政府功能的問題。135政府職能是指政府作為行政機(jī)關(guān)在對社會實施公共管理中承擔(dān)的具體職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用。因此，政府職能不完全來自于國家本質(zhì)，它同社會出現(xiàn)的管理需要有著直接的關(guān)聯(lián)。同政府功能穩(wěn)定不變相反，政府職能總是經(jīng)常變化的。政府職能是政府功能的具體表現(xiàn)，從屬并服務(wù)于政府功能。136政府職能的類型政府職能具有多類型、多層次的特點(diǎn)。（1）維護(hù)社會生存，與居民基本需要密切相關(guān)的社會公共事務(wù)管理（社會安全、社會秩序、社會保障等）這是一切國家在任何歷史時期都共用的、政府必須承擔(dān)的職能（2）同促進(jìn)社會發(fā)展，與居民生活素質(zhì)提高緊密相關(guān)的社會公共事務(wù)管理（經(jīng)濟(jì)、文化、教育等），它隨著社會發(fā)展而不斷變化、增多，其具體內(nèi)容在各國間與其社會發(fā)展水平相適應(yīng)，而產(chǎn)生差異。137從政府的管理領(lǐng)域分：政治、經(jīng)濟(jì)文化職能從層次角度看：（1）宏觀職能，政府通過協(xié)調(diào)、平衡、控制是整個社會或社會生活某個領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)）處于有序狀態(tài)。（2）微觀職能，表現(xiàn)為政府通過依法行政，按法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督各種具體的社會行為是否符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，控制社會行為在法律規(guī)范內(nèi)進(jìn)行。138四、政府職能的實現(xiàn)實現(xiàn)政府職能的方式方法，從層次上看可分為宏觀和微觀兩類。宏觀管理包括兩個方面：政策導(dǎo)向和調(diào)控；法律規(guī)范。微觀管理歸結(jié)起來也可以分為兩個方面：依法行政和監(jiān)督實施。139第二節(jié)地方政府行政職能的形成一、影響政府職能配置的政治因素制約職能配置的一系列因素中，除去統(tǒng)治階級的政治抉擇，以下政治因素起著普遍的、主要的作用：第一，社會公共事務(wù)自身的特點(diǎn)及其失控時可能產(chǎn)生的后果，影響政府職能在中央與地方之間的配置。第二，國家的政治、行政體制，特別是地方體制的安排，不僅影響職能在中央與地方之間的配置，也影響各級地方政府間的職能配置。140二、政府經(jīng)濟(jì)職能配置的影響因素結(jié)構(gòu)體制和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制經(jīng)濟(jì)體制:計劃的還是市場的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制：僵化的還是靈活的141地方政府的職能第一節(jié)地方政府職能的理論分析一、國家職能、政府職能和地方政府職能職能＝職責(zé)＋功能142143144國家職能兩個方面在不同層級的政府職能中存在的差異高層政府基層政府145美、日、法地方政府職能轉(zhuǎn)變對我國地方政府的啟示146美國地方政府職能的轉(zhuǎn)變職責(zé)權(quán)力擴(kuò)大政府合作履行職能公共產(chǎn)品和服務(wù)對象上的顧客導(dǎo)向公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)手段上的民營化147日本地方政府職能的轉(zhuǎn)變職責(zé)擴(kuò)大廣域政府合作政府、市場、第三部門共同提供服務(wù)148法國地方政府職能的轉(zhuǎn)變范圍擴(kuò)大公共服務(wù)社會化市鎮(zhèn)合作履行職責(zé)財政支持職能擴(kuò)大149對我國地方政府職能轉(zhuǎn)變有什么啟示？

150地方政府職能虛位的思考

151地方政府職能虛偽的原因分析政府與市場、與企業(yè)、與社會的關(guān)系仍未能理順地方政府的財力拮據(jù)，難以為地方政府職能的實現(xiàn)提供財力表現(xiàn)地方政府支出缺乏有效的監(jiān)管，資金使用效率低下152地方政府職能轉(zhuǎn)變的困局：一個強(qiáng)制性制度變遷的視角

153一、問題的提出地方政府職能仍然常常缺位、越位和錯位，筆者把這些現(xiàn)象統(tǒng)稱為地方政府職能異位。政府職能缺位，指某些應(yīng)當(dāng)由政府履行的職能沒有得到履行，它主要包括社會管理缺位、公共服務(wù)缺位和市場監(jiān)管缺位；政府職能越位，指政府超越自身應(yīng)有的職能范圍，過多直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，侵占市場機(jī)制的作用空間；政府職能錯位，一是指政府職能缺位和越位同時出現(xiàn)，二是指在政府職能分工定位上存在交叉沖突的情況。1542007年我國地方政府財政支出中，社會保障、教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出比重為35.9%，而英國蘇格蘭地區(qū)2006~2007年度公共支中，社會保障、教育和健康支出比重達(dá)到64.9%，同年英格蘭地區(qū)政府經(jīng)常性支出中教育和社會服務(wù)支出比重達(dá)到54%。與之類似，美國、德國和北歐福利國家等發(fā)達(dá)國家地方政府的民生支出比重也相當(dāng)高。并且，在巴西等發(fā)展中國家也同樣如此，2000年巴西州政府財政的社會保障、教育和健康支出占其總支出的42%，2002年進(jìn)一步提高到45%155可見，我國地方政府履行民生職能的力度不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于英美等發(fā)達(dá)國家，和巴西等發(fā)展中國家相比也存在較大差距。國家統(tǒng)計局2008年12月11日公布的統(tǒng)計監(jiān)測報告顯示，與2000年相比，我國2007年的基尼系數(shù)由0.412擴(kuò)大至0.458，收入差距進(jìn)一步拉大。這和我國地方政府在社會建設(shè)與改善民生職能上缺位具有直接關(guān)聯(lián)1562007年中國地方財政支出結(jié)構(gòu)157二、原因分析強(qiáng)制性制度變遷的尷尬：制度接受者缺乏實施新制度的積極性1、轉(zhuǎn)變政府職能是中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷２地方政府受到消極實施政府職能新制度的激勵（1）地方官員利益和政績、ＧＤＰ增長財政收入正相關(guān)（２）實施政府職能新制度與地方官員利益需求相悖158制度決定者對制度接受者監(jiān)管缺乏一方面，鑒于現(xiàn)行政府職能模式下取得的重大成就，中央政府制約地方政府違背政府職能創(chuàng)新制度行為的動力不足另一方面，政府職能新制度的特性以及中央與地方信息不對稱降低了中央政府對地方政府的制約力度。原則性的概略性的159課堂練習(xí)題1.比較聯(lián)邦政府中地域政府的分權(quán)與地方政府的自治權(quán)2.結(jié)合省管縣說說地方層級對地方管理的影響3.某市為了促進(jìn)本市的房產(chǎn)交易經(jīng)濟(jì),以市政府的名義下達(dá)文件,把公務(wù)員的考核政績與賣房數(shù)量掛鉤.請你結(jié)合地方政府的職能做以評價160第七章地方政府關(guān)系第一節(jié)地方政府關(guān)系概述一、地方政府關(guān)系的基本內(nèi)涵形式上縱向關(guān)系：中央與地方的關(guān)系，上級政府與下級政府的關(guān)系橫向上：同級政府及無隸屬關(guān)系的非同級政府之間的關(guān)系內(nèi)容上權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系。主要包括權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系、財政關(guān)系和公共行政關(guān)系。其中權(quán)力關(guān)系更為突出。161二、地方政府關(guān)系的形成地方政府關(guān)系根植于一個人國家的整體因素的影響中，主要有社會的、制度的、體制的以及在特定時間的國內(nèi)外生活因素。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)影響政治結(jié)構(gòu)影響歷史傳統(tǒng)影響環(huán)境變化影響162三、研究地方政府關(guān)系的意義有助于建立與環(huán)境相適應(yīng)的地方政府管理模式有利于促進(jìn)地方政府體制的優(yōu)化有助于推動國家制度的現(xiàn)代化163第二節(jié)中央政府與地方政府的關(guān)系分權(quán)——高度集權(quán)——合力分權(quán)一、地方政府與中央政府的基本結(jié)構(gòu)

中央集權(quán)型地方分權(quán)型均衡型164地方政府與中央政府的職責(zé)與權(quán)限劃分法國思想家：托克維爾“政府集權(quán)”、“行政分權(quán)”——充滿活力“行政集權(quán)”：古代中國人民有安寧而無幸福，國家有工業(yè)而無進(jìn)步，社會有穩(wěn)定而無力量，有物質(zhì)秩序而無公共精神165“分權(quán)”應(yīng)該分什么？“集權(quán)”應(yīng)該集什么？

中央和地方政府提供的非競爭性和非排他性的公共物品，必須盡量與受益區(qū)域內(nèi)居民的消費(fèi)偏好相一致全國性公共物品地方性公共物品正確合理界定權(quán)限是規(guī)范中央政府與地方政府關(guān)系的核心和基礎(chǔ)166三、中央政府對地方政府的控制與合作控制：立法、司法、行政和財政。即使在分權(quán)型的國家合作：簽訂正式的協(xié)定非正式合作：協(xié)調(diào)戰(zhàn)略、部長會晤167第三節(jié)國外的中央政府與地方政府的關(guān)系一、聯(lián)邦制國家中聯(lián)邦政府與地方政府關(guān)系1、通過法律的方式劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦成員權(quán)力范圍2、聯(lián)邦與地方的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)由分權(quán)型走向協(xié)作型3、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制靈活4、協(xié)調(diào)呈現(xiàn)雙重過程168二、單一制國家的中央政府與地方政府的關(guān)系（一）集權(quán)模式法國（二）分權(quán)模式英國

集權(quán)走向分權(quán)分權(quán)走向集權(quán)169發(fā)展中國家的中央政府與地方政府的關(guān)系很復(fù)雜走向科學(xué)化、合理化170第四節(jié)中國的地方政府關(guān)系一、中國地方政府關(guān)系概述非常復(fù)雜縱向關(guān)系：中央政府與地方政府的關(guān)系；上下級地方政府的關(guān)系；上級主管部門與下級政府之間的關(guān)系；上下級地方政府對口部門間的關(guān)系。中國地方政府層級設(shè)置的多元化橫向關(guān)系：不同區(qū)域的同級地方政府的權(quán)限、職能和運(yùn)行模式存在差異；互不隸屬的不同層級政府間關(guān)系就更加復(fù)雜。如中國的”市”不同歷史階段：計劃經(jīng)濟(jì)時代，中央政府高度集權(quán)，地方政府聽命于中央，機(jī)械地執(zhí)行。橫向關(guān)系也完全取決于中央政府的整體計劃安排。改革開放以來，分權(quán)已成為趨勢，地方政府擁有一定自主權(quán)。171二、中央政府與地方政府關(guān)系中央政府：最宏觀和最高層次的決策，主要致力于整體與全局省級政府：區(qū)域決策以及高層管理與執(zhí)行，主要致力于上下的平衡省級以下鄉(xiāng)級以上的政府：為中低層，職能轉(zhuǎn)變的主要體現(xiàn)者，主要致力于執(zhí)行與效率鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：在實際運(yùn)作上，并不表現(xiàn)為完整意義上的地方政府，最多只是一個政策的執(zhí)行者在中國，中央政府與地方政府的關(guān)系缺乏基本的規(guī)范化和制度化；地方政府的多樣性，都使其關(guān)系顯得非常復(fù)雜172（一）中央政府與一般地方政府的關(guān)系是國內(nèi)政府間關(guān)系的中軸。權(quán)力、經(jīng)濟(jì)、利益關(guān)系權(quán)力關(guān)系：行政權(quán)：行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；一定范圍內(nèi)的行政立法權(quán)關(guān)系司法權(quán)：最高法院與地方法院的關(guān)系。法律上的監(jiān)督和業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系最高檢察院與地方檢察院的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。173經(jīng)濟(jì)關(guān)系：主要體現(xiàn)在財政關(guān)系上，主要表現(xiàn)在財政領(lǐng)域及與之相關(guān)的責(zé)任領(lǐng)域。是中央政府和地方政府間關(guān)系的實質(zhì)內(nèi)容利益關(guān)系：政治利益關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。中央集權(quán)的體制下，主要靠自上而下的強(qiáng)制性行政手段來協(xié)調(diào)；市場經(jīng)濟(jì)體制下，互惠、互利和平等關(guān)系174改革開放后逐步形成了一定的共識：維護(hù)中央權(quán)威地方大有可為權(quán)責(zé)一致175現(xiàn)實情況，權(quán)力下放是主旋律，但仍沒有走出“怪圈循環(huán)”即：“一放就亂，一收就死，死了又放，放了又亂，亂了又收，收了又亂”原因：（1）法律賦予中央政府與地方政府之間職責(zé)權(quán)限劃分不準(zhǔn)確、不科學(xué)?！氊?zé)權(quán)限模糊不清與重疊錯位176（2）制度的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作。其結(jié)果是：一方面，中央干預(yù)地方事務(wù)，使地方政府不能獨(dú)立有效地履行自己的職權(quán)另一方面，地方政府也常會產(chǎn)生越權(quán)行為和“變通”的做法，是中央政令難以落實177（3）監(jiān)督機(jī)制不夠健全一方面，從中國地方政府現(xiàn)狀來看，地方封鎖、市場分割、資源爭奪、投資失控、引進(jìn)盲目、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象嚴(yán)重，中央?yún)s沒有足夠的監(jiān)督措施與制度。另一方面，地方政府也沒有規(guī)范的手段和暢通的渠道去監(jiān)督中央政府的決策。178（二）中央政府與民族區(qū)域政府間關(guān)系獨(dú)特的自治權(quán)實踐中，自治權(quán)的獨(dú)特性并不明顯179（三）“一國兩制”下的中央與地方政府的關(guān)系港、澳、臺高度自治180三、各級政府之間關(guān)系中國地方權(quán)力機(jī)關(guān)之間只存在法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系，但權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)卻存在行政隸屬的上下級之間關(guān)系（一）上下級政府關(guān)系：“條條塊塊”關(guān)系“條條”上下貫通的職能部門或機(jī)構(gòu)”塊塊“政府內(nèi)部按管理內(nèi)容劃分的不同部門或機(jī)構(gòu)所組成的整體181182”條條“關(guān)系：專業(yè)關(guān)系垂直關(guān)系上下級關(guān)系”條條“與”塊塊“的矛盾183（二）”市管縣“下的地方政府關(guān)系184（三）同級地方政府之間關(guān)系”條條專政“管理模式時期：政府部門之間關(guān)系被直接阻隔，地方政府之間關(guān)系也被阻隔改革開放后，橫向合作——以經(jīng)濟(jì)作為媒介根本動力是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展185思考：中央與地方的關(guān)系人民代表大會上下級之間關(guān)系：法律上的監(jiān)督、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)、工作上的聯(lián)系中國軍隊系統(tǒng)上下級關(guān)系：垂直領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系中國共產(chǎn)黨的上下級組織國務(wù)院和地方各級人民政府司法機(jī)關(guān)上下級關(guān)系186187第八章地方政府管理

地方政府管理就是地方政府按照國家憲法和相關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，依法管轄政府的自身事務(wù)并對所轄區(qū)域中的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活等項工作實施管理，提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，以服務(wù)和滿足轄區(qū)公民與各類社會組織的需要，使轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府管理是一個國家行政管理不可缺的基礎(chǔ)和重要組成部分。188教學(xué)要點(diǎn)一、概述二、內(nèi)部管理三、公共管理189第一節(jié)、地方政府管理概述

一、地方政府管理的概念

（一）地方政府管理釋義“管理”就是統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)。政府管理是國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的管理活動。地方政府管理是指地方政府中的行政機(jī)關(guān)依靠憲法和法律，對自身事務(wù)和轄區(qū)社會公共事務(wù)行使法定權(quán)力，履行自己職能，進(jìn)行控制和諧調(diào)職能的總稱。190地方政府管理包含如下內(nèi)容首先，地方政府管理有主體（地方政府）和行政相對人（管理對象——公民、法人等）之分；其次，地方政府管理具有地域性；再次，地方政府管理的權(quán)力具有國家強(qiáng)制性。191（二）近現(xiàn)代地方政府管理的產(chǎn)生與沿革1、絕對君主制時期的地方政府管理（15、16世紀(jì)）其特點(diǎn)是地方政府的管理體制十分粗糙簡單。SpainEnglandFranceFrance主管地方治安、司法訴訟、征收賦稅、從事一些地方公共設(shè)施的建設(shè)。后來管理內(nèi)容有所擴(kuò)大。明清1922、資本主義民族國家的地方政府管理體制A自由主義時期的地方政府管理（18世紀(jì)-20世紀(jì)初）：“管得最少的政府是最好的政府”。亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)自由主義思想。地方政府管理的內(nèi)容主要是維持地方治安，征收賦稅，為公民和社會組織提供公用和公益事業(yè)的服務(wù)，沒有組織地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的任務(wù)。193亞當(dāng)·斯密194B凱恩斯主義和“福利國家”時期的地方政府管理（19世紀(jì)到20世紀(jì)中葉）：國家和政府對社會經(jīng)濟(jì)和分配實行強(qiáng)有力的干預(yù)。地方政府管理模式變化很大：1、地方政府職能和管理范圍轉(zhuǎn)變拓寬。政治管理進(jìn)一步縮水，社會管理拓寬。2、政府組織機(jī)構(gòu)、工作人員和財政開支提高3、大政府、小社會模式。195凱恩斯196C新保守主義時期的地方政府管理（1960年后）：“小政府、大社會”，分為新公共管理與新公共服務(wù)兩個階段。以哈耶克、弗里德曼、布坎南為代表。實行有限政府，主張削減和最終放棄“福利政策”，減少政府對社會特別是經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)。197“新公共管理”的十大基本原則（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；（3）競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；198（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；（8）有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；（9）分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；（10）以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。199新公共服務(wù)的7大理念(1)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；(2)追求公共利益；(3)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；(4)思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；(5)承認(rèn)責(zé)任并不簡單；(6)服務(wù)，而不是掌舵；(7)重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。200二、地方政府管理的內(nèi)容與特點(diǎn)（一）地方政府管理的內(nèi)容第一，地方政府對自身的管理，即作為一級行政組織對自己系統(tǒng)的管理，常稱為地方政府的內(nèi)部管理。第二，地方政府對轄區(qū)社會經(jīng)濟(jì)和政治事務(wù)的管理，即地方政府作為國家公共權(quán)力的體現(xiàn)者，對轄區(qū)實行的公共管理。是地方政府的外部管理。201（二）地方政府管理的特點(diǎn)、地位和作用內(nèi)部管理本身具有相對封閉性外部管理是一種開放性的活動重要作用：（1）地方政府管理有助于實現(xiàn)國家公共管理的完整性和統(tǒng)一性。（2）地方政府管理有利于保證國家憲法和法律的貫徹實施。（3）通過地方政府管理，國家可以有效地為全國提供各類公共服務(wù)產(chǎn)品，有助于實現(xiàn)整個國家的社會穩(wěn)定。202第二節(jié)、地方政府的內(nèi)部管理一、內(nèi)部管理概述具有如下特點(diǎn)：系統(tǒng)性法制性適應(yīng)性203地方政府內(nèi)部管理的內(nèi)容組織機(jī)構(gòu)管理人事管理機(jī)關(guān)事務(wù)管理204205二、組織機(jī)構(gòu)管理包括兩個相互聯(lián)系的組成部分:其一是靜態(tài)的地方政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整；其二是動態(tài)的地方政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序、變更程序和運(yùn)轉(zhuǎn)程序。地方政府的管理方式分:議行合一型議行分立型混合型206三、人事管理第一，地方政府人事行政的更新機(jī)制——考任、退休和培訓(xùn)；第二，地方政府人事行政的激勵和保障機(jī)制——考核、獎勵、晉升和工資福利制度；第三、地方政府人事行政的行為調(diào)控機(jī)制——義務(wù)、道德、監(jiān)督與懲戒制度。207四、機(jī)關(guān)事務(wù)管理地方政府的機(jī)關(guān)事務(wù)管理也稱為狹義行政管理，是指地方政府自身的組織機(jī)構(gòu)的綜合性事務(wù)、日常工作、規(guī)章制度和工作程序所進(jìn)行的管理活動。地方政府機(jī)關(guān)事務(wù)管理的基本內(nèi)容有公文管理、財務(wù)管理和資產(chǎn)管理三個方面。208第三節(jié)、地方政府的公共管理一、公共管理概述1、主體是地方政府2、客體或?qū)ο?，是轄區(qū)公民和各類團(tuán)體的公共事務(wù)。3、是國家行政權(quán)力在地方上的實施。4、遵循憲政和法治原則，地方政府的各種機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員均必須嚴(yán)格依法行政內(nèi)容包括政治事務(wù)管理和社會事務(wù)管理209二、政治事務(wù)管理

（一）特點(diǎn)：沒有主權(quán)性質(zhì)的外交、國際交往與軍事等方面的事務(wù)管理，只有維護(hù)主權(quán)性質(zhì)的具體事務(wù)管理。210（二）內(nèi)容維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整；維持轄區(qū)社會治安；依據(jù)憲法和法律規(guī)定，組織和保障轄區(qū)的民主活動。211（三）方式政治事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)：地方警察局（中國為公安局和國家安全局）內(nèi)政部門（中國為民政廳、局、科）附設(shè)于警察局的檢察機(jī)構(gòu)（有些國家的檢察權(quán)由中央政府行使，由警方代表政府提起公訴和對司法機(jī)構(gòu)實行監(jiān)督）212政治事務(wù)管理的方式：由警察機(jī)構(gòu)對涉嫌違法者實行行政拘留或逮捕，進(jìn)行審訊，對犯罪情節(jié)較輕者給以行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重者移交地方政府的檢察機(jī)關(guān)提起公訴，由司法機(jī)關(guān)（法院）予以審訊法辦。213三、社會事務(wù)管理（一）特點(diǎn)：它是地方政府公共管理的重點(diǎn)；地方政府的社會事務(wù)管理相對具體，越是低層級政府越是如此。214（二）內(nèi)容社會事務(wù)管理的內(nèi)容：

A經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理；B公用性事務(wù)管理；C公益性事務(wù)管理。215（三）方式由地方政府設(shè)置的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，如民政局、內(nèi)務(wù)局，教育局、衛(wèi)生局、城建局、社會保障局、財政稅務(wù)局、工商局等；由地方上的各類非政府組織的義工組織，受地方政府委托授權(quán)或自愿協(xié)助地方政府負(fù)責(zé)某些社會事務(wù)的管理。方式：一是行使憲法、法律、地方法規(guī)賦予地方政府管理社會事務(wù)的權(quán)力。二是公共管理和私人管理結(jié)合。三是發(fā)揮非政府組織的作用。四是建立社會事務(wù)突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制。216復(fù)習(xí)思考題：簡述地方政府管理的基本內(nèi)容、特點(diǎn)、方式。217第九章地方財政第一節(jié)地方財政概述一、地方財政財政：是指政府為了維持其存在、實現(xiàn)其職能而借助于公共權(quán)力進(jìn)行的理財活動。財政不僅是經(jīng)濟(jì)范疇，而且是政治范疇。中央財政與地方財政聯(lián)邦制國家地方政府財政是指各成員單位政府下的地方各級政府財政。218財政的一般共性公共性—公共權(quán)力強(qiáng)制進(jìn)行的社會性—滿足社會的公共需求無償性—不需要向?qū)Ψ浇o予報償219中央財政和地方財政存在差別籌集資金的范圍不同：全國與地方范圍職能不同：中央穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、收入再分配提供全國性公共物品地方地方公共物品的資源配置與人們的利益關(guān)系不同：地方財政與人們的利益關(guān)系更加密切和接近220二、地方財政與地方政府管理地方財政為地方政府管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)地方政府影響和制約著地方政府管理職能的履行和目標(biāo)的實現(xiàn)

1、地方政府職能的履行職能建立在地方政府財政可能性基礎(chǔ)上

2、地方財政管理不善會導(dǎo)致地方財政危機(jī)、進(jìn)而引發(fā)管理危機(jī)221美國克利夫蘭市財政破產(chǎn)222第二節(jié)地方財政體制財政體制是關(guān)于一個國家各級政府之間財權(quán)和財力劃分的制度規(guī)定財政體制及由此決定的財政關(guān)系是中央與地方關(guān)系的核心223一、聯(lián)邦制國家的地方財政體制分權(quán)地方政府的財政權(quán)力受到了普遍而充分、有效的尊重和保護(hù)。如：美國、德國美國的財政支出結(jié)構(gòu)是聯(lián)邦、州和地方政府各自擁有相對獨(dú)立的支出決定權(quán)和支出計劃的三級體制聯(lián)邦政府的支出主要用于國防、社會保險、醫(yī)療保險、收入保險、國債利息支付等。州和地方政府的財政支出主要用于教育、公路建設(shè)、醫(yī)院、公用設(shè)施等。224二、單一制國家的地方財政體制強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力和決策的集中，這也體現(xiàn)在中央與地方的財政關(guān)系中。如日本、法國日本有中央、都道府縣和市町村三級財政。中央財政的集中度高，國稅的稅源大、范圍廣，地方稅則相反分稅的特征明顯。225三、聯(lián)邦制與單一制國家地方財政體制比較（一）相同點(diǎn)1、中央居主導(dǎo)地位財政重大立法權(quán)由中央政府支配中央掌握主要稅種課征權(quán)中央財政收入占全國財政收入的大部分2262、地方財政支出占政府財政支出總額的大部分3、轉(zhuǎn)移支付制度是中央財政調(diào)控地方財政、平衡地區(qū)差別的重要手段轉(zhuǎn)移支付是指政府間的一種財力和資金的無償轉(zhuǎn)移——“體現(xiàn)撥款者的意圖和偏好”，最大限度保持對地方財政的有效控制，是國內(nèi)各轄區(qū)間的公共服務(wù)和財政能力大致均等，實現(xiàn)社會公平。227（二）不同點(diǎn)1、聯(lián)邦制國家地方財政權(quán)力普遍較大在政府間稅權(quán)劃分上，單一制國家實行“授權(quán)制”‘，聯(lián)邦制國家實行分權(quán)制。在地方政府預(yù)算審批層次上有所差異2、在協(xié)調(diào)中央與地方財政關(guān)系所采取的策略方面各有側(cè)重，聯(lián)邦制國家重點(diǎn)在于平衡，單一制國家的重點(diǎn)在于促進(jìn)發(fā)展。228第三節(jié)地方財政預(yù)算機(jī)收支管理一、地方財政預(yù)算（一）地方財政預(yù)算的含義和意義1、地方財政預(yù)算的含義地方財政預(yù)算使地方政府在一定時期內(nèi)的財政收支計劃。一個預(yù)算年度（一個年度或兩個年度）229預(yù)算形式單式預(yù)算：指政府財政收支計劃通過統(tǒng)一的一個計劃表格來反映，其特點(diǎn)是將政府的各項財政收支全部反映在一個預(yù)算平衡表內(nèi)。復(fù)式預(yù)算：則是指政府財政收支計劃通過兩個以上的計劃表格來反映，其特點(diǎn)是將政府的各項財政收支，按其不同的性質(zhì)，分別編制兩個以上的預(yù)算平衡表內(nèi)。復(fù)式預(yù)算一般分經(jīng)常預(yù)算、資本預(yù)算和專項基金預(yù)算。但復(fù)式預(yù)算破壞了預(yù)算的整體面貌，以及結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性230預(yù)算內(nèi)容增量預(yù)算：增量預(yù)算方法，又稱調(diào)整預(yù)算方法，是指以基期成本費(fèi)用水平為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算期業(yè)務(wù)量水平及有關(guān)影響成本因素的未來變動情況，通過調(diào)整有關(guān)原有費(fèi)用項目而編制預(yù)算的一種方法。這是一種傳統(tǒng)的預(yù)算方法。231零基預(yù)算法，又稱零底預(yù)算，其全稱為“以零為基礎(chǔ)編制計劃和預(yù)算的方法”，簡稱零基預(yù)算，均以零為基底，不考慮以往情況如何，從根本上研究分析每項預(yù)算有否支出的必要和支出數(shù)額的大小。這種預(yù)算不以歷史為基礎(chǔ)作修修補(bǔ)補(bǔ)，在年初重新審查每項活動對實現(xiàn)組織目標(biāo)的意義和效果，并在成本—效益分析的基礎(chǔ)上，重新排出各項管理活動的優(yōu)先次序，并據(jù)此決定資金和其他資源的分配。2322、地方財政預(yù)算的意義（1）反映了地方政府的活動范圍和收支狀況（2）是監(jiān)督地方政府的有效工具233234人大代表陳萬志回憶：幾年前，我市曾邀請日本北海道市的一位市長來重慶訪問，進(jìn)行友城交流合作活動，但該市長面有難色：“恐怕今年不行，沒有報此項財政預(yù)算?！?35（二）地方財政預(yù)算的原則完整性公開性統(tǒng)一性可靠性年度性236二、地方財政收入（一）地方財政收入的構(gòu)成1、稅收入2、費(fèi)收入3、財政撥款或轉(zhuǎn)移支付收入4、財產(chǎn)和經(jīng)營收入5、債務(wù)收入237238239中金公司研究報告預(yù)計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據(jù)）約為7．2萬億