淺談食品安全法立法過程及主要內(nèi)容

淺談食品安全法立法過程及主要內(nèi)容2019年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《中華人民共和國食品安全法》，于今年6月1日正式施行。食品安全法全方位構(gòu)筑食品安全法律屏障，對規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，防范食品安全事故的發(fā)生，增強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性，提高我國食品安全整體水平，切實(shí)保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，具有重要意義?，F(xiàn)將食品安全法的立法背景及過程、主要內(nèi)容等作一簡要介紹。一、食品安全法的立法背景及過程民以食為天，食以安為先。食品安全直接關(guān)系廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系國家的健康發(fā)展，關(guān)系社會的和諧穩(wěn)定。我國黨和政府歷來高度重視食品安全。早在改革開放初期的1982年，全國人大常委會就通過了食品衛(wèi)生法（試行），標(biāo)志著我國的食品衛(wèi)生事業(yè)進(jìn)入了法治化軌道。在總結(jié)試行法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，食品衛(wèi)生法于1995年正式頒布施行，對保證食品安全，預(yù)防和控制食源性疾病，保障人民群眾身體健康，發(fā)揮了積極作用。我國的食品安全狀況不斷改善。食品衛(wèi)生法實(shí)施十四年來，正值我國社會轉(zhuǎn)型和改革開放的關(guān)鍵時期，食品安全工作出現(xiàn)了一些新情況、新問題。食品安全問題在一些地方還不同程度存在，有的食品存在安全隱患。食品安全事故折射出食品安全監(jiān)管工作中還存在一些問題和缺陷。為了從制度上解決問題，亟需對現(xiàn)行食品衛(wèi)生制度加以修改、補(bǔ)充、完善，制定食品安全法。食品安全法的制定工作立足中國實(shí)際，積極吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。2004年7月，國務(wù)院第59次常務(wù)會議和9月份公布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》要求法制辦抓緊組織修改食品衛(wèi)生法。WWw.yBASK.法制辦成立了食品衛(wèi)生法修改領(lǐng)導(dǎo)小組，組織起草食品衛(wèi)生法（修訂草案）。草案經(jīng)2007年10月國務(wù)院第195次常務(wù)會議討論通過，當(dāng)年12月，國務(wù)院向全國人大常委會提請審議食品安全法（草案）。為了更好地修改、完善這部法律草案，根據(jù)十一屆全國人大常委會第二次委員長會議的決定，全國人大常委會辦公廳于2019年4月20日向社會全文公布食品安全法草案，廣泛征求各方面意見和建議，這是新一屆全國人大常委會向社會全文公布、廣泛征求意見的第一部法律草案，在一個月的時間內(nèi)共收到各方面意見11327條，充分體現(xiàn)了國家立法和人民意志的統(tǒng)一性。關(guān)于食品安全法是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定電子監(jiān)管碼，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委于2019年7月召開了新一屆全國人大常委會以來的第一次立法論證會。全國人大法律委員會、教科文衛(wèi)委員會、全國人大常委會法工委先后赴廣西、上海、北京、河南、河北進(jìn)行實(shí)地調(diào)研；多次召開座談會，聽取政府有關(guān)部門、食品生產(chǎn)經(jīng)營者、專家學(xué)者對草案的意見；就立法中的重要問題與有關(guān)部門多次進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，廣泛聽取各方面的意見。食品安全法經(jīng)過十屆全國人大常委會第三十一次會議一審、十一屆全國人大常委會第四次、第五次、第七次會議共四次審議，認(rèn)真研究，集思廣益，充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的精神。二、食品安全法主要內(nèi)容介紹（一）關(guān)于食品安全監(jiān)管體制食品安全監(jiān)管體制是食品安全法立法中的難點(diǎn)。近年來，一些食品安全事故暴露出有的監(jiān)管部門存在監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴(yán)格的問題，有的部門間存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象，部門與部門之間職能責(zé)任劃分不清，有利爭著管，沒利都不管，推諉扯皮。為了完善食品安全監(jiān)管體制，本法著重從以下幾個方面作了規(guī)定：第一，對國務(wù)院有關(guān)食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)進(jìn)行明確界定。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照食品安全法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實(shí)施監(jiān)督管理。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。第二，在縣級以上地方人民政府層面，進(jìn)一步明確工作職責(zé)，理順工作關(guān)系?？h級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核?？h級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。由于有的食品安全監(jiān)管部門實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)，食品安全法規(guī)定上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。第三，為防止各食品安全監(jiān)管部門各行其是、工作不銜接，食品安全法規(guī)定縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自的職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。第四，為了使食品安全監(jiān)管體制運(yùn)行更加順暢，食品安全法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其工作職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。第五，食品安全法授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。（二）關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估是國際上流行的預(yù)防和控制食品風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。食品安全法對此加以規(guī)定，與國際通行做法接軌，與時俱進(jìn)，體現(xiàn)了立法的科學(xué)性和先進(jìn)性。第一，食品安全法從食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃的制定、發(fā)布、實(shí)施、調(diào)整等方面，規(guī)定了完備的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度。食品安全法規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定、實(shí)施國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門根據(jù)國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況，組織制定、實(shí)施本行政區(qū)域的食品安全風(fēng)險(xiǎn)

監(jiān)測方案。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息后，應(yīng)當(dāng)立即向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報(bào)。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同有關(guān)部門對信息核實(shí)后，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃。第二，食品安全法從食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的啟動、具體操作、評估結(jié)果的用途等方面規(guī)定了完整的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度。法律規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的啟動，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即組織進(jìn)行檢驗(yàn)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的建議，并提供有關(guān)信息和資料。關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估的具體操作，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估委員會進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)當(dāng)運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及其他有關(guān)信息進(jìn)行。關(guān)于評估結(jié)果的用途，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。（三）關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)針對食品標(biāo)準(zhǔn)政出多門、標(biāo)準(zhǔn)缺失、標(biāo)準(zhǔn)“打架”以及標(biāo)準(zhǔn)過高或過低等問題，食品安全法對食品安全標(biāo)準(zhǔn)作了相應(yīng)規(guī)定。第一，為防止食品安全標(biāo)準(zhǔn)畸高畸低，食品安全法規(guī)定，制定食品標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以保證公眾身體健康為宗旨，做到科學(xué)合理、安全可靠。同時明確規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。第二，明確了食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)布主體，制定方法，明確對有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合。食品安全法規(guī)定，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號。制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)和國際食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，并廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者的意見。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。第三，明確了食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的地位。食品安全法規(guī)定，沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，可以制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。對于企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的，對此應(yīng)當(dāng)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)；國家鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。（四）關(guān)于食品生產(chǎn)經(jīng)營第一，加強(qiáng)對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的管理。縣級以上地方人民政府鼓勵食品生產(chǎn)加工小作坊改進(jìn)生產(chǎn)條件；鼓勵食品攤販進(jìn)入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營。食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強(qiáng)監(jiān)督管理。第二，鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)采用先進(jìn)管理體系，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。食品安全法規(guī)定，國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實(shí)施危害分析與關(guān)鍵點(diǎn)控制，提高食品安全管理水平。對通過良好生產(chǎn)規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵點(diǎn)體系認(rèn)證的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施跟蹤調(diào)查，認(rèn)證機(jī)構(gòu)實(shí)施跟蹤調(diào)查不收取任何費(fèi)用。第三，建立完備的索證索票制度、臺賬制度等。如食品生產(chǎn)者采購食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和產(chǎn)品合格證明文件；食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品出廠檢驗(yàn)記錄制度等。第四，嚴(yán)格對聲稱具有特定保健功能的食品的管理。聲稱具有特定保健功能的食品不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害，其標(biāo)簽、說明書不得涉及疾病預(yù)防、治療功能，內(nèi)容必須真實(shí)，應(yīng)當(dāng)載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標(biāo)志性成分及其含量等；產(chǎn)品的功能與成分必須與標(biāo)簽、說明書相一致。有關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。第五，建立食品召回制度、停止經(jīng)營制度。食品生產(chǎn)者發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，召回已經(jīng)上市銷售的食品，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者，并記錄召回和通知情況。食品經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其經(jīng)營的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)立即停止經(jīng)營，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者，并記錄停止經(jīng)營和通知情況。食品生產(chǎn)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)召回的，應(yīng)當(dāng)立即召回。食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對召回的食品采取補(bǔ)救、無害化處理、銷毀等措施，并將食品召回和處理情況向縣級以上質(zhì)量監(jiān)督部門報(bào)告。食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營。第六，嚴(yán)格對食品廣告的管理。食品安全法規(guī)定，食品廣告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實(shí)合法，不得含有虛假、夸大的內(nèi)容，不得涉及疾病預(yù)防、治療功能。食品安全監(jiān)督管理部門或者承擔(dān)食品檢驗(yàn)職責(zé)的機(jī)構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會不得以廣告或者其他形式向消費(fèi)者推薦食品。社會團(tuán)體或者其他組織、個人在虛假廣告中向消費(fèi)者推薦食品，使消費(fèi)者的合法權(quán)益受到損害的，與食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)連帶責(zé)任。（五）關(guān)于食品檢驗(yàn)第一，明確食品檢驗(yàn)由食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)指定的檢驗(yàn)人獨(dú)立進(jìn)行。食品檢驗(yàn)實(shí)行食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)與檢驗(yàn)人負(fù)責(zé)制。食品檢驗(yàn)報(bào)告應(yīng)當(dāng)加蓋食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)公章，并有檢驗(yàn)人的簽字或者蓋章。食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)人對出具的食品檢驗(yàn)報(bào)告負(fù)責(zé)。第二，明確食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實(shí)施免檢。同時明確規(guī)定，進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)購買抽取的樣品，不收取檢驗(yàn)費(fèi)和其他任何費(fèi)用。（六）關(guān)于食品進(jìn)出口第一，明確了進(jìn)口的食品、食品添加劑以及食品相關(guān)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)口尚無食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的食品，或者首次進(jìn)口食品

添加劑新品種、食品相關(guān)產(chǎn)品新品種，進(jìn)口商應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提出申請并提交相關(guān)的安全性評估材料。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門依法作出是否準(zhǔn)予許可的決定，并及時制定相應(yīng)的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。第二，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或者在進(jìn)口食品中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問題的，國家出入境檢驗(yàn)檢疫部門應(yīng)當(dāng)及時采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或者控制措施，并向國務(wù)院衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門通報(bào)。（七）關(guān)于食品安全事故處置第一，規(guī)定了制定食品安全事故應(yīng)急預(yù)案及食品安全事故的報(bào)告制度。事故發(fā)生單位和接收病人進(jìn)行治療的單位應(yīng)當(dāng)及時向事故發(fā)生地縣級衛(wèi)生部門報(bào)告。農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門在日常監(jiān)督管理中發(fā)現(xiàn)食品安全事故，或者接到有關(guān)食品安全事故的舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)立即向衛(wèi)生行政部門通報(bào)。發(fā)生重大食品安全事故的，接到報(bào)告的縣級衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向本級人民政府和上級人民政府衛(wèi)生行政部門報(bào)告?？h級人民政府和上級人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定上報(bào)。第二，規(guī)定了縣級以上衛(wèi)生行政部門處置食品安全事故的措施，如開展應(yīng)急救援工作，對因食品安全事故導(dǎo)致人身傷害的人員，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即組織救治；封存被污染的食品用工具及用具，并責(zé)令進(jìn)行清洗消毒；作好信息發(fā)布工作，依法對食品安全事故及其處理情況進(jìn)行發(fā)布，并對可能產(chǎn)生的危害加以解釋、說明。（八）關(guān)于監(jiān)督檢查食品安全法第八章“監(jiān)督管理”重申了對同一違法行為不得給予二次以上罰款的行政處罰?？h級以上衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門